ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN - Por no cumplir el requisito de inmediatez Una vez revisado el expediente, se observa que la decisión del 21 de junio de 2018, se notificó por edicto desfijado el 4 de julio de esa misma anualidad, como ya se expuso, por lo que quedó ejecutoriada el 9 de julio siguiente, mientras que la solicitud de aclaración fue radicada el 13 de julio, es decir que era abiertamente improcedente por extemporánea, tal como lo estableció el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en providencia del 27 de febrero de 2019.
Así las cosas, la Sala considera que la acción de tutela es improcedente, pues, como se advirtió, la solicitud de aclaración era abiertamente improcedente, por lo que el término de inmediatez se contabiliza desde el momento en que se notificó la providencia del 21 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01672-00(AC) Actor: IRMA ROSA ÚSUGA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora Irma Rosa Úsuga contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1. Pretensiones El 24 de abril de 2019 (fls. 1 a 3, C. 1), la señora Irma Rosa Úsuga, por medio de apoderado judicial (fl. 4, C. 1), interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. Como consecuencia, formuló las siguientes pretensiones (fl. 1, C. 1): 1.
Se ampare el derecho fundamental al debido proceso de la señora Irma Rosa Úsuga, el cual ha sido vulnerado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2. Se anule la sentencia proferida en segunda instancia el 21 de junio de 2018 al interior del proceso de radicación No. 76-001-33-31009-2007- 00295-01 de nulidad y restablecimiento del derecho […] del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 3.
Se ordene al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que en término de 48 horas proceda a rehacer el procedimiento de la segunda instancia en el proceso 76-001-33-31-009-2007-00295-01, inclusive profiriendo una nueva sentencia de segunda instancia, valorando correcta y únicamente las pruebas recaudadas y practicadas legalmente, esto es, en primera instancia. 2.
Hechos En la demanda se narró que, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Irma Rosa Úsuga demandó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional –CASUR-, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 4544 del 12 de septiembre de 2006, por medio de la cual se le negó el reconocimiento de la sustitución de la asignación mensual de retiro que devengaba en vida el señor Efraím Mercado; y de la Resolución No. 6128 del 4 de diciembre de 2006, que confirmó la decisión anterior.
El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Cali, en providencia del 26 de marzo de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda, decisión que fue apelada por la parte demandada, a instancias del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el que, mediante sentencia del 21 de junio de 2018, modificó el fallo de primera instancia, en el entendido que se debía “reconocer y pagar a título de sustitución pensional, la asignación de retiro que devengaba el extinto Cabo Segundo ® (sic) Efraím Mercado, a favor de la señora Ana Jesús Martínez, en calidad de compañera permanente del causante” (se resalta). 3.
Argumentos de la tutela La señora Irma Rosa Úsuga manifestó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en los defectos procedimental y fáctico, en su orden, (i) por decretar una prueba de oficio sin el cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 180 y 361 del Código de Procedimiento Civil y (ii) por indebida valoración de las pruebas solicitadas de oficio en segunda instancia, de las cuales no se podía inferir que la hoy accionante no hubiese convivido con el causante durante los 5 años inmediatamente anteriores a su fallecimiento. 2.
Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 26 de abril de 2019 (fl. 7, C. 1), se admitió la presente acción de tutela y se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y, como terceros con interés, a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR- (fls. 15 a 19, C. 1), por medio de la Oficina Asesora Jurídica, rindió el respectivo informe y solicitó que se declarara la improcedencia de la presente acción de tutela, para lo cual manifestó que los fundamentos de los supuestos defectos en que incurrió el Tribunal accionado son precarios, sin que se evidencie la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante. 2.2.
La señora Ana Jesús Martínez (fls. 55 a 104, C. 1), por medio de apoderado judicial, solicitó que se le vinculara a la presente acción de tutela como tercera interesada, teniendo en cuenta que lo que pretende la señora Úsuga es que se deje sin efectos una decisión de la cual ella resultó beneficiada. Por otra parte, relató los hechos reales que motivaron la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la señora Irma Rosa Usuga e hizo énfasis en cómo el despacho de primera instancia sólo tuvo en cuenta algunos testimonios para acceder a las pretensiones de la hoy accionante, decisión que fue revocada en segunda instancia, en la cual se tuvieron en cuenta todas las pruebas aportadas al proceso, sin que fueran controvertidas por la parte actora y que ahora, por medio de la acción de tutela de la referencia, pretende sean descartadas, sin justificación alguna. 2.3.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (fls. 51 y 52, C. 1), por medio del magistrado ponente de la decisión atacada mediante la presente acción, rindió el informe respectivo y señaló que la providencia proferida por ese despacho judicial se apegó a los criterios legales y jurisprudenciales vigentes aplicables al caso concreto, por lo que se evidencia que la señora Úsuga pretende usar la tutela como una tercera instancia, razón por la cual se debe declarar su improcedencia. 2.2.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio, a pesar de haber sido notificada del auto admisorio de la demanda. Precisa la Sala que, teniendo en cuenta la intervención de la señora Ana de Jesús Martínez de Mercado, por medio de auto del 28 de mayo de 2019 (fl. 107, C. 1), se ordenó su vinculación en calidad de tercero con interés. II.
C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[1], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[2], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”. 2.
Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente el de la inmediatez. Si se cumplen, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en los defectos procedimental y fáctico, al proferir la sentencia del 21 de junio de 2018, por medio de la cual modificó la decisión de primera instancia, en el entendido que se debía “reconocer y pagar a título de sustitución pensional, la asignación de retiro que devengaba el extinto Cabo Segundo ® (sic) Efraím Mercado, a favor de la señora Ana Jesús Martínez, en calidad de compañera permanente del causante” (se resalta).. 3.
Análisis de la Sala 3.1. De la inmediatez De conformidad con la jurisprudencia constitucional, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es la inmediatez con que se interponga la acción de tutela. Con base en este requisito, se debe acreditar que la tutela contra una providencia judicial se interpuso en un plazo razonable.
Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales, el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. Por esta razón, debe existir un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo.
Para la Corte Constitucional, esta condición de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es razonable, pues “de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos”[3].
Además, como lo señaló la misma Corporación[4], el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros “que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable”[5]; da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella[6]; y previene el abuso del derecho, al “evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos”[7].
En atención a lo dicho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”[8]. Para esta Subsección[9], se debe contabilizar el plazo de 6 meses desde la notificación de la providencia que se cuestiona, por cuanto es a partir de que se conoce la decisión que se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial.
De igual forma, esta Sala ha expresado que, excepcionalmente, procede contabilizar el término de 6 meses desde la ejecutoria de la decisión[10] en los casos se hubiese realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, siempre y cuando no sean abiertamente improcedentes, pues los pronunciamientos que se dicten con ocasión de esas solicitudes podrían tener incidencia en la decisión que se cuestiona por vía de tutela y, por tanto, en principio, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento. 3.2.
Caso concreto y solución del problema jurídico Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la sentencia atacada mediante la presente acción, fue proferida el 21 de junio de 2018 (fls. 603 a 613, C. préstamo 2) y notificada por edicto desfijado el 4 de julio de 2018 (fl. 614, C. préstamo 2), mientras que la tutela se interpuso el 24 de abril de 2019, esto es, 9 meses y 20 días después, lo que denota que se ejerció extemporáneamente.
Ahora bien, habida cuenta de que la presente acción de tutela no acredita el cumplimiento del requisito de inmediatez, la carga argumentativa en cabeza de la parte accionante para enervar este incumplimiento es mucho más exigente, por cuanto la tutela se presentó luego de transcurrido un plazo superior a seis meses, después de haberse notificado la providencia que ahora se cuestiona.
En el libelo demandatorio la parte actora señaló que no había interpuesto la tutela con anterioridad, toda vez que contra la decisión de segunda instancia se interpuso una solicitud de aclaración y, hasta que no se resolviera la misma, no quedaba en firme la providencia hoy atacada. Una vez revisado el expediente, se observa que la decisión del 21 de junio de 2018, se notificó por edicto desfijado el 4 de julio de esa misma anualidad, como ya se expuso, por lo que quedó ejecutoriada el 9 de julio siguiente, mientras que la solicitud de aclaración (fls. 615 a 616, C. préstamo 2) fue radicada el 13 de julio, es decir que era abiertamente improcedente por extemporánea, tal como lo estableció el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en providencia del 27 de febrero de 2019 (fl.620 a 623, C. préstamo 2).
Así las cosas, la Sala considera que la acción de tutela es improcedente[11], pues, como se advirtió, la solicitud de aclaración era abiertamente improcedente, por lo que el término de inmediatez se contabiliza desde el momento en que se notificó la providencia del 21 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR improcedente la tutela interpuesta por la señora Irma Rosa Úsuga, por la inobservancia del requisito de inmediatez.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Si no se impugna, por Secretaría General, DEVOLVER al despacho de origen el expediente ordinario allegado a este proceso en calidad de préstamo y ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [2] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [3] Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Esta tesis se ha mantenido por la Corporación a lo largo de los años. En particular, en la sentencia T-735 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos), en la que se analizó la procedencia de una acción de tutela que se interpuso tres años, nueve meses y ocho días, después del fallo materia de censura, con relación al alcance de este principio, expresó lo siguiente: “La Corte Constitucional ha clasificado el principio de inmediatez como un requisito general de procedencia que versa sobre una exigencia de acuerdo con la cual, la acción de tutela debe ser instaurada oportunamente, en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración”.
Con relación al término en que se interpuso la acción de tutela, en el caso citado, la Corporación consideró que este era, “[…] desmedido, poco razonable y desproporcionado para solicitar la intervención del juez de tutela”. [4] Corte Constitucional. Sentencia T-217 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. [5] Corte Constitucional. Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. [6] Corte Constitucional.
Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T-691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras. [7] Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T- 299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras. [8] Consejo de Estado.
Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: Radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] En este mismo sentido, ver la sentencia del 11 de abril de 2019, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente N°. 110010315000201803905-01, demandante: Ruby Yasmín Lasso Chaguendo. [10] El artículo 331 del C.P.C. (norma aplicable) establecía: “Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.
No obstante, en caso de que se pida aclaración o complementación de una providencia, su firmeza sólo se producirá una vez ejecutoriada la que la resuelva. Las sentencias sujetas a consulta no quedarán firmes sino luego de surtida esta”. [11] En el mismo sentido ver sentencia del 14 de junio de 2019, radicado 2019 – 01796-00 y auto del 30 de mayo, radicado 2018-04434-01, proferidos por la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado.