11001-03-15-000-2018-04734-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No se puede emplear como una instancia adicional [Previo a resolver el problema jurídico,] la Sala estima necesario verificar si se cumple con el presupuesto de relevancia constitucional.

Si no se cumple, se declarará improcedente la acción de tutela. De lo contrario, se analizará el fondo del asunto. (…) La Sala advierte que, en la demanda de tutela, la parte actora reiteró los argumentos que expuso en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia del 11 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada contra los actos que denegaron la autorización ambiental, (…) [en ese orden de ideas,] la sociedad demandante formuló inconformidades que coinciden con las que se expusieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica que surgió en el procedimiento administrativo y que ya fue definida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, (…) [razón por la que] la solicitud de amparo no cumple el requisito general de la relevancia constitucional y, por lo tanto, corresponde a la Sala revocar la sentencia de tutela de primera instancia y, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela presentada por la [parte actora].

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04734-01(AC) Actor: SOCIEDAD GARCÉS EDER S.A.S. Demandado: SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 4 de abril de 2019, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, que denegó el amparo solicitado.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, la sociedad Garcés Eder S.A.S. pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso. Por consiguiente, formuló las siguientes pretensiones: 1. Se declare la Sección Quinta (Descongestión) de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado lesionó el derecho fundamental al debido proceso de la sociedad Garcés Eder & Cía. S.C.A. con la expedición de la sentencia de segunda instancia del 2 de agosto de 2018, dictada dentro del proceso con radicación No. 76001-23-31-000- 2010-00933. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se deje sin efecto la sentencia del 2 de agosto de 2018, dictada dentro del proceso con radicación No. 76001-23-31-000-2010-00933. 3. Se ordene a la Sección Quinta (Descongestión) de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar un fallo sustitutivo, en el que se corrijan los defectos advertidos en la sentencia que se deja sin efecto, de manera que se profiera fallo que respete lo dispuesto en las normas aplicables al caso concreto[1]. 2.

Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. La sociedad actora interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 710 No. 0711-00015 del 26 de febrero de 2008, 710 No. 0711-00124 del 11 de febrero de 2009 y 0100 No. 0710-000175 del 26 de febrero de 2008, dictadas por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), que negó la autorización ambiental para la construcción del proyecto urbanístico «La Riverita Etapa II», ubicado en el corregimiento de Pance, municipio de Santiago de Cali, por encontrarse en zona de importancia ecológica. 2.2.

Mediante sentencia del 11 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó las pretensiones de la demanda, porque si bien el proyecto fue aprobado en el año 1980, lo cierto es que actualmente el área de construcción corresponde a un bosque secundario protegido. Que, además, no era procedente ordenar al municipio de Cali que comprara el predio por el valor comercial, puesto que dicha entidad territorial no hizo parte del proceso. 2.3.

La sociedad actora apeló dicha decisión. En síntesis, dijo lo siguiente: (i) que en el POT vigente el municipio de Cali no cataloga el terreno como de protección ambiental y así lo certificó el Departamento Administrativo de Planeación Municipal; (ii) que el folio de matrícula inmobiliaria no da cuenta de la afectación como zona de protección forestal, en los términos previstos en el Decreto 2281 de 1974;

(iii) que el concepto de la CVC utilizado en primera instancia no es aplicable, por ser posterior a los actos demandados y por no versar sobre el terreno destinado al proyecto «La Riverita Etapa II», y (iv) que no fue desconocida la función social de la propiedad, pues el POT no señaló que el terreno fuera de protección ambiental. 2.4. Por sentencia del 2 de agosto de 2018, la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia. En concreto, explicó lo siguiente: (i) que la CVC no desconoció las normas que se encuentran contenidas en el POT de Cali y cumplió sus funciones como autoridad ambiental del Estado;

(ii) que, para el año 1980, la demandante contaba con autorización para poner en marcha el proyecto urbanístico, pero lo cierto es que actualmente el terreno es de importancia ecológica y en materia ambiental no existen derechos adquiridos, y (iii) que no es procedente ordenar la comprar del inmueble, toda vez que, para la fecha de expedición de los actos cuestionados, la licencia de construcción había perdido vigencia. 3.

Argumentos de la demanda de tutela 3.1. Preliminarmente, la parte actora manifestó que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, la parte actora alegó que la sentencia del 2 de agosto de 2018, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, incurrió en defectos fáctico y sustantivo, al estudiar las competencias de las corporaciones autónomas regionales, pues no es cierto que puedan modificar el uso del suelo. 3.2.1.

Que la autoridad judicial demandada aplicó indebidamente el Acuerdo 069 de 2000, proferido por el Concejo Municipal de Cali, que fija el POT de ese municipio, por cuanto, según dice, ese acuerdo no señala que el terreno destinado a la construcción del proyecto «La Riverita Etapa II» sea de importancia ecológica o no urbanizable. 3.2.2. Que, además, los artículos 313 [numeral 7] de la Constitución Política, 10, 11, 12, 14, 15, 23, 24, 25, 26, 30, 33 y 35 de la Ley 388 de 197 señalan que los concejos municipales son los competentes para regular el uso del suelo mediante los denominados planes de ordenamiento territorial.

Que, por lo tanto, la autoridad judicial demandada no podía otorgarle a la CVC dicha competencia. 3.3. Que la providencia cuestionada también incurrió en defecto sustantivo y fáctico, en cuanto a la clasificación y uso del suelo correspondiente al predio objeto del proyecto inmobiliario, pues no existe fundamento jurídico para concluir que está en zona de protección o que está prohibida la construcción de viviendas. 3.3.1.

Que el artículo 212 del Acuerdo 069 de 2000 establece que los suelos de protección ambiental son los terrenos que conforman el sistema de áreas protegidas. Que, por su parte, el artículo 36 de ese acuerdo enlista las áreas de protección ambiental, entre las que no se encuentra el predio destinado a la construcción del proyecto «La Riverita Etapa II». 3.3.2.

Que la providencia cuestionada fija un precedente «nefasto», por cuanto permite que se ignoren los sustentos técnicos de los planes de ordenamiento territorial. 3.4. Que hubo defecto fáctico y sustantivo en lo relativo a los derechos adquiridos por la parte actora, habida cuenta de que la actora contaba con licencia de construcción del año 1980, dictada de conformidad con lo previsto en el artículo 99 de la Ley 388 de 1997, que señala que la licencia urbanística implica la adquisición de derechos de desarrollo en los términos y condiciones contenidos en el acto administrativo respectivo. 3.4.1.

Que, de hecho, en sentencia del 5 de noviembre de 2013, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró que las licencias de construcción sí constituyen derechos adquiridos. 4. Intervención de la autoridad judicial demandada La Sección Quinta del Consejo de Estado, por conducto de la magistrada ponente de la sentencia cuestionada, pidió que se denegaran las pretensiones de la demanda de tutela, por lo siguiente: 4.1.

Que el asunto no tiene relevancia constitucional, toda vez que la parte actora se limita a plantar una discusión sobre la legalidad de los actos cuestionados en el proceso ordinario y no demuestra la vulneración de normas de rango constitucional. Que con la tutela simplemente se pretende reabrir la discusión debidamente decidida en el proceso ordinario e imponer la posición de la sociedad demandante. 4.2.

Que la actora alegó que la sentencia cuestionada reconoce que las corporaciones autónomas regionales pueden modificar los planes de ordenamiento territorial, pero ese cuestionamiento no se acompasa con ningún defecto específico de tutela y no cumple con la carga mínima de sustentación para que sea procedente el análisis de fondo. 4.3. Que la negativa de licencia ambiental estuvo debidamente sustentada en la facultad de las corporaciones autónomas regionales para defender el medio ambiente [artículo 31 de la Ley 99 de 1993] y el informe técnico 006- 2008, que señaló que en el terreno se encontraba un bosque natural secundario en avanzado estado de madurez. 4.3.1.

Que los usos del suelo no pueden reconocerse con discordancia con la realidad del territorio y en contravía del interés general. 4.3.2. Que sí fue tenida en cuenta la clasificación de uso de suelo definida en el Acuerdo 069 de 2000 y se concluyó que la CVC no cambió dicho uso del suelo, pues esa es una competencia exclusiva de los concejos municipales.

Que el artículo 35 de dicho acuerdo prevé que las áreas protegidas corresponden a zonas cuyas características naturales deben preservarse para garantizar disponibilidad actual y futura de recursos naturales. Que, justamente, eso ocurrió con el predio objeto de discusión. 4.3.3. Que también fue tenida en cuenta la definición de predio de protección ambiental, prevista en el Acuerdo 069 de 2000. 4.4.

Que no fueron desconocidos derechos adquiridos, por cuanto en materia ambiental no existen y prima el interés general. Que esta posición encuentra sustento en lo señalado en sentencia del 2 de marzo de 2014[2], dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado. 4.4.1. Que las condiciones del predio variaron, puesto que la licencia de construcción es del año 1980 y para cuando fueron dictados los actos cuestionados (2008) había nuevas condiciones ambientales que hacían inviable el proyecto de vivienda.

Que, en todo caso, el término de vigencia de 24 meses de la licencia había vencido, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1600 de 2005. 4.4.2. Que los argumentos expuestos sobre la sentencia del 5 de noviembre de 213, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, no pueden tenerse en cuenta, porque no fueron expuestos en el proceso ordinario. 5.

Intervención de terceros 5.1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca pidió que la tutela fuera rechazada por improcedente, toda vez que la parte actora pretende reabrir un debate debidamente concluido. Que la tutela no es una tercera instancia de los procesos judiciales, por cuanto eso desconocería el principio de subsidiariedad. 5.2.

La Corporación Autónoma del Valle del Cauca no intervino, pese a que fue notificada de la admisión de la demanda de tutela[3]. 6. Sentencia impugnada La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 4 de abril de 2019, denegó el amparo solicitado. En síntesis, consideró lo siguiente: 6.1. Que la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la parte actora alegó la vulneración del derecho fundamental al debido proceso.

Que también fueron cumplidos los requisitos de subsidiariedad e inmediatez. 6.2. Que el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 señala que las corporaciones autónomas regionales otorgan autorizaciones y licencias ambientales para actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Que, por su parte, el Acuerdo 069 de 2000 (Plan de Ordenamiento Territorial de Cali), en los artículos 35, 211 y 212, señaló que deben protegerse las áreas y suelos que provean recursos naturales. 6.2.1.

Que, en ese contexto, se concluye que no es cierto que la providencia cuestionada atribuya a la CVC competencia para modificar el POT, puesto se limitó a reconocer las competencias que tiene en materia ambiental. 6.3. Que la providencia cuestionada advirtió razonadamente que la actora no poseía derechos adquiridos, puesto que la licencia de construcción de 1980 se encontraba vencida.

Que ese criterio es acorde con lo señalado por la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 29 de abril de 2015[4]. 6.4. Que no hubo desconocimiento del precedente fijado en la sentencia del 5 de noviembre de 2013, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, por cuanto no guarda similitud fáctica con el presente asunto.

Que, en efecto, en dicha sentencia se trató un caso en el que las licencias de construcción estaban vigentes o ejecutadas, mas no de licencias expiradas como ocurre en este caso. 7. Impugnación La demandante impugnó el fallo de primera instancia. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se accediera al amparo solicitado. Para el efecto, reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela y agregó lo siguiente[5]: 7.1.

Que la sentencia impugnada es incongruente, puesto que en la demanda de tutela no fue alegado el desconocimiento del precedente judicial. Que la alusión a la sentencia del 5 de noviembre de 2013 fue realizada simplemente para apoyar el argumento relacionado con los derechos adquiridos. 7.2. Que el Acuerdo 069 de 2000 fue indebidamente interpretado por el a quo, por cuanto dicha norma delimita las áreas protegidas y clasifica el suelo de protección ambiental.

Que, además, el acuerdo en cita no delega en la CVC la facultad para clasificar áreas de protección en el municipio de Cali. Que en la clasificación de suelos protegidos no se encuentra el inmueble objeto de discusión. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[6], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[7], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.1.1.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.2.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.3.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.4.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[8]. 2.

Caso concreto Aunque el juez de tutela de primera instancia estimó cumplidos los requisitos generales para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala estima necesario verificar si se cumple con el presupuesto de relevancia constitucional. Si no se cumple, se declarará improcedente la acción de tutela.

De lo contrario, se analizará el fondo del asunto, en los términos propuestos por la impugnante. 2.1. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos[9] cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial: (i) El primero consistente en que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». (ii) El segundo consiste en que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial está constituido para proteger derechos fundamentales, mas no para discutir la discrepancia que el interesado tenga frente a la decisión judicial. 2.2.

La Sala advierte que, en la demanda de tutela, la parte actora reiteró los argumentos que expuso en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia del 11 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada contra los actos que denegaron la autorización ambiental para la construcción del proyecto denominado «La Riverita Etapa II». 2.2.1.

Como se evidencia en el siguiente cuadro, si bien la sociedad demandante alega defectos sustantivo y fáctico, lo cierto es que, en últimas, lo que pretenden es que se reabra el debate sobre i) el supuesto desconocimiento del POT municipal de Cali, ii) la competencia para declarar el predio objeto de discusión como de importancia ecológica y iii) la presunta configuración de derechos adquiridos frente a la licencia otorgada en el año 1980.

Como se ve, la sociedad demandante formuló inconformidades que coinciden con las que se expusieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica que surgió en el procedimiento administrativo y que ya fue definida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, como se puede constatar en las consideraciones de la sentencia objeto de tutela. 2.2.3.

Aunque la sociedad demandante invoque la configuración de defecto fáctico y defecto sustantivo, en realidad, termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un nuevo pronunciamiento frente a la discusión sobre el supuesto desconocimiento del POT municipal de Cali, la competencia para declarar el predio objeto de discusión como de importancia ecológica y la presunta configuración de derechos adquiridos respecto de la licencia otorgada en 1980. 2.2.4.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de ejercer adecuadamente el derecho de acción, es decir, de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. 2.2.4.1.

No se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Por ejemplo, los cargos de violación que se alegan en el proceso contencioso administrativo se dirigen a cuestionar los actos administrativos, los contratos, los hechos, las acciones o las omisiones de la administración. Por ende, no pueden servir para luego cuestionar las providencias judiciales que justamente resolvieron tales cargos, como lo pretendió la sociedad demandante. 2.2.5.

Por eso, vale la pena insistir en que la acción de tutela es un mecanismo extraordinario de protección que no sustituye ni reemplaza los demás medios ordinarios. Con la tutela no puede pretenderse la misma finalidad que con los otros medios legales puede lograrse eficazmente. El uso desbordado e irrazonable de la tutela, en vez de fortalecerla, la debilita. 2.3.

Por último, la Sala debe precisar que los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela son más estrictos cuando se cuestiona una decisión expedida por un órgano de cierre, como ocurre en este caso, que se acusa una sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Así lo explicó la propia Corte Constitucional, en la sentencia T-398 de 2017: 3.3.2.

Cuando se trata de una acción de tutela contra una providencia de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en manifestar que los requisitos de procedibilidad son más estrictos, pues se trata de decisiones judiciales de los órganos de cierre de la jurisdicción ordinaria y contenciosa administrativa, quienes se encargan de unificar jurisprudencia. Por ello, “la tutela contra providencias judiciales de las Altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.

En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión”. 2.4.

Conforme con lo anterior, la solicitud de amparo no cumple el requisito general de la relevancia constitucional y, por lo tanto, corresponde a la Sala revocar la sentencia de tutela de primera instancia y, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela presentada por la sociedad Garcés Eder S.A.S. y abstenerse de resolver el fondo del asunto.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada. En su lugar, declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la sociedad Garcés Eder S.A.S., por las razones expuestas en esta providencia 2.

Notificar la presente decisión a los interesados, de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 14 del cuaderno principal. [2] Expediente 25000-23-27-000-2001-90479-01. [3] Folio 39 del cuaderno principal. [4] Expediente 25000-23-34-000-2011-00329-01. [5] Folios 373 a 398. [6] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [7] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [8] SU-573 de 2017. [9] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] Folios 953 a 991 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [11] Folios 10 a 31 del cuaderno principal.