IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término razonable Respecto del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 1100-1333-7043-2017-00144-01, la parte accionante cuestiona, como en los otros dos procesos, la decisión de primera instancia que encontró configurada la caducidad del medio de control y aquella que la confirmó, esta última dictada el 19 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección. (…) La anterior decisión se notificó por estado el 27 de abril de 2018, en tanto que la demanda de tutela se presentó el 22 de febrero de 2019, por lo que se confirmará en este aspecto el fallo recurrido, toda vez que no se cumple con el requisito de inmediatez en materia de tutela contra providencia judicial.
NOTA DE RELATORIA: Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 31 de julio de 2012, exp No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P.: María Elizabeth García González. Referente a los requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia T-949 del 16 de octubre de 2003, exp: T- 755869, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
En cuanto a los casos en los que la tutela resulta improcedente, remitirse a: Corte Constitucional, Sentencia T-142 del 1 de marzo de 2012, exp: T-3242799 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En cuanto al término razonable para la interposición de la acción de tutela, remitirse a: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 05 de agosto de 2014, Exp.
Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, M P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Auto proferido en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Se aplicaron adecuadamente las normas allegadas al proceso / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Inexistencia / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Término La Sala comparte los argumentos expuestos en el fallo de primera instancia, en el sentido de que las providencias cuestionadas no incurrieron en el defecto sustantivo alegado, toda vez que las autoridades judiciales explicaron cuál era el fundamento legal para considerar que las cuotas partes pensionales revisten naturaleza parafiscal, decisión que incluso contó con respaldo jurisprudencial de esta Corporación. (…) En ese sentido, la consideración expuesta por las autoridades judiciales accionadas, en el entendido de que a los actos demandados –por no tratarse de decisiones que reconocieron una prestación periódica– se les debe aplicar la regla de caducidad prevista en el literal d) del numeral 2, del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, no puede catalogarse de arbitraria o caprichosa, pues se dictó en ejercicio del principio de autonomía funcional, mediante una argumentación razonada, y a pesar de que no resultó favorable a la entidad territorial tutelante, no amerita reproche desde el punto de vista del juez constitucional (… ) la acción de tutela se dirigió para controvertir unos autos que rechazaron unas demandas por caducidad, tras considerarse que las decisiones administrativas demandadas no reconocían prestaciones periódicas y que, por tanto, la normativa aplicable era el literal d) del numeral 2, del artículo 164 del C.P.A.C.A., tema ya definido al desestimar el defecto sustantivo alegado.
(…) En ese sentido, el hecho de que la Sección Cuarta de esta Corporación haya considerado que el tema que le correspondió por reparto en segunda instancia es de índole laboral, no define si la caducidad declarada por las autoridades accionadas fue errada o no, que es a lo que se contrae la demanda de tutela, pues esa decisión se refirió a un tema de incompetencia, de modo que en el evento de que la Sección Segunda del Consejo de Estado avoque el conocimiento del asunto y resuelva el recurso de apelación, es posible que lo que allí se defina se relacione con lo que ha planteado el departamento de Boyacá, pero hasta este momento, la Sala considera que las decisiones cuestionadas no adolecen de los defectos alegados en la demanda.
NOTA DE RELATORIA: Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2012, exp No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P.: María Elizabeth García González. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 164, NUMERAL
2. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00807-01(AC) Actor: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la entidad territorial accionante en contra de la sentencia fechada el 11 de abril 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual decidió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela instaurada por el Departamento de Boyacá- Secretaría de Hacienda- Fondo Pensional Territorial de Boyacá, contra el Juzgado Cuarenta y Tres (43) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. “SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela instaurada por el Departamento de Boyacá- Secretaría de Hacienda- Fondo Pensional Territorial de Boyacá, contra el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito de Bogotá, el Juzgado Cuarenta (40) Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamraca, Sección Cuarta, Subsección A.”.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda Por escrito presentado el 22 de febrero de 2019, el departamento de Boyacá, por conducto de apoderado, presentó demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsecciones A y B; también presentó demanda de tutela contra los Juzgados Cuarenta, Cuarenta y Tres y Cuarenta y Cuatro Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia con ocasión de las decisiones proferidas dentro de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho radicados bajo los números 1100-1333-7043-2017-00144-01, 1100- 1333-7044-2017-00035-01 y 1100-1333-7040-2018-00045-01[1]. 2.
Los hechos El departamento de Boyacá presentó tres demandas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de obtener la nulidad parcial de las resoluciones proferidas por el Fondo de Previsión Social del Congreso de República, por medio de las cuales reconoció un derecho pensional y asignó una cuota parte de la pensión a ese Departamento.
El primer asunto correspondió por reparto al Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo Oral de Circuito de Bogotá, el que, por auto de 15 de noviembre de 2017, rechazó la demanda al considerar que había operado la caducidad, decisión confirmada en proveído de fecha 19 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. Por su parte, el Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá conoció del proceso número 1100-1333-7044-2017-00035-01, el que, en providencia de 14 de septiembre de 2018, también rechazó la demanda por caducidad, proveído confirmado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, en auto de 8 de noviembre de 2019.
Del proceso 1100-1333-7040-2018-00045-01 conoció el Juzgado Cuarenta Administrativo del Circuito de Bogotá y, asimismo, declaró la caducidad del medio de control, decisión confirmada a través de auto de 19 de septiembre de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. 3.- Fundamentos de la acción La parte actora sostuvo que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia y que las autoridades accionadas, en sus decisiones, incurrieron en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. 4.- Trámite en primera instancia 4.1.- Por auto de 4 de marzo de 2019 se admitió la demanda y se dispuso notificar a las autoridades accionadas; se vinculó al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, a los señores María Teresa Bonilla de Piñeros, Regina Gómez de Neira, Francisco José Sanabria Quijano y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[2]. 4.2.- El Director General del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República manifestó que no era procedente la pretensión de amparo, toda vez que la cuota parte no es una prestación periódica, de conformidad con lo establecido en los artículos 14 del Decreto 3135 de 1968, 7 del Decreto 1848 de 1969 y 5 del Decreto 1045 de 1978, por lo que en las decisiones judiciales cuestionadas no se configuró uno solo de los defectos invocados[3]. 4.3.- A su turno, el Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá indicó que el análisis para declarar la caducidad del medio de control ejercido estuvo ajustado a los presupuestos legales que regulan la materia, por lo que solicitó no acceder al amparo solicitado[4]. 4.4.- Por su parte, el Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo Oral del Circuito de Bogotá sostuvo que la naturaleza jurídica de la cuota parte pensional es de una contribución parafiscal y que, en tal sentido, se debe aplicar la regla de caducidad establecida en el literal d), numeral 2, del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 y no la relativa a una prestación periódica como lo pretende el ente accionante; aseveró que la decisión adoptada se encuentra debidamente motivada[5]. 4.5.- Los Magistrados que integran la Sección Cuarta, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitaron declarar improcedente la acción o que se niegue el amparo solicitado, dado que las providencias cuestionadas se fundamentaron en lo establecido por la Sala Plena de ese Tribunal y por la Jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual la cuota parte pensional se caracteriza por ser una contribución parafiscal sometida a los requisitos establecidos en el artículo 164, numeral 2, literal d), de la Ley 1437 de 2011[6]. 4.6.- Finalmente, el Juzgado Cuarenta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá se refirió en similares términos, en el sentido de indicar que lo pretendido era cuestionar unos actos administrativos que reconocieron una obligación crediticia de carácter parafiscal –cuota parte pensional–, de modo que no se trató del reconocimiento de una prestación periódica[7]. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 11 de abril de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado consideró lo siguiente (transcripción de forma literal): “En el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 11001 3337 043 2017 00144 01: “… “Estudiado el asunto bajo examen, se encuentra que la parte actora no interpuso en tiempo la acción de tutela, ni justificó los motivos de su tardanza, habida cuenta que ésta fue radicada el 22 de febrero de 2019[8] y la providencia que confirmó el rechazo de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho había sido proferida el 19 de abril de 2018[9] por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, notificada por estado electrónico el 27 de abril de 2018[10].
“Por lo anterior, la Sala concluye frente a este proceso que la acción constitucional es improcedente para controvertir los autos del 15 de noviembre de 2017 y del 19 de abril de 2018 proferidos, en su orden, por el Juzgado Cuarenta y Tres (43) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Cuarta y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, toda vez que la tutela se interpuso por fuera de los seis (6) meses, lo que la releva de examinar los restantes requisitos de procedencia adjetiva.
“Ahora bien, frente a los procesos de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo los nro. 11001 3337 040 2018 00045 01 y 11001 3337 044 2017 00035 01: “Se cumplen los requisitos de procedencia, incluida la inmediatez, comoquiera que el amparo se presentó dentro de un término razonable[11], dado que los proveídos cuestionados fueron proferidos el 19 de septiembre de 2018 y el 8 de noviembre de la misma anualidad y la tutela radicada el 22 de febrero de 2019.
“… “(…) la Sala estima que las providencias cuestionadas no incurrieron en el defecto sustantivo señalado, en la medida que los accionados explicaron cuál era el fundamento legal para considerar que las cuotas partes pensionales tiene un carácter parafiscal y, en ese sentido, por no tratarse de actos administrativos que reconocían una prestación periódica, la regla aplicable para presentar la demanda, era la establecida en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
“… “Así las cosas, en los términos en que ha sido propuesta la presente tutela, no puede predicarse que los accionados hayan incurrido en un defecto sustantivo, toda vez que no aplicaron una norma derogada, inexistente o contraria a la Constitución ni hicieron una interpretación arbitraria de la ley, sino que por el contrario acogieron el criterio interpretativo de la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según el cual la naturaleza jurídica de la cuota parte pensional es de carácter parafiscal y explicaron con suficiencia las razones por las que consideraron que el medio de control estaba caducado; en consecuencia, el hecho de que la entidad accionante no comparta dicho criterio no puede traducirse en un defecto sustantivo.
“Desconocimiento del precedente judicial “En el caso bajo estudio, la parte actora adujo como sustento de la configuración de este defecto, que las entidades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta la sentencia C – 895 del 2009 de la Corte Constitucional y los siguientes conceptos y providencias proferidas por esta Corporación[12]: ‘[…] - Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 20 de agosto de 1998, rad. 1108;
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 22 de noviembre de 2001, rad. 1383; Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 17 de noviembre de 2005, rad. 11001 0325 000 2001 00251 00 (3578 -01). - Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN.
Radicación número: 25000 – 23 – 25 – 000 – 2007 – 00341 – 02 (2030 – 10), Sentencia de fecha 11 de septiembre de 2013. (…) - Radicado: 17001 2331 000 2010 00247 01 (4404 – 2013). Actor: Corporación Autónoma Regional de Caldas. (…) - Igualmente, recientes pronunciamientos de la Sección Cuarta del máximo organismo de lo Contencioso Administrativo, en los que siendo las mismas partes (Departamento de Boyacá vs FONPRECON), Radicado nro. 25000233700020170150501 (23704) […]’ “Así las cosas, con la finalidad de verificar si las providencias aludidas constituyen o no precedente, se tiene lo siguiente: “En cuanto a la Sentencia C – 895 del 2 de diciembre de 2009 proferida por la Corte Constitucional[13]: “Lo primero que precisa la Sala como ya lo ha dicho en otras oportunidades respecto de las sentencias de constitucionalidad, es que[14]: ‘(…) en razón a la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad, cuya finalidad es garantizar la integridad y la supremacía del orden constitucional objetivo, la defensa de los derechos subjetivos es una consecuencia derivada de su ejercicio, pero no constituye su fin directo; en ese sentido, tales providencias no pueden considerarse como precedente judicial en la solución de un caso particular; ello sin perjuicio de su alcance interpretativo que es de obligatoria observancia para los administradores de justicia al resolver casos concretos (…).’ “Con todo, la citada sentencia tampoco sería constitutiva de precedente, toda vez que el problema jurídico allí planteado consistió en resolver si: ‘(…) la norma que consagra la prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales, una vez efectuado el pago de la mesada respectiva, supone una destinación diferente de los recursos de la seguridad social y afecta la sostenibilidad del sistema de seguridad social en detrimento del artículo 48 Superior, o si por el contrario la prescripción allí prevista no riñe con el ordenamiento constitucional (…)’.
“La Corte Constitucional concluyó que las expresiones ‘y prescripción de la acción de cobro’ y ‘el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva’ del artículo 4 de la Ley 1066 de 2006[15] no vulneran el artículo 48 de la Constitución, por lo que las declaró exequibles.
“Por otra parte, el accionante cita como precedente la sentencia de fecha 11 de septiembre de 2013; sin embargo, una vez consultado el número de radicación en la relatoría de esta Corporación se colige que se trata de la providencia de fecha 11 de julio de 2013 proferida por el Consejo de Estado[16]. “… “De lo anterior se desprende que, aunque el medio de control es el de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, no existe identidad fáctica ni jurídica, en tanto que en aquel se estudió si había lugar al reajuste especial de la mesada pensional; mientras que en los autos cuestionados a través de la presente tutela se analizó si se debía rechazar la demanda interpuesta por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad frente a la asignación de cuotas partes pensionales.
“La actora adujo que las entidades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta la providencia radicada bajo el nro. 17001 2331 000 2010 00247 01, a través de la cual la Sección Quinta de esta Corporación declaró la falta de competencia para tramitar el asunto allí discutido, y el proveído del 11 de septiembre de 2018 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado[17]; sin embargo, por tratarse de autos no puede predicarse el desconocimiento del precedente, lo que releva a la Sala de adentrarse en su análisis.
“Frente a los conceptos del 20 de agosto de 1998 y del 22 de noviembre de 2001 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, se recuerda que el ejercicio de la función consultiva de esta Corporación no es de rango jurisdiccional, por lo que los precitados conceptos tampoco pueden ser invocados como desconocimiento del precedente.
“Por otro lado, el actor cita como precedente la sentencia de fecha 17 de noviembre de 2005 de la Sección Segunda del Consejo de Estado radicada bajo el nro. 11001 0325 000 2001 00251 00 que, consultada en la relatoría del Consejo de Estado, no existe. “Por último, el accionante alega como sustento del desconocimiento del precedente horizontal que se dejaron de tener en cuenta dos autos proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; los cuales de un lado, no constituyen precedente en la medida que no se profirieron por un órgano de cierre de alguna de las jurisdicciones y por el otro, lo que allí se discutió fue en la primera, la competencia para conocer del asunto por parte de los juzgados administrativos y en la segunda, el recurso de apelación contra el auto que había rechazado la demanda, por lo tanto, no es posible predicar de los mismos que sean precedente.
“Violación directa de la Constitución: “… “En el caso concreto, el actor estima que se presenta una violación directa de la Constitución puesto que ‘(…) tanto los jueces ad quo (sic) como los ad quem, en la solución del caso, siendo que la controversia versa sobre la asignación de la cuota parte pensional a las entidades concurrentes, dejaron de aplicar e interpretar el literal c) del numeral 1 del artículo 164, para aplicar el literal d) del numeral 2 del artículo 164, interpretado que las resoluciones acusadas se relacionan con actos de recobro(…)’; sin embargo, no explica las razones de dicha transgresión, ni se desprende que se haya dejado de aplicar un precepto constitucional o legal, o aplicado una norma manifiestamente incompatible con la Constitución o haya sido desconocido el principio de interpretación conforme con la Constitución. “Por último, la Sala recuerda que la acción de tutela no fue instituida para impugnar o controvertir asuntos fallados en derecho por los jueces naturales en virtud de su autonomía y competencias constitucionales y legales, como si se tratara de una tercera instancia, pues es un mecanismo excepcional y subsidiario al que pueden acudir los ciudadanos de manera extraordinaria cuando las decisiones judiciales adolezcan de los defectos que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional.
“En conclusión, en el asunto bajo análisis, los pretendidos defectos sustantivo, desconocimiento del precedente, y violación directa de la Constitución no se configuran, lo que permite concluir que no le asiste razón al accionante y deberá negarse el amparo de tutela solicitado frente a las providencias cuestionadas en los procesos de Nulidad y Restablecimiento radicados bajo los nro. 11001 3337 040 2018 00045 01 y 11001 3337 044 2017 00035 01”[18] (negrillas del original). 6.- La impugnación El departamento de Boyacá impugnó la anterior sentencia y señaló (transcripción de forma literal, con inclusión de errores): “En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el concepto de cuotas partes pensionales no es absoluto, teniendo en cuenta se requiere advertir claramente si los actos cuestionados se derivan de un proceso de cobro coactivo, o si se trata de los actos que reconocen el derecho pensional y asignan una cuota parte a la Entidades obligadas a concurrir en el pago de la mesada pensional; siendo los primeros actos de recobro y los segundos derivados de la obligación de concurrencia. “Al tenor de la jurisprudencia constitucional, los actos de recobro (los que resuelven excepciones dentro del proceso de cobro coactivo y ordena seguir adelante con la ejecución), están sometidos al fenómeno prescriptivo, en los términos de la Ley 1066 de 2006, mientras que los actos relacionados con la obligación de concurrencia de las diferentes Entidades para contribuir al pago pensional a través del sistema de cuota parte no pueden extinguirse mediante la prescripción, porque tiene un vínculo directo con el derecho, también imprescriptible, al reconocimiento de la pensión. En tal sentido, cuando se demanda en nulidad y restablecimiento del derecho los actos de recobro, estos están sometidos al fenómeno prescriptivo, por tanto, se le aplica el fenómeno de la caducidad establecida en el literal de del numeral 2 del artículo 164 de la ley 1437 de 2001.
Distinto si, los actos demandados por este medio, son los actos derivados de la obligación de concurrencia, caso en el cual, por tratarse de actos de naturaleza laboral (porque se derivan del vínculo laboral del pensionado con la entidad obligada en algún tiempo de su vida laboral), no puede extinguirse mediante la prescripción, porque tiene un vínculo directo con el derecho, también imprescriptible y por tanto, tienen un carácter periódico, como quiera que la cuota parte pensional asignada a una entidad concurrente coexiste mientras permanezca el derecho pensional.
Por consiguiente, si el derecho contenido en el acto administrativo demandado es imprescriptible, los mismos se podrán demandar en cualquier tiempo, en los términos del literal c del numeral 1 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. “En el caso sub examine, el Departamento de Boyacá demanda los actos derivados de la obligación de concurrencia, por tanto, no están sometidos al fenómeno jurídico de la caducidad.
De donde se infiere que los accionados incurrieron en el defecto sustantivo no solo respecto de la fuente, por inaplicación del literal c del numeral 1 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, al igual que por defecto sustantivo en torno al método, por desatender la jurisprudencia aplicable al caso, descrita en el texto de la tutela”.
Respecto del desconocimiento del precedente, indicó que no se tuvo en cuenta realmente la sentencia C-895 de 2009, al sostener que (transcripción de forma literal, con inclusión de errores): “… como el problema jurídico planteado en las providencias objeto de la presente acción constitucional es la procedencia de la caducidad en los proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sobre los actos de constitución y asignación de cuotas partes pensionales, se tiene que la regla jurisprudencial antes descrita, resuelve este problema jurídico por lo se anotó anteriormente, toda vez que concluye que existe prescripción del derecho de recobro de las cuotas partes pensionales, una vez efectuado de la mesada pensional respectiva, y en consecuencia, por tratarse de actos que reconocen un derecho de naturaleza laboral y de carácter periódico, tal como lo aclara la Sala de la Corte Constitucional, al advertir que: de ninguna manera extingue la obligación de concurrir al pago de las demás mesadas, ni libera a las entidades de su obligación futura de concurrencia en el pago”.
Agregó que no pueden desconocerse los autos mencionados en la demanda como desconocidos, proferidos por el Consejo de Estado y por la Sección Cuarta de Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, al resolver conflictos de competencias, remitieron asuntos similares a los Juzgados Administrativos de Bogotá en su espacialidad laboral y a la Sección Segunda del mismo Tribunal, pues se trató de demandas interpuestas por el departamento de Boyacá contra FONPRECON; que en esos casos se resolvieron temas relacionados con la prescriptibilidad de los actos de recobro y de la imprescriptibilidad de los actos relativos a la obligación de concurrencia en el pago de unas mesadas pensionales, los cuales, por tener naturaleza y carácter periódico, no les aplica la caducidad y se pueden demandar en cualquier tiempo, de conformidad con el literal c del numeral 1 del artículo 164 del C.P.A.C.A. Finalmente, en cuanto a la violación de la Constitución Política, adujo que sí explicó sucintamente las razones de tal violación: “… al advertir que las accionadas dejaron de aplicar e interpretar las reglas fijadas conforme a la sentencia C-895 de 2009, las cuales se dirigen a concluir que ‘los actos que asignan cuotas partes o pensionales son de naturaleza laboral y tiene carácter periódico’, por cuanto se derivan de la obligación de concurrencia del Departamento de Boyacá para contribuir en el pago de unas pensionales reconocidas por FONPRECON, los cuales, por tener naturaleza laboral y de carácter periódico, no aplica la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA.
“Así las cosas, es claro que las accionadas al declarar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado por la parte actora, también le están vulnerando el derecho al acceso de administración de justicia, en la medida que con esta decisión se da por terminado el proceso y se impide el reconocimiento del derecho pretendido en ella.
Igualmente se trasgrede el principio de igualdad y al debido proceso”[19]. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[20].
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[21].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[22]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[23]. 2.- El caso concreto 2.1.- Presupuesto de inmediatez Respecto del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 1100-1333-7043-2017-00144-01, la parte accionante cuestiona, como en los otros dos procesos, la decisión de primera instancia que encontró configurada la caducidad del medio de control y aquella que la confirmó, esta última dictada el 19 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B[24].
La anterior decisión se notificó por estado el 27 de abril de 2018[25], en tanto que la demanda de tutela se presentó el 22 de febrero de 2019[26], por lo que se confirmará en este aspecto el fallo recurrido, toda vez que no se cumple con el requisito de inmediatez en materia de tutela contra providencia judicial[27]. En los procesos 11001 3337 040 2018 00045 01 y 11001 3337 044 2017 00035 01 se cuestionan las decisiones adoptadas en el mismo sentido –que declararon configurada la caducidad frente a ambos medios de control–, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Cuarta, Subsección A) el 19 de septiembre y el 8 de noviembre de 2018, que, en su orden, confirmaron los autos proferidos el 3 de mayo de 2018 por el Juzgado Cuarenta Administrativo del Circuito de Bogotá y el 14 de septiembre de 2018 por el Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo del mismo circuito judicial.
La parte accionante alegó, respecto de las referidas providencias, lo siguiente: i) Un defecto sustantivo, porque “le dan un carácter errado a los actos administrativos demandados (actos derivados del derecho de recobro siendo actos relacionados con el reconocimiento y asignación de cuota parte pensional) y en consecuencia (ii) le dan aplicación a la norma errada (literal d del numeral 2 del artículo 164 y no del literal c) del numeral 1 del artículo 164)”. ii) El desconocimiento del precedente judicial, por cuanto las autoridades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta la sentencia C–895 del 2009 de la Corte Constitucional. iii) La violación directa de la Constitución, al considerar que “tanto los jueces ad quo (sic) como los ad quem, en la solución del caso, siendo que la controversia versa sobre la asignación de la cuota parte pensional a las entidades concurrentes, dejaron de aplicar e interpretar el literal c) del numeral 1 del artículo 164, para aplicar el literal d) del numeral 2 del artículo 164, interpretado que las resoluciones acusadas se relacionan con actos de recobro (…)”.
En la impugnación, la entidad territorial señaló que sí llevó a cabo una argumentación para establecer en qué consistió la violación directa de la Constitución, justificación que en realidad se edificó sobre la misma base del defecto sustantivo alegado, por lo que en este caso el análisis del aludido defecto comprenderá la supuesta violación de la Carta Política.
Es más, en su impugnación, el departamento de Boyacá también introdujo argumentos para tratar de sustentar la supuesta violación constitucional a través del desconocimiento del precedente, cuestión que permite concluir que ese tercer cargo realmente gira en torno a la aplicación indebida o no del artículo del literal d) del numeral 2, del artículo 164 del C.P.A.C.A. y al tratamiento que a los asuntos de esa naturaleza –prestaciones periódicas– supuestamente le ha dado la jurisprudencia. Así las cosas, la Sala se ocupará del análisis del defecto sustantivo y del desconocimiento del precedente. 2.2.- Defecto sustantivo Las consideraciones expuestas en las decisiones censuradas fueron las siguientes: - Auto del 3 de mayo de 2018: “En concordancia con lo dicho y en estricto cumplimiento del Auto del 03 de abril de 2017 proferido por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuando se demanda una obligación crediticia sobre una contribución parafiscal como es la cuota parte pensional, el término para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el contemplado en el literal d del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A que señala que las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho deben presentarse dentro del término de 4 meses contados a partir del día siguiente a la notificación, publicación, comunicación o ejecución del acto administrativo demandado.
“Este Despacho concluye que la pretensión del DEPARTAMENTO DE BOYACÁ encaminada a declarar la nulidad parcial de la resolución nro. 0239 del 09 de febrero de 2004, se presentó por fuera de los cuatro (4) meses que dispone la Ley 1437 de 2011 para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”[28]. La anterior decisión la confirmó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante proveído del 19 de septiembre de 2018, con fundamento en lo siguiente: “Conforme a lo anterior, es menester comenzar por señalar que si bien los actos acusados versan sobre la asignación de una cuota parte a la demandante, las pretensiones de la demanda no se encaminan a declarar la nulidad respecto del carácter periódico de la obligación contenida sino sobre su contenido crediticio, a tal punto que lo que se pretende es que se re liquide el valor en ellos determinados.
“Así las cosas, se extrae que el presente asunto versa sobre una controversia crediticia respecto de una contribución, como lo son las cuotas partes, en virtud de las pretensiones de la demanda y la naturaleza de los actos acusados. En concreto, respecto de las cuotas partes, la Sala advierte que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de treinta (30) de agosto de 2014, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez, señaló lo siguiente: ‘3.4.
De conformidad con lo expuesto, se encuentra que la naturaleza de las cuotas partes pensionales es de la de una contribución parafiscal, en tanto constituyen un aporte obligatorio del empleador, destinado al pago de las mesadas pensionales dentro del esquema de financiación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (…)’. “… “Señalando lo anterior, se advierte que, como lo expuso el a quo, la demandante interpuso la demanda por fuera del término recién señalado, toda vez que conocía desde el año 2003 de la suma fijada a su cargo como cuota parte pensional, y solo vino a interponer la demanda hasta el siete (7) de octubre de 2016, lo cual resulta extemporáneo”[29]. - Auto de 14 de septiembre de 2018: “Visto el informe secretarial que antecede, se observa que a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el Departamento de Boyacá – Fondo Pensional Territorial de Boyacá promovió demanda contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON con el fin de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: • La nulidad parcial del artículo segundo de la Resolución nro. 0086 de 17 de marzo de 1995, en relación con el monto de la cuota parte establecida a la extinta Caja de Previsión Social de Boyacá. • La nulidad parcial de artículo segundo de la Resolución nro. 000931 de 6 de septiembre de 1995, por medio del cual se reliquidó la pensión de la señora TIRSA REGINA GOMEZ DE NEIRA.
“A título de restablecimiento del derecho requirió que la entidad demandada modifique el porcentaje y valor de la cuota parte pensional. “Teniendo en consideración los actos cuya nulidad se solicita, el Despacho entrará a verificar si la demanda reúne los requisitos previstos en el artículo 162 del CPACA para su admisión, así como la oportunidad para su presentación en los términos del artículo 164 ibídem.
“(…) “Así las cosas, se tiene que a pesar de que no obra en el expediente constancia de notificación personal de los actos demandados, se colige que el Fondo Pensional Territorial de Boyacá, tenía un conocimiento inequívoco de los actos hoy demandados, desde el 19 de noviembre de 2009, fecha en la que reconoció el pago de las cuotas pensionales, obligación que nació con las Resolución nro. 000086 de 17 de marzo de 1995 y Resolución nro. 00931 de 6 de septiembre de 1995, por lo tanto, se tiene que si la notificación por conducta concluyente se materializó el 20 de noviembre de 2009, la demanda debió presentarse a más tardar el 20 de marzo de 2010; y como lo fue hasta el 24 de noviembre de 2016, operó el fenómeno de la caducidad (f.72)”[30].
La anterior decisión, igualmente, la confirmó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante proveído de 8 de noviembre de septiembre de 2018, con base en lo siguiente: “[…] Los actos administrativos acusados surgen de la determinación de la cuota parte pensional establecida en los actos demandados en cabeza de la demandante, derivada del reconocimiento de la pensión de jubilación de la señora Tirsa Regina Gómez de Neira, y que ello necesariamente conduce a atribuir la competencia del conocimiento de este asunto a los Magistrados de la Sección Segunda de este Tribunal, pues las resoluciones demandadas no se dictaron al interior de un proceso de determinación de un tributo ni de cobro coactivo, caso en el que la competencia recaería en esta Sección, según las normas de competencia determinadas en el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, sin embargo, la Sala Plena de esta Corporación al resolver un conflicto de competencias suscitado entre los Juzgados adscritos a las Secciones Segunda y Cuarta, por un asunto con iguales características al que aquí se propone, adjudicó la competencia de esta clase de controversias a la Sección Cuarta.
“(…) “Cabe anotar que los Magistrados de la Sección Cuarta salvamos voto dentro de la citada providencia, no obstante, en cumplimiento de la orden impartida por la Sala Plena de este Tribunal, se procederá a efectuar el análisis correspondiente de conformidad con las normas que regulan la parafiscalidad, la cual se encuentra sometida a los requisitos establecidos en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, pues es evidente que, dado el carácter parafiscal que reviste a la cuota parte pensional, no se puede pensar que la demanda se dirige contra actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas, y que por ello se deba aplicar el numeral 1°, literal c, del artículo 164 del C.P.A.C.A.”[31].
La Sala comparte los argumentos expuestos en el fallo de primera instancia, en el sentido de que las providencias cuestionadas no incurrieron en el defecto sustantivo alegado, toda vez que las autoridades judiciales explicaron cuál era el fundamento legal para considerar que las cuotas partes pensionales revisten naturaleza parafiscal, decisión que incluso contó con respaldo jurisprudencial de esta Corporación[32].
En ese sentido, la consideración expuesta por las autoridades judiciales accionadas, en el entendido de que a los actos demandados –por no tratarse de decisiones que reconocieron una prestación periódica– se les debe aplicar la regla de caducidad prevista en el literal d) del numeral 2, del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, no puede catalogarse de arbitraria o caprichosa, pues se dictó en ejercicio del principio de autonomía funcional, mediante una argumentación razonada, y a pesar de que no resultó favorable a la entidad territorial tutelante, no amerita reproche desde el punto de vista del juez constitucional.
Al respecto, esta Corporación –en sede de tutela y frente al mismo asunto que aquí se analiza–, ha considerado (transcripción de forma literal): “Según el fundamento de la presente solicitud de amparo, las providencias bajo cuestionamiento adolecen de defecto sustantivo, por cuanto determinaron que el asunto caducó con fundamento en una norma que no era aplicable, ya que ante la circunstancia de debatirse la legalidad de la cuota parte de una prestación periódica, la demanda podía presentarse en cualquier tiempo.
“Si bien no adujo expresamente que se desconoció el precedente judicial, la demandante citó unas providencias de acuerdo con las cuales el rubro de que se trata es una prestación periódica. “Con la presente acción de tutela, la demandante busca que se dejen sin efectos las providencias materia de censura y, en su lugar, se ordene a la autoridad judicial demandada admitir el líbelo introductorio y continuar el curso del proceso.
“Establecido el escenario descrito, la Sala anticipa que negará el amparo solicitado, en razón a que el defecto que la parte demandante endilgó a las providencias bajo censura no se configuró. “La conclusión anterior tiene sustento en los razonamientos que la Sala pasa a exponer. “5.1. Defecto sustantivo – Precedente judicial “En este cargo la parte demandante advirtió que por el carácter periódico de la prestación cuya cuota parte pretende controvertir, se debía aplicar el literal c), del numeral 1° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, es decir, el que establece que la demanda se puede presentar en cualquier tiempo cuando ‘Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.’, y no el literal d, del numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, ya que esta norma consagra el término de caducidad de cuatro meses, respecto de actos que no resuelven acerca de este tipo de prestaciones.
“Como soporte de su argumento, indicó que lo que permite demandar en cualquier tiempo un acto administrativo, es el carácter periódico de la prestación de que se trate, no su naturaleza, por lo que trajo a colación algunos pronunciamientos judiciales de acuerdo con los cuales, en su criterio, las cuotas partes pensionales son prestaciones periódicas.
“Uno de ellos es el que profirió esta Sección el 7 de abril de 2016, en el trámite de la acción de tutela con radicación 11001-03-15-000-2015- 03158-01. “Al respecto, se debe poner de presente que las sentencias de tutela proferidas por el Consejo de Estado, si bien podrían ser criterio auxiliar de interpretación, no son vinculantes para los jueces administrativos en asuntos contenciosos, en la medida que esta Corporación no es órgano de cierre de la jurisdicción constitucional.
“Esta Sala, en oportunidades anteriores, ha dicho que el precedente, ‘en razón de nuestra tradición y el carácter jerarquizado del sistema de administración judicial solo puede provenir de los órganos de cierre en las distintas jurisdicciones como una consecuencia de las funciones a ellos asignada por la Constitución y en razón del carácter del Estado Colombiano como una República Unitaria.’[33] (Destacado por la Sala) “De este modo, en consideración a que el Consejo de Estado no tiene entre sus competencias la unificación de la jurisprudencia en materia de acciones de tutela, sus decisiones sobre el particular no resultan vinculantes en los asuntos contencioso administrativos.
“No obstante, en aras de descartar que la posición que asume la Sala en este proveído podría ser contraria a una tesis anterior, vale destacar que en la sentencia que trajo a colación la parte actora, fue resuelta una acción de tutela contra varias providencias que rechazaron, por caducidad, las demandas que pretendían la anulación de los actos que negaron, en cada caso, el reconocimiento de una prima de servicios.
“La razón del rechazo tuvo fundamento en que la prima de servicios objeto de reclamo por los allí demandantes, no era una prestación periódica, sino unitaria ‘y por tanto, los actos administrativos demandados no estaban cobijados por la excepción contenida en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.’ “Ante esa interpretación, la Sala precisó que ‘las prestaciones periódicas principalmente, son aquellas que tienen vocación de ser vitalicias, esto es, por ejemplo, las pensiones.
Sin embargo, no se ha desconocido que tal concepto sea aplicable, también, a aquellos emolumentos derivados de una relación laboral, bajo el entendido de que el concepto general de ‘prestaciones’ corresponde a toda obligación de naturaleza laboral con la característica de ser periódica, incluido el salario, las primas de carácter salarial etc., (…)’.
(Destacado por la Sala) “Como bien se observa, en el caso que en su momento resolvió esta Sección, se analizó si la prima de servicios constituía una prestación periódica, ante lo cual se abordó una conclusión afirmativa, ya que tal prestación es un emolumento derivado de una relación laboral. “Distinto es, desde luego, el asunto que nos ocupa en esta oportunidad, comoquiera que se trata de la definición del porcentaje de la cuota parte de una pensión cuyo pago corresponde a dos entidades públicas.
“Lo anterior significa que si bien la pensión a cargo de las entidades involucradas es una prestación periódica, lo que se controvierte no es su reconocimiento, o los factores salariales que se deben tener en cuenta para su liquidación, sino el porcentaje del monto que corresponde a cada una, es decir, no se plantea el reconocimiento de un derecho prestacional.
“Las consideraciones anteriores también descartan la aplicación de los pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado a las que se refirió la parte demandante[34], porque en ellas el asunto versó sobre el reconocimiento, reajuste y liquidación de prestaciones laborales, mas no sobre la distribución de las cuotas partes a cargo de las entidades que debían cancelarlas.
“En esa medida, los pronunciamientos que invocó la parte demandante para respaldar su tesis, en manera alguna trataron sobre la caducidad del medio de control contra el acto que distribuyó la cuota parte de una pensión ya reconocida, entre las entidades concurrentes con el pago, como tampoco indicaron que la cuota parte pensional es una prestación periódica.
“Hechas las precisiones anteriores, la Sala analizará si el proveído del Tribunal demandado adolece de defecto sustantivo por haber aplicado una norma que establece el término de caducidad del medio de control. “… “Tal como se observa, el Tribunal demandado acogió el criterio del pleno de la Corporación, de acuerdo con el cual las cuotas partes pensionales tienen carácter parafiscal[35] y, por tal motivo, las demandas que versen sobre el particular deben presentarse dentro el lapso previsto por la ley para el efecto, en este caso, el término de cuatro meses de que trata el literal d) del numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
“Como bien lo indicó la parte actora, ‘la nulidad pretendida se planteó en relación con el monto y valor de la cuota parte pensional asignada al Departamento de Boyacá, en relación con la pensión reconocida al señor ARCESIO HUMBERTO ÁVILA MORA, en los referidos actos administrativos de determinación de la obligación, por haber sido liquidada en contra de las normas que regulan la liquidación de cuotas partes pensionales’.
“Por lo tanto, lo que pretendió controvertir la parte actora a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no fue en sí el reconocimiento de una prestación periódica, que es el supuesto bajo el cual se aplica el literal c), del numeral 1° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, es decir, el que establece que la demanda se puede presentar en cualquier tiempo, sino la cuota parte de la pensión de que se trata asignada al departamento de Boyacá. “La norma bajo cita no establece que la demanda, cuando se pretenda controvertir actos que asignan montos de contribuciones parafiscales, se puede presentar en cualquier tiempo, por lo que la interpretación del Tribunal demandado no se advierte caprichosa o carente de razonabilidad.
“Sobre la base de las consideraciones anteriores, la Sala denegará el amparo solicitado por la parte demandante”[36] (negrillas del original). La anterior decisión fue confirmada por la Sección Primera de esta Corporación, con base en lo siguiente (transcripción de forma literal): “Con fundamento en lo expuesto, la Sala no encuentra que el Tribunal accionado haya incurrido en el defecto sustantivo atribuido por la entidad accionante, toda vez que en el proceso la autoridad judicial accionada determinó que había operado la caducidad del medio de control, en razón a que la demanda fue presentada de forma extemporánea.
Tal interpretación, en criterio de la Sala, se aviene con la naturaleza de las cuotas partes pensionales, pues de acuerdo con lo señalado por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en providencia de 17 de marzo de 2016[37], en la cual puntualizó lo siguiente: ‘[…] En relación con la naturaleza de las cuotas partes pensionales, esta Corporación[38] ha dicho reiteradamente que: ‘… se encuentra que la naturaleza de la cuota parte pensional es la de una contribución parafiscal, en tanto que constituye un aporte obligatorio del empleador, destinado al pago de las mesadas pensionales dentro del esquema de financiación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.
Sobre el carácter parafiscal de los recursos de la seguridad social y su destinación específica, conforme con el artículo 48 de la Constitución Política, la Corte Constitucional ha señalado que tales recursos son indispensables para el funcionamiento del sistema de seguridad social, y en esta medida están todos articulados para la consecución del fin propuesto por el Constituyente…’.
“Respecto de la diferencia entre las cuotas partes pensionales y el derecho de recobro de las mismas, la Corte Constitucional a través de sentencia C – 895 de 2009, expresamente consignó: ‘… Las cuotas partes constituyen el soporte financiero para la seguridad social en pensiones, sustentado en el concepto de concurrencia, en tanto que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, la que a su vez puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados…’.
“De la trascripción anterior se desprende que las cuotas partes pensionales son el soporte más importante desde la perspectiva financiera en el sistema de seguridad social en pensiones porque representan un esquema de concurrencia en el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas y el recobro de las cuotas partes pensionales debe ser entendido como un derecho de naturaleza crediticia del orden parafiscal.
“En el mismo sentido, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en auto de 13 de diciembre de 2017[39] sostuvo que las cuotas partes pensionales tiene el carácter de contribución parafiscal. En este fallo se precisó lo siguiente: ‘[…] los actos que versan sobre el recobro de cuotas partes pensionales son de carácter tributario por tratarse de una contribución parafiscal […]’.
“Así las cosas, el Tribunal accionado no incurrió en defecto sustantivo, en razón a que, conforme a lo señalado por la Sección Segunda del Consejo de Estado aplicable a la cuota parte pensional, para efectos de la caducidad se tiene en cuenta la fecha en la que se notificó la decisión adoptada por la administración y no, como se aduce en la solicitud de amparo, en la cual se puede instaurar en cualquier tiempo la demanda que se dirige en contra de actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas.
Es claro, entonces, que la posibilidad de demandar en cualquier tiempo, se contrae a los actos que tiene carácter de ‘prestación periódica’, es decir, aquellos actos que reconocen prestaciones salariales, que periódicamente se sufragaban al beneficiario[40]. “Las precedentes consideraciones llevan a establecer que no se configura el defecto sustantivo alegado por la parte actora”[41].
Con base en las consideraciones expuestas, y en línea con los anteriores pronunciamientos, se descarta en este asunto el defecto sustantivo alegado. 2.3.- Desconocimiento del precedente El ente territorial accionante controvirtió en este punto la sentencia de primera instancia, al considerar que no se tuvo en cuenta la sentencia C- 895 de 2009, para lo cual redundó sobre la naturaleza de los actos administrativos demandados (de índole laboral y, por ende, de carácter periódico), acerca de si se trata o no del recobro de las cuotas partes pensionales, tema que ya ha sido, según se vio, analizado y definido por esta Corporación en sentido opuesto a lo planteado por el censor.
Respecto de los autos a los que se refiere la parte accionante, que han resuelto conflictos de competencia entre las Secciones Segunda y Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Subsección reitera lo que en pronunciamientos anteriores ha dicho esta Corporación –incluso también lo precisó la Sección Primera en el fallo recurrido y así lo expusieron los magistrados del referido tribunal en sus decisiones–, en el sentido de que la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca adoptó los autos cuestionados, en virtud de la competencia que le fue atribuida por la Sala Plena de esa corporación judicial, en providencia de 3 de abril de 2017, por medio de la cual se dirimió un conflicto de competencia en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 25000-23-42-000-2017-00097-00.
Cabe señalar que el ente territorial aquí accionante pretendió cuestionar esa providencia de 3 de abril de 2017 por medio de una demanda de tutela, la cual fue declarada improcedente por esta Corporación, al no cumplirse con el requisito –de procedibilidad– de inmediatez[42]. De otro lado, la Subsección estima pertinente señalar que parte de la argumentación expuesta en el libelo demandatorio para establecer que los actos administrativos demandados sí revisten naturaleza laboral, tiene que ver con la falta de competencia que frente a asuntos similares ha planteado la Sección Cuarta del Consejo de Estado, caso concreto, el auto proferido en el expediente 23.704, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez.
En efecto, en esa decisión, adoptada el 11 de septiembre de 2018, se remitió el proceso a la Sección Segunda por considerarla competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el departamento de Boyacá contra un proveído dictado por el Tribunal Administrativo de ese mismo Departamento que, como ocurrió en este asunto, rechazó la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en un caso similar.
Al respecto, se considera que esa decisión –que además se fundamentó en una providencia de esta misma Corporación que, al dirimir un conflicto de competencia, señaló que los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho iniciados contra los actos administrativos que resuelven sobre la constitución o extinción de las cuotas partes pensionales son asuntos de carácter laboral[43]– no puede ni debe catalogarse como un precedente aplicable a la cuestión que aquí se analiza.
Ciertamente, la acción de tutela se dirigió para controvertir unos autos que rechazaron unas demandas por caducidad, tras considerarse que las decisiones administrativas demandadas no reconocían prestaciones periódicas y que, por tanto, la normativa aplicable era el literal d) del numeral 2, del artículo 164 del C.P.A.C.A., tema ya definido al desestimar el defecto sustantivo alegado.
En ese sentido, el hecho de que la Sección Cuarta de esta Corporación haya considerado que el tema que le correspondió por reparto en segunda instancia es de índole laboral, no define si la caducidad declarada por las autoridades accionadas fue errada o no, que es a lo que se contrae la demanda de tutela, pues esa decisión se refirió a un tema de incompetencia, de modo que en el evento de que la Sección Segunda del Consejo de Estado avoque el conocimiento del asunto[44] y resuelva el recurso de apelación, es posible que lo que allí se defina se relacione con lo que ha planteado el departamento de Boyacá, pero hasta este momento, la Sala considera que las decisiones cuestionadas no adolecen de los defectos alegados en la demanda.
Como consecuencia de todo lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 11 de abril de 2019, por la Sección Primera del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: DEVOLVER a los despachos judiciales de origen los expedientes remitidos a esta actuación en calidad de préstamo.
CUARTO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Folios 1 a 9 del cuaderno 1. [2] Folios 76 y 77 del cuaderno 1. [3] Folios 89 a 91 del cuaderno 1. [4] Folios 92 a 98 del cuaderno 1. [5] Folios 99 a 101 del cuaderno 1. [6] Folios 109 a 114 del cuaderno 1. [7] Folios 176 y 177 del cuaderno 1. [8] Folio 1 del cuaderno 1 de la acción de tutela. [9] Original de la cita: “Folio 137 a 145 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 11001333704320170014401”. [10] Original de la cita: “Folios 149 y 150 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 11001333704320170014401”. [11] Original de la cita: “Consejo de Estado- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03- 15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez”. [12] Original de la cita: “Folio 4 y 5 del cuaderno 1 de la acción de tutela”. [13] Original de la cita: “M.P. Jorge Iván Palacio Palacio”. [14] Original de la cita: “Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 16 de agosto de 2018. M.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación número 11001-03-15-000-2018- 01366-01”. [15] Original de la cita: “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”. [16] Original de la cita: “C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren”. [17] Original de la cita: “C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez”. [18] Folios 261 a 278 del cuaderno principal. [19] Folios 294 a 299 del cuaderno principal. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [24] Folios 137 a 145 del expediente en préstamo No. 1. [25] Folio 145 (reverso) del expediente en préstamo No. 1. [26] Folio 1 del cuaderno 1. [27] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación “como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”. [sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000- 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez]. [28] Folios 159 a 166 del cuaderno en préstamo No. 2. [29] Folios 171 a 177 del cuaderno en préstamo No. 2. [30] Folios 160 a 163 del cuaderno en préstamo No. 3. [31] Folios 179 a 185 del cuaderno en préstamo No. 3. [32] Al respecto, además de las decisiones citadas en los autos recurridos, la Sección Cuarta de esta Corporación ha sostenido: “Es del caso precisar que los actos de recobro de cuotas partes pensionales versan sobre una contribución parafiscal” [Providencia de 4 de diciembre de 2014, exp. 19.148, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez]. [33] Original de la cita: “Consejo de Estado, Sección Quinta.
Sentencia del 2 de junio de 2016. Expediente: 11001-03-15-000-2015-03146-01(AC). Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro”. [34] Original de la cita: “Concretamente la sentencia del 28 de junio de 2012. Expediente: 08001-23-31-000-2007-01028-01. Consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón; y del 11 de septiembre de 2013. Expediente 2500-23-25-000- 2007-00341-02.
Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren”. [35] Original de la cita: “En este punto, vale destacar que es esta la posición actual de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, según lo expuesto en el proveído del 13 de diciembre de 2017. Expediente 05001-23-33- 000-2015-00734-01(23165): ‘Como lo ha expuesto la jurisprudencia constitucional, el régimen de seguridad social en pensiones ha permitido, desde la Ley 6 de 1945 y hasta la actualidad con la expedición de la Ley 100 de 1993, que el tiempo laborado en diferentes entidades públicas sea acumulado para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, para lo cual cada autoridad tiene la obligación de contribuir proporcionalmente al pago de las mesadas pensionales. ‘Con este sistema, la última entidad o caja de previsión social en la que estuvo vinculado el trabajador tiene el deber de reconocer y pagar el 100% del valor de la mesada pensional y, una vez hecho el pago, tiene el derecho de recobrar lo pagado a las demás entidades obligadas de forma proporcional al tiempo laborado o a los aportes efectuados (cuotas partes pensionales), sin que el particular pueda ser perjudicado por el no pago del recobro. ‘Así las cosas, actualmente el ordenamiento jurídico colombiano prevé a las cuotas partes pensionales como el soporte financiero de este sistema en estos eventos. ‘Sobre la naturaleza de estos asuntos, esta Sala ha indicado que los actos que versan sobre el recobro de cuotas partes pensionales son de carácter tributario por tratarse de una contribución parafiscal.
Esta afirmación ha sido sustentada en que ‘(…) constituyen un aporte obligatorio del empleador, destinado al pago de las mesadas pensionales dentro del esquema de financiación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones’. “Así mismo lo ha considerado la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado al señalar que los recursos correspondientes al recobro de las cuotas partes pensionales tienen destinación específica y un manejo autónomo por no ser ingresos corrientes de la Nación, lo que necesariamente implica que tienen la naturaleza de contribuciones parafiscales.
“Además, en un caso idéntico al de la referencia, esa misma subsección indicó que esta clase de asuntos no son de carácter laboral por no estar en discusión el reconocimiento del derecho pensional. (Destacado por la Sala)”. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 17 de mayo de 2018, exp. 11001-03-15-000-2018-00615-00 (AC), M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. [37] Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 05-001-23-33-000-2014-00969-01 (4244-2014).
M.P. William Hernández Gómez”. [38] Original de la cita: “Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez. Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil catorce (2014). Radicación número: 25000-23-27-000-2012-00250-01(19567). Actor: Banco Popular S.A. Demandado: Departamento de Cundinamarca”. [39] Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Radicación 05001-23-33-000-2015-00734-01 (23165). Consejera ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez”. [40] Original de la cita: “Consejo de Estado, sentencia de 8 de mayo de 2008, expediente No. 0932-07. Consejero Ponente: Gustavo Gómez Aranguren”. [41] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de julio de 2018, exp. 11001-03-15-000-2018-00615- 01 (AC), M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [42] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 17 de mayo de 2018, exp. 11001-03-15-000-2018-00615-00 (AC), M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
Esta sentencia fue confirmada, como ya se dijo, por la Sección Primera de la Corporación, en fallo de segunda instancia de 26 de julio de 2018, exp. 11001-03-15-000-2018-00615-01 (AC), M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Allí se dijo: “Ahora bien, en lo referente a la providencia del 3 de abril de 2017, por medio de la cual la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió un conflicto de competencia, en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 25000-23-42-000-2017- 00097-00, la Sala advierte que no se cumplió el requisito bajo análisis, comoquiera que la misma se notificó mediante anotación en el estado del 7 de abril de 2017, por lo que cobró ejecutoria el 19 de abril de ese año, de modo que para el 28 de febrero de 2018, fecha de presentación de la acción de tutela, transcurrieron más de diez meses, lapso que no es razonable”. [43] Auto de 17 de abril de 2015 proferido por la Presidencia del Consejo de Estado.
Radicado: 17001-23-31-000-2010-00247-01 (4404-2013). Actor: Corporación Autónoma Regional de Caldas. [44] Proceso que, según el software de gestión de la Corporación, correspondió por reparto al despacho del magistrado William Hernández Gómez, en la Sección Segunda del Consejo de Estado, con el radicado número 2017-01505-01.