ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INCIDENTE DE NULIDAD POR INDEBIDA NOTIFICACIÓN / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO - Se practicó en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [La Sala] estudiará si la decisión de negar la nulidad alegada en el proceso ordinario por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F, vulneró los derechos fundamentales invocados, por [la parte actora].
(…) [P]ara este juez constitucional, al señor [B.G.O.C.], la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F le ha garantizado sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. De esta manera, se evidencia, [que] en la providencia del 8 de mayo de 2019, ante la insistencia del apoderado del tutelante, en el proceso ordinario, de las presuntas irregularidades por la falta de la debida notificación de aquél en el proceso [de nulidad y restablecimiento del derecho], la autoridad judicial accionada (…),reconoció que en la citación enviada al tutelante, el 13 de febrero de 2017 (…), existió una inconsistencia, pero lo cierto es que, ese oficio se envió al [accionante], a la dirección de notificaciones dada por la UGPP en la demanda.
(…) [A su vez,] [p]one de presente esta Sala, que [la parte actora], desde antes del 27 de febrero de 2018, ya tenía conocimiento de la existencia del proceso [ordinario,] [razón por la que,] en el presente caso, declarar la nulidad de todo la actuado a partir del auto admisorio, no tendría un efecto útil, pues como lo explicó la autoridad judicial en la providencia cuestionada (…), a la audiencia inicial, el 5 de octubre de 2018, se presentó el señor [B.G.C.], junto con su apoderado de confianza.
(…) Por lo anterior, para este juez constitucional, si bien la parte actora alegó la existencia de un defecto procedimental absoluto, al desconocer los artículos 291, 292 y 293 del CGP, lo cierto es que a pesar de la irregularidad en el oficio de citación, (…) [dicha circunstancia] no tiene la entidad de configurar la censura planteada (…) [y, en ese sentido,] esta Sala de Decisión negará el amparo deprecado, al no existir vulneración de los derechos fundamentales invocados.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 291 - ARTÍCULO 292 - ARTÍCULO 293. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02735-00(AC) Actor: BENJAMÍN GONZÁLEZ CÁRDENAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F Decide la Sala la acción constitucional presentada por el señor BENJAMÍN GONZÁLEZ CÁRDENAS contra las providencias proferidas por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F, dentro del incidente de nulidad promovido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad), con el radicado No. 25000-23-42-000-2016- 04409-00, que presentó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante la UPGG), con el que pretendió dejar sin efecto el acto administrativo por medio del cual se reliquidó la pensión gracia del tutelante.
I.
ANTECEDENTES 1. La tutela El señor GONZÁLEZ CÁRDENAS, mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela el 7 de junio de 2019,[1] en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, que consideró vulnerados por parte de la mencionada autoridad judicial, con las decisiones dictadas en el incidente de nulidad presentado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de marras. 1.1.
Hechos de la acción La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 1.1.1. La UGPP presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el 16 de septiembre de 2016,[2] en la que solicitó la nulidad de la Resolución No. 15562 del 20 de agosto de 2003, expedida por la extinta CAJANAL, por medio de la cual, reliquidó la pensión gracia del tutelante en forma incorrecta.
Explicó que, con fundamento en las normas y la jurisprudencia que regulan la pensión gracia, no es posible reliquidarla con el promedio del salario devengado en el último año de servicio, por retiro definitivo del mismo, como lo hizo el acto demandado, toda vez que dicha prestación especial se debe realizar con lo devengado en el año anterior a la fecha de adquisición del derecho.
En el aparte de las notificaciones frente al demandado, la UGPP indicó: «El señor Benjamín González Cárdenas en la Calle 64 J # 78 – 40 en Bogotá, se manifiesta que no obra correo electrónico dentro del expediente pensional».[3] 1.1.2. La Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F, luego de subsanada la demanda,[4] el 30 de enero de 2017, resolvió: «1.
ADMÍTASE la demanda instaurada, mediante apoderado judicial, por {sic} Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección en contra del señor Benjamín González Cárdenas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2. Tramítese conforme al procedimiento previsto para el proceso contencioso administrativo de Primera Instancia {sic}, según lo establecido en los artículos 171 y siguientes del CPACA. 3.
Notifíquese personalmente el contenido de esta providencia al señor Benjamín González Cárdenas de conformidad con lo previsto por el numeral 1º del artículo 171 del CPACA. 4. Notifíquese personalmente al Agente del Ministerio Público delegado ante este Despacho y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado conforme lo establecen los artículos 197, 198 y 199 del CPACA modificado por el artículo 612 del CGP. 5.
Notifíquese por estado a la parte demandante el presente auto admisorio, de conformidad con el artículo 171 numeral 1 y el artículo 201 del CPACA. 6. Atendiendo a lo previsto en el parágrafo del artículo 175 del CPACA, la parte demandada durante el término de que trata el numeral 10º de esta providencia, deberá allegar la totalidad de las pruebas que tenga en su poder y que pretenda hacer valer en el proceso de conformidad con el numeral 4º ibidem, razón por la cual se reitera cumplir con este deber al presentar el escrito de contestación de la demanda. 7.
La parte actora deberá remitir a la parte demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a través del servicio postal autorizado, copia de la demanda, de sus anexos y del auto admisorio y acreditar su entrega, tal como lo dispone la segunda parte del inciso 5º y el inciso final del artículo 199 del CPACA, en el término de diez (10) días, contados a partir del día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, so pena de dar aplicación a lo previsto en el artículo 178 del CPACA.
No se fijan gastos en este momento teniendo en cuenta lo ordenado a la parte demandante en el numeral anterior, sin perjuicio que en caso de requerirse alguna expensa, más adelante se fije su monto en providencia posterior. 8. Cumplido lo anterior, por Secretaría envíense los mensajes de datos de que habla el artículo 199 del CPACA y vencidos los términos de que habla el artículo 612 del CGP, córrase traslado de la demanda, por el término legal de treinta (30) días, de conformidad con lo previsto por el artículo 172 del CPACA.
Déjense las constancias respectivas. 9. En virtud de lo ordenado en el numeral anterior, adviértase a las notificadas, que el término de traslado comienza a correr al vencimiento del término común de veinticinco (25) días después de surtida la última notificación al buzón electrónico, de conformidad con el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del CGP y que cuentan con el término de treinta (30) días para que contesten, teniendo presente que al contestar la demanda deben hacer un pronunciamiento claro y preciso frente a las pretensiones y a cada uno de los hechos, además de exponer la fundamentación fáctica y jurídica de la defensa, tal como lo señalan los numerales 2 y 6 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, además de los otros requisitos que contempla dicho artículo, igualmente deben presentar las pruebas que pretendan hacer valer en defensa de sus intereses incluyendo, dentro de los anexos de la respuesta, los antecedentes administrativos requeridos.
El término indicado podrá ser ampliado por otros treinta (30) días, si así se solicita en el plazo inicial, en la forma indicada en el artículo 175 numeral 5 del CPACA, con las sanciones allí consagradas. 10. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 201 y 205 de la Ley 1437 de 2011, por Secretaría envíese correo electrónico al apoderado de la parte actora, así mismo infórmese de la publicidad del estado en la página Web de la rama judicial. 11.
RECONÓCESE personería al abogado Manuel Jesús Rincón González, portador de la T.P. No. 54389 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección, en los términos y para los efectos del poder conferido visto a folio 1».[5] 1.1.3. La UGPP allegó memorial aportando las constancias del envío de la copia de la demanda y sus anexos, en cumplimiento del anterior auto.[6] En cuanto al tutelante, la Sala pone de presente que en el oficio remisorio la UGPP, puso un nombre errado: «BENJAMÍN JESÚS RINCÓN GONZÁLEZ», pero la dirección concuerda con la indicada en la demanda: Calle 64 J No. 78 – 40 de Bogotá D.C.[7] 1.1.4.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 13 de febrero de 2017,[8] remitió oficio al tutelante en el que se lee: «SEÑOR BENJAMIN GONZALEZ CARDENAS {sic} CALLE 64 J No. 78-40 CIUDAD {sic} Ciudad SÍRVASE COMPARECER ESTE TRIBUNAL SITUADO CRA 9 # 11-45 Torre Central Piso 2, DE LUNES A VIERNES EN EL HORARIO DE 8:00 AM a 1:00 PM y DE 2:00 PM a 5:00 PM, A FIN DE NOTIFICARLE EL AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA Y MEDIDA CAUTELAR DE FECHA 30/01/2017 DENTRO DEL EXPEDIENTE 25000-23-42- 000-2016-04409-00, DEMANDANTE: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION {sic}…».[9] 1.1.5.
La UGPP allegó las constancias del correo certificado por la empresa Inter Rapidísimo,[10] en cuanto el señor BENJAMÍN GONZÁLEZ CÁRDENAS, con constancia de devolución, con dos intentos de entrega y se indica como causal: «OTROS / RESIDENTE AUS».[11] 1.1.6. La empresa de mensajería 4-72 certificó que el oficio remitido por el Tribunal, fue devuelto, al indicar: «…el envío No fue entregado al destinatario: Motivo, Cerrado Segunda Vez».[12] 1.1.7.
En vista de lo anterior, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F, con providencia del 26 de abril de 2017,[13] con fundamento en los artículos 108, 292 y 293 del Código General del Proceso (CGP) y 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), ordenó emplazar al señor GONZÁLEZ CÁRDENAS y la anotación en el registro nacional de personadas emplazadas.[14] 1.1.8.
La UGPP allegó el soporte de la publicación en el periódico El Tiempo del emplazamiento ordenado.[15] 1.1.9. La Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F, con providencia del 15 de enero de 2018,[16] tuvo por surtido el emplazamiento y nombró curador ad litem para el señor GONZÁLEZ CÁRDENAS. 1.1.10. Una vez posesionado y notificado el curador ad litem contestó la demanda, en la que dejó la siguiente constancia al inicio de la misma: «…poniendo en conocimiento a su señoría que se logró comunicación con el demandado en los números de celular No. xxx y xxx,[17] dándole a conocer los hechos y pretensiones de la demanda, solicitándole una entrevista para poder contestar la demanda, sin que se lograra alguna colaboración por parte del señor González, quien no volvió a contestar los números de celular…».[18] 1.1.11.
Luego de los traslados de ley y de reprogramar la audiencia inicial, el 5 de octubre de 2018,[19] se presentó el señor BENJAMÍN GONZÁLEZ CÁRDENAS, junto con apoderado de confianza. Ante este hecho, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F decidió suspender la diligencia para que aquél fuese notificado, a partir de lo cual pudiera contestar la demanda y presentar los recursos de ley, si a ello hubiera lugar.
Por lo anterior, a folio 227 del expediente ordinario, se observa la notificación personal del auto admisorio: [pic] 1.1.12. El señor GONZÁLEZ CÁRDENAS, a través de su apoderado, contestó la demanda.[20] El 10 de octubre de 2018, presentó recurso de apelación[21] contra la medida de suspensión provisional decretada, por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F, con auto del 13 de febrero de 2018;[22] recurso que actualmente está en conocimiento de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Finalmente, radicó incidente de nulidad[23] por la indebida notificación dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la UGPP, el mismo día que la apelación del auto de la media cautelar. 1.1.13. La Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F, con auto del 22 de marzo de 2019,[24] negó la nulidad impetrada.
Explicó, que el artículo 200 del CPACA fija la forma de la notificación del auto admisorio de la demanda de las personas de derecho privado que no están inscritas en el registro mercantil, para lo cual, remite a la notificación personal establecida en el artículo 291 y 292, por aviso, del CGP. Precisó la mencionada autoridad judicial, que las personas naturales que no tengan dirección electrónica para notificaciones, se surte a través de una citación que se envía al demandado para que comparezca a notificarse personalmente; en caso de que la citación sea devuelta con la anotación de que la dirección no existe o que la persona no reside o no trabaja en el lugar, se deberá proceder a realizar el respectivo emplazamiento de la manera prescrita en el artículo 108 del CGP.
Luego, hizo mención al trámite impartido al proceso donde evidenció que tales presupuestos se han cumplido, tan es así, que el señor GONZÁLEZ CÁRDENAS compareció al proceso, se le notificó, se le corrió los traslados de ley para ejercer su defensa, contestó la demanda y recurrió la medida cautelar decretada. 1.1.14. El apoderado del señor GONZÁLEZ CÁRDENAS, inconforme con ello presentó recurso de reposición, insistiendo en que la citación enviada no cumple con los presupuesto del artículo 291 del CGP.[25] 1.1.15.
La Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F, con providencia del 8 de mayo de 2019,[26] negó el recurso contra el anterior auto. Para arribar a la anterior conclusión, señaló que el demandado presentó varios reproches frente a los trámites de notificación, emplazamiento y designación del curador ad litem que se surtieron en este proceso, frente a los cuales, la mencionada autoridad judicial consideró que para el presente caso son intrascendentes, comoquiera que el señor BENJAMÍN GONZÁLEZ CÁRDENAS, compareció al proceso a través de apoderado judicial el 5 de octubre de 2018 cuando se llevó a cabo la audiencia inicial, diligencia en la que se dispuso retrotraer el proceso, notificar personalmente al demandado y se le corrió traslado por el término de 30 días conforme a lo establecido en el artículo 172 del CPACA, con la finalidad de que tuviera la oportunidad de ejercer su derecho de defensa; adicionalmente, se corrió traslado de todas las providencias proferidas, entre ellas el auto que decretó la medida cautelar, con el propósito de darle la oportunidad de conocerlas y de oponerse si lo estimaba necesario, tal como lo ejerció el 10 de octubre de 2018, cuando presentó un recurso de apelación contra el auto que decretó una medida cautelar.
En vista de lo anterior, estimó el Tribunal que cualquier irregularidad que se pudo presentar, quedó saneada en el momento en el que se notificó personalmente al demandado, momento a partir del cual tuvo todas las garantías de defensa y oportunidades procesales para contestar la demanda, presentar excepciones, solicitar pruebas, presentar recursos y oponerse a la medida cautelar. 1.2.
Fundamentos de la tutela El apoderado del señor GONZÁLEZ CÁRDENAS consideró que en las providencias cuestionadas se configuró un defecto procedimental absoluto, al desconocer los artículos 291, 292 y 293 del CGP, pues a pesar de poner de presente las irregularidades de las que adolecía el trámite procesal, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F negó la nulidad elevada por indebida notificación. 1.3.
Pretensión constitucional En la presente acción el tutelante solicitó: «PRIMERA. - TUTELAR los derechos fundamentales del accionante al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, que fueron vulnerados por las providencias judiciales del la {sic} accionada. SEGUNDA. - Como consecuencia de lo anterior, se ordene a las accionadas {sic} dejar sin valor ni efectos los autos del 22 de marzo y del 8 de mayo de 2019 y de, {sic} TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN F».[27] 2.
Trámite de la acción La Magistrada ponente, mediante auto de 11 de junio de 2019,[28] inadmitió la acción y le concedió término a la parte accionante, para que allegara poder especial para actuar o para que presentara el amparo constitucional a su propio nombre; toda vez que a folio 20 del expediente se incorporó la copia de un poder concedido por el tutelante dirigido al Tribunal y referido al trámite del proceso ordinario.
Aunque en el documento se le faculta al apoderado de forma genérica para interponer «acciones de tutela», este no constituye una autorización válida que reemplace la opción personalísima de definir el posible desconocimiento de las garantías constitucionales por determinada acción u omisión de la autoridad judicial. Allegado el poder especial,[29] con providencia del 26 de junio de 2019,[30] el Despacho que sustancia esta instancia, admitió la tutela y ordenó notificar como demandados a los Magistrados de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F, a quien requirió el expediente ordinario en préstamo, en forma física o digital.
De igual manera, como tercero con interés dispuso vincular a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. 3. Intervenciones Remitidos los oficios del caso,[31] no se presentó ninguna. La Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F allegó en forma digital copia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.[32] Con la información recibida, se creó una carpeta denominada «Exp-NyR-2016- 04409-00», que contiene los siguientes documentos en PDF: «1-CDO PPAL»; «2- CDO DE MEDIDA CAUTELAR» y « -CDO INCIDENTE DE NULIDAD».
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor GONZÁLEZ CÁRDENAS, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto No. 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015 y el Decreto No. 1983 de 2017 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Asunto bajo análisis De acuerdo con los antecedentes de la acción de tutela y el proceso ordinario allegado en forma digital, corresponde a la Sala determinar: i. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. ii. Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva de cara al caso concreto. iii. En caso de que se supere lo anterior, se estudiara si la decisión de negar la nulidad alegada en el proceso ordinario por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F, vulneró los derechos fundamentales invocados, por el señor GONZÁLEZ CÁRDENAS. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Esta Sección, mayoritariamente,[33] venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[34] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.[35] Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.[36] Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente».[37] Énfasis propio.
A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014,[38] la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Constitución Política y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[39] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.
Por tanto, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los mecanismos judiciales, ordinarios y extraordinarios de defensa, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.
Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 4.1. Tutela contra Tutela La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito, pues a través de la presente acción constitucional se cuestiona la decisión de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F, por medio de la cual negó la nulidad procesal planteada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de marras. 4.2.
Inmediatez Este juez constitucional evidencia que la presente tutela se ejerció en un término razonable, toda vez que la última decisión cuestionada quedó ejecutoriada, de conformidad con el artículo 302[40] del Código General del Proceso, el 4 de mayo de 2019,[41] y la acción constitucional se radicó el 7 de junio del año en curso.[42] 4.3.
Subsidiariedad Finalmente, la Sala encuentra que se supera este requisito, pues la parte actora no dispone de otros medios de defensa judicial ordinarios contra la providencia que negó la nulidad procesal presentada, puesto que el tutelante agotó los que tenía a su alcance al haber presentado el recurso de reposición contra aquélla. En cuanto a los mecanismos extraordinarios establecidos, no proceden en el caso concreto, por no cumplirse con los presupuestos de los artículos 248 y 257 de la Ley 1437 de 2011. 5.
Fondo del asunto Para la Sala, una vez analizados los argumentos de la acción, revisado el trámite del proceso ordinario y las providencias proferidas por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F, dentro del incidente de nulidad propuesto, negará el amparo deprecado, al no existir vulneración de los derechos fundamentales invocados, como pasa a explicarse.
Las nulidades procesales fueron instauradas por el legislador con la finalidad de guarecer y hacer prevalecer el derecho fundamental al debido proceso dentro de las acciones judiciales. En ese sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de la Sala Diecisiete Especial de Decisión, en providencia del 26 de marzo de 2019, sobre aquellos medios de corrección de irregularidades en el trámite judicial, expresó:[43] «Las nulidades se presentan “cuando durante el trámite de un proceso, se han cometido irregularidades que afectan la validez de una actuación, de una etapa procesal, etc. y que impiden cumplir el fin perseguido por el juez, las partes o los terceros dentro del proceso[44]”.
En otras palabras, buscan proteger el derecho y las garantías al debido proceso. Al respecto, esta Corporación manifestó lo siguiente: “Las nulidades procesales se constituyen en irregularidades que ocurren dentro del proceso judicial, en el cual algunas de ellas ponen de presente circunstancias anómalas del procedimiento pero que aun así bastará con algunos trámites especiales de convalidación para darse por superada.
Por el contrario, en otros eventos de nulidad, el vicio que estos supuestos comportan es de tal connotación que lleva a invalidar en todo o parte el procedimiento adelantado. A las primeras se les denomina nulidades saneables mientras que las segundas se consideran como insubsanables. Igualmente, debe decirse que el fundamento sustancial de la nulidad descansa en el derecho al debido proceso, lo que supone, desde cierta perspectiva, el derecho que tiene toda persona a que se observen las reglas procedimentales que el legislador ha dispuesto para el trámite de una causa judicial.
Ahora bien, la ley ha reservado la configuración de las nulidades a eventos expresamente señalados en la norma, las cuales, por constituir una grave afectación al debido proceso, son sancionadas con la invalidación de lo actuado durante la vigencia de la causal, de manera que no queda al arbitrio del juez o las partes la identificación de estos vicios[45]”».[46] Ahora bien, teniendo presente la razón de ser de las nulidades procesales, como es la protección y una forma de satisfacer en su plenitud el debido proceso y analizado el caso concreto, para este juez constitucional, al señor BENJAMÍN GONZÁLEZ CÁRDENAS, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F le ha garantizado sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. De esta manera, se evidencia, como se dejó plasmado en la providencia del 8 de mayo de 2019, ante la insistencia del apoderado del tutelante en el proceso ordinario de las presuntas irregularidades por la falta de la debida notificación de aquél en el proceso ordinario, la autoridad judicial accionada, le indicó: «1.
En cuanto al contenido de la citación que envió la Secretaría al demandado (fl. 139), se observa que ésta contiene la información de la existencia y el número completo del proceso, la fecha del auto y la naturaleza de las providencias a notificar, la previsión para que comparezca a notificarse, la dirección exacta y el número telefónico de la Secretaría, en los términos del artículo 291 del Código General del Proceso[47].
Aunque en la citación se relaciona la naturaleza de las providencias a notificar y la previsión para que comparezca, no se especifica la naturaleza del proceso ni que el término de comparecencia es de 5 días. Al respecto, es importante precisar que dado el carácter instrumental de las formas procesales,[48] no toda irregularidad genera una causal de nulidad procesal sino solamente aquellas denominadas sustanciales, es de decir, aquellas que tengan la potencialidad y la trascendencia de afectar el derecho del debido proceso.
Dicho en otras palabras, podrán presentarse actuaciones en las que, no obstante haberse producido sin un ceñimiento estricto a la ley, no alcanzan a configurar causal de nulidad por virtud del principio de trascendencia, al no tener la suficiente fuerza como para afectar la eficacia de la actuación o del derecho de defensa.[49] Así las cosas, se concluye que el hecho de que no se haya especificado la naturaleza del proceso y el término exacto de comparecencia, en nada afectó las garantías de defensa del demandado en razón a que es {sic} esa circunstancia no tiene la virtud ni la entidad suficiente de impedir de que el demandado tuviese conocimiento de la existencia del proceso judicial instaurado en su contra y tampoco le impidió ejercer su derecho de defensa, máxime cuando la comunicación fue devuelta independientemente de su contenido.
Aunado a lo anterior, se reitera que el demandado, con posterioridad, fue notificado personalmente y se le corrieron todos los términos para que ejerciera su derecho de defensa, luego ese trámite de notificación resulta intrascendente en el presente asunto. De igual manera, el hecho de que la {sic} comunicación haya sido enviada por la Secretaría y no por la entidad demandada, en cumplimiento de lo dispuesto en el auto admisorio, en nada altera el derecho de defensa del demandado. 2.
Frente al requisito de “( ) cotejar y sellar una copia de la comunicación (..9” {sic}, se observa que en el folio 139 obra la copia de la citación enviada por correo certificado al demandado a través de la empresa Servicios Postales Nacionales 4-72, la cual tiene el correspondiente sello de la Secretaría; adicionalmente, en el folio 140 consta la planilla de envío con los correspondientes sellos de la Secretaría y de la empresa de mensajería; con base en estos supuestos se concluye que la copia de la comunicación que obra en el expediente corresponde efectivamente a la que envió la Secretaría al demandado, por lo que ese trámite cumplió con su finalidad de garantizar que la copia que reposa en el expediente corresponde efectivamente a la que se envió al demandado.
Se insiste en que este aspecto no tiene ninguna relevancia en el ejercicio del derecho de defensa porque la comunicación no pudo ser entregada y el demandado se notificó posteriormente en forma personal. 3. El numeral 4 del artículo 291 del CGP dispone: “Si la comunicación es devuelta con la anotación de que la dirección no existe o que la persona no reside o no trabaja en el lugar, a petición del interesado se procederá a su emplazamiento en la forma prevista en este código”.
En el caso sub examine de {sic} evidencia que la empresa de mensajería certificó que el telegrama 049 no pudo ser entregado al destinatario por: “Motivo, cerrado segunda vez” (fl. 158); circunstancia que se enmarca dentro de la causal de “la persona no reside”, motivo por el cual era imperioso proceder al emplazamiento en la forma prevista en dicha norma.
Se advierte que la comunicación no pudo ser entregada después de dos intentos, en consecuencia, no tenía ningún sentido volver a intentar la notificación, así como tampoco era dable suspender indefinidamente el proceso. Ante la imposibilidad de entregar la comunicación, pese a varios intentos fallidos, se imponía ordenar el emplazamiento con el propósito de hacer conocer al demandado la existencia del proceso a través de un medio masivo de comunicación de amplia circulación, en la forma prevista en el artículo 108 ibidem[50] y finalmente designarle curador ad-litem {sic}. 4.
Frente a la comunicación que envió la UGGP al demandado (fl. 132) en los términos del artículo 199 del CPACA[51], es del caso señalar que, tal como se expuso en el auto recurrido, esa comunicación no tenía por objeto cumplir con el trámite de notificación personal del artículo 291 del CGP, por consiguiente este comportó un trámite adicional que no afecta el procedimiento de notificación que adelantó la Secretaría, de manera que si bien es cierto la comunicación de la UGPP se envió con un nombre diferente, esto no afecta el trámite. 5.
En cuanto a la medida cautelar, se reitera que el demandado compareció a la audiencia inicial celebrada 5 de octubre de 2018, en la cual se dispuso retrotraer el proceso en orden a correr traslado de la demanda y de la medida cautelar, con la finalidad de que tuviera la oportunidad de conocerlas y de oponerse si lo estimaba necesario, tal como lo ejerció en el memorial de 10 de octubre de 2018 (fl. 127 Cdno. de medidas cautelares), cuando presentó un recurso de apelación contra el auto que decretó una medida cautelar.
Aunado a lo expuesto, es relevante señalar que el demandado, con anterioridad a su notificación personal, estuvo representado por un curador ad litem que fue designado en los términos del numeral 4 del artículo 291 del CGP, a quien se le notificó personalmente de la solicitud de medida cautelar y del auto que corrió el respectivo traslado (fl. 107).
La parte demandada sostiene que de habérsele permitido pronunciarse previamente a que se adoptara la decisión, hubiese podido exponer argumentos de defensa que modificarían la decisión de ordenar la suspensión provisional. Revisado el caso, se observa que a través de la Resolución 15562 de 20 de agosto de 2003 (acto acusado) la extinta Cajanal reliquidó la pensión gracia del señor Benjamín González con base en el último año de servicios {sic}, es decir que se liquidó con el promedio de los factores devengados en 2002 cuando el status se obtuvo 23 de junio de 1999 (fls. 87).
En ese orden de ideas se concluye que, a partir de la confrontación del acto acusado frente a lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, se evidencia desconocimiento directo del ordenamiento jurídico comoquiera que la pensión gracia se debe liquidar con el promedio de lo devengado en el año anterior al status y no con el último año de servicios {sic}; análisis que es procedente efectuar cuando se resuelve una medida cautelar, según los presupuestos establecidos en el artículo 231 del CPACA.
El Despacho considera que no existe vulneración al mínimo vital por la disminución del monto de la pensión gracia, con ocasión a la medida cautelar, pues el demandado mantiene su derecho a percibir su pensión gracia, solo que el valor de la mesada se ajustaría a los parámetros legales, así como también puede continuar percibiendo los emolumentos que son compatibles con ésta.
Además, la determinación adoptada como medida cautelar no se contrapone a la seguridad jurídica y a los derechos adquiridos, comoquiera que éstos solo se configuran cuando han sido reconocidos de conformidad con el ordenamiento jurídico. En suma se concluye que, por virtud del principio de trascendencia, no está probada alguna causal de nulidad procesal que justifique retrotraer nuevamente el proceso, pues no se infringió el derecho del debido proceso, por cuanto el demandado estuvo representado en debida forma por un curador ad-litem, compareció al proceso, se notificó personalmente y ejerció plenamente el derecho de contradicción».
Pues bien, como se observa, la autoridad judicial reconoció que en la citación enviada al tutelante, el 13 de febrero de 2017, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (ver el numeral 1.1.4 de los antecedentes), existió una inconsistencia, pero lo cierto es que, ese oficio se envió al tutelante, a la dirección de notificaciones dada por al UPGG en la demanda, en esta, en el acápite correspondiente indicó: «El señor Benjamín González Cárdenas en la Calle 64 J # 78 – 40 en Bogotá, se manifiesta que no obra correo electrónico dentro del expediente pensional».
La empresa de mensajería 4-72, certificó la devolución de oficio, al indicar: «…el envío No fue entregado al destinatario: Motivo, Cerrado Segunda Vez».[52] En vista de lo anterior, el Tribunal accionado ordenó el emplazamiento, el cual se cumplió en debida forma, motivo por el cual le fue nombrado curador ad litem. Pone de presente esta Sala, que el señor GONZÁLEZ CÁRDENAS, desde antes del 27 de febrero de 2018, ya tenía conocimiento de la existencia del proceso, pues en dicha fecha, el curador ad litem, contestó la demanda «…poniendo en conocimiento a su señoría que se logró comunicación con el demandado en los números de celular No. xxx y xxx,[53] dándole a conocer los hechos y pretensiones de la demanda, solicitándole una entrevista para poder contestar la demanda, sin que se lograra alguna colaboración por parte del señor González, quien no volvió a contestar los números de celular…».[54] Por otro lado, en el presente caso, declarar la nulidad de todo la actuado a partir del auto admisorio, no tendría un efecto útil, pues como lo explicó la autoridad judicial en la providencia cuestionada y se dejó plasmado en los antecedentes de este acción, a la audiencia inicial, el 5 de octubre de 2018,[55] se presentó el señor BENJAMÍN GONZÁLEZ CÁRDENAS, junto con su apoderado de confianza.
Ante este hecho, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F decidió suspender la diligencia para que aquél fuese notificado de forma personal, para poder contestar la demanda y presentar los recursos de ley, si a ello hubiera lugar. Con base en lo expuesto, se garantizó el derecho al debido proceso y de contradicción del ahora tutelante, pues a partir de la notificación del auto admisorio, el señor GONZÁLEZ CÁRDENAS, a través de su apoderado, contestó la demanda[56] y presentó recurso de apelación[57] contra la medida de suspensión provisional decretada, por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F, con auto del 13 de febrero de 2018;[58] recurso que actualmente está en conocimiento de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Por lo anterior, para este juez constitucional, si bien la parte actora alegó la existencia de un defecto procedimental absoluto, al desconocer los artículos 291, 292 y 293 del CGP, lo cierto es que a pesar de la irregularidad en el oficio de citación (no haber especificado la naturaleza del proceso y el término exacto de comparecencia), no tiene la entidad de configurar la censura planteada, pues la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección F en la audiencia inicial a la que asistió el tutelante con su apoderado, suspendió el trámite y ordenó notificarlo de forma personal del auto admisorio de la demanda y de las demás providencias dictadas en su ausencia y le permitió presentar los recursos de ley, por lo que el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y, en especial, el derecho de contradicción le han sido garantizados al señor GONZÁLEZ CÁRDENAS.
Por los anteriores argumentos, esta Sala de Decisión negará el amparo deprecado, al no existir vulneración de los derechos fundamentales invocados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Negar el amparo deprecado por el señor BENJAMÍN GONZÁLEZ CÁRDENAS, de conformidad con la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO: Notificar a las partes según lo establecido por el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente decisión, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido por el artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Magistrada (E) ----------------------- [1] Fls. 1 – 19. Fl. 41, poder. [2] Fls. 187 – 205 del cuaderno principal del expediente ordinario, allegado por la autoridad judicial accionada en forma digital (PDF), con el que se creó una carpeta denominada «Exp-NyR-2016-04409-00» (en lo sucesivo Exp.
Ord.). [3] Énfasis de la Sala. [4] Fls. 209 -210. Idem. Con auto del 12 de octubre de 2016, se inadmitió la demanda, toda vez que no se aportó copia del acto administrativo demandado. Fls. 213 – 219. Exp. Ord. Allegó lo requerido. [5] Énfasis del original. [6] Fls. 234 – 245. Exp. Ord. [7] Fl. 238. Exp. Ord. [8] Fl. 247. Idem. [9] Énfasis del original. [10] Fls. 270 – 275.
Exp. Ord. [11] Fl. 273. Idem. [12] Fl. 279. Exp. Ord. [13] Fls. 281 – 283. Idem. [14] Fls. 292 -293. Exp. Ord. La autoridad judicial accionada, con auto del 16 de noviembre de 2017, ordenó a la Secretaría del Tribunal cumplir con la anotación en el registro nacional de personas emplazadas. Fl. 290. Idem. Soporte del registro. [15] Fl. 288.
Exp. Ord. [16] Fls. 298 – 299. Exp. Ord. [17] La Sala suprime los números para respetar la privacidad del tutelante. [18] Fls. 305 – 307. Idem. [19] Fls. 347 – 349. Exp. Ord. [20] Fls. 375 – 382. Idem. [21] Fls. 223 – 229. Cdo. Medida cautelar (Cdo.MC). [22] Fls. 195 – 205. Idem. [23] Fls. 2 – 11. Cdo. Incidente de nulidad (Cdo.IN). [24] Fls. 21 – 28.
Idem. [25] Fls. 30 – 38. Cdo.IN. [26] Fls. 21 – 28. Idem. [27] Énfasis de la Sala. [28] Fls. 37. [29] Fls. 40 – 41. [30] Fls. 43 – 44. [31] Fls. 45 - 48. [32] Fls. 49 – 50. [33] Sobre el particular, el Magistrado Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todas las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Magistrada Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001-03-15-000-2011-00546-01, accionante: Oscar Enrique Forero Nontien y accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro. [34] Sala Plena.
Consejo de Estado. Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [35] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [36] Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». [37] Sala Plena.
Consejo de Estado. Rad. No. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [38] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.
Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [39] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [40] «Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos.
No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos».
Énfasis de la Sala. [41] Fl. 49. Cdo.IN. Notificación por estado del 9 de mayo del año en curso. [42] Fl. 1. [43] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - Sala Diecisiete Especial de Decisión. (26 de marzo de 2019). Pérdida de Investidura – Nulidad. Expediente No. 11001-03-15-000-2018-02405-00 (A). [M. P. Jaime Enrique Rodríguez Navas]. [44] «PALACIO HINCAPIÉ, Juan Ángel, Derecho Procesal Administrativo, novena edición, Librería Jurídica Sánchez R. Ltda., Bogotá, 2017, p. 857». [45] «Auto del 12 de septiembre de 2017, radicado 59.357». [46] Énfasis del original. [47] «Aplicable por remisión del artículo 200 del CPACA». [48] «De conformidad con el artículo 11 del Código General del Proceso, el principio de la instrumentalidad de las formas traduce la idea de que el derecho procesal no es más que un instrumento para la realización del derecho sustancial, de tal forma que, si ha tenido ocurrencia un acto irregular pero el mismo cumple la finalidad para la cual ha sido instituido, no se afecta ni los derechos ni las garantías procesales». [49] «Sobre el principio de trascendencia en temas procesales, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, providencia de 25 de mayo de 2018, Radicación número: 25000-23-41-000-2013-00567-01, Actor: Jairo De Jesús Cortés Arias, entre otra». [50] «“Artículo 108.
Emplazamiento. Cuando se ordene el emplazamiento a personas determinadas o indeterminadas, se procederá mediante la inclusión del nombre del sujeto emplazado, las partes, la clase del proceso y el juzgado que lo requiere, en un listado que se publicará por una sola vez en un medio escrito de amplia circulación nacional o local, o en cualquier otro medio masivo de comunicación, a criterio del juez, para lo cual indicará al menos dos (2) medios de comunicación. Ordenando el emplazamiento, la parte interesada dispondrá su publicación a través de uno de los medios expresamente señalados por el juez.
( )”». Énfasis del original. [51] «“Artículo 199. ( ) Deberá remitirse de manera inmediata y o través del servicio postal autorizado, copia de la demanda, de sus anexos y del auto admisorio, sin perjuicio de las copias que deban quedar en el expediente a su disposición de conformidad con lo establecido en este inciso”». [52] Fl. 279. Exp.
Ord. [53] La Sala suprime los números para respetar la privacidad del tutelante. [54] Fls. 305 – 307. Exp. Ord. [55] Fls. 347 – 349. Exp. Ord. [56] Fls. 375 – 382. Exp. Ord. [57] Fls. 223 – 229. Cdo. Medida cautelar (Cdo.MC) [58] Fls. 195 – 205. Cdo. Idem.