ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RÉGIMEN ESPECIAL DE LA POLICÍA NACIONAL / RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES - Se niega por falta de cumplimiento de los requisitos normativos / DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA IGUALDAD [Para la Sala,] la parte actora adujo como sustento sobre la configuración de[l] [defecto alegado en el escrito de tutela] (…), que las autoridades judiciales accionadas desconocieron el precedente fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, según el cual, es aplicable al caso concreto la Ley 100 de 1993, para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
(…) [Razón por la que la Sala, al entrar a analizar las decisiones citadas en el escrito de amparo y que supuestamente fueron desconocidas por la autoridad judicial accionada, encontró que] en el asunto bajo análisis, el pretendido defecto por desconocimiento del precedente no se configura [en la medida en que las situaciones fácticas y jurídicas de cada caso no guardan identidad con las circunstancias descritas en la petición de amparo; adicionalmente, las sentencias de constitucionalidad que relacionó la parte actora en el escrito de tutela no constituyen un precedente aplicable al caso concreto,] lo que permite colegir que no le asiste razón a las accionantes y por ello deberá negarse el amparo de tutela solicitado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02402-00(AC) Actor: ANA PATRICIA MONTOYA SÁNCHEZ Y OTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO La Sala decide la acción de tutela instaurada por las señoras Ana Patricia Montoya Sánchez y Ana Mariela Vargas Sánchez contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Único Administrativo de Mocoa. por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad con ocasión de las decisiones proferidas, en su orden, el 27 de febrero de 2019 y el 5 de febrero de 2015 dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 2013 – 00563. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La parte actora promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Mocoa, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales, para lo cual formuló las siguientes pretensiones[1]: “[…] 1.
Que se declare que, se debe revocar y dejar sin efectos jurídicos la “sentencia de fecha cinco (5) de febrero de 2015 proferida por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Mocoa, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que incoaron las señoras ANA PATRICIA MONTOYA SÁNCHEZ y ANA MARIELA VARGAS MONTOYA en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
Radicado nro. 2013 – 0056 (1216)”. 2. Que se declare que, se debe revocar y dejar sin efectos jurídicos la “sentencia calendada Pasto, veintisiete (27) de febrero de dos mil diecinueve (2019) proferida en segunda instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño, que FALLO:
PRIMERO: confirmar la sentencia de fecha cinco (5) de febrero de 2015 proferida por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Mocoa, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que incoaron las señoras ANA PATRICIA MONTOYA SÁNCHEZ y ANA MARIELA VARGAS MONTOYA en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
Radicado nro. 2013 0056 (1216)”. 3. Que se declare que, se debe proferir sentencia condenatoria en contra de ambas providencias judiciales dejándolas sin jurídicos (sic) y acceder a las pretensiones formuladas por las demandantes en su demanda ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho laboral Radicado nro. 2013 – 0056 (1216) y de esta tutela” 4.
Que se declare la nulidad del Acto Administrativo contenido en el Oficio nro. S2013 – 106575 – GRON/ARPRE – GROIN – 22 calendado Bogotá D.C. 19 ABR 2013 ASUNTO: Respuesta Petición 038327 creado por el Director General de la Policía Nacional o quien haga sus veces mediante el cual le resolvió el derecho de petición a las reclamantes de la Pensión de sobrevivientes como beneficiarias del (causante) Agente de la Policía Nacional fallecido WILLIAM VARGAS LERMA señora A) ANA PATRICIA MONTOYA SÁNCHEZ y B) joven ANA MARIELA VARGAS MONTOYA. 5.
Que se declare que, la Dirección General de la Policía Nacional, debe reconocer como beneficiarias y sobrevivientes del señor AG. de la Policía Nacional WILLIAM VARGAS LERMA (…), fallecido a: A) ANA PATRICIA MONTOYA SÁNCHEZ (…) en su calidad de (cónyuge supérstite) con sociedad conyugal vigente a la fecha del fallecimiento del AG. B) ANA MARIELA VARGAS MONTOYA hija menor del Agente de la Policía Nacional fallecido WILLIAM VARGAS LERMA quien es tuvo (sic) representada legalmente por su progenitora hasta que cumplió los 18 años. 6.
Que se declare que, la Dirección General de la Policía Nacional debe distribuir la prestación periódica a las beneficiarias en partes iguales de la siguiente manera: a) El 50% para ANA PATRICIA MONTOYA SÁNCHEZ (…), en su calidad de cónyuge supérstite sobreviviente. b) El otro 50% restante para la menor ANA MARIELA VARGAS ONTOYA (sic), en su calidad de hija menor del AG Fallecido, representada legalmente por su progenitora, hasta que cumplió los 18 años y se las reconozca de forma retroactiva, se las liquide y las incluya en la nómina y se les sustituya y pague. 7.
Que se declare que, la Dirección General de la Policía Nacional debe reconocerles y pagarles la prima de junio y diciembre de forma retroactiva y se las sustituya distribuida en partes iguales en su equivalente 50% para ANA PATRICIA MONTOYA SÁNCHEZ y el otro 50% para la menor ANA MARIELA VARGAS ONTOYA (sic) hasta la fecha que cumplió los 18 años, representada legalmente por su progenitora. 8.
Que se declare que, la Policía Nacional debe subsidiariamente reconocerles y pagarles los intereses moratorios de forma retroactiva sobre cada una de las mesadas de la pensión de sobrevivientes a las demandantes hasta que se produzca el pago total de la obligación. 9. Que se declare que, la Dirección General de la Policía Nacional debe subsidiariamente indexar la prestación periódica conforme al I.P.C. 10.
Que se declare que, la Policía Nacional debe reconocer y pagarle los incrementos salariales decretados por el Gobierno Nacional a partir del 01/01/1991 en adelante hasta que se produzca el pago total de la prestación de forma retroactiva a favor de ANA PATRICIA MONTOYA SÁNCHEZ y de la menor ANA ARIELA VARGAS ONTOYA (sic). 11. Que se declare que, la joven ANA MARIELA VARGAS MONTOYA una vez supere los 18 años si no demuestra estar estudiando, acrecerá a ANA PATRICIA MONTOYA SÁNCHEZ al 100% de la pensión de sobrevivientes. 12.
Que, como consecuencia de todas las declaraciones anteriores, se profiera sentencia condenatoria en contra de los demandados LA NACIÓN – DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL y; a favor de los demandantes A) ANA PATRICIA MONTOYA SÁNCHEZ y B) ANA MARIELA VARGAS ONTOYA (sic) en su condición de hija menor de edad y se condene a la NACIÓN – DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL a restablecerles sus derechos fundamentales laborales adquiridos que tienen las demandantes. 13.
Que, como consecuencia de todas las declaraciones anteriores se condene a la NACIÓN – DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL a reconocerle, liquidarles, incluir en nómina, sustituir y pagarles la pensión de sobrevivientes de forma retroactiva a favor de A) ANA PATRICIA MONTOYA SÁNCHEZ y B) ANA MARIELA VARGAS ONTOYA (sic) en su condición de beneficiarias y sobrevivientes del Agente de la Policía Nacional WILLIAM VARGAS LERMA a partir de la fecha (25) de (1991) (sic). 14.
Que, como consecuencia de todas las declaraciones anteriores se condene a la NACIÓN – DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL a reconocerle y pagarle los Incrementos Salariales decretados por el Gobierno Nacional para los miembros de la fuerza pública (Policía Nacional) de forma retroactiva a partir del 01/01/1991 y los años que trascurran durante el desarrollo de la demanda y a fututo a las demandantes. 15.
Que, como consecuencia de todas las declaraciones anteriores de manera subsidiaria se condene a los demandados LA NACIÓN – DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL a reconocerle y pagarle a las demandantes los intereses moratorios causados a partir del (25) de enero del año (1991) hasta que se produzca el pago total de la prestación periódica sobre cada una de las mesadas causadas y dejadas de pagar, con indexación conforme al I.P.C. […]”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA La parte accionante informó que el señor William Vargas Lerma ingresó el 8 de septiembre de 1989 a la Policía Nacional como agente alumno y fue retirado del servicio activo el 25 de enero de 1990 por fallecimiento. Sostuvo que por Resolución nro. 8312 del 19 de julio de 1991, la Dirección General de la Policía Nacional les reconoció y pagó las acreencias laborales del causante a las señoras Ana Patricia Montoya Sánchez (cónyuge supérstite) y Ana Mariela Vargas Montoya (hija).
Explicó que promovieron demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Policía Nacional al considerar que “(…) les asiste el derecho a acceder al reconocimiento y pago de su pensión de sobrevivientes (…)”[2]. Afirmó que la demanda correspondió en reparto al Juzgado Único Administrativo Oral de Mocoa que en sentencia del 5 de febrero de 2015 negó las pretensiones, por lo que interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Nariño en proveído del 27 de febrero de 2019 la confirmó. Como sustento de la petición de amparo manifestaron que las autoridades judiciales accionadas desconocieron de manera directa el precedente jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para lo cual citaron siete (7) providencias, a las cuales se hará referencia más adelante, así como las sentencias C-1035 de 2008, C-111 de 2006, C-1126 de 2004 y C- 121 de 2010 de la Corte Constitucional.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. La tutela fue radicada el 27 de mayo de 2019 en la Secretaría General de esta Corporación[3] y asignada en reparto el 29 adiado[4]. 3.2. Por auto del 31 de mayo de 2019[5], se admitió y se dispuso notificar a los Magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Nariño y al Juez Único Administrativo del Circuito de Mocoa; vincular, por tener interés en las resultas del proceso, al representante legal de la Nación – Policía Nacional, así como comunicar al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[6].
Igualmente, se solicitó al Juzgado Único Administrativo del Circuito de Mocoa que allegara copia en archivo físico o digital del expediente radicado bajo el nro. 2013 – 00563, correspondiente al proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido por la parte actora en contra de la Nación – Policía Nacional. 3.3. La magistrada ponente de la decisión cuestionada rindió informe en oportunidad, solicitando denegar la petición de amparo con fundamento en lo siguiente[7]: La providencia atacada por vía de tutela, que confirmó la sentencia de primera instancia, concluyó que la reclamación de las prestaciones económicas y una posible pensión de sobrevivientes por causa de la muerte del señor Agente William Vargas Lerma se presentó mucho tiempo después del fallecimiento de éste y por lo tanto no había lugar a aplicar el principio de retrospectividad, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Señaló que, como fundamento de la decisión, se tuvieron en cuenta los fallos del 22 de agosto de 2013 proferido por la Subsección A y del 27 de enero de 2015 de la Subsección B, ambos de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que reiteró el cambio jurisprudencial frente al fenómeno de la retrospectividad en materia pensional y precisó que la fecha del deceso es aquella en la que se causa el derecho, por lo que se deben aplicar las normas vigentes para ese momento.
Agregó que la petición de amparo resulta improcedente en la medida que “(…) no es posible que ahora, vía tutela, y con argumentos que no se relacionan con la legalidad de los actos a los que aludió en la acción ordinaria, sino con base, únicamente en reivindicaciones de tipo constitucional por la situación de la demandante, que no podían ser objeto, como se dijo, de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora pretenda deducir consecuencias favorables que no pudo obtener en el proceso ordinario (…)”. 3.4.
El Secretario General de la Policía Nacional allegó el informe en tiempo explicando que[8]: El régimen especial que se encontraba vigente para la fecha del fallecimiento del señor Agente Vargas Lerma, esto es, el 25 de enero de 1990, era el Decreto 1213 de 1990 que en el artículo 121 numeral c) disponía como requisito para reconocer a los beneficiarios una pensión de sobrevivientes, un tiempo de servicio igual o superior a 15 años, situación que no estaba acreditada dado que el causante laboró un (1) año, siete (7) meses y diecisiete (17) días.
Resaltó que las providencias aludidas en el escrito de tutela como precedente jurisprudencial son de efectos interpartes y la sentencia de unificación proferida el 25 de abril de 2013 dispuso que el derecho a la pensión de sobrevivientes se rige por las normas vigentes al momento de la muerte, “(…) por lo que resulta inviable aplicar la Ley 100 de 1993, a hechos que se causaron con anterioridad a su vigencia (…)”. 3.5.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Juez Único Administrativo del Circuito de Mocoa guardaron silencio. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[9] a su vez modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,[10] así como el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo 2019[11], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[12]: 4.2.1. El señor William Vargas Lerma laboró como agente de la Policía Nacional desde el 8 de septiembre de 1989 hasta el 25 de enero de 1990 y debido a su fallecimiento se dispuso la baja de servicio[13]. 4.2.2. La cónyuge supérstite e hija del causante, solicitaron a la Policía Nacional el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, la cual fue negada por Oficio nro.
S2013 -106575 –GRON/ ARPRE – GROIN – 22 del 19 de abril de 2013[14]. 4.2.3. Por lo anterior, promovieron demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional pretendiendo la nulidad del precitado acto administrativo[15]. 4.2.4. Del proceso conoció en primera instancia el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Mocoa que, en sentencia del 5 de febrero de 2015, negó las pretensiones de la demanda[16]. 4.2.5.
Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Nariño, en proveído del 27 de febrero de 2019, la confirmó[17], al considerar: “[…] En sentencia de 9 de julio de 2015, la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado nro. 05001 -23 – 33- 000- 2012- 00166- 01(3571 -13), sostuvo que, si bien en sentencias anteriores la Corporación determinó que a los beneficiarios de pensión de sobrevivientes se les debía aplicar el principio de favorabilidad, no es posible aplicar las normas en forma retroactiva.
Significa lo anterior, que la normatividad que se aplicará en cada caso dependerá de la fecha en que se hizo exigible el derecho, lo cual en este caso implica que únicamente se pueden aplicar aquellos preceptos jurídicos vigentes a 25 de enero de 1990, cuando el agente William Vargas Lerma falleció. (…) La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1 de abril de 1994.
En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior, la que exigía el requisito de tener 15 o más años de servicio activo y, como no cumplió ese requisito, no era viable su reconocimiento.
Del aparte transcrito se resalta, que en este caso la normatividad a aplicar es la del Decreto 1213 de 1990, vigente al momento en que se haría exigible el derecho, con la muerte del señor William Vargas Lerma […]”.
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se observa lo siguiente: i) Las interesadas agotaron todos los medios de defensa que tenían a su alcance, pues interpusieron los recursos procedentes en sede judicial; ii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable[18] habida cuenta que la providencia cuestionada que resolvió el recurso de apelación fue proferida el 27 de febrero de 2019 y la tutela radicada el 27 de mayo de 2019; iii) las irregularidades manifestadas por la parte actora conciernen a los defectos sustantivo, fáctico, procedimental absoluto, orgánico, violación directa de la constitución y desconocimiento del precedente; no obstante, solo se sustentó éste último; iv) la situación que se afirma generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela; v) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela.
Por último, en cuanto a la relevancia constitucional, las accionantes señalaron que se les vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad como consecuencia de la providencia judicial que confirmó el proveído de primera instancia, el cual no accedió a las pretensiones de la demanda; sin embargo, la Sala observa que solo se cumple este requisito frente al derecho fundamental a la igualdad, en la medida que adujeron que en otros casos similares se ha resuelto en favor de los intereses de los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes aplicando el principio de favorabilidad.
Por consiguiente, es procedente descender al estudio del defecto que invoca y sustenta la parte actora: Desconocimiento del precedente judicial: De manera previa a abordar el alcance del defecto aludido, se debe precisar que la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido como precedente judicial “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[19].
Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”[20].
Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.
Visto así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada sea idéntica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados.
Ahora bien, debe destacarse que el deber de respeto o sometimiento a los precedentes judiciales no es absoluto. En efecto, una comprensión excesiva del deber de atenerse a ellos podría suponer la negación de los principios de autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 CP). Precisamente por lo anterior la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el juez puede apartarse válidamente de los precedentes, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y cuando se justifiquen de manera clara y precisa las razones para ello.
A este respecto, dicha Corporación precisó que resulta válido que las autoridades judiciales, merced a la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente; pero aclaró que, en cualquier caso, esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial –requisito de transparencia-, y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales –requisito de suficiencia- [21].
En el escenario hasta aquí esbozado, es posible concluir que, cuando un juez desconoce una regla jurisprudencial vinculante y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulnera el derecho fundamental a la igualdad de las personas que acudieron a la administración de justicia. Contrario sensu, cuando la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, no resultará procedente la acción de tutela por esta causal específica.
Finalmente, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar las premisas bajo las cuales habrá de interpretarse una decisión judicial acusada de incurrir en el defecto en mención, anotando al respecto que se debe: “i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad; iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.”[22] En el caso bajo estudio, la parte actora adujo como sustento de la configuración de este defecto, que las autoridades judiciales accionadas desconocieron el precedente fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, según el cual, es aplicable al caso concreto la Ley 100 de 1993, para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
Así las cosas, en aras de verificar si las sentencias aludidas constituyen o no precedente, la Sala hará referencia a cada una, así: - La providencia del 13 de septiembre de 2012 proferida por la Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación[23]: En este evento un patrullero de la Policía Nacional ingresó a prestar servicios desde el 12 de febrero de 1996 al 20 de abril de 1999, fecha en la cual fue retirado de la entidad por la causal de muerte en servicio activo; por lo anterior, la compañera permanente del causante solicitó el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes, que fue resuelta desfavorablemente y promovida demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho se les negó el reconocimiento de dicha prestación en primera instancia. La Sección Segunda de esta Corporación conoció del recurso de apelación interpuesto y revocó la sentencia del a quo, por considerar que el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 estaba vigente para la época de la muerte del patrullero y los requisitos allí establecidos para acceder a la pensión de sobrevivientes resultaban ser más favorables para las demandantes, explicando: “[…] En relación con los requisitos exigidos para el reconocimiento de la citada prestación pensional, el texto original del artículo 46 ibídem, vigente al momento del deceso del señor Víctor Hugo Barragán Rueda, además de la muerte del afiliado al sistema, como resulta obvio, exige un mínimo de cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones que ascienden a 26 semanas al fallecimiento del causante.
Bajo estos supuestos, se observa que los requisitos previstos por el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de una pensión de sobreviviente resultan ser menos exigentes que los establecidos por el Decreto 1091 de 1995, en tanto sólo se requiere haber cotizado 26 semanas al momento de la muerte del afiliado, en contraste con los 12 años de servicios que se exigen en el régimen especial aplicable a los miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional.
(…) Teniendo en cuenta lo anterior, es posible afirmar que, excepcionalmente, y cuando se demuestra que sin razón justificada las diferencias surgidas de la aplicación de los regímenes especiales generan un trato desfavorable para sus destinatarios, frente a quienes se encuentran sometidos al régimen común de la Ley 100 de 1993, se configura una evidente discriminación que impone la inaplicación de la normatividad especial, por desconocimiento del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política […]”.
De lo anterior se desprende que no existe identidad fáctica ni jurídica con el caso bajo examen, en la medida que el señor William Vargas Lerma falleció el 25 de enero de 1990[24], fecha en la cual aún no estaba vigente el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, que entró a regir el 1 de abril de 1994. - La sentencia del 26 de abril de 2012 proferida por Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación[25]: Lo analizado en dicha providencia tampoco guarda identidad fáctica ni jurídica con el caso aquí estudiado toda vez que el actor interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda que, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido contra el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, que le negó la reliquidación de la pensión de jubilación con base en el 75% de todo lo devengado en el último año de servicios; por lo tanto, acá ni siquiera se discute el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes sino una reliquidación pensional. - Sentencia del 16 de julio de 2015 proferida por la Sección Segunda – Subsección A de esta Corporación[26]: La situación fáctica de este asunto tuvo que ver con la muerte de un sargento en actividad el 5 de octubre de 1986, lo que dio lugar al pago por parte de la Policía Nacional en favor de sus hijos de una pensión de sobrevivientes quienes disfrutaron de dicho beneficio hasta que cumplieron la edad permitida para la conservación de este derecho pensional; una vez extinguido, la compañera permanente del causante solicitó el reconocimiento de dicha prestación, petición que fue negada, de modo que presentó demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
En su estudio esta Corporación planteó el siguiente problema jurídico: “(…) Se trata de dilucidar en el caso sub-lite la legalidad del oficio No. S- 2012 021743 DIPON / ARPRE-GRUPE 1.8.5 -22 de 24 de enero de 2013, suscrito por el Jefe del Grupo de Pensionados de la Secretaría General de la Policía Nacional, mediante el cual dispuso negarle a la señora NUBIA INÉS GUALI TELLO el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente en calidad de compañera permanente del señor Sargento Segundo BAYARDO GÓMEZ BARRERA (q.e.p.d.) (…)”.
(Se destaca) Para resolver tuvo en cuenta lo siguiente: “[…] La normativa vigente para la fecha en que se produjo el fallecimiento del señor Sargento Segundo BAYARDO GÓMEZ BARRERA, ocurrida el 5 de octubre de 1986 (fls. 1 a 3 del c.p), aplicable para estudiar la procedencia de la pensión de sobrevivientes que aquí se reclama, es la contenida en los artículos 165 y 175 del Decreto 2062 de 1984, por el cual se reorganiza la carrera de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, que en relación con las prestaciones por muerte en actividad de un oficial o suboficial con más de quince años se servicio, estableció el pago de una pensión, así como los beneficiarios de la misma.
(…) Como se advierte del contenido de la última disposición transcrita, las prerrogativas, ventajas o prestaciones establecidas en favor de las personas unidas en matrimonio no son aplicables a las que conviven sin necesidad de vínculo formal. (…) Solo hasta la expedición de la Ley 923 de 2004, mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, se eliminó la restricción, y consecuencialmente el compañero o compañera permanente fue relacionado dentro de los beneficiarios de las prestaciones por muerte de un oficial o suboficial.
Posteriormente, el Decreto 4433 de 2004, por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, lo reiteró. (…) Como se advierte, la Corte Constitucional precisó que las cláusulas de retroactividad incluidas en las sentencias C-1126 de 2004 y C-121 de 2010 no implican una desprotección de los compañeros permanentes cuya prestación pensional inició su configuración en vigencia de la Carta Política de 1886, por virtud a la aplicación retrospectiva de la Constitución de 1991 para aquellos compañeros permanentes cuyas parejas fallecieron en vigencia de la Carta Política de 1886, pues al marginárseles se viola la prohibición constitucional de no discriminación por razón del origen familiar y la igualdad de trato y protección que el orden superior confiere a las familias constituidas por vínculos naturales […]”.
(Se destaca) Por consiguiente, esta sentencia no es constitutiva de precedente, dado que no existe identidad fáctica ni jurídica con el asunto que hoy convoca a la Sala, pues lo ahí debatido consistió en determinar si la compañera permanente tenía o no derecho al reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, cuando la norma aplicable en aquel caso, esto es, el Decreto 2062 de 1984, solo previó como beneficiarios de dicha prestación a los cónyuges. - La sentencia del 6 de marzo de 2003 proferida por la Sección Segunda – Subsección A de esta Corporación[27]: En este caso, se pretendía la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes al cónyuge de un agente de policía fallecido, en actividades del servicio, el 24 de noviembre de 1994.
La Sección Segunda, formuló el siguiente problema jurídico: “[…] El asunto a dilucidar se centra en determinar si la demandante, quien obra además en representación de su menor hijo, tiene derecho a que se le otorgue la pensión de sobrevivientes de conformidad con los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, o, si por el contrario, como lo señaló la entidad demandada, a tal prestación no pueden acceder, porque el causante estaba gobernado por el régimen especial de las Fuerzas Militares que exige para tener derecho a dicha prestación, haber laborado 12 años al servicio de las Fuerzas Militares, requisito que no se da en el caso objeto de examen […]”.
Para resolver, consideró: “[…] Es lo que ocurre en el caso que se examina, en el cual las previsiones de la Ley 100 de 1993 en cuanto a la pensión de sobrevivientes (arts. 46 a 48) resultan más favorables que la sustitución de las prestaciones por retiro o por muerte en situaciones especiales de los Agentes de la Policía Nacional, cuya resolución no puede conducir a la decisión adoptada por el Tribunal y a la cual también llegó la entidad demandada, de negar la prestación porque se está en un régimen especial, cuando con creces se ha cumplido y satisfecho los requisitos de la norma general contenida en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993 […]”.
De lo anterior se desprende que la situación fáctica es disímil, puesto que en aquel evento la muerte del causante ocurrió el 24 de noviembre de 1994, es decir, en vigencia de la Ley 100 de 1993; por el contrario, en el asunto bajo estudio el señor Vargas Lerma falleció el 25 de enero de 1990[28]. - Frente a las sentencias proferidas el 8 de mayo de 2008 por la Sección Segunda – Subsección A[29] y el 16 de abril de 2009 por la Sección Segunda – Subsección B, de esta Corporación[30]: En dichos eventos, la compañera permanente y la madre, respectivamente, de unos agentes de policía, fallecidos en el año de 1998, demandaron la nulidad del acto administrativo que les negó el reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente, por lo que la situación fáctica igualmente difiere en la medida que allí el reclamado derecho pensional se causó en vigencia de la Ley 100 de 1993, mientras que en el caso aquí analizado, se itera, ello no ocurrió. - Por último, en lo referente a la sentencia citada bajo el nro. 2500023250002500020040494401 no existe en tanto que un expediente está compuesto por veintitrés (23) dígitos. - Ahora bien, en lo que respecta a las providencias aludidas como precedentes proferidas por la Corte Constitucional, a saber, la C – 1035 de 2008;
C – 111 de 2006; C – 1126 de 2004 y C – 121 de 2010, la Sala recuerda lo que ha dicho en otras oportunidades frente a esta clase de sentencias, en el sentido que[31] “(…) en razón a la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad, cuya finalidad es garantizar la integridad y la supremacía del orden constitucional objetivo, la defensa de los derechos subjetivos es una consecuencia derivada de su ejercicio, pero no constituye su fin directo; en este sentido, tales providencias no pueden considerarse como precedente judicial en la solución de un caso particular; ello sin perjuicio de su alcance interpretativo que es de obligatoria observancia para los administradores de justicia al resolver casos concretos (…)”. - Por otra parte, las accionantes alegan como sustento de la configuración del defecto señalado que se dejó de tener en cuenta la sentencia del 2 de octubre de 2002 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, la cual, además que fue dictada por un Tribunal distinto al accionado no constituye precedente en la medida que no la profirió el órgano de cierre de la jurisdicción. En conclusión, en el asunto bajo análisis, el pretendido defecto por desconocimiento del precedente no se configura, lo que permite colegir que no le asiste razón a las accionantes y por ello deberá negarse el amparo de tutela solicitado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR la acción de tutela instaurada por las señoras Ana Patricia Montoya Sánchez y Ana Mariela Vargas Montoya contra el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Mocoa y el Tribunal Administrativo de Nariño, acorde con las razones explicadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Magistrada HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Folio 10 a 12 del cuaderno de la acción de tutela. [2] Folio 12 del cuaderno de la acción de tutela. [3] A folio 2 del cuaderno de la acción de tutela obra sello de radicación de la Secretaría General. [4] Según consta en el Acta Individual de Reparto obrante a folio 38 del cuaderno de la acción de tutela. [5] Folios 40 y 41 del cuaderno de la acción de tutela. [6] Esta orden se cumplió en la fecha del 4 de junio del 2019 según consta de folios 42 a 48 del cuaderno de la acción tutela. [7] Folio 49 a 51 del cuaderno de la acción de tutela. [8] Folio 52 a 54 del cuaderno de la acción de tutela. [9] “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. [10] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [11] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, se publicó el día 1° de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. [12] Lo que se desprende de las pruebas aportadas por la parte actora. [13] Folio 21 del cuaderno de la acción de tutela. [14] Ibídem. [15] Folio 20 del cuaderno de la acción de tutela. [16] Folio 21 del cuaderno de la acción de tutela. [17] Folio 20 a 33 del cuaderno de la acción de tutela. [18] Consejo de Estado- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201- 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. [19] Corte Constitucional.
Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de 2014. [20] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015. [21] Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011. [22] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y T-351 de 2011. [23] Radicada bajo el nro. 76001-23-31-000-2007-00481-01(1604-09). C.P.: Gerardo Arenas Monsalve. [24] Folio 23 del cuaderno de la acción de tutela. [25] Radicado bajo el nro. 11001-03-15-000-2012-00137-00.
C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [26] Radicado bajo el nro. 25000234200020130045501. C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E). [27] Radicado bajo el nro. 13001-23-31-000-2000-0093-01(1707-02). C.P.: Ana Margarita Olaya Forero. [28] Folio 23 del cuaderno de la acción de tutela. [29] Radicado bajo el nro. 76001 2331 000 2003 04045 01 (1371-07).
C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [30] Radicado bajo el nro. 760012331000200400293 01. C.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila. [31] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 16 de agosto de 2018. M.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicado nro. 11001 0315 000 2018 01366 01.