ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÁLCULO DE LOS FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA EN LA RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DOCENTE - Aquellos objeto de cotización / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE VINCULANTE - No configuración / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL [Para la Sala, el problema jurídico,] [s]e contrae a determinar si el Tribunal Administrativo de Nariño, afectó los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y seguridad social de la señora [L.M.C.Q.], al negar las pretensiones propuestas mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto en contra de la Nación –Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) En el presente caso, la [parte actora] solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y seguridad social, que estima vulnerados con la sentencia del 10 de octubre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, [autoridad judicial que] concluyó que el régimen pensional aplicable al demandante [de acuerdo con la transición prevista en la Ley 812 de 2003] era la Ley 91 de 1989, que remite a la Ley 33 de 1985.
(…) [Asimismo,] la accionante considera que el Tribunal no debió dar aplicación a la reciente sentencia de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado proferida el 28 de agosto de 2018, pues esta no es aplicable en materia de liquidación pensional docente. De manera que en el caso se debe seguir con el otrora criterio del Consejo de Estado, Sección Segunda, previsto en la sentencia de 4 de agosto de 2010.
(…) [Para] esta Sala de decisión, (…) el criterio aplicado por el Tribunal accionado no comporta una actuación incursa en vía de hecho, que vulnere los derechos fundamentales de la pensionada, pues en su autonomía funcional tomó de referente la interpretación que, en su criterio, encontró ajustada a la Carta Política y que estaba en toda su potestad de acoger, dado el carácter vinculante de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional[,] [así como] (…) el precedente jurisprudencial fijado por la Sala Plena del Consejo de Estado en el fallo de 28 de agosto de 2018, en tal sentido, habrá de negarse el amparo de tutela que solicita la [parte actora].
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230. VALORACIÓN DE LA IMPOSICIÓN DE CONDENA EN COSTAS - Depende las circunstancias fácticas del caso / APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE CONFIANZA LEGÍTIMA Y BUENA FE / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA [Ahora bien, en lo que tiene que ver con] la decisión que adoptó el Tribunal Administrativo de Nariño respecto a la condena en costas impuesta a la accionante, (…) la Sala [procederá a] amparar el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. (…) En ese orden, se dejará sin efecto la condena en costas, toda vez que el mecanismo tutelar se activó para controvertir una decisión -del 10 de octubre de 2018- expedida en un escenario donde la definición de los factores para la liquidación de la pensión de los docentes en virtud de la sentencia del 4 de agosto de 2010, generó incertidumbre con la expedición del fallo del 28 de agosto de 2018. [Razón por la que,] deben prevalecer los principios constitucionales de confianza legítima y buena fe sobre criterios objetivos y subjetivos fundados únicamente en la derrota de las pretensiones.
En situaciones como las acontecidas, la naturaleza de la condena en costas en derecho, desaparece para dar paso a la prevalencia de derechos constitucionales. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la prevalencia de los derechos constitucionales en relación con la condena en costas puede consultarse la sentencia del 11 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, radicación número: 11001-03-15-000-2018-04595-01.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 83 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02118-00(AC) Actor: LUCI MORAIMA CASTILLO QUIÑONES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO La señora Luci Moraima Castillo Quiñones, quien actúa a través de apoderada, promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y seguridad social. 1.
Pretensiones Solicita que, en protección de sus derechos fundamentales, se deje sin efectos la providencia de 10 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento radicado 52001-23-33-000-2016-00268-00 y, en su lugar, se le ordene proferir un nuevo fallo en el cual se tenga en cuenta el precedente jurisprudencial contenido en las sentencias C-461 de 1995 de la Corte Constitucional y la de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado 1.2.
Hechos de la solicitud La apoderada de la accionante expone como hechos relevantes los siguientes: La señora Beatriz Uribe de Quiroga, el 1º de noviembre de 1978 ingresó al servicio educativo en el municipio de Tumaco; le fue reconocida pensión de jubilación a través de Resolución 1215 de 20 de septiembre de 2010 conforme a la Ley 33 de 1985, amparada por el régimen excepcional de que gozan los docentes en virtud de la Ley 91 de 1989.
El 16 de agosto de 2016, elevó derecho de petición con el fin de que le fueran incluidos la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior a la fecha de su retiro definitivo, solicitud que fuera negada por medio de Resolución No. 638 de 28 de septiembre de 2016, por la Secretaría de Educación de Tumaco. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda contra la Nación –Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -Fomag, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 638 de 28 de septiembre de 2016, y la reliquidación de la pensión de vejez, teniendo en cuenta el 75% de los factores salariales devengados dentro del año anterior a la fecha de adquisición del estatus de pensionada.
Mediante sentencia de 14 de junio de 2018, el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto negó las pretensiones de la demanda. El 10 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó en todas su partes la providencia apelada, señala la Corporación que acoge los criterios dispuestos en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU- 427 de 2016 y SU-395 de 2017; sostiene de igual manera que tanto la Ley 33 de 1985 como la Ley 91 de 1989 y el Acto Legislativo No. 1 de 2005, indicaron que solo era procedente incluir dentro del cálculo del IBL pensional aquellos factores sobre los cuales de manera efectiva se hayan realizado cotizaciones al sistema general de pensiones.
Finalmente afirma que, con la aludida decisión, la autoridad accionada desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010. 1.3. Fundamentos jurídicos de la accionante Manifiesta su desacuerdo con el Tribunal, al aplicar lo dispuesto en la sentencia de 28 de agosto de 2018, obviando que dicha providencia excluyó expresamente al sector docente en sus consideraciones.
Así mismo, señaló que como a la señora Luci Moraima Castillo Quiñones se le reconoció la pensión de jubilación con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, esto es en vigencia de la Ley 33 de 1985, debía reliquidarse con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, y no como lo hizo la autoridad tutelada, sobre aquellos factores que fueron efectivamente cotizados al sistema de seguridad social. 1.4.
Actuación Procesal La acción de tutela se admitió mediante auto de 5 de febrero de 2019, que ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Nariño como demandados, así como a la Ministra de Educación Nacional y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, quienes actuaron como partes demandadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 52001-23-33-000-2016-00268-01, como terceros interesados en el resultado de esta acción, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5.
Intervenciones 1.5.1. Del Juzgado Tercero Administrativo de Pasto. El juez Marco Antonio Muñoz Mera[1], aduce que las actuaciones adelantadas por ese despacho se surtieron observando las normas procesales pertinentes y la sentencia proferida fue dictada conforme a los preceptos legales y jurisprudenciales vigentes, acogiendo el precedente de la Corte Constitucional contenido en la sentencia C-258 de 2013, lo que la llevó a determinar que a la señora Luci Moraima Castillo Quiñonez no le asistía el derecho a la liquidación de la pensión pretendida. 1.5.2.
Del Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima. El magistrado Álvaro Montenegro Calvachy Belisario Beltrán Bastidas[2] alega que el fallo objeto de censura acogió la orientación de las sentencias C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y, la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, en la que se especifica que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.
Conforme a lo anterior, manifiesta que esa Corporación no incurrió en vulneración a los derechos fundamentales de la accionante, toda vez que al proferir la sentencia consistente en no acceder a la reliquidación de la pensión de la accionante teniendo en cuenta el 75% del promedio de lo devengado en el último año de prestación de servicios con inclusión de todos los factores salariales, se hizo acatando los pronunciamientos jurisprudenciales que en el caso objeto de litigio constituyen precedente de obligatorio acatamiento y del cual no podían apartarse.
Con fundamento en lo anterior solicita negar peticiones de la acción de tutela por no configurarse la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 1.5.3. El Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -Fomag, guardaron silencio. 2. Consideraciones 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer del presente asunto de acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, que dispone: «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada». 2.2.
Problema jurídico Se contrae a determinar si el Tribunal Administrativo de Nariño, afectó los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y seguridad social de la señora Luci Moraima Castillo Quiñones, al negar las pretensiones propuestas mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto en contra de la Nación –Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
En este entendido, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005[3], en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que ésta identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración así como los derechos vulnerados y que se hubiere alegado en el proceso judicial siempre que hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012[4], unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014[5] acogió un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.
El defecto sustantivo En sentencia SU-632 de 2017, la Corte Constitucional compendió lo atinente a este defecto al señalar que se configura cuando las decisiones que toman los operadores jurídicos desbordan los límites reconocidos en la Constitución y la ley al apoyarse, para resolver la situación fáctica puesta de presente en los casos concretos, en normas que son evidentemente inaplicables; por lo tanto, la competencia a ellos asignada e instituida en el principio de la autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, no es absoluta.
De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional (i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso;
(iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del precedente judicial —horizontal o vertical— sin justificación suficiente; o (v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso[6].
En lo que corresponde con el «defecto sustantivo en la modalidad de desconocimiento de precedente judicial», la Corte ha sostenido que este se configura cuando se desconoce aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
En la sentencia T-794 de 2011, la Corte indicó los criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento del precedente judicial, de la siguiente forma: (i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente.[7] La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes, teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia previa, a saber, el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial y el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional. [8] Así las cosas, los jueces tienen como deber de obligatorio cumplimiento el de acoger las decisiones proferidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones, cuando éstas constituyan precedentes, y/o sus propias decisiones en casos idénticos; regla que solo permite excepción, cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales.
En esa medida, las autoridades judiciales pueden apartarse de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, siempre que se atiendan las siguientes reglas: «(i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).
(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)[9]». De esta forma, concluye la Corte que el desconocimiento del precedente judicial, sin debida justificación, configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe.[10] 2.5.
La providencia acusada El Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia de 10 de octubre de 2018, confirmó la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto, que negó pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho propuesta por la accionante, consistente en reliquidar la asignación pensional en una suma equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus jurídico de pensionada.
El Tribunal argumentó que a los docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, es decir 27 de junio, se les aplica las normas vigentes para los servidores del sector público nacional; y sus pensiones están a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, razón por la cual las mismas se rigen por la Ley 33 de 1985.
Indica que esa autoridad venía aplicando el criterio jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, conforme al cual los factores base de liquidación pensional señalados en la Ley 33 de 1985 no eran taxativos sino meramente enunciativos, lo que permitía el computo de emolumentos laborales que recibía el servidor de manera habitual, aunque éstos no hubieran sido base de cotización. Sin embargo, posteriormente, consideró viable aplicar el precedente vinculante contenido en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU y SU-395 de 2017, en las cuales nuevamente abordó el tema del ingreso base de liquidación y ratificó que este no está incluido en las parámetros aplicables al reconocimiento de las pensiones; igualmente precisó, que en la liquidación de las pensiones, en los regímenes especiales, no se podían incluir todos los factores salariales, en tanto solo deben incorporarse aquellos sobre los cuales hayan sido realizados los aportes al sistema de seguridad social.
Lo anterior, explicaba que su contenido resultara aplicable al sector docente. Frente al tema de los factores salariales a tener en cuenta para efectos de liquidar la pensión, recientemente el Pleno del Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2018, emitida con fines de unificación, consideró que los emolumentos que se deben incluir en el ingreso base de liquidación para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.
Sostuvo, además, que la referida posición guarda relación con lo dispuesto en la reforma constitucional introducida en el Acto Legislativo N.° 1 de 2005, que adicionó el artículo 48 Superior, el cual estableció un límite en materia de inclusión de factores como ingreso base de liquidación, al disponer en su artículo 1.°: «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones [….]». 2.5.
Hechos probados La Sala extrae del expediente de nulidad y restablecimiento, los siguientes elementos de prueba: La señora Beatriz Uribe de Quiroga, ingresó al servicio docente el 1º de noviembre de 1978, según se puede extraer del formato único para la expedición de certificado de historia laboral (folios 21 a 24 expediente original). Mediante Resolución n.º 1215 de 20 de septiembre de 2010, la Secretaría Educación de Tumaco, reconoció a favor de la señora Luci Moraima Castillo Quiñones, pensión mensual vitalicia de jubilación, efectiva a partir del 9 de marzo de 2009, con fundamento en la Leyes 91 de 1989, 6 de 1945, 33 de 1985, 812 de 2003, Decreto 3135 de 1968, Decreto 1848 de 1969 y la Ley 71 de 1988 (folios 25 y 26 expediente original).
El 16 de agosto de 2016, elevó derecho de petición en el que solicita la reliquidación de la pensión con el 75% del promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios, anterior al estatus pensional, a saber, prima de navidad (folio 14 y 15 expediente original). Por Resolución 0638 de 28 de septiembre de 2016, se negó la reliquidación pretendida (folio 9 a 11 expediente original).
La señora Luci Moraima Castillo Quiñones a través de apoderado, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación –Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que solicitó, entre otras pretensiones: (i) declarar la nulidad del acto administrativo por medio del cual se le negó la reliquidación de la pensión de jubilación, (ii) ordenar reliquidar su pensión incluyendo en la base de liquidación todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus de pensionada (folios 1 a 7 expediente original).
El Juzgado Tercero Administrativo de Pasto, en sentencia de 14 de junio de 2018, negó las pretensiones de la demanda, concluyendo que se acoge para el caso la postura contenida en las sentencias de la Corte Constitucional C- 258 de 2013, SU-230 de 2015 y T-816 de 2011, en las que manifiestan que el IBL que ha de considerarse tanto para el reconocimiento pensional como para las reliquidaciones pensionales, es aquel que comprende el lapso de diez años anteriores al estatus de pensionada y solo sobre los factores efectivamente devengados y sobre los cuales se hayan hecho aportes, razón por la cual se aparta de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado (folios 102 a 105 expediente original).
El recurso de alzada fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Nariño, que por medio de sentencia de 10 de octubre de 2018, confirmó la decisión del a quo, en el sentido de negar las pretensiones del medio de control (folios 148 a 154 expediente original). 2.6. Examen de los requisitos de procedencia de la acción La Sala de decisión encuentra cumplidos los requisitos de procedencia de la acción de tutela, puesto que: El caso bajo estudio reviste suficiente relevancia constitucional, toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, trabajo y seguridad social.
Se cumple con el requisito de subsidiaridad, dado que la decisión cuestionada hace referencia a una sentencia de segunda instancia que puso fin a la discusión planteada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Se cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la sentencia objeto de censura constitucional data del 10 de octubre de 2018 (folios 148 a 154 expediente original), fue notificada por correo electrónico[11] el 21 de noviembre de 2018 (folio 156 expediente original), y la acción de tutela fue radicada en el Consejo de Estado el 15 de mayo de 2019 (folio 100 expediente de tutela), por lo que se encuentra dentro del término de los seis meses señalados por esta Corporación[12] como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial.
El escrito de tutela identifica, de modo razonable, los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se cuestiona la vulneración de derechos fundamentales en la sentencia enjuiciada. El asunto no se refiere a una sentencia de tutela. 2.7. Análisis de la Sala La Sala procederá a efectuar el estudio de procedibilidad del amparo invocado, de acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda de tutela, los que involucran la existencia de un defecto sustantivo. 2.7.1.
Régimen pensional docente – Marco normativo y jurisprudencial En virtud de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005 parágrafo transitorio 1º, el régimen pensional aplicable a docentes depende de su fecha de vinculación al servicio[13], de acuerdo con la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003[14], esto es, 27 de junio de 2003. De forma tal, que si el docente estaba vinculado al servicio público educativo con anterioridad al 27 de junio de 2003 —fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003— el régimen prestacional aplicable es el establecido para el personal docente que regía para esa fecha, es decir, la Ley 91 de 1989 y demás normas concordantes; a su turno, si el docente se vinculó al servicio público educativo a partir del 27 de junio de 2003, se jubilará con el régimen de prima media con prestación definida, establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.
En la Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2, se establecen las siguientes previsiones para el personal docente en materia pensional: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. […] La referida norma, ha sido interpretada y aplicada por los diferentes operadores judiciales ―jueces naturales de la causa―, en el siguiente sentido: los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981 nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990 «gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional», se remite entonces, la norma íntegramente a la aplicación del régimen general vigente, según la fecha de vinculación del docente.
En la Ley 33 de 1985, artículo 1º, se establecieron como requisitos para pensión, 20 años continuos o discontinuos de servicios y 55 años de edad, liquidada sobre el 75% del salario promedio que haya servido de base para calcular los aportes en el último año de servicio; y en el artículo 3, inciso 3, se indicó que las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.
En la Ley 62 de 1985, artículo 1º, se determinaron los factores salariales que debían tenerse en cuenta en la base de liquidación para realizar aportes, a saber, asignación básica, gastos de representación, primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados, y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
Dadas las posiciones disímiles que existían en torno del alcance del artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985, en materia de factores salariales que deben constituir el ingreso base de liquidación pensional, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia del 4 de agosto de 2010, unificó jurisprudencia adoptando el siguiente criterio: La Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Lo anterior, en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral. […] De otro lado, se comparte la decisión del Tribunal en cuanto ordenó el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal.
Esta tesis ha sido sostenida en otras oportunidades por esta Corporación, y se ha reiterado en las consideraciones de la presente sentencia, en el sentido que la referida omisión por parte de la administración no impide el reconocimiento de dichos conceptos para efectos pensionales, toda vez que aquellos pueden ser descontados por la entidad cuando se haga el reconocimiento prestacional» [Se resaltan apartes].
En esta oportunidad, la Sección Segunda del Consejo de Estado manifestó compartir la tesis según la cual la liquidación de la pensión de jubilación se debe calcular no solo con fundamento en los factores salariales sobre los cuales se efectuó la deducción legal para cotización al sistema general de seguridad social en pensiones, sino respecto de aquellos que teniendo el carácter salarial no fueron objeto del respectivo descuento.
Ahora bien, la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, estudió el régimen pensional especial de congresistas, previsto en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992[15], que en virtud del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Acto Legislativo 1º de 2005, sigue aplicándose tanto para aquellos que adquirieron el derecho pensional bajo su amparo, como para aquellos que al 25 de julio de 2005 hubiesen cotizado al menos 750 semanas al sistema de seguridad social en pensiones.
En la referida sentencia, la Corte declaró inexequible las expresiones «durante el último año» y «por todo concepto», contenidas en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, al encontrar que la referida disposición resultaba contraria al ordenamiento constitucional, por cuanto: (i) desconocía el derecho a la igualdad, en armonía con los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo, (ii) generaba una desproporción manifiesta entre algunas pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 cuando, además, (iii) existía falta absoluta de correspondencia entre el valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha desproporción excesiva sea (iv) financiada con recursos públicos mediante un subsidio muy elevado.
Esto, además, (v) es incompatible con el principio de Estado Social de Derecho, puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no son per se contrarios a dicho principio fundamental, sí lo son los subsidios carentes de relación con el nivel de ingresos y la dedicación al servicio público del beneficiario del elevado subsidio. De manera que ante la expulsión del ordenamiento de las referidas expresiones y en vista del mandato del Acto Legislativo 01 de 2005, en el que se dispone que «para la liquidación de las pensiones solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones», condicionó la exequibilidad del resto del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, en el entendido de que como factores de liquidación de la pensión, solo podrán tomarse aquellos ingresos: (i) que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, (ii) que tengan carácter remunerativo del servicio y (iii) sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas al sistema de pensiones.
En la sentencia su-230 de 2015, la Corte modificó la jurisprudencia en vigor de las diferentes Salas de Revisión, respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en los regímenes especiales, donde se sostenía que se vulneraban derechos cuando no se aplica en su integridad el régimen especial que amparaba al beneficiario del régimen de transición, e hizo extensivos los considerandos previstos en la sentencia c-258 de 2013.
Advirtió la Corte en la ratio decidendi, que aunque la interpretación de las reglas del ingreso base de liquidación establecidas en la sentencia c- 258 de 2013, se enmarcaban en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, ello no excluía la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de establecer que «el ingreso base de liquidación no es un aspecto de la transición» y, que, por tanto, son las reglas contenidas en la norma general las que deben observarse para determinar el monto pensional, con independencia del régimen especial al que se pertenezca.
En los referidos pronunciamientos, la Corte trajo de presente de un lado, la manera como debe entenderse el contenido del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; de otro lado, resaltó la obligación de aplicar lo dispuesto por el Constituyente en el Acto legislativo 01 de 2005, artículo 1, inciso 6, que introdujo como regla para la liquidación pensional «que solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones»; y finalmente, dio prevalencia a la aplicación del principio de correspondencia entre lo cotizado y lo liquidado.
Estos elementos fueron tomados en cuenta por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2018[16], en la que al pronunciarse con respecto del correcto entendimiento y debida aplicación de la transición prevista en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, presentó criterios de aplicación en materia de factores salariales a incluir en el ingreso base de liquidación. El Consejo de Estado señaló como regla jurisprudencial, que el ibl contemplado en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se aplica a los beneficiarios de la transición allí prevista, es decir, a pensionados con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo de la Ley 33 de 1985.
Así las cosas, contempló dos subreglas para su aplicación: la primera, relativa al periodo para liquidar las pensiones y, la segunda, correspondiente a los factores salariales a incluir en el ibl. En la primera subregla, se estableció la aplicación del ibl dependiendo de si la persona le faltaba menos de diez años o más de diez años para adquirir el derecho a la pensión. Subregla de la que se advirtió expresamente en la providencia, no es de aplicación a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, dada su exclusión del régimen general previsto en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
En la segunda subregla, la Alta Corporación resaltó la obligación de: (i) cumplir el mandato previsto en el inciso 6, del artículo 1, del Acto Legislativo 01 de 2005, incorporado en el artículo 48 de la Carta Política, donde se dispuso que «para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones» y;
(ii) que además, debía respetarse el «querer del legislador», quien enlistó los factores salariales que conformaban la base de liquidación pensional, por lo que es a estos a los que se debe limitar la base de liquidación. 2.7.2. Caso concreto En el presente caso, la señora Luci Moraima Castillo Quiñones [en su calidad de pensionada por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio] solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y seguridad social, que estima vulnerados con la sentencia del 10 de octubre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-23-33-000-2016-00268-01.
En la referida providencia, el Tribunal concluyó que el régimen pensional aplicable al demandante [de acuerdo con la transición prevista en la Ley 812 de 2003] era la Ley 91 de 1989, que remite a la Ley 33 de 1985 [dado que la fecha de vinculación de la señora Luci Castillo al servicio docente en el orden nacional ocurrió el 1º de noviembre de 1978[17]], normativa que prevé en su artículo 1º que la pensión de jubilación corresponde al «75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio».
Asimismo, que en materia de factores salariales a incluir dentro del ingreso base de liquidación ibl, se debían tener en cuenta «solo aquellos con fundamento en los cuales se efectuó cotizaciones al Sistema de Seguridad Social», en aplicación del criterio interpretativo previsto por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2018.
En la demanda de tutela, la accionante considera que el Tribunal no debió dar aplicación a la reciente sentencia de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado proferida el 28 de agosto de 2018, pues esta no es aplicable en materia de liquidación pensional docente. De manera que en el caso se debe seguir con el otrora criterio del Consejo de Estado, Sección Segunda, previsto en la sentencia de 4 de agosto de 2010.
Es de indicar en primera medida, que en casos como el presente, donde se alude indebida aplicación jurisprudencial en materia de liquidación pensional docente, esta Sala de decisión ha optado por señalar que aun cuando la interpretación realizada por la Corte Constitucional [en las sentencias c-258 de 2013, su-230 de 2015 y demás sentencias reiterativas] como por el Consejo de Estado [en la sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2018[18]], se efectuó con ocasión de la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que no es aplicable al personal docente dada su expresa exclusión [Artículo 279 de la Ley 100 de 1993], lo cierto es que en la ratio decidendi de las providencias, las Altas Corporaciones se ocuparon de presentar elementos de juicio a considerar por parte del operador jurídico al momento de resolver solicitudes de reliquidación pensional en el sector público, dentro de los que se resaltan la obligación de dar aplicabilidad a lo dispuesto por el constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2005, artículo 1, inciso 6, introducido en el artículo 48 constitucional, como al principio de correspondencia entre lo cotizado y lo liquidado.
En lo que se refiere a la sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, acogió el criterio de interpretación sostenido por la Corte Constitucional y dejó atrás la interpretación otrora sostenida por la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia del 4 de agosto de 2010, al resaltar la obligación de: (i) cumplir el mandato previsto en el inciso 6, del artículo 1, del Acto Legislativo 01 de 2005, incorporado en el artículo 48 de la Carta Política, donde se dispuso que «para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones» y;
(ii) respetar el «querer del legislador», quien enlistó los factores salariales que conformaban la base de liquidación pensional, por lo que es a estos a los que se debe limitar la base de liquidación. Debe agregarse, por demás, que tal criterio jurisprudencial fue adoptado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la reciente sentencia de unificación jurisprudencial en materia de liquidación pensional docente, proferida el 25 de abril de 2019[19] [notificada el 15 de mayo de 2019[20]], en la que se dejó expresa cuenta de la siguiente regla jurisprudencial: En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.
Es de aclarar que aunque la referida sentencia fue proferida con posterioridad a la providencia judicial que aquí se revisa [y por tanto no aplicable para dar solución al asunto], es válida traerla de presente a modo ilustrativo, a efecto de mostrar el criterio actual de la Corporación en materia de liquidación pensional docente y a la que en adelante debe darse aplicación. En este estado de cosas, se concluye por esta Sala de decisión, que el criterio aplicado por el Tribunal accionado no comporta una actuación incursa en vía de hecho, que vulnere los derechos fundamentales de la pensionada, pues en su autonomía funcional tomó de referente la interpretación que, en su criterio, encontró ajustada a la Carta Política y que estaba en toda su potestad de acoger, dado el carácter vinculante de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional.
El respeto al principio de autonomía judicial impide al juez de tutela inmiscuirse en controversias interpretativas, pues su competencia según lo referido por la Corte en la sentencia T-416 de 2016, «se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad», evento que no se avizora en el sub examine, puesto que el Tribunal se apartó razonadamente de la interpretación sostenida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en la sentencia del 4 de agosto de 2010.
Sin embargo, otra consideración merece la decisión que adoptó el Tribunal Administrativo de Nariño respecto a la condena en costas impuesta a la accionante, motivo por el cual la Sala se acoge a las consideraciones efectuadas en un pronunciamiento similar, en el que se decidió lo siguiente[21]: A partir de la entrada en vigencia del C.P.A.C.A., la orientación sobre la disposición o decisión acerca de la condena en costas abandona la cláusula sobre valoración subjetiva de la conducta de las partes, introducida por la Ley 446 de 1998, y su criterio se torna objetivo.
En efecto, el C.P.A.C.A. estableció, desde su promulgación y una vez entrado en vigencia, la remisión al C.P.C., codificación que, a su vez, fue sustituida, desde el 1º de enero de 2014, por el C.G.P. Lo que también tuvo que ver en materia de costas. Esta sustitución normativa operó no solo en lo que atañe a la liquidación y ejecución de las costas, como pareciera desprenderse del tenor literal del artículo 188 del C.P.A.C.A, sino también alcanzó lo sustancial en cuanto a la disposición o decisión sobre las mismas.
Así, el verdadero alcance de atribuir el mentado criterio objetivo en las decisiones de la jurisdicción en lo contencioso administrativo en materia de costas requiere hacer la revisión de las normas legales que rigen la materia. A este respecto ha expresado el Consejo de Estado[22]: Si bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales.
Como quiera que este proceso fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no hay lugar a predicar que sea de aquellos en los cuales se esté ventilando un interés público y bajo esa perspectiva se hace necesario entrar a disponer sobre la condena en costas, por cuanto el interés involucrado en esta instancia es sin lugar a dudas de carácter individual, al estar referido en forma exclusiva a la órbita particular de la parte que promovió el recurso de apelación que ahora se decide.
En ese orden de ideas, deberá darse aplicación a lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, por ser la norma adjetiva actualmente vigente en materia de costas. Por su parte, el artículo 361 del Código General del Proceso, aplicable de acuerdo a la remisión del artículo 306 del cpaca, que indica que en los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La referida norma dispone: “Artículo 361. Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes”.
El artículo 365 del C.G.P. impone que las sentencias que decidan los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deban disponer sobre la condena en costas, integradas, como lo estableció la norma citada, por las expensas y gastos en que incurrió la parte durante el proceso y por las agencias en derecho y de manera complementaria señala entre las reglas para la determinación de la condena en costas, lo siguiente: “[…] 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. […]” La disposición transcrita, resulta fundamental para avanzar en la determinación del aspecto de las costas procesales en materia contencioso administrativa. Remitiéndonos a los términos del artículo 188 del C.P.A.C.A., es necesario insistir en que el fallador está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto fracasadas sus pretensiones procesales y, en consecuencia, condenar cuando aparezca acreditada probatoriamente su causación. En efecto, la norma es clara al establecer que “la sentencia dispondrá sobre la condena en costas”.
Por tal razón, en cada caso es necesario analizar la situación que se presenta con miras a que sea probatoriamente sustentable. El referido artículo 365 del C.G.P. dispone:
ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. (Negrilla fuera del texto). Nótese que, como lo prescribe el encabezamiento de la norma transcrita, estamos frente a “reglas” a las cuales debe sujetarse la condena en costas.
Ahora bien, aunque los distintos numerales, en particular del 1 al 7, se consagran las condiciones para condenar en costas, observa la Sala que el numeral 8 dispone perentoriamente que “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En ese sentido, en cada asunto sub examine no habrá lugar a imponer una condena en costas en contra del vencido, por el hecho de no haber prosperado los argumentos de la demanda, apelación o del incidente, cuando quiera que lo real y cierto es que, en la actuación de primera, o de segunda instancia, no aparezca acreditada probatoriamente su causación. Así las cosas, no es necesario acudir a un análisis acerca de la conducta procesal de la parte vencida en el proceso para determinar si procede o no condenarla a pagar costas, pues, como se tiene establecido, el criterio de su imposición es objetivo; además, como lo ha sostenido esta Subsección[23], c. La condena en costas con criterio objetivo.
El cpaca adoptó la misma línea del CPC y CGP en el sentido de acoger el criterio objetivo para la condena en costas. Veamos las normas que lo consagran: i. El artículo 178 que se refiere a condena en costas en los casos del desistimiento tácito. ii. El artículo 188 que regula la condena en costas cuando se trate de sentencias, salvo en los procesos en los que se ventile un interés público. iii.
El artículo 267, regula que en caso de que fuere desestimado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se condenará en costas al recurrente. iv. El artículo 268, regula la condena en costas en caso de que alguno de los recurrentes desista del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, salvo que se interponga ante el Tribunal antes de haberse enviado al Consejo de Estado.
Las reglas previstas en los literales 1, 3 y 4 de la anterior relación, permiten interpretar el enunciado deóntico “dispondrá” que consagra el artículo 188 ibídem, el cual puede asimilarse al enunciado “decidirá”, lo que necesariamente lleva a señalar que se supera el criterio optativo propio del criterio subjetivo, para avanzar hacia la condena en costas por un criterio valorativo, con base en los presupuestos objetivos reseñados por la legislación procesal civil.
En efecto, desaparece de la actual regulación la obligación de tener “[…] en cuenta la conducta asumida por las partes […]”. Es decir, en este caso el legislador introduce una modificación en la redacción que no puede pasar desapercibida para el intérprete, dada la misma evolución normativa y jurisprudencial ya reseñada. d- Por su parte, el artículo 365 del CGP que fue objeto de análisis por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 21 de marzo de 2013, ratificó el criterio objetivo valorativo de la norma, al señalar lo siguiente: “[…] La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto en el artículo 365.
Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra. […]” (negrillas fuera de texto) e- En virtud de lo anterior y conforme la evolución normativa del tema, puede concluirse que el legislador cambió su posición al respecto, para regular la condena en costas a ambas partes en la jurisdicción de lo contencioso administrativo con un criterio netamente objetivo, excepto en cuanto corresponda a los procesos en los que se ventile un interés público, en los cuales está legalmente prohibida la condena en costas. f- Esta postura fue adoptada recientemente por la Corporación en sede de tutela, decisión que se transcribe in extenso por ser perfectamente aplicable puesto que corrobora el criterio objetivo en la materia.
“[…] 2.5.3. Sobre la condena en costas y agencias en derecho en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho “En cuanto al último motivo de inconformidad de la accionante, relativo a que se le condenó a asumir las costas del proceso y las agencias en derecho, aunque no actuó de mala fe o de manera temeraria, se destaca que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala, que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”, actualmente por el Código General del Proceso, que en sus artículos 361 y siguientes regula lo correspondiente a la costas del proceso.
“Para el caso de autos se estima pertinente precisar en primer lugar, que según el artículo 361 del mencionado código, “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”, y que de conformidad con el artículo 365 del mismo estatuto, las siguientes constituyen algunas de las circunstancias por la que puede condenarse en costas: En consonancia con lo anterior, se encuentra el artículo 80 del Código General del Proceso, en el cual puede apreciarse que un asunto es que pueda sancionarse a una de las partes por actuar de mala fe o de manera temeraria, y otra, que deba imponérsele a una de las partes el pago de las costas: “Artículo 80.
Responsabilidad patrimonial de las partes. Cada una de las partes responderá por los perjuicios que con sus actuaciones procesales temerarias o de mala fe cause a la otra o a terceros intervinientes. Cuando en el proceso o incidente aparezca la prueba de tal conducta, el juez, sin perjuicio de las costas a que haya lugar, impondrá la correspondiente condena en la sentencia o en el auto que los decida.
Si no le fuere posible fijar allí su monto, ordenará que se liquide por incidente. […]”. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, tampoco se advierte que el Tribunal accionado haya incurrido en alguna de las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias, al haberle impuesto a la demandante al pago de las costas del proceso, que incluyen las agencias del derecho, en tanto al revocarse la sentencia de primera instancia proferida en su favor, la peticionaria resultó vencida en el juicio.[…]” El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Ahora bien, independientemente de toda la discusión sobre la interpretación y aplicación de los criterios objetivo y subjetivo, que se definen por diversas circunstancias, es claro que en este caso no existe una condena en costas automática y en ese sentido debe analizarse la situación concreta en virtud de los principios constitucionales de confianza legítima y buena fe.
Así, para decidir sobre la condena en costas, no es irrelevante el hecho de que precisamente las pretensiones de la demanda hayan sido desestimadas por un cambio jurisprudencial, esta situación obliga a considerar los efectos de las sentencias que cambian jurisprudencia. En este caso, se advierte que el accionante, precisamente por la ausencia de una línea de decisión consolidada o unificada frente al tema, en uso del legítimo del derecho de acceso a la administración de justicia, interpuso el recurso de apelación contra la sentencia que le fue desfavorable a sus pretensiones consistentes en reliquidar su pensión con el 75 % de los factores salariales que devengó en el año inmediatamente anterior a la fecha de su retiro efectivo, con la debida indexación, por lo que, mal puede el Tribunal imponer una condena en costas, cuando al interior de la jurisdicción no se establecía una posición unificada frente al tema.
Con fundamento en lo expuesto, se amparará el derecho de acceso a la administración de justicia, con lo cual se dejará sin efectos el numeral 2º de la sentencia de 31 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro del proceso No. 66001-33- 33-001-2014-00483-00/01. La línea jurisprudencial precedente resulta aplicable al sub-lite y permite amparar el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia de la accionante.
En ese orden, se dejará sin efecto la condena en costas, toda vez que el mecanismo tutelar se activó para controvertir una decisión -del 10 de octubre de 2018- expedida en un escenario donde la definición de los factores para la liquidación de la pensión de los docentes en virtud de la sentencia del 4 de agosto de 2010, generó incertidumbre con la expedición del fallo del 28 de agosto de 2018.
En síntesis, deben prevalecer los principios constitucionales de confianza legítima y buena fe sobre criterios objetivos y subjetivos fundados únicamente en la derrota de las pretensiones. En situaciones como las acontecidas, la naturaleza de la condena en costas en derecho, desaparece para dar paso a la prevalencia de derechos constitucionales. 1.
Conclusión La Sala concluye que, en la sentencia de 10 de octubre de 2018, que profirió el Tribunal Administrativo de Nariño, no se incurrió en defecto sustantivo al acoger el precedente jurisprudencial fijado por la Sala Plena del Consejo de Estado en el fallo de 28 de agosto de 2018, en tal sentido, habrá de negarse el amparo de tutela que solicita la señora Luci Moraima Castillo Quiñones.
Se adiciona la sentencia impugnada para amparar el derecho de acceso a la administración de justicia de la accionante; en consecuencia, se dejará sin efectos el numeral 2 de la providencia de 10 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del proceso con radicación 52001-23-33-000-2016-00268-01, que ordenó el pago de costas, toda vez que el mecanismo tutelar se activó para controvertir una decisión dictada en un escenario donde la definición de los factores para la liquidación de la pensión de los docentes en virtud del fallo del 4 de agosto de 2010, generó incertidumbre con la expedición del proveído de 28 de agosto de 2018, lo que hace improcedente la condena impuesta.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla Primero. Se niega el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y seguridad social invocados por la señora Luci Moraima Castillo Quiñones, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Se ampara el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la señora Luci Moraima Castillo Quiñones y, en consecuencia, se dispone: Dejar sin efectos el numeral 2 de la sentencia de 10 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del proceso con radicación 52001-23-33-000-2016-00268-01, que impuso la condena en costas.
Tercero. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, se ordena remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Folio 109 cuaderno de tutela. [2] Folios 48 a 54 cuaderno de tutela. [3] Reiteradas en la sentencia SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [4] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González, expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [5] CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [6] Sentencias T-462 de 2003, T-087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2001 y SU-448 de 2016, entre otras. [7] Sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T-292 de 2006, entre otras. [8] Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011 y T-209 de 2011, entre otras. [9] Sentencias T-794 de 2011 y T-082 de 2011. [10] Sentencias T-049 de 2007, T-288 de 2011, T-464 de 2011 y C-634 de 2011. [11] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011. [12] Como garantía del principio de la seguridad jurídica, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ), acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados por la Corte Constitucional. [13] El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003. [14] Que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario. [15] Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. [16] Consejo De Estado, Sala Plena De Lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente: César Palomino Cortés, sentencia del 28 agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01, medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro, demandado: Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. En Liquidación. Asunto: Sentencia de unificación. Criterio de interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. [17] Folios 21 a 24 expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [18] Consejo De Estado, Sala Plena De Lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente: César Palomino Cortés, sentencia del 28 agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01, medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro, demandado: Caja Nacional de Previsión Social e.i.c.e. En Liquidación. Asunto: Sentencia de unificación. Criterio de interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. [19] Consejo De Estado, Sección Segunda, consejero ponente: César Palomino Cortés, sentencia del 25 de abril de 2019, expediente: 68001-23-33-000-2015- 00569-01 (0935-2017), medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, demandante: Abadía Reynel Toloza, demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag). [20] Página Web de la Rama Judicial, link consulta de procesos. [21].
Sentencia del 11 de abril de 2019, Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-04595-01, accionante: Evelio de Jesús Ramírez Montoya, accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda. [22] Sentencia de 16 de abril de 2015, Exp. 25000 23 24 000 2012 00446 01 M.P. GUILLERMO VARGAS AYALA. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. [23] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Bogotá, D.C., siete (7) de abril de 2016. Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14). Ver también, como precedente al respecto, sentencia de tres (3) de marzo de 2016, Radicación número: 25000-2342-000-201jè* 4 G x y z £ bcdefghijlZ _ ` w † ‚ š H Z è ô ¨«»q€?‚ƒ‘·¸¹öíöäöÛöÐȽȽȽȽȽȽȵªµªµªµªµªµª¢µ—µª?µƒµx?hS~ThnÈOJ[24]QJ[25]h nÈhnÈ5?OJ[26]QJ[27] hS~TO2-01460-01 (1753-2014), Actor: ANA ALFONSINA MALAVER DE CIFUENTES, Demandado: NACIÓN- CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL (En liquidación).