CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS - Entre juzgados de diferente distrito judicial. Bogotá y Barranquilla / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para resolver conflictos de competencia / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO - Reglas para su determinación no suponen un orden de jerarquía o residualidad / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO - En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho se determina por el lugar donde se expidió el acto o el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en ese lugar / COMPETENCIA EN LOS PROCESOS DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es a prevención o preventiva entre el juez del lugar donde se expidió el acto y el juez del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad tenga oficina en dicho lugar / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – Determinación: numerales 2 y 8 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011 / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – A pesar de tratarse de un acto sancionatorio se aplica la competencia a prevención. Numeral 2 del artículo 156 de la ley 1437 de 2011 / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO RESPECTO DE SANCIONES – El demandante puede elegir el lugar de presentación de la demanda / PARTE DEMANDANTE - Es quien debe elegir el lugar de presentación de la demanda en cuanto a la competencia territorial / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Garantía [L]os actos controvertidos imponen una sanción a la parte demandante, domiciliada en Barranquilla, por el incumplimiento del artículo 105 del Decreto Ley 356 de 1994, al no enviar sus estados financieros del año 2012, antes del 30 de abril de 2013, a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
Vistas así las cosas, en principio podría pensarse que aplicaría el criterio dispuesto en el numeral 8º del artículo 156 del CPACA, debido a que se trata de impugnar la decisión adoptada dentro de un procedimiento sancionatorio adelantado por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en contra de la sociedad actora por no enviar a esta entidad una documentación relativa a sus estados financieros, por lo que se enmarcaría en lo previsto en la citada norma.
No obstante, el Despacho rectifica la postura que sobre el punto ha adoptado, pues el artículo 156 ibídem no supone un orden de jerarquía o residualidad al que deba sujetarse quien se encuentre interesado en poner en consideración una controversia ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. [ ] Lo anterior por cuanto al interior de la Comisión Redactora de la Ley 1437 de 2011 se ventiló este preciso tópico, dejando presente que el horizonte de la regulación que se pretendía implementar era el de facilitar al administrado su acceso al órgano jurisdiccional. […] Además, la Sección Cuarta de ésta Corporación ha adoptado la tesis allí esbozada, señalando que la lectura del artículo 156 del CPACA, específicamente del numeral 2, se conecta con la llamada competencia a prevención, es decir, aquélla según la cual el demandante, siguiendo los derroteros del criterio del citado numeral, puede seleccionar el lugar donde se expide el acto o el domicilio del demandante siempre que la entidad tenga oficina en dicho lugar, o en su caso, irse por el criterio especial que recogen los numerales subsiguientes, y de cualquier manera, el Juez no puede negarse a tramitar la pretensión correspondiente. [ ] Visto lo anterior [ ] representa más garantía del derecho de acceso a la administración de justicia del ciudadano, y en manera alguna desconoce la intención del Legislador al momento de elaboración de la norma, el Despacho dirime el presente conflicto de competencias remitiendo el asunto de la referencia al Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá para que lo tramite, pues la sociedad demandante consideró pertinente aplicar el parámetro de competencia fijado en el numeral 2 del artículo 156 del CPACA que aplica con precisión, dado que los actos cuya validez discute fueron expedidos en Bogotá, lugar del domicilio principal de la demandada.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera y Cuarta, de 12 de abril de 2018, Radicación 11001-03-24-000-2016-00451-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; de 16 de noviembre de 2016, Radicación 05001-33-33-030-2016-00141-01, C.P. Hugo Fernando Bastidas Barcenas. Consejo de Estado. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 / LEY 1437 DE 2011 ARTÍCULO 158 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00142-00 Actor: ACADEMIA DE CAPACITACIÓN NO FORMAL PARA ESCOLTAS Y VIGILANTES DEL ATLÁNTICO LTDA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema:
RESUELVE
CONFLICTO DE COMPETENCIA AUTO El Despacho procede a resolver el conflicto de competencia suscitado entre los Juzgados Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla. I-.
ANTECEDENTES 1.1.- La demanda La Academia de capacitación no formal para escoltas y vigilantes del Atlántico Ltda., a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, para que se emitieran las siguientes declaraciones: “PRIMERA: Que se declare la pérdida de competencia para expedir el acto administrativo decisorio del recurso de apelación, siendo este, la resolución No. 20171300025037 del 26 de abril de 2017, la cual resuelve el recurso de apelación, ratificando la sanción de multa por valor de multa de treinta y cuatro (34) salarios mínimos legales mensuales vigentes, contra la ACADEMIA DE CAPACITACIÓN NO FORMAL PARA ESCOLTAS Y VIGILANTES DEL ATLÁNTICO LTDA – ACADEMIA DEL ATLÁNTICO.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, solicito sea declarada la nulidad de las siguientes resoluciones proferidas por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, así: 1. Resolución 20162200012757 de Abril 1 de 2016 por la cual se impone sanción a la ACADEMIA DE CAPACITACIÓN NO FORMAL PARA ESCOLTAS Y VIGILANTES DEL ATLÁNTICO LTDA – ACADEMIA DEL ATLÁNTICO, con multa de treinta y cuatro (34) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 2.
Resolución 20172300019527 de Abril 7 de 2017 por la cual se resuelve el recurso de reposición confirmándose la sanción de treinta y cuatro (34) salarios mínimos legales contra LA ACADEMIA DE CAPACITACIÓN NO FORMAL PARA ESCOLTAS Y VIGILANTES DEL ATLÁNTICO LTDA – ACADEMIA DEL ATLÁNTICO. 3. Resolución 20171300025037 de Abril 26 de 2017 por la cual se resuelve el recurso de apelación confirmando la sanción de treinta y cuatro (34) salarios mínimos legales contra LA ACADEMIA DE CAPACITACIÓN NO FORMAL PARA ESCOLTAS Y VIGILANTES DEL ATLÁNTICO LTDA – ACADEMIA DEL ATLÁNTICO.
TERCERA: Que a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ordene a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada a levantar, suprimir, dejar sin efecto jurídico, cancelar cualquier registro o anotación que hubiere efectuado, por motivo de las Resoluciones No. 20162200012757 DE ABRIL 1° de 2016 por la cual se impone la sanción a la ACADEMIA DE CAPACITACIÓN NO FORMAL PARA ESCOLTAS Y VIGILANTES DEL ATLÁNTICO LTDA – ACADEMIA DEL ATLÁNTICO, Resolución No. 20172300019527 DE ABRIL 7 DE 2017 por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por ACADEMIA DE CAPACITACIÓN NO FORMAL PARA ESCOLTAS Y VIGILANTES DEL ATLÁNTICO LTDA – ACADEMIA DEL ATLÁNTICO y Resolución No. 20171300025037 de Abril 26 de 2017 por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto por ACADEMIA DE CAPACITACIÓN NO FORMAL PARA ESCOLTAS Y VIGILANTES DEL ATLÁNTICO LTDA – ACADEMIA DEL ATLÁNTICO”.
El apoderado de la actora dirigió la demanda al Juez Administrativo del Circuito de Bogotá y determinó la competencia en los siguientes términos: “Es competencia de este asunto en primera instancia por la naturaleza de la acción, los juzgados Administrativos de Bogotá en selección (sic) primera, el domicilio de la parte demandada y por la cuantía que se deriva de aquella, la cual no excede de cien (100) salarios mínimos legales mensuales”. 1.2.- El conflicto de competencias 1.2.1.- Decisión del Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, despacho judicial que, mediante providencia del 26 de enero de 2018[1], declaró la falta de competencia territorial para conocer del proceso, en razón a que el numeral 8° del artículo 156 ibídem establece que aquellos asuntos en los que la controversia se fundamenta en la imposición de una sanción, la competencia recae en el juez del lugar donde ocurrieron los hechos o actos objeto de reproche; en consecuencia, ordenó remitir el asunto a los Juzgados Administrativos de Barranquilla.
Señaló que como el domicilio principal de la sociedad actora es la ciudad de Barranquilla, es allí donde presuntamente se incumplió la obligación de enviar a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada los estados financieros correspondientes al año 2012, hecho que dio origen a la sanción objeto de debate. 1.2.2.- Decisión del Juzgado Cuarto (4º) Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla Remitido el asunto, le fue repartido al Juzgado Cuarto (4º) Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, despacho que, mediante auto de 23 de febrero de 2018[2], declaró su falta de competencia y propuso el conflicto negativo de competencia territorial, por considerar que ésta corresponde al circuito de Bogotá. Como sustento de su decisión señaló que los actos administrativos demandados fueron expedidos por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, autoridad que tiene su domicilio en la ciudad de Bogotá y que no cuenta con sede en la ciudad de Barranquilla.
Así mismo, indicó que el incumplimiento de la obligación de la sociedad demandante de presentar los estados financieros del año 2012, que dio origen a la sanción, se debía cumplir en la ciudad de Bogotá, razón por la cual el Despacho no es competente en razón del territorio. 1.3.- Traslado Recibido el expediente en esta Corporación, por auto de 29 de abril de 2019 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos[3].
Intervino la entidad demandada, Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, para solicitar que el conflicto negativo de competencia sea resuelto en el sentido de designar como juez competente a los Jueces Administrativos de Bogotá, conforme a los artículos 156 y 157 del CPACA, toda vez que, los actos administrativos demandados fueron expedidos en la ciudad de Bogotá, la Superintendencia no tiene oficinas en la ciudad de Barranquilla y, además la obligación que se incumplió y que dio origen a la sanción se debía cumplir en Bogotá[4].
II-. CONSIDERACIONES 2.1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 del CPACA., los conflictos de competencia suscitados entre los tribunales y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán resueltos por el Consejo de Estado. Veamos: “Artículo 158. Conflictos de Competencia. Los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán decididos de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado, conforme al siguiente procedimiento: Cuando una Sala o sección de un tribunal o un juez administrativo declarare su incompetencia para conocer de un proceso por considerar que corresponde a otro Tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este, mediante auto contra el cual sólo procede el recurso de reposición. Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto.
Recibido el expediente y efectuado el reparto entre las secciones, según la especialidad, el Ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días, para que presenten sus alegatos; vencido el traslado, el conflicto se resolverá en un plazo de diez (10) días, mediante auto que ordenará remitir el expediente al competente.
Contra este auto no procede ningún recurso. Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial, este será decidido por el tribunal administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo. La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto.” (Subrayado ajeno al texto original). 2.2.- Fundamentos jurídicos Observa el Despacho que los actos controvertidos imponen una sanción a la parte demandante, domiciliada en Barranquilla, por el incumplimiento del artículo 105 del Decreto Ley 356 de 1994, al no enviar sus estados financieros del año 2012, antes del 30 de abril de 2013, a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada[5].
Vistas así las cosas, en principio podría pensarse que aplicaría el criterio dispuesto en el numeral 8º del artículo 156 del CPACA, debido a que se trata de impugnar la decisión adoptada dentro de un procedimiento sancionatorio adelantado por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en contra de la sociedad actora por no enviar a esta entidad una documentación relativa a sus estados financieros, por lo que se enmarcaría en lo previsto en la citada norma.
No obstante, el Despacho rectifica la postura que sobre el punto ha adoptado, pues el artículo 156 ibídem no supone un orden de jerarquía o residualidad al que deba sujetarse quien se encuentre interesado en poner en consideración una controversia ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La norma en comento es del siguiente tenor: “Artículo 156.
Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: 1. En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto. 2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar. 3.
En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. 4. En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante. 5.
En los asuntos agrarios que no estén atribuidos al Consejo de Estado, conocerá el tribunal del lugar de ubicación del inmueble. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante. 6. En los de reparación directa se determinará por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante. 7.
En los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales, se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que esta proceda; en los demás casos, en el lugar donde se practicó la liquidación. 8.
En los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción. 9. En las ejecuciones de las condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de las obligaciones contenidas en una conciliación aprobada por esta jurisdicción, será competente el juez que profirió la providencia respectiva”.
(Subrayas del Despacho). Lo anterior por cuanto al interior de la Comisión Redactora de la Ley 1437 de 2011 se ventiló este preciso tópico, dejando presente que el horizonte de la regulación que se pretendía implementar era el de facilitar al administrado su acceso al órgano jurisdiccional. Resulta entonces útil acudir a los debates de la Comisión de Reforma al Código Contencioso Administrativo sobre éste aspecto en particular, veamos: “Doctor Ostau de Lafont: Doctora Carmen Ligia ¿Por qué no buscamos otra fórmula? Porque es que mire el tema para el administrado es muy complejo y la tendencia de esta jurisdicción es que cada vez más el juez debe estar más cerca del administrado, el estado tiene un poder de acción y está bien que se puedan haber presentado dificultades en las notificaciones, pero digo que es mucho menos complicado notificar a una entidad pública que no tenga una dependencia en el lugar donde se produjeron los hechos que poner al demandado a venir del amazonas a demandar a Bogotá, eso es terrible, entonces, yo creo que la sugerencia es muy buena pero para pensar en algo que proteja al administrado, si, que le facilite a la administración yo estoy de acuerdo, pero no que pongamos al administrado”. [6] Además, la Sección Cuarta de ésta Corporación ha adoptado la tesis allí esbozada, señalando que la lectura del artículo 156 del CPACA, específicamente del numeral 2, se conecta con la llamada competencia a prevención, es decir, aquélla según la cual el demandante, siguiendo los derroteros del criterio del citado numeral, puede seleccionar el lugar donde se expide el acto o el domicilio del demandante siempre que la entidad tenga oficina en dicho lugar, o en su caso, escoger el criterio especial que recogen los numerales subsiguientes, y de cualquier manera, el Juez no puede negarse a tramitar la pretensión correspondiente.
El discernimiento efectuado es el siguiente: “Entonces, respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la norma enunciada estableció una regla de competencia a prevención en razón al factor territorial al disponer que los demandantes podrían escoger, básicamente, entre dos lugares para presentar la demanda, a saber: i) en el lugar donde se expidió el acto o ii) en el lugar en el que tenga domicilio o sede principal el demandante.
Aunque es claro que el legislador estableció una posibilidad de que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se trata de sanciones, fueran presentadas en un lugar distinto al de la expedición del acto o el domicilio del demandante, lo cierto es que los demandantes pueden elegir el lugar de presentación de la demanda.
El legislador, con esta regla, pretende asegurar que efectivamente, quien pretenda demandar sea el que elija, de acuerdo con sus intereses, circunstancias personales, facilidad de acceso al expediente, entre otros aspectos, el lugar que más le convenga para el trámite del proceso, como una garantía de acceso a la administración de justicia y al derecho de defensa de las partes”[7].
La Sección Primera también se ha pronunciado al respecto, entendiendo la disposición en cita como la determinación de la competencia territorial a prevención. Así lo explicó la providencia del 12 de abril de 2018, proferida en el proceso número 11001-03-24-000-2016-00451-00, en la cual se señaló: “Con base en lo anterior, el Despacho recuerda que el artículo 156 del CPACA, establece las reglas que se deben tener en cuenta para determinar la competencia, por razón del territorio, en esta clase de procesos; norma que en lo pertinente es del siguiente tenor: “[…] Artículo 156.
Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar […]” (Negrillas fuera de texto).
De la lectura de la disposición transcrita, el Despacho resalta que la misma desarrolla la figura jurídica de la “[…] competencia a prevención […]”, según la cual quien pretenda impetrar una demanda, puede elegir en donde presentarla, según sus intereses. […] En el sub lite y teniendo en cuenta lo anterior, el Despacho advierte que la parte actora optó por presentar la demanda ante los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, en tanto una de las demandantes tiene su domicilio en esta ciudad.
Nótese, a este respecto, que si bien es cierto que las señoras Marina Osorio de Londoño y María Marleny Londoño Osorio tienen su domicilio en la ciudad de Medellín, también lo es que la señora María Orfilia Londoño Osorio se encuentra domiciliada en la ciudad de Bogotá, circunstancia que por sí misma resulta suficiente para que tal integrante de la parte actora eligiera, válidamente, impetrar la demanda en la ciudad de Bogotá”.
Visto lo anterior, y atendiendo a que la interpretación otorgada en estas posturas representa más garantía del derecho de acceso a la administración de justicia del ciudadano, y en manera alguna desconoce la intención del Legislador al momento de elaboración de la norma, el Despacho dirime el presente conflicto de competencias remitiendo el asunto de la referencia al Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá para que lo tramite, pues la sociedad demandante consideró pertinente aplicar el parámetro de competencia fijado en el numeral 2 del artículo 156 del CPACA que aplica con precisión, dado que los actos cuya validez discute fueron expedidos en Bogotá, lugar del domicilio principal de la demandada. 2.3.- Conclusión En el anterior contexto, se dirime el presente conflicto negativo de competencia en el sentido de declarar que el juez competente es el Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE:
PRIMERO: DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia en el sentido de declarar que el juez competente es el Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá.
SEGUNDO: REMITIR este expediente al citado Juzgado para que avoque su conocimiento y continúe con su trámite.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Juzgado Cuarto (4º) Administrativo Oral de Barranquilla. Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 62 del expediente. [2] Folios 66 y a 67 del expediente. [3] Folio 76 del expediente. [4] Folios 86 a 88 del expediente. [5] Folio 20 del expediente. [6] Comisión para la Reforma de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.Transcripción de la sesión número 76 del 13 de agosto de 2009.
Página 73. [7] Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 16 de noviembre de 2016, radicación número: 05001-33-33-030-2016-00141-01(22526). C.P. Hugo Fernando Bastidas Barcenas.