IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ [L]a decisión censurada en este caso quedó debidamente ejecutoriada el 22 de octubre de 2018, mientras que la acción de tutela fue presentada hasta el 11 de junio de 2019, es decir, luego de más de 7 meses después del momento en que fue conocida y ejecutoriada la decisión que se ataca.
Así las cosas, para la Sala es clara la inexistencia de necesidad o urgencia en la intervención del juez constitucional. (…) es claro que la solicitud de amparo no supera el requisito de inmediatez y, por ende, hay lugar a declarar su improcedencia por esta razón. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 550 DE 1990 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO 1983 DE 2017 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02789-00(AC) Actor: MERY CONCEPCIÓN CONSUEGRA SÁNCHEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela promovida por la señora Mery Concepción Consuegra Sánchez contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1º del numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo La señora Mery Concepción Consuegra Sánchez, mediante apoderado judicial, ejerció acción de tutela[1] con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia que estimó vulnerados con ocasión de la providencia proferida, el 7 de septiembre de 2018, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual confirmó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, autoridad judicial que el 16 de mayo de 2012 decidió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuestas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.
En consecuencia, la demandante solicitó: “1. Solicito de la manera más respetuosa que se Tutelen (sic) y Protejan (sic) los derechos fundamentales de la Señora Mery Concepción Consuegra Sánchez, al debido proceso, (sic) al acceso a la administración de justicia. 2. Como consecuencia del amparo de tutela concedidos se ordene a la parte accionada que profiera sentencia de segunda instancia ajustada al derecho, valorando y decidiendo de conformidad con las pruebas que demuestran que la señora Mery Consuegra si tenía incluidas sus cesantías en el inventario de Reestructuración (sic) de Pasivos (sic), regulados por la Ley 550 de 1.999 Grupo: 01 y por tanto (sic) acción de cobro de los salarios moratorios no está prescrita, en consecuencia se debe condenar al Distrito Especial e Industrial y Portuario de Barranquilla a pagar la sanción moratoria desde que la obligación se hizo exigible hasta el 24 de abril 2.009 cuando mediante comprobante de egreso Nº 9005471-9020630 de la PRVISORA S.A. se pruebo (sic) que recibió el pago de sus cesantías.”[2] La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 2.
Hechos Afirmó que el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla le adeudaba unas cesantías y, en consecuencia, reclamó el reconocimiento y pago de las mismas y de la indexación de los intereses moratorios por pago extemporáneo para que fuera incluida como una de las acreencias laborales dentro del acuerdo de restructuración de pasivos que firmó dicha entidad territorial con sus acreedores, entre ellos la demandante, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 550 de 1990.
Manifestó que el 23 de abril de 2009 la Fiduprevisora S.A. le canceló las cesantías, pago del que quedó constancia en el comprobante de egreso número 9005471-9020630 y se denominó “pago de acreencias restructuración Ley 55/90 ID 43969-4939”. Sostuvo que contra dicho pago se interpusieron los recursos pertinentes, en los cuales se solicitó el pago de los salarios por mora, petición que no se resolvió. Mencionó que contra el acto ficto se interpuso una demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo del Atlántico[3], autoridad judicial que, mediante providencia del 16 de mayo de 2012 decidió acceder al pago de los salarios por mora en el pago de las cesantías, pero indicó que los pagos causados entre el momento del incumplimiento y hasta el 2006 se encontraban prescritos.
Precisó que inconforme con la decisión de primera instancia interpuso el recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, autoridad judicial que mediante sentencia del 7 de septiembre de 2018 decidió confirmar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. Señaló que la autoridad judicial demandada consideró que la demandante “(…) no demostró que firmó un convenio con el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, ni se incluyó su obligación en el acuerdo de restructuración. (…)”[4] Aclaró que el Tribunal Administrativo del Atlántico dictó el auto de obedézcase y cúmplase el 8 de febrero de 2019. 3.
Sustento de la vulneración Aseveró que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en un defecto fáctico puesto que no valoró en conjunto el comprobante de egreso número 9005471-9020630 en el que claramente se dispuso el pago de una acreencia por la reestructuración de la Ley 550 de 1990 y otros medios de prueba con los que se demostró que el concepto que se le canceló fue por una acreencia indexada, la cual estaba debidamente incorporada en el acuerdo de restructuración de pasivos.
Advirtió que el defecto alegado afecta gravemente la decisión adoptada toda vez que la acción de cobro de la sanción no prescribía y, en consecuencia, debió ordenarse la totalidad de los salarios moratorios reclamados. Explicó que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 550 de 1990, las acciones no prescriben durante la negociación y la vigencia del acuerdo y, en el proceso, se acreditó que con la Resolución 448 de 2000 se le reconoció el pago de sus cesantías, acreencia que fue incluida en el inventario del Acuerdo de Restructuración de Pasivos, regulado por la Ley 550 de 1990. 4.
Trámite de la solicitud de amparo Mediante auto del 14 de junio de 2019[5], se admitió la solicitud de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como parte demandada. También dispuso comunicar la iniciación del proceso, en calidad de tercero con interés, al Tribunal Administrativo del Atlántico y al alcalde del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, en atención a su intervención en el proceso ordinario en el cual se profirió la decisión objeto del presente pronunciamiento.
Remitidas las respectivas comunicaciones[6], intervinieron como sigue: 4.1. Alcaldía de Barranquilla, Distrito Especial, Industrial y Portuario Mediante apoderada judicial de la entidad territorial vinculada rindió el informe solicitado en el que se señaló que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la parte demandante, toda vez que no tiene competencia frente a los señalamientos de fondo planteados en la solicitud de amparo.
Propuso, en consecuencia, que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva. Explicó que no es cierto que las autoridades judicial demandadas hayan vulnerado los derecho fundamentales invocados, por cuanto la señora Consuegra Sánchez participó activamente en el proceso judicial y todos los recursos interpuestos le fueron decididos.
Señaló que la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia, lo cual deslegitima el principio de la seguridad jurídica y deja en entre dicho la credibilidad de los pronunciamientos de los despachos judiciales de instancia. Concluyó que el deber del juez constitucional es velar por la autonomía judicial y respetar el debido proceso y el respeto de las decisiones judiciales. 4.2.
Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y Tribunal Administrativo del Atlántico Pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991[7] y el numeral 2° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015[8], modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Cuestión Previa Previo a resolver el fondo del asunto, observa la Sala que la alcaldía de Barranquilla, Distrito Especial, Industrial y Portuario, solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. Al respecto, se advierte que dicha petición no procede toda vez que su vinculación al proceso se hizo en atención al interés que le asiste en las resultas del presente trámite debido a que actuó como parte demandada en el proceso ordinario que originó la providencia judicial controvertida, mas no como autoridad contra la cual se encuentre dirigida la solicitud de amparo.
Por lo tanto, la solicitud será negada. 2.3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el presente caso, con la decisión del 7 de septiembre de 2018, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la señora Mery Concepción Consuegra Sánchez al incurrir en un defecto fáctico por omisión en la valoración de las pruebas allegadas al proceso.
Lo anterior, en el marco de la demanda interpuesta en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del expediente 08001233100020100031700. Sin embargo, de manera previa a resolver, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) estudio sobre los requisitos de procedibilidad y, finalmente, de encontrarse superados los requisitos de procedibilidad adjetiva, se estudiará iii) el fondo del reclamo. 2.4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[9], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[10], y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[11] (Negrilla fuera de texto) Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[12] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.
En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iii) inmediatez.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva Inmediatez La tutela fue estatuida por el constituyente con el objeto de proveer una protección inmediata de los derechos fundamentales conculcados, lo que supone su amparo rápido, urgente, actual y eficaz[13].
Así, el requisito de la inmediatez exige que la tutela se interponga tan pronto se produce el hecho, acto u omisión al que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales, o por lo menos dentro de un término prudencial y consecuencial a su ocurrencia, pues el paso prolongado del tiempo, indica que se ha disipado la gravedad de la lesión y la urgencia de la protección deprecada, desvirtuándose así, la inminencia de la afectación[14], tal plazo prudencial ha sido calculado por la Corte Constitucional (acogido por el Consejo de Estado en 6 meses), y ha de analizarse en cada caso concreto para determinar si un exceso en el mismo se halla justificado como para omitir su consideración y entrar al fondo del debate jurídico planteado. 2.6.
Caso concreto En el sub lite la parte actora consideró que los derechos fundamentales invocados como fundamento de la acción de tutela fueron trasgredidos por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ocasión de lo decidido en la providencia del 7 de septiembre de 2018. Según se tiene, la providencia atacada, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decidió el recurso de apelación interpuesto por la señora Consuegra Sánchez contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en la que se había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
La referida sentencia fue notificada, mediante edicto publicado el 12 de octubre de 2018, el cual fue desfijado el 17 del mismo mes y año[15], por lo que es claro que la decisión censurada en este caso quedó debidamente ejecutoriada el 22 de octubre de 2018, mientras que la acción de tutela fue presentada hasta el 11 de junio de 2019, es decir, luego de más de 7 meses después del momento en que fue conocida y ejecutoriada la decisión que se ataca.
Así las cosas, para la Sala es clara la inexistencia de necesidad o urgencia en la intervención del juez constitucional. Sobre el punto, resulta del caso precisar que no existe norma o parámetro jurisprudencial que establezca un plazo perentorio para presentar tutela contra providencia judicial, pero de ninguna manera se puede permitir que su uso se difiera indefinidamente, sin que medie una razón válida.
Lo contrario sería desconocer la línea jurisprudencial que en cuanto a la exigencia del requisito de “inmediatez” ha trazado la Corte Constitucional, autoridad judicial que ha manifestado[16]: “Según la naturaleza de la acción de tutela, la cual tiene el propósito de obtener la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados, se ha discutido acerca de la necesidad de estudiar un plazo razonable[17] en la interposición del amparo.
La Sentencia SU-961 de 1999 dio origen al principio de la inmediatez, no sin antes reiterar, como regla general, que la posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que esta no tiene un término de caducidad. La consecuencia de ello es que el juez constitucional, en principio, no puede rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar a estudiar el asunto de fondo: (Se resalta) ‘Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.
La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. (…)”[18] Para la Sala es claro que el juicio sobre el requisito de la inmediatez, en los casos de acciones de tutela interpuestas contra providencias judiciales, resulta ser más exigente, toda vez que cuando la decisión atacada fue conocida y se encuentra ejecutoriada la persona está habilitada para acudir al juez constitucional para solicitar el amparo de sus derechos.
Sin embargo, la Corte Constitucional[19] y esta Sala[20] han admitido la procedencia de la acción de tutela interpuesta cuando ha transcurrido un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual.
La parte demandante, en su escrito de demanda, no alegó ninguna razón para justificar su inactividad, ni es posible evidenciar que las circunstancias que rodean el proceso de la referencia vulneren los derechos de terceros afectados o que la violación alegada sea permanente en el tiempo. Por último, es necesario aclarar que si bien la señora Consuegra Sánchez en la solicitud de amparo precisó que mediante el auto del 6 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo del Atlántico ordenó obedecer y cumplir lo dispuesto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, esta fecha no puede tenerse para contar la inmediatez en el presente proceso puesto que, como ya se indicó, la vulneración se entiende producida a partir del momento en que la actora conoció de la decisión y la misma quedó debidamente ejecutoriada.
En atención a todo lo expuesto, como la parte demandante presentó la acción de tutela bajo estudio en un término que no se considera razonable después de la ejecutoria de la decisión atacada y no justificó dicha situación, es claro que la solicitud de amparo no supera el requisito de inmediatez y, por ende, hay lugar a declarar su improcedencia por esta razón. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- Niégase la solicitud de desvinculación propuesta por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, por los motivos descritos en precedencia. SEGUNDO.- Declárase improcedente la acción de tutela solicitada por la señora Mery Concepción Consuegra Sánchez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. TERCERO.- Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO. - Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria y devuélvase el expediente número 080011233100020100031701 que fue remitido en préstamo a esta Corporación al Despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Magistrada (E) ----------------------- [1] La acción de tutela se presentó el 11 de junio de 2019 ante la oficina de correspondencia de esta Corporación. [2] Folio 1 del expediente. [3] Al proceso se le asignó el radicado número 08001233100020100031700. [4] Aparte textual de la demanda visible en el folio 2 del expediente. [5] Folio 71 del expediente. [6] Folios 72 a 77 del expediente. [7] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.” [8] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho.” [9] Sala Plena del Consejo de Estado.
Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González. [10] El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [11] Ibídem. [12] Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [13] El artículo 86 de la Carta prevé que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales ( )”. [14] Al respecto la Corte Constitucional en el fallo T-142 de 1 de marzo de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, reiteró la tesis según la cual “la tutela resulta improcedente cuando la demanda se interpone después de transcurrido un lapso irrazonable y extenso, desde la fecha en que sucedieron los hechos o viene presentándose el hecho vulnerador que la parte accionante estima que afecta sus derechos fundamentales”. [15] Esta información se puede constatar en los folios 522 vto. y 523 del expediente allegado al proceso en calidad de préstamo. [16] Corte Constitucional, sentencia T – 246 DE 2015, M.P. Dra.: Martha Victoria Sáchica Méndez. [17] “La razonabilidad en la interposición de la acción de tutela está determinada, tanto en su aspecto positivo, como en el negativo, por la proporcionalidad entre medios y fines.
El juez debe ponderar una serie de factores con el objeto de establecer si la acción de tutela es el medio idóneo para lograr los fines que se pretenden y así determinar si es viable o no. Dentro de los aspectos que debe considerarse, está el que el ejercicio inoportuno de la acción implique una eventual violación de los derechos de terceros.
Para hacerlo, el juez debe constatar: 1) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; 2) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión y 3) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados”.
SU-961/99. [18] Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T- 1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T- 574 de 2010, T-576 de 2010. [19] Sentencia T-246 del 30 de abril de 2015. M.P. Dra. Martha Victoria Sáchica Méndez. [20] Ver entre otras la sentencia del 27 de agosto de 2015, proferida en el expediente No. 11001-03-15-000-2015-01579-00(AC).
M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.