TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE DENEGÓ LA RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DOCENTE / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / SOLICITUD DE ADICIÓN DE SENTENCIA – Medio eficaz e idóneo En el sub lite, la [tutelante] alegó que la sentencia del 1º de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, no estudió el problema jurídico que planteó en la demanda, esto es, si tenía o no derecho a que se liquidara la pensión de jubilación teniendo en cuenta el monto real de las doceavas partes de las primas de navidad y de vacaciones.
Que el tribunal dictó sentencia como si se tratara de un caso de liquidación pensional con la inclusión de todos los factores salariales, cuando esa no era la discusión. Sería del caso estudiar los argumentos propuestos por la parte actora. Sin embargo, la Sala advierte que la demandante contó con otro medio de defensa judicial, esto es, la solicitud de adición prevista en el artículo 287 del Código General del Proceso (…) Por lo tanto, si la actora consideraba que la autoridad judicial demandada omitió resolver sobre los cargos de violación propuestos en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, así debió alegarlo en el proceso ordinario, mediante una solicitud de adición de la sentencia. Se insiste, la adición es el medio legal eficaz e idóneo, establecido en los estatutos procesales para que las partes le pidan al juez que se pronuncie frente a alguna de las cuestiones que se proponen en la demanda, en la contestación o en el recurso de apelación, o frente a los puntos que, por expreso mandato legal, deben definirse en la providencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., once (11) de julio dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01837-00(AC) Actor: LUZ DEL CARMEN CÓRDOBA PEREA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Luz del Carmen Córdoba Perea contra la sentencia del 1º de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Nº 27001-33-33-004-2017-00131-01.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, la señora Luz del Carmen Córdoba Perea pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Chocó. En concreto, formuló la siguiente pretensión[1]: Lo que pretendo en concreto con esta acción de tutela, es que se deje sin efecto la sentencia Nº 145 de 2018, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, y como consecuencia de ello dicte una nueva, en la que se pronuncie respecto del problema jurídico que les planteé, que fue la reliquidación pensional, por no incluir el porcentaje completo (doceavas partes), de los factores salariales que se tuvieron en cuenta para determinar el ingreso base de liquidación (IBL) de mi pensión en sede administrativa; y no la reliquidación pensional por inclusión de nuevos factores como lo falló el Tribunal Administrativo del Chocó. 2.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Mediante Resolución Nº 314 del 9 de octubre de 2009, la Secretaría de Educación Municipal de Quibdó reconoció y liquidó la pensión de jubilación de la señora Luz del Carmen Córdoba Perea. 2.2. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Córdoba de Perea pidió la nulidad parcial de la Resolución Nº 314 de 2009, con el objeto de que se reliquidara la pensión de jubilación, teniendo en cuenta la indexación de la primera mesada pensional, la inclusión del valor real de las doceavas partes de las primas de navidad y de vacaciones, así como la indexación del ingreso base de liquidación. 2.3.
El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó que, mediante providencia del 22 de marzo de 2018, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. 2.4. Inconformes con la decisión, la actora y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio apelaron y, el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante providencia del 1º de noviembre de 2018, la revocó y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, por cuanto en el ingreso base de liquidación de la pensión de la actora solo se debían incluir los factores sobre los que efectivamente se hubiera cotizado y que, además, no reunía los presupuestos para la indexación de la primera mesada pensional. 3.
Argumentos de la acción de tutela 3.1. A juicio de la señora Luz del Carmen Córdoba Perea, la sentencia del 1º de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, no fue congruente con lo que pidió en la demanda. Que, en efecto, mientras que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se solicitó la reliquidación de la pensión de jubilación teniendo en cuenta el monto real de las doceavas partes de las primas de navidad y de vacaciones, en la sentencia acusada se resolvió como un caso liquidación de la pensión con inclusión de todos los factores salariales. 3.2.
Adicionalmente, la señora Córdoba Perea alegó que la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por cuanto la condenó en costas sin analizar si actuó de manera temeraria o de mala fe. 4. Trámite procesal 4.1. Mediante auto del 7 de mayo de 2019, el Despacho sustanciador inadmitió la demanda para que la señora Luz del Carmen Córdoba Perea expusiera los hechos u omisiones que generan la vulneración o amenaza de los derechos invocados, así como para que identificara las providencias acusadas y aportara la respectiva copia. 4.2.
La demandante subsanó y, en auto del 21 de mayo de 2019[2], el Despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó la notificación, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó y, como terceros con interés, a la Ministra de Educación Nacional y a la Presidenta de la Fiduprevisora S.A. 4.3.
En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes[3]. 5. Intervenciones 5.1. El jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Educación Nacional solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda, porque no se demostró la configuración de los requisitos generales ni específicos para la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
Adicionalmente, pidió la desvinculación del proceso de la referencia, por falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.2. A pesar de haber sido notificados, los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó y el presidente de la Fiduprevisora S.A. no se pronunciaron sobre los hechos que motivaron la interposición de la acción de tutela de la referencia. CONSIDERACIONES 1.
De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[4], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[5], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[6]. 2.
Caso concreto 2.1. Previo a cualquier pronunciamiento frente al fondo del asunto, la Sala estima necesario determinar si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, concretamente, el requisito de subsidiariedad. Si no se cumple, la tutela se declarará improcedente. De lo contrario, se estudiará el fondo del asunto, en los términos propuestos por la señora Luz del Carmen Córdoba Perea. 2.1.1.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 2.1.1.1.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[7]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…). 2.1.1.2.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 2.2.
En el sub lite, la señora Luz del Carmen Córdoba Perea alegó que la sentencia del 1º de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, no estudió el problema jurídico que planteó en la demanda, esto es, si tenía o no derecho a que se liquidara la pensión de jubilación teniendo en cuenta el monto real de las doceavas partes de las primas de navidad y de vacaciones.
Que el tribunal dictó sentencia como si se tratara de un caso de liquidación pensional con la inclusión de todos los factores salariales, cuando esa no era la discusión. 2.3. Sería del caso estudiar los argumentos propuestos por la parte actora. Sin embargo, la Sala advierte que la demandante contó con otro medio de defensa judicial, esto es, la solicitud de adición prevista en el artículo 287 del Código General del Proceso, que al tenor dispone: Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.
El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal. 2.3.1.
Como se ve, dicha norma prevé que la parte interesada puede solicitar la adición de la sentencia o auto que omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento y que esa solicitud debe formularse en el término de ejecutoria. 2.3.2. Por lo tanto, si la actora consideraba que la autoridad judicial demandada omitió resolver sobre los cargos de violación propuestos en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, así debió alegarlo en el proceso ordinario, mediante una solicitud de adición de la sentencia. Se insiste, la adición es el medio legal eficaz e idóneo, establecido en los estatutos procesales para que las partes le pidan al juez que se pronuncie frente a alguna de las cuestiones que se proponen en la demanda, en la contestación o en el recurso de apelación, o frente a los puntos que, por expreso mandato legal, deben definirse en la providencia. 2.3.3.
Así, pues, la actora contó con otro mecanismo de defensa ordinario que resultaba eficaz para exponer los argumentos que ahora pretende hacer valer mediante la acción de tutela. En consecuencia, la Sala se abstiene de hacer un pronunciamiento de fondo al respecto, pues el carácter residual y subsidiario de la tutela impide que sea utilizada para remplazar los mecanismos ordinarios previstos para la protección de derechos ni para corregir las omisiones cometidas al no ejercer esos mecanismos. 2.3.3.1.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia T- 520 de 1992, explicó que la persona que «no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos. De su conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión propicia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal». 2.4.
Ahora, la señora Córdoba Pérez también adujo que el tribunal demandado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por cuanto la condenó en costas sin analizar si actuó de manera temeraria o de mala fe. 2.4.1. Sin embargo, de la revisión de la providencia acusada, se advierte, sin mayor esfuerzo, que el tribunal no condenó en costas a la demandante.
Es más, en la sentencia se explicó que si bien el artículo 188 del CPACA establece la condena en costas a la parte vencida, lo cierto era que «para la fecha en que la parte demandante acudió a la jurisdicción este Tribunal tenía un criterio el cual era acceder a las súplicas de la demanda, no obstante en el transcurso del proceso en atención a la fuerza vinculante del precedente se ha cambiado el criterio, por lo tanto con el fin de proteger la seguridad jurídica a que tienen derecho los usuarios de la administración de justicia, estima la Sala que se debe verificar la fecha de presentación de la demanda, para determinar el criterio jurisprudencial vigente, y conforme a él, resolver sobre la condena en costas».
Justamente por lo anterior, el tribunal en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia acusada dispuso: «sin condena en costas». 2.5. Siendo así, resulta infundado el argumento de la demandante y, por lo tanto, no se hará ningún pronunciamiento al respecto. 2.6. En consecuencia, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Luz del Carmen Córdoba Perea.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Luz del Carmen Córdoba Perea, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 9 del expediente. [2] Folio 31. [3] Folios 33 a 36 del expediente. [4] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [5] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [6] SU-573 de 2017. [7] Sentencia C-543 de 1992.
Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo.