IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Existencia de otro medio de defensa judicial / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Medio de defensa judicial idóneo En el presente asunto, la UGPP controvierte la providencia del 26 de octubre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, mediante la cual se revocó el fallo de primera instancia que había denegado las pretensiones de la demanda, se declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y se ordenó reliquidar la pensión del señor Luis Carlos Forero Pulgar.
(…) [A]quí se cuestionan, por parte de la U.G.P.P., las sentencias mediante las que se ordenó la reliquidación de la pensión del señor Luis Carlos Forero Pulgar, porque con esas decisiones se habría incurrido en “un flagrante abuso del derecho”. (…) Por tanto, en los términos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”, existe el recurso especial de revisión, lo cual torna improcedente el amparo solicitado, tal como se señaló en el fallo de primera instancia. (…) De otra parte, conviene mencionar que la parte actora, en el escrito de impugnación, planteó que la reliquidación de la pensión del señor Forero Pulgar produjo “… que la mesada pensional de la (sic) causante se incrementara generando así un perjuicio irremediable a las arcas del Estado que es de donde se pagan este tipo de prestaciones”; sin embargo, a juicio de la Sala, no se encuentra demostrada la existencia de dicho perjuicio que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.
(…) A lo anterior se adiciona que la afectación del erario es precisamente lo que torna viable el ejercicio del recurso especial de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. (…) De conformidad con lo anterior, se confirmará la decisión de primera instancia, que declaró improcedente la presente acción de tutela, por cuanto no se cumplió con el requisito de subsidiariedad.
NOTA DE RELATORÍA: Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2012, exp No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, M.P.: María Elizabeth García González. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO
20. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., dos (02) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01028-01(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia proferida el 4 de abril de 2019 Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró improcedente el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda En escrito presentado el 11 de marzo de 2019[1], la UGPP, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el señor Luis Carlos Forero Pulgar, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean amparados los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento de los principios generales de la Seguridad Social, al incurrir en los defectos material o sustantivo, desconocimiento del precedente constitucional y violación directa de la constitución, así como derivar en un abuso del derecho; al interpretar erróneamente el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y desconocer el precedente constitucional preferente y vinculante proferido por la sala plena de la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017 y SU-023 de 2018 y la sentencia de unificación del Consejo de Estado del pasado 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena.
“Segundo. Como consecuencia de lo anterior: “a- Sírvase dejar sin efectos la sentencia proferida por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN ‘F’, del 26 de octubre de 2018, dentro del proceso contencioso administrativo No. 11001-3342-013-2015-00693-01. “b- Consecuentemente sirva ORDENAR al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN ‘F’ dictar nueva sentencia ajustada a derecho disponiendo negar la reliquidación de la pensión de vejez del señor LUIS CARLOS FORERO PULGAR, aplicando el artículo 36 de la ley 100 de 1993 en el sentido de respetar del régimen anterior lo que respecta a la edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero teniendo en cuenta como IBL el promedio del tiempo que le hiciere falta o de los últimos 10 años conforme lo establece el inciso 3 y el artículo 21 de la referida norma, así como los factores salariales relacionados en el Decreto 1158 de 1994.
“Tercero. De manera subsidiaria: “a- En caso de que su despacho determine que procede alguna acción judicial contra las sentencias acatadas, sírvase amparar los derechos invocados de manera TRANSITORIA de conformidad con los establecidos en el artículo 8 el Decreto 2591 de 1991. “b- En consecuencia se sirva suspender los efectos de la sentencia proferida por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN ‘F’, del 26 de octubre de 2018, hasta tanto se resuelva por la autoridad judicial competente la acción que presentara esta Unidad dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del fallo de tutela” (negrilla del original). 2.- Hechos La parte accionante manifestó que el señor Luis Carlos Forero Pulgar nació el 24 de julio de 1940 y que prestó sus servicios en el Ministerio de Defensa Nacional y en el Ministerio de Salud Pública, desde el 3 de marzo de 1958 hasta el 15 de julio de 1984 y que el último cargo que desempeñó fue el de pagador grado 17.
Mediante Resolución No. 10282 del 29 de agosto de 1996, Cajanal le reconoció su pensión de vejez sobre el 75% del promedio devengado en el último año de servicios actualizado con el IPC. En Resolución No. 16748 del 16 de septiembre de 1997, Cajanal negó la reliquidación de la pensión del señor Forero Pulgar. Posteriormente, el señor Luis Carlos Forero Pulgar solicitó nuevamente la reliquidación de su pensión, solicitud que fue negada por la U.G.P.P. mediante Resolución No. RDP 17672 del 18 de abril de 2013, confirmada por las Resoluciones RDP 024188 del 27 de mayo de 2013 y RDP 025108 del 31 de mayo de 2013.
La U.G.P.P., en auto del ADP 002233 del 12 de marzo de 2015, ordenó el archivo del expediente del señor Forero Pulgar. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Luis Carlos Forero Pulgar demandó a la U.G.P.P. (antes Cajanal), con el fin de que se declararan nulos los actos administrativos que le negaron la reliquidación pensional.
Mediante sentencia del 30 de marzo de 2017, el Juzgado 13 Administrativo Oral de Bogotá negó las pretensiones de la demanda. A instancias del recurso de apelación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por fallo de 26 de octubre de 2018, revocó la decisión de primera instancia, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó reliquidar la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados por el beneficiario durante el último año de servicio.
Mencionó la parte actora que, a la fecha de presentación de la demanda de tutela, el señor Luis Carlos Forero Pulgar se encuentra percibiendo la mesada pensional por valor de $1’624.268,20. 3.- Fundamentos de la demanda de tutela La parte actora alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, porque aplicó indebidamente los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993.
Agregó que se desconoció que los factores salariales que debieron incluirse para liquidar la pensión del señor Forero Pulgar eran los contenidos en el Decreto 1158 de 1994, por ser la norma vigente para el momento en que adquirió su estatus de pensionado. Puntualmente, la parte actora indicó (trascripción literal): “… las Corporaciones Judiciales accionadas, le han otorgado a los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional conduciendo a resultados desproporcionados, específicamente porque viola los criterios de sostenibilidad financiera del sistema pensional permitiendo la inyección de más subsidios pensionales por parte del Estado para el pago de las pensiones gobernadas por el régimen de transición”.
De otra parte, la U.G.P.P. refirió que el Tribunal accionado incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente, porque no tuvo en cuenta las siguientes providencias: C-168 de 1995, C-258 de 2013, auto 326 de 2014, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y SU-023 de 2018, en las que, según su dicho, se estableció que las pensiones sometidas al régimen de transición se deben liquidar “… conforme a las reglas previstas en el artículo 21 y 36 de la Ley 100 DE 1993, pero conservando los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto (entendido como tasa de reemplazo) del régimen anterior”.
Agregó que se desconoció la sentencia de 28 de agosto de 2018, en la que la Sala Plena del Consejo de Estado unificó el criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Finalmente, adujo que en la sentencia controvertida se configuró un defecto por violación directa de la Constitución, dado que al ordenar reliquidar la pensión de vejez del señor Luis Carlos Forero Pulgar con la inclusión de los factores salariales establecidos en la Ley 33 de 1985, se aplicó el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, contrariando así el precedente constitucional. 4.- Trámite en primera instancia 4.1.
Mediante auto del 13 de marzo de 2019[2], se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar a los demandados. 4.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto de una de sus magistradas, sostuvo que en el proceso se acreditó que el señor Forero Pulgar era beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 y, por tanto, la jurisprudencia que señala la U.G.P.P. como desconocida, no es aplicable al caso sub examine y que, por el contario, la decisión se profirió de conformidad con la jurisprudencia vigente de la Sección Segunda de esta Corporación, razón por la cual solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda[3]. 4.3.
El señor Luis Carlos Forero Pulgar guardó silencio. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 4 de abril de 2019[4], la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado, por considerar que no se cumplió con el requisito de la subsidiariedad. Puntualmente, señaló (trascripción literal): “… la Sala considera que no se cumple el requisito de subsidiariedad porque la UGPP cuenta con un mecanismo ordinario de defensa que no es otro que el recurso de revisión, que puede ser utilizado para cuestionar la decisión judicial objeto de amparo “Este recurso extraordinario de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo tiene establecido dos términos diferenciados para ejercerlo, (uno o cinco años) según las circunstancias propias de las causales consagradas en el artículo 250 del CPACA.
“En atención a ello, el término para interponer la acción de revisión para prestaciones periódicas, originadas en la causal número 7[5] del citado artículo, ha dicho la jurisprudencia de esta Corporación[6] es el de un (1) año contado desde los hechos que motivaron la causal. Por lo tanto, puesto que la sentencia objeto de esta tutela fue proferida el 26 de octubre de 2018 y quedó ejecutoriada el 8 de noviembre de la misma anualidad, la entidad accionante aún puede hacer uso de dicho recurso para que se revise por el juez ordinario la liquidación pensional reconocida y que a juicio de la UGPP desconoce sus derechos fundamentales.
“Lo anterior siguiendo las directrices que sobre la materia estableció la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 427 de 11 de agosto de 2016 en la que concluyó que ‘…el criterio que debe tenerse en cuenta en los casos en que la UGPP solicite vía tutela que se dejen sin efectos providencias judiciales sobre temas pensionales, más que la inmediatez de la acción, es el cumplimiento del requisito de subsidiariedad[7]’.
“Como corolario de lo anterior, no puede este juez constitucional revisar como lo pretende la entidad solicitante, la sentencia que decidió ordenar la reliquidación de la mesada pensional de Luis Carlos Forero Pulgar en un 75% del salario promedio devengado en el año anterior al cumplimiento del estatus pensional con la inclusión de todos los factores salariales que devengó en dicho periodo, pues este análisis es propio del recurso extraordinario de revisión”. 6.- La impugnación La U.G.P.P. impugnó el fallo de primera instancia e indicó que no se podía declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad, habida cuenta de que la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 2016, estableció que las acciones de tutela instauradas por esa entidad contra las providencias judiciales en las que presuntamente se “incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación periódica” son procedentes cuando exista un abuso palmario del derecho, pese a la existencia del recurso de revisión. Explicó que, en este caso, el abuso del derecho se presenta “… en el monto en que se incrementaría la mesada pensional al dar cumplimiento a las órdenes judiciales acá ventiladas, generando una diferencia monetaria a favor del señor LUIS CARLOS FORERO PULGAR y en desmedro del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones”.
Adujo que no podía desconocerse que la Corte Constitucional determinó que, aunque exista otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión, la acción de tutela es procedente, porque se está causando un perjuicio irremediable al erario[8]. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[9].
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[10].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[11]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[12].
Conviene mencionar, además, que cuando controvierten providencias judiciales dictadas por las altas cortes, como ocurre en el caso bajo estudio, la Corte Constitucional ha establecido que además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y los especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se debe evidenciar “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.
Puntualmente, en sentencia SU–573 de 2017, la Corte Constitucional indicó: “Además de los anteriores requisitos, cuando se trate de acciones de tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se ha determinado un criterio adicional, en atención a que ‘dichos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones’[13].
En este sentido, la sentencia SU-917 de 2010, reiterada en la SU-050 de 2017, determinó que: ‘La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.
En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aún cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión’.
“Así las cosas, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial proferida por una Alta Corporación, la jurisprudencia constitucional ha delimitado tres requisitos: (i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”. 2.
Caso concreto En primer lugar, conviene precisar que, si bien es cierto que la accionante es una persona jurídica, también lo es que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, a esta clase de personas se les pueden vulnerar derechos fundamentales, razón por la cual resulta procedente el estudio de la posible transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
En el presente asunto, la UGPP controvierte la providencia del 26 de octubre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, mediante la cual se revocó el fallo de primera instancia que había denegado las pretensiones de la demanda, se declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y se ordenó reliquidar la pensión del señor Luis Carlos Forero Pulgar.
Respecto del requisito de la subsidiariedad en los asuntos en los que la U.G.P.P. cuestiona por vía de tutela providencias judiciales sobre temas pensionales, como ocurre en este caso, esta Subsección ha sostenido (trascripción literal): “… la Corte, mediante sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016, unificó criterios sobre ese tema, e indicó que, aunque ambas posturas eran razonables, el criterio que debe tenerse en cuenta en los casos en que la UGPP solicite vía tutela que se dejen sin efectos providencias judiciales sobre temas pensionales, más que la inmediatez de la acción es el cumplimiento del requisito de subsidiariedad.
Textualmente, señaló: ‘(…) esta Corporación deberá establecer si la acción de tutela es procedente para revisar las prestaciones reconocidas con abuso del derecho, frente a lo cual este Tribunal advierte que, en principio, el recurso de amparo no sería viable puesto que el Acto Legislativo 01 de 2005 adicionó un inciso al artículo 48 superior, en el cual se indica que ‘la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados’, por lo que es en atención al principio de subsidiariedad debería acudirse a dicho instrumento especializado para examinar las prestaciones periódicas sobre las cuales se cierna duda en torno a su legalidad. ‘La Corte explicó, además, que el Acto Legislativo 01 de 2005, mediante el cual se modificó el artículo 48 de la Constitución Política, dispuso que ‘la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados’.
“Señaló que, aunque este precepto constitucional no ha sido desarrollado mediante una Ley, el ordenamiento jurídico consagra para esos fines el recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y de conformidad con el conforme el artículo 251 del CPACA, ese mecanismo debe presentarse dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial.
Pero, que dada la situación que afrontaba CAJANAL y al estado de cosas inconstitucionales al interior de la entidad, los cinco años de que trata la norma mencionada deben contabilizarse ‘con posterioridad al 12 de junio de 2013’. “Por eso, en esa sentencia de unificación, concluyó la Corte que ‘ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución’.
“(…). “Y aunque lo anterior es suficiente para confirmar la decisión impugnada, que declaró la improcedencia de la presente acción de tutela, se advierte, además, que la UGPP pudo haber acudido al recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en concordancia con el artículo 251 del CPACA, para pedir que se revisara la sentencia cuestionada.
Como ya se dijo, ese mecanismo tenía que ejercerse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial, en caso de considerar que la misma se profirió con abuso del derecho; sin embargo, la UGPP no lo hizo. A juicio de la Sala, el recurso especial de revisión contra dicha sentencia, era el medio judicial con que contaba la entidad para invocar la protección de los derechos que estima vulnerados.
“Finalmente, la Sala no encuentra comprobados los factores de urgencia, gravedad, inminencia e impostergabilidad, necesarios para que se pueda excepcionar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia y utilizar la acción de tutela como mecanismo transitorio, a efectos de evitar un perjuicio irremediable que amenace la sostenibilidad financiera del sistema pensional, con ocasión de la decisión de la autoridad judicial accionada.
“En efecto, se puede afirmar que la situación de la UGPP no presenta el carácter de urgencia que caracteriza a las acciones de tutela, porque si realmente se hubiera encontrado en una situación de verdadera urgencia no hubiera permitido que pasara tanto tiempo para solicitar el amparo ahora pretendido. “Encuentra la Sala, además, que los argumentos de la UGPP, relacionados con la afectación del patrimonio público, la violación del principio de sostenibilidad fiscal y el supuesto abuso del derecho, son justamente los que le permitían ejercer el recurso especial de revisión, máxime si se tiene en cuenta que este tiene como propósito reducir el déficit fiscal para mantener la viabilidad del sistema pensional”[14] (negrilla del original).
Las anteriores consideraciones resultan predicables frente a este caso, pues, como se dijo, aquí se cuestionan, por parte de la U.G.P.P., las sentencias mediante las que se ordenó la reliquidación de la pensión del señor Luis Carlos Forero Pulgar, porque con esas decisiones se habría incurrido en “un flagrante abuso del derecho”. Por tanto, en los términos del artículo 20[15] de la Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”, existe el recurso especial de revisión, lo cual torna improcedente el amparo solicitado, tal como se señaló en el fallo de primera instancia. De otra parte, conviene mencionar que la parte actora, en el escrito de impugnación, planteó que la reliquidación de la pensión del señor Forero Pulgar produjo “… que la mesada pensional de la (sic) causante se incrementara generando así un perjuicio irremediable a las arcas del Estado que es de donde se pagan este tipo de prestaciones”; sin embargo, a juicio de la Sala, no se encuentra demostrada la existencia de dicho perjuicio que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.
A lo anterior se adiciona que la afectación del erario es precisamente lo que torna viable el ejercicio del recurso especial de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. De conformidad con lo anterior, se confirmará la decisión de primera instancia, que declaró improcedente la presente acción de tutela, por cuanto no se cumplió con el requisito de subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 4 de abril de 2019, por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Folio 1 a 16 del cuaderno No.1. [2] Folio 82 del cuaderno No. 1. [3] Folios 88 a 89 del cuaderno No. 1. [4] Folios 140 a 146 del cuaderno No. 2. [5] Original de la cita: “Artículo 250. Causales de Revisión. (…) 7.
No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida”. [6] Original de la cita: “Consejo de Estado, Auto de 13 de julio de 2016. Radicado 08001-33-31-009-2010-00183-01(57191) M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa (E)”. [7] Original de la cita: “Expediente T-5.161.230.
Ponente. Luis Guillermo Guerrero Pérez. (…) [R]especto del término para interponer el mecanismo de revisión de las decisiones judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho exigió un vacío legal que sólo se superó con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, que además constituye el único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, y que estableció de forma expresa que “el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.
“Así las cosas solo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiando por la Sala en esta oportunidad.
En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal, por lo que la Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013.
“(…) Así las cosas, ante la existencia de otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución. “No obstante lo anterior, este Tribunal avizora que la afectación del erario público con ocasión de una prestación evidentemente reconocida con abuso del derecho tiene la vocación de generar un perjuicio irremediable a las finanzas del Estado, las cuales se utilizan para garantizar, entre otros, el derecho a la seguridad social de los colombianos, por lo que en casos de graves cuestionamientos jurídicos frente a un fallo judicial que impone el pago de prestaciones periódicas a la UGPP, el amparo será viable con el fin de verificar la configuración de la irregularidad advertida y adoptar las medidas respectivas”. [8] Folios 156 a 166 del cuaderno No.2. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;
SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [13] Original de la cita: “SU-050 de 2017”. [14] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 28 de febrero de 2019, radicado número: 11001-03-15-000-2018-03705-01, C.P. María Adriana Marín. [15] “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. “La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
“La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y “b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.