REESTRUCTURACIÓN DE ENTIDADES – Supresión y liquidación / RECURSO DE APELACIÓN - Contra decisión que declaró no probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva / SUBROGACIÓN DE LAS OBLIGACIONES DE CAPRECOM EICE - En el Ministerio de Salud y Protección Social / SUBROGRACIÓN DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – Solo opera cuando los activos remanentes de la liquidación no sean suficientes para el pago de indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso liquidatorio / PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM EICE – Fiduciaria La Previsora debe responder por las acreencias restantes, incluidas las relacionadas con proveedores, hasta por el monto de los recursos de que éste disponga / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Probada respecto del Ministerio de Salud y Protección social porque el asunto no se encuentra relacionado con las obligaciones en que este se debe subrogar El Ministerio de Salud y Protección Social interpuso recurso de apelación contra el anterior auto, alegando que es cierto que el artículo 3º del Decreto 140 de 2017 dispuso la subrogación al Ministerio de Salud y Protección Social de las obligaciones de Caprecom EICE; sin embargo, tal subrogación se encuentra condicionada a dos situaciones: i) las acreencias de las que se hará cargo el Ministerio son las referentes a indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso liquidatorio y ii) dicha obligación surge cuando se acredite que los remanentes de la liquidación no sean suficientes para cancelar dichos valores, por lo tanto, solo está obligada al pago tal como se establece en la norma.
Adicionó que, en caso de que no se den tales condiciones, los pagos deberán efectuarse con los recursos que constituyen el patrimonio autónomo de remanentes de Caprecom EICE y no con recursos propios del Ministerio, pues los mismos se encuentran ligados a funciones y facultades que constitucional y legalmente le han sido conferidas. […] En el caso sub examine, la parte actora pretende que se declare la nulidad del acto a través del cual se calificó y graduó una acreencia derivada de la prestación de servicios de salud a los usuarios de Caprecom EICE, oportunamente presentada con cargo a la masa de liquidación, y en consecuencia, que se reconozca el 100% del valor reclamado.
Al observar lo pretendido, se tiene que este es un asunto que no se encuentra relacionado con aquellas obligaciones que debe asumir el Ministerio de Salud y Protección Social cuando los activos remanentes de la liquidación de Caprecom EICE no sean suficientes, pues no se trata del pago de las indemnizaciones atrás mencionadas, ni de acreencias laborales ni gastos propios del proceso liquidatorio.
En este sentido, le asiste razón al apelante al afirmar que carece de legitimación por pasiva, en cuanto que no tiene a cargo responder por obligaciones distintas a aquellas, como son las referidas en el acto acusado que, como antes se dijo, tienen que ver con acreencias derivadas de la prestación del servicio de salud. Bajo tales parámetros, se revocará el auto apelado.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 26 de julio de 2018, Radicación 25000-23-41-000-2017-01143-01, C.P. María Elizabeth García González; 7 de febrero de 2019, Radicación 81001-23-39-000- 2017-00058-01, C.P. Oswaldo Giraldo López. FUENTE FORMAL: DECRETO 2519 DE 2015 – ARTÍCULO 28 / DECRETO 140 DE 2017 – ARTÍCULO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-36-000-2017-00904-01 Actor: FUNDACIÓN CLÍNICA CARDIOVASCULAR DEL NIÑO DE RISARALDA EN LIQUIDACIÓN Demandado: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Y OTROS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL AUTO QUE NEGÓ LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA AUTO La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el Ministerio de Salud y Protección Social contra el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el día 22 de enero de 2019 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[1], mediante el cual se negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por dicho Ministerio. 1.- Antecedentes El 19 de mayo de 2017[2], la Fundación Clínica Cardiovascular del Niño de Risaralda en Liquidación, a través de apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
La demandante formuló en su escrito como pretensiones las siguientes: “[…] 1. Que se declare la nulidad parcial de la Resolución AL 13199 de 28 de octubre de 2016, proferida por el por el (sic) Dr. Felipe Negret Mosquera Apoderado General de la Fiduciaria La Previsora S.A. quien actúa como Liquidador de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM EICE en Liquidación, por medio de la cual se resuelven el recurso interpuesto contra la Resolución AL 08193 de 2016, mediante las cuales se determinó el pasivo cierto reclamado y se realizó la clasificación de los créditos a cargo de la masa de liquidación. 2.
Que de conformidad a las declaraciones relacionadas en la Resolución AL 13199 de 28 de octubre de 2016, el Agente Liquidador desconoció el valor solicitado por mi Representada, a pesar de que los mismos eran valores claros, ciertos y actualmente exigibles, por lo tanto solicito se declare la nulidad parcial de los mismos y en consecuencia se reconozca el 100% del valor reclamado. 3.
Que como Restablecimiento del Derecho condene a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM EICE en Liquidación y en su defecto a la Nación, Ministerio de Salud, Superintendencia Nacional de Salud, a cancelar la suma de treinta y ocho millones setecientos noventa y cinco mil setecientos ochenta y tres pesos, reconocidos por medio de la Resolución AL 13999 de 28 de octubre de 2016 y la suma de quinientos noventa y seis millones novecientos noventa y dos mil pesos con trece centavos como valor rechazado de conformidad a la (sic) Resoluciones sujetas a la nulidad, para un gran total de seiscientos treinta y cinco millones setecientos ochenta y siete mil trecientos sesenta y seis pesos. 4.
Que en consecuencia a la mora presentada se condene al pago de intereses moratorios desde la fecha del vencimiento de los títulos valores a la actualidad. 5. Que se condene a costas a la parte demandada”[3] Por auto de 15 de septiembre de 2017[4], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda. El Ministerio de Salud y Protección Social, en el escrito de contestación de la demanda[5], propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al señalar que la entidad “[…] no participó en la declaración de terminación de la existencia legal de CAPRECOM – hoy liquidada, ni en la realización de operaciones administrativas; no puede predicarse que existe nexo causal entre el proceso de toma de posesión de CAPRECOM LIQUIDADA, el nombramiento de Agente Liquidador, o la negativa al pago del crédito en favor de la FUNDACIÓN CLÍNICA CARDIOVASCULAR DEL NIÑO DE RISARALDA EN LIQUIDACIÓN, y derivar de allí responsabilidad al Ministerio, máxime cuando se trata de personas jurídicas diferentes, totalmente autónomas y con funciones claramente determinadas por la normatividad vigente.” (Negrillas y mayúsculas originales) 2.- El auto apelado La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 22 de enero de 2019, negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 140 que modificó el Decreto 2519 de 2015, al precisar que con tal norma se le subrogaron al Ministerio de Salud y Protección Social las obligaciones de Caprecom EICE.
Sobre el particular indicó que: “[…] si bien esa cartera ministerial no intervino en la expedición de los actos administrativos acusados, ante una posible falta de activos remanentes de la liquidación se subrogarán en ese ministerio dichas obligaciones, de igual manera su vinculación en el presente asunto se hace necesaria en consonancia con el precedente jurisprudencial fijado por la Sección Primera del Consejo de Estado en auto de 26 de julio de 2018 dentro del expediente No. 2017-01143-01 donde en un asunto similar señaló que tanto a la Fiduciaria la Previsora S.A., como al Ministerio de Salud y Protección Social les asiste legitimación en la causa por pasiva en cuanto tiene que ver con Caprecom EICE liquidado.”[6] 3.- El recurso de apelación El Ministerio de Salud y Protección Social interpuso recurso de apelación contra el anterior auto[7], alegando que es cierto que el artículo 3º del Decreto 140 de 2017 dispuso la subrogación al Ministerio de Salud y Protección Social de las obligaciones de Caprecom EICE; sin embargo, tal subrogación se encuentra condicionada a dos situaciones: i) las acreencias de las que se hará cargo el Ministerio son las referentes a indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso liquidatorio y ii) dicha obligación surge cuando se acredite que los remanentes de la liquidación no sean suficientes para cancelar dichos valores, por lo tanto, solo está obligada al pago tal como se establece en la norma.
Adicionó que, en caso de que no se den tales condiciones, los pagos deberán efectuarse con los recursos que constituyen el patrimonio autónomo de remanentes de Caprecom EICE y no con recursos propios del Ministerio, pues los mismos se encuentran ligados a funciones y facultades que constitucional y legalmente le han sido conferidas. Finalmente adujo que tampoco le fue trasladada al Ministerio la competencia de definir si algún peticionario tiene derecho al pago que se reclama. 4.- Traslado del recurso 4.1.
Ni la Superintendencia Nacional de Salud, ni la Fiduciaria La Previsora hicieron manifestación alguna en el traslado que se les brindó del recurso. 4.2. El Agente del Ministerio Público compartió la decisión del Tribunal, ya que, como ha sido expuesto por el Consejo de Estado, si bien la entidad no profirió el acto demandado, si está obligada por lo dispuesto en la Ley a asumir las obligaciones de Caprecom EICE. 5.- Consideraciones 5.1- Problema Jurídico De acuerdo con los antecedentes reseñados, el Despacho debe: Determinar si carece de legitimación en la causa por pasiva el Ministerio de Salud y Protección Social en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que se promueven contra el acto administrativo expedido por un agente liquidador designado por el Gobierno Nacional, mediante el cual se calificó y graduó una acreencia derivada de la prestación de servicios de salud a los usuarios de la entidad liquidada, oportunamente presentada con cargo a la masa de liquidación. 5.2.- Análisis del asunto 5.2.1.
Régimen aplicable a la liquidación de CAPRECOM EICE y a las reclamaciones que se tramiten al interior del citado proceso. De conformidad con el Decreto 2519 de 2015[8], “Por el cual se suprime la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES "CAPRECOM", EICE, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones”, la liquidación de CAPRECOM se rige por el régimen previsto en el Decreto Ley 254 de 2000[9], la Ley 1105 de 2006[10], y las normas especiales que se consagren en el decreto de liquidación. Así mismo, esta disposición precisó que en lo no dispuesto por dichas normas, se aplicará el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF). 5.2.2.
Sobre la legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social. Sobre este particular, el Despacho precisa que esta Sección, en providencia de 26 de julio de 2018[11], a través de la cual resolvió un recurso de apelación contra la providencia que rechazó, por falta de legitimación por pasiva, la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se cuestionaba los actos administrativos a través de los cuales se calificó y graduó una acreencia que correspondía a servicios de salud prestados a los usuarios de Caprecom EICE, se refirió, entre otras cosas, a la legitimación en la casusa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social en esos casos, señalando al respecto que, “[…] si bien el Ministerio de Salud y de la Protección Social no intervino en la expedición de los actos administrativos acusados, ante una posible falta de activos remanentes de la liquidación, de acuerdo con lo previsto en Decreto 140 de 27 de enero de 2017, se subrogarán en ese Ministerio dichas obligaciones.” Posteriormente, en providencia de 7 de febrero de 2019[12], esta misma Sección decidió los recursos de apelación interpuestos en contra del auto mediante el cual se declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
El proceso en el que se profirió dicha providencia tuvo origen en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada en contra de las Resoluciones a través de las cuales se calificó y graduó una acreencia oportunamente presentada, en la cual, además de solicitarse la nulidad de tales actos, se pidió, a título de restablecimiento del derecho, respecto del Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, el pago de la totalidad de la acreencia reclamada y la reparación del daño causado con las acciones y omisiones adelantadas en el proceso previo o liquidatorio de Caprecom EICE.
En relación con las obligaciones del Ministerio, luego de hacerse mención a la providencia antes referida y al Decreto 140 de 27 de enero de 2017, se precisó lo siguiente: “En consideración a lo anterior, se advierte que, si bien el Ministerio de Salud y de la Protección Social no intervino en la expedición de los actos administrativos acusados, ante una posible falta de activos remanentes de la liquidación, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 140 de 2017, se subrogarán en ese Ministerio dichas obligaciones.
De ahí que no asista razón al a quo en cuanto a la falta de legitimación en la causa frente al mismo. A lo anterior se agrega que el Decreto que ordenó la supresión y liquidación de CAPRECOM fue expedido por el Gobierno Nacional, con la firma del Ministro de Salud y Protección Social, y en su artículo 6º se dispuso “La dirección de la liquidación de la Caja de Previsión Social Comunicaciones, CAPRECOM EICE EN LIQUIDACIÓN, estará a cargo un liquidador.
La liquidación será adelantada por Fiduciaria La Previsora S.A., quien deberá designar un apoderado general de la liquidación. Para el efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social suscribirá el respectivo contrato, con cargo a los recursos de la Entidad en liquidación”. Además, de la revisión de la demanda se advierte que, en contra de esta entidad se alega una supuesta falla del servicio representada en acciones u omisiones que, en criterio del demandante, dieron lugar a tal liquidación, y sobre ella se sustenta la pretensión de reparación del daño.” (Subrayas originales) Pues bien, sobre las obligaciones que le asisten al Ministerio de Salud y de Protección Social en relación con la liquidada Caprecom EICE, el Despacho advierte que el artículo 3º del Decreto 140 de 2017 prevé lo siguiente: “Artículo 3.
Modificar el artículo 40 del Decreto 2519 de 2015 el cual quedará así: Artículo 40. Financiación de las acreencias laborales, de la liquidación y subrogación de obligaciones. El pago de las indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso Liquidatorio, se hará con cargo a los recursos de la Caja de Previsión Social de.
Comunicaciones "Caprecom" EICE en Liquidación. Los activos remanentes de la liquidación se destinarán a pagar los pasivos y contingencias de la entidad en liquidación en el marco de lo dispuesto por el artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000". En caso que los activos remanentes de la liquidación no sean suficientes para el pago de indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso Liquidatorio, la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social se subrogará en dichas obligaciones.
El patrimonio autónomo de remanentes de la Entidad liquidada responderá por las acreencias restantes, incluidas las relacionadas con proveedores, hasta por el monto de los recursos de que éste disponga.” (Negrillas fuera de texto) Teniendo en cuenta lo señalado y en consideración a los argumentos presentados por el Ministerio de Salud y Protección Social en el recurso de apelación, el Despacho efectuará un nuevo examen sobre este asunto y precisará el alcance de la norma citada con el fin de establecer claramente las competencias que tiene el Ministerio respecto a las obligaciones de la liquidada Caprecom EICE.
Según se desprende de la última parte del artículo 3º del Decreto 140 de 2017, cuando los activos remanentes de la liquidación de Caprecom EICE no sean suficientes para el pago de indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso liquidatorio, el Ministerio de Salud y Protección Social se hará cargo de dichas obligaciones.
La misma disposición precisa que el patrimonio autónomo de remanentes de la entidad liquidada deberá responder por las acreencias restantes, incluidas las relacionadas con proveedores, hasta por el monto de los recursos de que éste disponga. Ahora bien, en el contexto del Decreto 2519 de 2015, observa el Despacho que las indemnizaciones a las que se refiere el artículo citado son aquellas derivadas de la supresión de CAPRECOM, y que se reconocen a los trabajadores oficiales a quienes se les haya terminado el contrato de trabajo por razón de tal medida y que no se acogieron al plan de retiro consensuado, conforme a lo establecido en el artículo 28 de dicha norma, cuyo tenor es el siguiente: “[…] Artículo 28.
Indemnización. A los trabajadores oficiales a quienes se les termine el contrato de trabajo y que no se hayan acogido al plan de retiro consensuado, como consecuencia de la supresión de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), EICE, se les reconocerá y pagará una indemnización, de conformidad con lo previsto en la convención colectiva vigente.
Parágrafo 1°. Los valores cancelados por concepto de indemnización no constituyen factor de salario para ningún efecto, pero son compatibles con el reconocimiento y el pago de las prestaciones sociales a que tuviere derecho el empleado retirado. Parágrafo 2°. Las indemnizaciones serán canceladas en el término máximo de dos (2) meses siguientes a la ejecutoria de la resolución que ordene el reconocimiento y pago.” (Negrillas ajenas al texto original) En el caso sub examine, la parte actora pretende que se declare la nulidad del acto a través del cual se calificó y graduó una acreencia derivada de la prestación de servicios de salud a los usuarios de Caprecom EICE, oportunamente presentada con cargo a la masa de liquidación, y en consecuencia, que se reconozca el 100% del valor reclamado.
Al observar lo pretendido, se tiene que este es un asunto que no se encuentra relacionado con aquellas obligaciones que debe asumir el Ministerio de Salud y Protección Social cuando los activos remanentes de la liquidación de Caprecom EICE no sean suficientes, pues no se trata del pago de las indemnizaciones atrás mencionadas, ni de acreencias laborales ni gastos propios del proceso liquidatorio.
En este sentido, le asiste razón al apelante al afirmar que carece de legitimación por pasiva, en cuanto que no tiene a cargo responder por obligaciones distintas a aquellas, como son las referidas en el acto acusado que, como antes se dijo, tienen que ver con acreencias derivadas de la prestación del servicio de salud. Bajo tales parámetros, se revocará el auto apelado.
Por último, teniendo en cuenta la comunicación que obra a folios 5 a 7 del cuaderno de segunda instancia, mediante la cual se allega el poder conferido al abogado Cristhian Andrés Rodríguez Díaz, el Despacho reconocerá a éste como apoderado judicial de la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos y para los fines del poder a él conferido.
En mérito de lo expuesto, el Despacho, R E S U E L V E:
PRIMERO: REVOCAR el auto expedido proferido en la audiencia inicial celebrada el día 22 de enero de 2019, por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social y, en su lugar, se declara la prosperidad de dicha excepción, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: RECONOCER al abogado Cristhian Andrés Rodríguez Díaz, como apoderado judicial de la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos y para los fines del poder a él conferido, visto a folio 5 del cuaderno de segunda instancia. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y Cúmplase.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 175 a 184 del expediente. [2] Folios 3 a 13 del expediente. [3] Folios 3 y 4 del expediente. [4] Folios 67 a 73 del expediente. [5] Contestación radicada el 21 de marzo de 2018 y que obra en el expediente del folio 102 al 121. [6] Folio 179 del expediente. [7] Minuto 21:43 de la grabación en CD de la audiencia inicial que obra en el expediente. [8] Decreto 2519 de 2015.
“Artículo 3. Régimen de Liquidación. Por tratarse de una Empresa Industrial y Comercial del Estado del sector descentralizado del orden nacional, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, la liquidación de la CAJA DE PREVISOÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES "CAPRECOM", EICE, se someterá a las disposiciones del Decreto Ley 254 2000, la Ley 1105 de 2006 y las normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten y a las especiales del presente decreto.
En este sentido, los temas referentes a avisos y emplazamientos, presentación de acreedores y reclamaciones, graduación y calificación de créditos, notificación a entidades gubernamentales, requisitos para el pago de obligaciones y el pasivo cierto no reclamado, se regirá por las normas mencionadas en el inciso anterior. Para el efecto, el liquidador expedirá el reglamento que regule al interior de la liquidación los temas antes señalados.
En lo no dispuesto por estas normas, se aplicará lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollen, modifiquen o adicionen.” [9] Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional. [10] Por medio de la cual se modifica el Decreto Ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Auto de 26 de julio de 2018, radicado: 25000-23-41-000-2017-01143- 01. C.P.: María Elizabeth García González. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 7 de febrero de 2019, radicado: 81001-23-39-000-2017-00058- 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López.