11001-03-24-000-2015-00464-00 — Consejo de Estado

ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL - Reglamentos / AMBIENTAL / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto que establece las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmosfera por fuentes fijas / FUENTES DE EMISIÓN ATMOSFERICAS – Industrias existentes o nuevas / ESTÁNDARES DE EMISIÓN ADMISIBLES DE CONTAMINANTES A LA ATMOSFERA POR FUENTES FIJAS – Topes diversos según la actividad y si la fuente de emisión es existente o nueva / INSTALACIÓN EXISTENTE – Concepto / INSTALACIÓN NUEVA – Concepto / TRATO DIFERENCIAL INJUSTIFICADO – Al establecer estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas diversos para las industrias o actividades existentes y nuevas / DERECHO A LA IGUALDAD – Vulneración al contemplar estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas más rigurosos para las empresas nuevas sin explicación / MEDIDAS CAUTELARES – Facultad del juez de decretar las que considere necesarias / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Procede respecto de las disposiciones de la Resolución 909 de 2008 que fijan estándares de emisión de industrias o actividades nuevas [L]a Sala Unitaria encuentra, en esta instancia, que el acto acusado no expone o hace evidentes razones que justifiquen el tratamiento diferencial que se da a las fuentes de emisión existentes y nuevas, cuando los estándares fijados para estas últimas son más estrictos o rigurosos.

No se explican ni tampoco se enuncian los fundamentos de tipo técnico o jurídico de una regulación en tal sentido circunstancia que vulnera el derecho a la igualdad de los sujetos destinatarios de las disposiciones enjuiciadas, en tanto que el tratamiento o las medidas regulatorias no encuentran ningún respaldo o argumento razonable que lleve a concluir que las empresas nuevas deban atender a medidas más rigurosas en la materia.

En otras palabras, el Ministerio está adoptando un tratamiento diferencial cuando fija una política ambiental en materia de emisiones atmosféricas sin indicar ni menos justificar en manera alguna los motivos que lo condujeron a expedir esa decisión. Nótese que se crean situaciones jurídicas disímiles sin incorporar, se reitera, explicación que determine que en uno y otro caso (empresas nuevas o existentes) una razón que represente una consecuencia distinta.

Vale la pena aclarar que el reproche no surge de que se proponga una regulación para las instalaciones nuevas, pues ello es apenas normal dentro de un proceso regulatorio ambiental; lo que permite hacer los reparos citados es que se establezcan criterios diferentes para estas sin que medie explicación a dicho trato. Tal discernimiento llevaría a acceder a la solicitud del demandante, toda vez que se advierte una contradicción del orden constitucional que sirve de fundamento a la expedición de la decisión reglamentaria que se censura, representada en ni más ni menos que en la vulneración del derecho a la igualdad. […] Ahora, si bien no hay duda de que algunas de las previsiones dispuestas en las normativas anotadas fijan unos estándares que guían la ejecución de la mencionada industria, también lo es que las mismas no reflejan la realidad de lo que, en su momento, se quiso regular con el establecimiento de una sola decisión que previera de manera precisa los parámetros de emisión de gases a la atmósfera, de modo que se salvaguardara un bien jurídico de gran importancia en el entorno mundial, como lo es la preservación del medio ambiente; pues, por ejemplo, la vigencia del Decreto 2 de 1982 permite el ejercicio de ciertas actividades sin control alguno o sin el adelantamiento de procedimientos de licenciamiento o planes de manejo o emisión. Así, de acceder a la suspensión en términos absolutos, es claro para el Despacho que devendría una consecuencia más nociva que la pretendida con la medida, dado que supondría una desprotección que no responde al espíritu de estas decisiones precautelativas en las cuales el Juez debe actuar como un agente ponderador de los intereses en juego.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 909 DE 2008 (5 de junio) MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – ARTÍCULO 4 PARCIAL (Suspendido) / RESOLUCIÓN 909 DE 2008 (5 de junio) MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – ARTÍCULO 6 (Suspendido) / RESOLUCIÓN 909 DE 2008 (5 de junio) MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – ARTÍCULO 8 (Suspendido) / RESOLUCIÓN 909 DE 2008 (5 de junio) MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – ARTÍCULO 10 (Suspendido) / RESOLUCIÓN 909 DE 2008 (5 de junio) MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – ARTÍCULO 14 (Suspendido) / RESOLUCIÓN 909 DE 2008 (5 de junio) MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – ARTÍCULO 17 (Suspendido) / RESOLUCIÓN 909 DE 2008 (5 de junio) MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – ARTÍCULO 19 (Suspendido) / RESOLUCIÓN 909 DE 2008 (5 de junio) MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – ARTÍCULO 23 (Suspendido) / RESOLUCIÓN 909 DE 2008 (5 de junio) MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – ARTÍCULO 25 (Suspendido) / RESOLUCIÓN 909 DE 2008 (5 de junio) MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – ARTÍCULO 27 (Suspendido) / RESOLUCIÓN 909 DE 2008 (5 de junio) MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – ARTÍCULO 52 (Suspendido) / RESOLUCIÓN 909 DE 2008 (5 de junio) MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – ARTÍCULO 96 (Suspendido) FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00464-00 Actor: JULIO ENRIQUE GONZÁLEZ VILLA Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Referencia: Es cierto que las normas acusadas establecen un trato diferenciado para las industrias o actividades existentes y nuevas en relación con los estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas.

Se vulnera el derecho a la igualdad cuando se establecen distintos estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas para las industrias o actividades existentes y nuevas. Corresponde a la Sala resolver la solicitud de suspensión provisional de los artículos 4, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 51, 52 y 96 de la Resolución nro. 909 del 5 de junio de 2008, “Por la cual se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas y se dictan otras disposiciones”, proferida por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

I. La solicitud de suspensión provisional 1. En un acápite especial de la demanda, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los apartes mencionados de la norma acusada, los cuales son del siguiente tenor: “Artículo 4. Estándares de emisión admisibles para actividades industriales. En la Tabla 1 se establecen los estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para las actividades industriales definidas en el Artículo 6 de la presente resolución. Tabla 1.

Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para actividades industriales a condiciones de referencia (25 ºC y 760 mm Hg) con oxígeno de referencia del 11%. [pic] * Las Dioxinas y Furanos se expresan en las siguientes unidades: (ng-EQT / m3), EQT: Equivalencia de Toxicidad. Parágrafo Primero: Los procesos e instalaciones de producción de pigmentos inorgánicos a base de caolín, carbonato de sodio y azufre, tendrán un límite de emisión admisible de SO2 de 2000 mg/m3 a condiciones de referencia y el oxígeno de referencia para estos procesos será del 18%.

Parágrafo Segundo: Los procesos e instalaciones de producción de ácido sulfúrico y de azufre tendrán un límite de emisión admisible de SO2 de 1600 mg/m3 para las instalaciones existentes y de 900 mg/m3 para las instalaciones nuevas, a condiciones de referencia y con oxígeno de referencia del 11%. Parágrafo Tercero: Los procesos e instalaciones de producción de caprolactama tendrán un límite de emisión admisible para SO2 de 1600 mg/m3 y para NOx de 1000 mg/m3 a condiciones de referencia y con oxígeno de referencia del 11%.

Parágrafo Cuarto: Los procesos e instalaciones de fabricación de vidrio tendrán un límite de emisión admisible para SO2 de 700 mg/m3 y para NOx de 1000 mg/m3 a condiciones de referencia y con oxígeno de referencia del 11%. Parágrafo Quinto: Los equipos de generación eléctrica impulsados por motores de combustión interna con capacidad igual o superior a 1 MW deben cumplir un límite de emisión admisible para MP de 50 mg/m3, para SO2 de 400 mg/m3 y para NOx de 300 mg/m3 a condiciones de referencia y con oxígeno de referencia del 15%.

Parágrafo Sexto: La corrección por oxígeno de referencia aplica únicamente a los procesos en los cuales se realice combustión. Artículo 6. Actividades Industriales y contaminantes a monitorear por actividad industrial. En la Tabla 3 se establecen las actividades industriales y los contaminantes que cada una de las actividades industriales debe monitorear.

Tabla 3. Actividades industriales y contaminantes a monitorear por actividad industrial. [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] Parágrafo Primero: La autoridad ambiental competente solicitará el cumplimiento de todos los contaminantes a monitorear, a las actividades industriales que se encuentran en la categoría de “Otras actividades industriales” y que no se encuentren incluidas en los capítulos posteriores de la presente resolución, a menos que el industrial demuestre con información relativa al proceso que adelanta y por medio de medición directa, uso de factores de emisión o balance de masas que no genera alguno de los contaminantes allí señalados.

Parágrafo Segundo: Cuando una actividad industrial definida en la Tabla 3, cuente adicionalmente con equipos de combustión externa con calentamiento indirecto, dichos equipos deben cumplir con los estándares de emisión admisibles establecidos en el Artículo 7 de la presente resolución, si se trata de actividades industriales existentes y con los estándares de emisión admisibles establecidos en el Artículo 8 cuando se trate de actividades industriales nuevas.

Parágrafo Tercero: Cuando una actividad industrial no definida en la Tabla 3 o en los capítulos posteriores de la presente resolución, cuente con equipos de combustión externa con calentamiento directo, dichos equipos deben cumplir con los estándares de emisión admisibles establecidos en el Artículo 7 de la presente resolución, si se trata de actividades industriales existentes y con los estándares de emisión admisibles establecidos en el Artículo 8 cuando se trate de actividades industriales nuevas.

Parágrafo Cuarto: Las actividades industriales a las cuales les corresponda monitorear Compuestos Orgánicos Volátiles (COV), deben realizar mediciones anuales durante los dos primeros años contados a partir de la entrada en vigencia de la presente resolución y posteriormente de acuerdo a lo establecido en el Protocolo para el Control y Vigilancia de la Contaminación Atmosférica Generada por Fuentes Fijas.

Parágrafo Quinto: Aquellas actividades a las cuales les corresponda monitorear Plomo (Pb), no deben realizar la corrección por oxígeno de referencia para este contaminante. Parágrafo Sexto: Aquellos procesos e instalaciones industriales que cuenten con equipos de secado, enfriamiento, tostión, instantanización o aglomerado, que utilicen gas natural como combustible y que tengan sistemas de control de emisiones operando de acuerdo a lo establecido en la presente resolución, o que utilicen gas natural como combustible y oxígeno criogénico en lugar de aire como comburente, no deben realizar la corrección por oxigeno de referencia. CAPÍTULO III ESTÁNDARES DE EMISIÓN ADMISIBLES DE CONTAMINANTES AL AIRE PARA EQUIPOS DE COMBUSTIÓN EXTERNA Artículo 7.

Estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa existentes. En la Tabla 4 se establecen los estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa existentes a condiciones de referencia, de acuerdo al tipo de combustible y con oxígeno de referencia del 11%. Tabla 4. Estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa existentes a condiciones de referencia (25 ºC, 760 mm Hg) con oxígeno de referencia del 11%. [pic] Parágrafo: Las calderas existentes que tengan una producción de vapor superior a 25 toneladas por hora deben cumplir con los estándares de emisión admisibles establecidos en el Artículo 13.

Artículo 8. Estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa nuevos. En la Tabla 5 se establecen los estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa nuevos a condiciones de referencia, de acuerdo al tipo de combustible y con oxígeno de referencia del 11%. Tabla 5. Estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa nuevos, a condiciones de referencia (25 ºC, 760 mm Hg) con oxígeno de referencia del 11%. [pic] Parágrafo: Las calderas nuevas que tengan una producción de vapor superior a 25 toneladas por hora deben cumplir con los estándares de emisión admisibles establecidos en el Artículo

14. CAPÍTULO IV ESTÁNDARES DE EMISIÓN ADMISIBLES DE CONTAMINANTES AL AIRE PARA CENTRALES TÉRMICAS CON CAPACIDAD INSTALADA IGUAL O SUPERIOR A 20 MW Artículo 9. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para centrales térmicas existentes con capacidad instalada igual o superior a 20 MW. En la Tabla 6 se establecen los estándares de emisión admisibles para cada uno de los puntos de descarga de las centrales térmicas existentes con capacidad igual o superior a 20 MW por tipo de combustible y condiciones de referencia. Los datos medidos serán corregidos al oxígeno de referencia correspondiente.

Tabla 6. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para centrales térmicas existentes con capacidad instalada igual o superior a 20 MW por tipo de combustible, a condiciones de referencia (25 ºC, 760 mm Hg). [pic] Artículo 10. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para centrales térmicas nuevas con capacidad instalada igual o superior a 20 MW.

En la Tabla 7 se establecen los estándares de emisión admisibles para cada uno de los puntos de descarga de las centrales térmicas nuevas con capacidad igual o superior a 20 MW, por tipo de combustible y condiciones de referencia. Los datos medidos serán corregidos al oxígeno de referencia correspondiente. Tabla 7. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para centrales térmicas nuevas con capacidad igual o superior a 20 MW por tipo de combustible, a condiciones de referencia (25 ºC, 760 mm Hg). [pic] Artículo 13.

Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para centrales térmicas con capacidad instalada inferior a 20 MW y plantas de cogeneración existentes. En la Tabla 9 se establecen los estándares de emisión admisibles para cada uno de los puntos de descarga de las centrales térmicas existentes con capacidad instalada inferior a 20 MW y plantas de cogeneración existentes, por tipo de combustible y condiciones de referencia. Los datos medidos serán corregidos al oxígeno de referencia correspondiente.

Tabla 9. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para centrales térmicas con capacidad instalada inferior a 20 MW y plantas de cogeneración existentes, por tipo de combustible, a condiciones de referencia (25 ºC, 760 mm Hg). [pic] [pic] Artículo 14. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para centrales térmicas con capacidad instalada inferior a 20 MW y plantas de cogeneración nuevas.

En la Tabla 10 se establecen los estándares de emisión admisibles para cada uno de los puntos de descarga de las centrales térmicas nuevas con capacidad instalada inferior a 20 MW y plantas de cogeneración nuevas, por tipo de combustible y condiciones de referencia. Los datos medidos serán corregidos al oxígeno de referencia correspondiente.

Tabla 10. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para centrales térmicas nuevas con capacidad instalada inferior a 20 MW y plantas de cogeneración nuevas, por tipo de combustible, a condiciones de referencia (25 ºC, 760 mm Hg). [pic] CAPÍTULO VI ESTÁNDARES DE EMISIÓN ADMISIBLES DE CONTAMINANTES AL AIRE PARA LAS INDUSTRIAS DE FABRICACIÓN DE PRODUCTOS TEXTILES Artículo 16.

Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire en las industrias existentes de fabricación de productos textiles. En la Tabla 12 se establecen los estándares de emisión admisibles para los equipos de combustión externa en las industrias existentes de fabricación de productos textiles a condiciones de referencia y con oxígeno de referencia del 11%.

Dichos estándares deben cumplirse en cada uno de los puntos de descarga de las industrias de fabricación de productos textiles. Tabla 12. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para las industrias existentes de fabricación de productos textiles, a condiciones de referencia (25 ºC, 760 mm Hg) con oxígeno de referencia del 11%. [pic] Artículo 17.

Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para las industrias nuevas de fabricación de productos textiles. En la Tabla 13 se establecen los estándares de emisión admisibles para las industrias nuevas de fabricación de productos textiles a condiciones de referencia y oxígeno de referencia del 11%. Dichos estándares deben cumplirse en cada uno de los puntos de descarga de las industrias para la fabricación de productos textiles.

Tabla 13. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para las industrias nuevas de fabricación de productos textiles, a condiciones de referencia (25 ºC, 760 mm Hg) con oxígeno de referencia del 11%. [pic] Parágrafo: Los equipos de combustión externa que utilicen gas natural como combustible, no deben cumplir con los estándares de emisión para material particulado y dióxido de azufre.

CAPÍTULO VII ESTÁNDARES DE EMISIÓN ADMISIBLES DE CONTAMINANTES AL AIRE PARA EQUIPOS DE COMBUSTIÓN EXTERNA QUE UTILICEN BIOMASA COMO COMBUSTIBLE Artículo 18. Estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa existentes que utilicen biomasa como combustible. En la Tabla 14 se establecen los estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa existentes que utilicen biomasa como combustible a condiciones de referencia, con oxígeno de referencia del 13%.

Tabla 14. Estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa existentes que utilicen biomasa como combustible a condiciones de referencia (25 ºC, 760 mm Hg) con oxígeno de referencia del 13%. [pic] Artículo 19. Estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa nuevos que utilicen biomasa como combustible.

En la Tabla 15 se establecen los estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa nuevos que utilicen biomasa como combustible a condiciones de referencia, con oxígeno de referencia del 13%. Tabla 15. Estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa nuevos que utilicen biomasa como combustible a condiciones de referencia (25 ºC, 760 mm Hg) con oxígeno de referencia del 13%. [pic] CAPÍTULO VIII ESTÁNDARES DE EMISIÓN ADMISIBLES DE CONTAMINANTES AL AIRE PARA LA FABRICACIÓN DE PRODUCTOS DE LA REFINACIÓN DEL PETRÓLEO Artículo 22.

Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para las actividades existentes de fabricación de productos de la refinación del petróleo. En la Tabla 16 se establecen los estándares de emisión admisibles para las actividades existentes de fabricación de productos de la refinación del petróleo, por tipo de combustible a condiciones de referencia y el oxígeno de referencia con base en el cual se debe realizar la corrección de oxígeno posterior a la medición. Dichos estándares deben cumplirse en cada uno de los puntos de descarga de las actividades de refinación. Tabla 16.

Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para las actividades existentes de fabricación de productos de la refinación del petróleo por tipo de combustible, a condiciones de referencia (25 ºC, 760 mm Hg). [pic] Artículo 23. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para las actividades nuevas de fabricación de productos de la refinación del petróleo.

En la Tabla 17 se establecen los estándares de emisión admisibles para las actividades nuevas de fabricación de productos de la refinación del petróleo, por tipo de combustible a condiciones de referencia y el oxígeno de referencia con base en el cual se debe realizar la corrección de oxígeno posterior a la medición. Dichos estándares deben cumplirse en cada uno de los puntos de descarga de las actividades de refinación. Tabla 17.

Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para las actividades nuevas de fabricación de productos de la refinación del petróleo por tipo de combustible, a condiciones de referencia (25 ºC, 760 mm Hg). [pic] CAPÍTULO IX ESTÁNDARES DE EMISIÓN ADMISIBLES DE CONTAMINANTES AL AIRE PARA LAS INDUSTRIAS DE PRODUCCIÓN DE CEMENTO, CONCRETO Y AGREGADOS Artículo 24.

Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para minas de agregados y materias primas para la industria cementera existente. En la Tabla 18 se establecen los estándares de emisión admisibles para dispositivos colectores de polvo empleados en trituradoras y en bandas transportadoras existentes dentro de las instalaciones mineras.

Dichos estándares deben cumplirse en cada uno de los puntos de descarga de los equipos mencionados anteriormente. Tabla 18. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para puntos de descarga existentes en instalaciones mineras, a condiciones de referencia (25ºC, 760 mm Hg). [pic] Artículo 25. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para minas de agregados y materias primas para la industria cementera nueva.

En la Tabla 19 se establecen los estándares de emisión admisibles para dispositivos colectores de polvo empleados en trituradoras y en bandas transportadoras dentro de las instalaciones mineras nuevas. Dichos estándares deben cumplirse en cada uno de los puntos de descarga de los equipos mencionados anteriormente. Tabla 19. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para puntos de descarga en instalaciones mineras nuevas, a condiciones de referencia (25ºC, 760 mm Hg). [pic] Artículo 26.

Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para hornos cementeros y secadores de materias primas existentes en instalaciones cementeras. En la Tabla 20 se establecen los estándares de emisión admisibles para hornos cementeros y secadores de materias primas existentes, por tipo de proceso y a condiciones de referencia en instalaciones cementeras.

Tabla 20. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para hornos cementeros y secadores de materias primas existentes en instalaciones cementeras por tipo de proceso, a condiciones de referencia (25ºC, 760 mm Hg) con oxígeno de referencia del 11%. [pic] Parágrafo: A partir del 1 de enero de 2013 las plantas de producción de cemento por proceso húmedo con capacidad menor a 1000 t/d deben cumplir con los estándares de emisión admisibles, establecidos en la Tabla 20, para hornos de cemento de proceso seco.

Artículo 27. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para hornos cementeros y secadores de materias primas nuevos en instalaciones cementeras. En la Tabla 21 se establecen los estándares de emisión admisibles para los hornos cementeros y secadores de materias primas nuevos a condiciones de referencia en instalaciones cementeras.

Tabla 21. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para hornos cementeros y secadores de materias primas nuevos en instalaciones cementeras por tipo de proceso, a condiciones de referencia (25ºC, 760 mm Hg) con oxígeno de referencia del 11%. [pic] Artículo 28. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire en procesos existentes que no implican combustión en plantas cementeras y de producción de concreto.

En la Tabla 22 se establecen los estándares de emisión admisibles para dispositivos colectores de polvo empleados en enfriadores del clínker, sistemas de molienda en seco, silos de almacenamiento, bandas transportadoras o similares, sistemas de empacado en sacos, sistemas de carga y descarga a granel y de dosificación de concreto existentes.

Los valores se compararán a condiciones de referencia (25ºC y 760 mm Hg). Tabla 22. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire en procesos existentes que no implican combustión en plantas cementeras y de producción de concreto, a condiciones de referencia (25ºC, 760 mm Hg). [pic] Artículo 51. Estándares de emisión admisibles de dioxinas y furanos para instalaciones de incineración y hornos cementeros existentes que realicen coprocesamiento de residuos y/o desechos peligrosos.

En la Tabla 31 se establecen los estándares de emisión admisibles para dioxinas y furanos en instalaciones de incineración, y hornos cementeros que realicen coprocesamiento de residuos y/o desechos peligrosos a condiciones de referencia con oxígeno de referencia del 11%. Tabla 31. Estándares de emisión admisibles en ng-TEQ/m3 para dioxinas y furanos en instalaciones de incineración y hornos cementeros existentes que realicen coprocesamiento de residuos y/o desechos peligrosos a condiciones de referencia (25 ºC, 760 mm Hg).con oxígeno de referencia del 11%. [pic] Artículo 52.

Estándares de emisión admisibles de dioxinas y furanos para instalaciones de incineración y hornos cementeros nuevos que realicen coprocesamiento de residuos. En la Tabla 32 se establecen los estándares de emisión admisibles para dioxinas y furanos en instalaciones nuevas de incineración y hornos cementeros que realicen coprocesamiento de residuos y/o desechos peligrosos a condiciones de referencia con oxígeno de referencia del 11%.

Tabla 32. Estándares de emisión admisibles en ng-TEQ/m3 para dioxinas y furanos en instalaciones nuevas de incineración y hornos cementeros que realicen coprocesamiento de residuos y/o desechos peligrosos nuevas a condiciones de referencia (25 ºC, 760 mm Hg).con oxígeno de referencia del 11%. [pic]” 2. El demandante sostuvo que el acto administrativo demandado contradice el preámbulo, en lo que a la igualdad se refiere, y el artículo 13 de la Constitución Política que son del siguiente tenor: “Preámbulo El Pueblo de Colombia, En ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA (…) “Artículo 13.

Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.” Fundamentó la solicitud de suspensión provisional de los artículos citados de la mencionada resolución en que, al regular los estándares admisibles de emisión de gases contaminantes a la atmósfera por actividades industriales, equipos de combustión externa, instalaciones de incineración y hornos crematorios, dio un trato desigual a las industrias nuevas y existentes, en tanto fijó límites de emisión más estrictos a las primeras sin ninguna justificación ni razonabilidad aparente.

II.- Traslado de la solicitud a las autoridades demandadas 2.1. De acuerdo con el informe secretarial que obra a folio 7 del cuaderno de medidas cautelares, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó de forma extemporánea pronunciamiento sobre la solicitud de suspensión provisional. [1] III. Caso concreto 1. Ahora bien, esta Sección ha sostenido en cuanto a los requisitos para decretar la medida cautelar, lo siguiente: “A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto).

Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados”. 2.

Vistas así las cosas, se observa que la Resolución 909 de 2008 establece las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmosfera por fuentes fijas, y como lo advierte el demandante, en dicho acto administrativo se fijan topes distintos de acuerdo a la actividad que se desarrolle, es decir, si se trata de equipos de combustión externa, de centrales térmicas con capacidad instalada igual o superior a 20 mw, de industrias de fabricación de productos textiles, de equipos de combustión externa que utilicen biomasa como combustible, la fabricación de productos de la refinación del petróleo o de industrias de producción de cemento, concreto y agregados, según se trate de industrias o existentes o nuevas.

En efecto, el anexo número 1, que hace parte integral de la Resolución impugnada según su artículo 101, define las instalaciones existentes y las nuevas así: “Instalación Existente: Aquella instalación que se encuentre construida y operando a la entrada en vigencia de la presente resolución. Instalación Nueva: Aquella instalación que inicie operación con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente resolución.” Ahora bien, la Sala Unitaria encuentra, en esta instancia, que el acto acusado no expone o hace evidentes razones que justifiquen el tratamiento diferencial que se da a las fuentes de emisión existentes y nuevas, cuando los estándares fijados para estas últimas son más estrictos o rigurosos.

No obstante, decretar la suspensión provisional implicaría que el desarrollo de todas las actividades que generen emisiones contaminantes con fuentes fijas se regiría por la norma previa a la Resolución No. 909 de 2008 (acusada), esto es, por el Decreto 2 de 1982, y en lo pertinente a los desarrollos de incineración en hornos crematorios y plantas cementeras previstos en las Resoluciones números 886 de 2004, 058 de 2002, 0970 de 2001, 0458 de 2002 y 1488 de 2003.

Ahora, si bien no hay duda de que algunas de las previsiones dispuestas en las normativas anotadas fijan unos estándares que guían la ejecución de la mencionada industria, también lo es que las mismas no reflejan la realidad de lo que, en su momento, se quiso regular con el establecimiento de una sola decisión que previera de manera precisa los parámetros de emisión de gases a la atmósfera, de modo que se salvaguardara un bien jurídico de gran importancia en el entorno mundial, como lo es la preservación del medio ambiente; pues, por ejemplo, la vigencia del Decreto 2 de 1982 permite el ejercicio de ciertas actividades sin control alguno o sin el adelantamiento de procedimientos de licenciamiento o planes de manejo o emisión. Así, de acceder a la suspensión en términos absolutos, es claro para el Despacho que devendría una consecuencia más nociva que la pretendida con la medida, dado que supondría una desprotección que no responde al espíritu de estas decisiones precautelativas en las cuales el Juez debe actuar como un agente ponderador de los intereses en juego. 4.

En esa medida, lo que se estima apropiado en este caso es suspender de los artículos objeto de la solicitud de la medida cautelar, aquellas disposiciones que fijan estándares de emisión de industrias o actividades nuevas contenidas en los artículos 4[2], el parágrafo tercero de artículo 6, 8, 10, 14, 17, 19, 23, 25, 27, 52 y 96 de la Resolución 909 de 2008, en consideración a que, del contraste normativo que propone el actor entre el acto acusado y las normas que invoca como vulneradas, se desprende una vulneración del derecho a la igualdad, bajo el entendido de que la fijación de distintos criterios para las fuentes fijas de emisión de agentes contaminantes al aire existentes y nuevas constituye un trato diferencial que carece de fundamento, y que por tanto habilita la suspensión de los citados artículos para que los parámetros de emisión de las industrias y actividades nuevas sean los mismos que se fijaron para las existentes.

La decisión anotada se dicta al amparo de lo que prevé el artículo 229 del CPACA, según el cual el Juez se encuentra habilitado para “decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere pertinentes para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. En efecto, la posibilidad de proferir este tipo de decisiones obedece a que el Legislador, al expedir la Ley 1437 de 2011, no consagró un catálogo exhaustivo de las medidas que podía adoptar el Juez Administrativo sino que enumeró algunas de ellas en el artículo 230, debiendo ser entendidas a la luz de lo dispuesto en el artículo 229 a que se ha aludido; de suerte que, siempre que encuentre motivación razonable en sus juicios, podrá resolver sobre la protección cautelar de que se trate[3].

En el caso bajo estudio, es evidente la necesidad de adoptar el criterio referido pues está de por medio la garantía del medio ambiente sano, respecto del cual esta Sección ha sostenido: “El derecho colectivo al goce de un ambiente sano ha sido entendido por la Sección Primera del Consejo de Estado[4], así: “(…) se ha entendido y desarrollado la noción de medio ambiente como todo lo que rodea a los seres vivos y comprende elementos biofísicos, los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc.; y los componentes sociales.

Las distintas normativas buscan establecer la correcta interrelación de los distintos elementos en aras de salvaguardarlo. En ese orden de ideas, resulta lógico que dicho derecho cuente con varias dimensiones, toda vez que ostenta la calidad de i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras), iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar) y v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior.

Es así como, en relación con la primera de las dimensiones reconocidas al derecho al ambiente sano, como derecho fundamental por su inescindible relación con los derechos a la vida y a la salud, la Corte Constitucional determinó: “El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad.

A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental.”[5]. Se trata entonces de un derecho colectivo de gran importancia, que abarca la protección del ambiente y los recursos naturales, el equilibrio ecológico y el desarrollo sostenible, todos los cuales podrían verse afectados por factores antrópicos.”[6] En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE DECRETAR la suspensión provisional de los artículos 4 (exclusivamente en relación con las actividades industriales nuevas.), 6, 8, 10, 14, 17, 19, 23, 25, 27, 52 y 96 de la Resolución nro. 909 del 5 de junio de 2008, “Por la cual se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y entender aplicables a las instalaciones nuevas los parámetros de emisión de las instalaciones existentes, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1][2] Mediante auto del 29 de noviembre de 2018 se dispuso el traslado de la solicitud de suspensión provisional por el término de 5 días, de conformidad con el artículo 233 del CPACA.

El auto fue notificado por estado el 14 de diciembre de ese mismo año, por lo que el término de traslado se contabilizó desde el 18 de diciembre de 2018 al 15 de enero de 2019, y el pronunciamiento del Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible se efectúo el 17 de enero de 2019, tal como consta en el sello de recibido obrante a folio 12 de ese mismo cuaderno. [3] Exclusivamente en relación con las actividades industriales nuevas. [4]Sobre el particular la Corporación se ha pronunciado en varias ocasiones.

Por ejemplo, en auto del 5 de abril de 2017, dictado en el proceso 11001-03-26-000-2017-00083-00 (59493), por la Subsección C de la Sección Tercera, con ponencia del Magistrado Jaime Orlando Santofimio Gamboa, se dijo lo siguiente: “3.1.4.- Es preciso resaltar que el Código no establece un numerus clausus de medidas cautelares, por el contrario, se trata de un sistema innominado de medidas con el que se persigue adoptar unas decisiones inmediatas de cualquier tipo con el fin de responder a las necesidades que demande una situación específica; lo que se corrobora con una revisión al artículo 230 que establece que se puede: “ordenar que se mantenga la situación…”, “suspender un procedimiento o actuación administrativa…”, “suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo”; hasta llegar a aquellas en las cuales se permite “ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos” y, por último, “impartir ordenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer”.

En otra ocasión, y respecto del proceso adelantado en la Subsección “A” de la Sección Segunda con Ponencia del Magistrado Gabriel Valbuena Hernández, en auto del 8 de septiembre de 2016, proceso número 11001-03-25-000-2016- 00019-00 (0034-16), se expuso: “De acuerdo con esta preceptiva, el juez puede adoptar las medidas cautelares que estime necesarias para garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, medidas que pueden ser decretadas incluso antes de la presentación de la demanda o, una vez radicada, en cualquier estado del proceso” [5] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 18 de mayo de 2017. Rad.: 13001-23-31-000-2011-00315- 01. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [6] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 28 de marzo de 2014. Rad.: AP-25000-23-27-000-2001- 90479-01. Exps. Acumulados: 54001-23-31-004- 2000-0428, 54001-23-31-004- 2001-0122, 54001-23-31-004-2001-0343. [7] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administativo. Sección Primera. Sentencia del treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019). Rad. 05001-23-33-000-2015-02505-01. M.P. Oswaldo Giraldo López.