ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTO DICTADO EN ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO - No configuración / RECHAZO DEL RECURSO DE IMPUGNACIÓN - Por falta de argumentación Observa la Sala que el fondo del presente asunto radica en la interpretación normativa de los artículos 26 y 27 de la Ley 393 de 1997, relacionados con el término y trámite del recurso de impugnación en el marco de una acción de cumplimiento, pues el tutelante considera que la norma le concede un término de 3 días para proponer la alzada y un lapso adicional de 10 días para sustentar dicho recurso.
Por su parte, la posición del Tribunal Administrativo del Cauca es que la mencionada norma especial no contempla el referido término de 10 días para la ampliación o sustentación del recurso, sino que las partes solo cuentan con un plazo de 3 días para allegar el escrito de impugnación, el cual debe contener todas las razones de desacuerdo con la decisión de primera instancia, en atención al breve trámite propio de esa clase de procesos constitucionales.
(…) Por los anteriores argumentos, el Tribunal consideró que la norma especial que rige el trámite de la acción de cumplimiento no contempla un término adicional de sustentación del recurso, más que los 3 días de que trata el artículo 26 para proponer el recurso de impugnación contra el fallo de primera instancia. En ese sentido, la alzada debió ser debidamente presentada dentro de los 3 días siguientes a la notificación de la decisión, esto es a más tardar el 1 de febrero de 2019, pero solo se allegó el día 6 de ese mes.
De acuerdo con los argumentos expuestos por la parte accionada para rechazar el recurso, esta Sala no considera que el Tribunal haya realizado una interpretación arbitraria o abiertamente contraria a derecho que evidencie una grave trasgresión a los derechos fundamentales invocados. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintisiete.
(27) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01459-00(AC) Actor: ÁLVARO MORALES TOMBE COMO GOBERNADOR DEL RESGUARDO INDÍGENA MISAK DE GUAMBIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA El señor Álvaro Morales Tombe, gobernador del resguardo indígena Misak de Guambia, interpone acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Cauca para que se ampare el derecho colectivo a la educación propia. 1.
Pretensiones A pesar de que el escrito de tutela no contiene un acápite de pretensiones, de la lectura de los hechos y argumentos, es claro que la parte accionante considera que la vulneración de los derechos deprecados radica en el auto del 14 de marzo de 2019, dictado dentro de la acción de cumplimiento con radicado 19001-33-31-005-2018-00326-01, que dejó sin efectos el auto del 14 de febrero de esta misma anualidad que admitió el recurso de apelación propuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de enero del mismo año y, en consecuencia, rechazó la impugnación propuesta.
En este punto, es necesario aclarar que a pesar de que la parte accionante alega la mera vulneración del derecho a la educación del resguardo indígena Misak de Guambia, esta Sala considera que también se encuentran en controversia los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, dado el supuesto rechazo irregular del recurso de apelación por parte del Tribunal Administrativo del Cauca, por lo que el conocimiento del presente asunto girará en torno a dichas prerrogativas constitucionales. 1.2.
Hechos de la solicitud La parte accionante propone como hechos relevantes lo siguientes: En el año 2018, interpuso acción de cumplimiento en contra de la Secretaría de Educación del departamento del Cauca para que se conminara a la accionada a dar correcta aplicación a los artículos 7, 13, 53 y 93 de la Constitución Política de 1991; 27 y 28 del Convenio 169 de la oit; inciso 2 del artículo 62 de la Ley 115 de 1994 y 11 de los Decretos 804 de 1995 y 2277 de 1979, relacionados con la vinculación de los docentes especiales de grupos étnicos.
El proceso correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo de Popayán y se le asignó el radicado 19001-33-33-005-2018-00326-00. El 29 de enero de 2019 se profirió sentencia de primera instancia en la que se declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, debido a que el inconformismo del accionante radica en una indebida aplicación de los decretos que respaldan el nombramiento de los etnoeducadores del resguardo y no en la inaplicación de una norma.
En memorial del 30 de enero de 2019, el señor Álvaro Morales Tombe presentó impugnación contra la decisión de primera instancia, en el que expuso que ampliaría los términos del recurso dentro del lapso que le concedía la ley. Por lo anterior, el Juzgado concedió la alzada a través de auto del 6 de febrero de esta anualidad y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Cauca.
En memorial del 6 de febrero del año que trascurre el accionante amplió el recurso y expuso todos los argumentos de inconformismo frente a la decisión de primera instancia. Por su parte, el Tribunal profirió auto admisorio del recurso de impugnación el 14 de febrero; sin embargo, en providencia del 14 de marzo del hogaño dejó sin efectos el auto anterior y rechazó el recurso interpuesto por el señor Álvaro Morales, por cuanto consideró que la sustentación del recurso debió hacerse en el memorial del 30 de enero y no con posterioridad. 1.3.
Fundamentos jurídicos del accionante El accionante aduce que el Tribunal Administrativo del Cauca incurrió en un defecto procedimental absoluto en el auto del 14 de marzo de 2019, al rechazar la impugnación formulada contra la sentencia de primera instancia del 29 de enero proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán dentro de la acción de cumplimiento con radicado 19001-33-33-005-2018-00326- 00, interpuesta en contra de la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca.
Indica que el defecto procedimental radica en que el mencionado recurso fue concedido por el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán y admitido por el mismo Tribunal, lo que quiere decir que el estudio de procedencia ya había sido superado y, en consecuencia, el rechazo contenido en el auto del 14 de marzo resulta irregular y contrario al derecho a «solicitar impugnación» y al precedente de las altas cortes sobre el asunto.
Argumenta que la posición del Consejo de Estado en auto de 14 de diciembre de 2017, en el que se basó el Tribunal para rechazar la impugnación, no se refiere a que el escrito en donde se manifiesta la intención de acudir al a quem deba contener las razones del disentimiento. Señala que la práctica jurídica otorga un término de 10 días a partir de la fecha de la notificación «y solamente es obligación del accionante manifestar que impugna y hará la ampliación de su impugnación dentro de esos 10 días».
Relata que informó al Juzgado que se tomaría el plazo usual para exponer los argumentos de la impugnación y que los despachos judiciales se encuentran en la ciudad de Popayán, mientras que él reside en una vereda del resguardo Guambia, por lo que las comunicaciones son difíciles. En ese sentido, considera que la decisión de la parte accionada constituye una denegación de justicia para la comunidad que tiene un grupo de etnoeducadores bien preparados en culturas ancestrales que pueden trasmitir a los alumnos los conocimientos adquiridos de los mayores (folios 2 al 11). 1.4.
Actuación Procesal La acción de tutela fue admitida por medio de auto del 22 de mayo de 2019, en donde se ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Cauca como demandados y a la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca como tercero interesado, para que dentro de los 3 días siguientes rindieran el respectivo informe (folios 22 al 23). 1.5.
Intervenciones La Secretaría de Educación y Cultura del Cauca allegó contestación a la acción de tutela por medio de memorial adiado a 7 de junio de 2019, en el que trascribió los requisitos mínimos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial contenidos en la sentencia T-094 de 2013 y concluyó que el presente medio de amparo es improcedente.
Aseguró que lo pretendido por la parte accionante es utilizar este medio como una instancia adicional para discutir un tema sobre el que ya se adoptó una decisión que se encuentra en firme. Considera que no existió ningún tipo de irregularidad por parte del Tribunal Administrativo del Cauca, pues la Ley 393 de 1997 es clara al asignar un término de 3 días para presentar la impugnación y no los 8 días utilizados para presentar la denominada «ampliación de la impugnación».
Por último, señala que la acción constitucional no puede ser utilizada para subsanar los errores cometidos en el trascurso del proceso y reabrir un debate que concluyó con una decisión contraria a los intereses del accionante. Por lo anterior, solicita que se declare la improcedencia de la acción promovida por el señor Álvaro Morales Tombe (folios35 al 38). 2.
Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el presente medio de amparo cumple con los requisitos mínimos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, en cuyo caso se determinará si el Tribunal Administrativo del Cauca afectó los derechos fundamentales de la parte accionante al rechazar el recurso de impugnación propuesto contra la sentencia de primera instancia dictada dentro de la acción de cumplimiento con radicado 19001-33-33-005-2018-00326-00. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
En este entendido, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005[1], en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que ésta identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración así como los derechos vulnerados y que se hubiere alegado en el proceso judicial siempre que hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012[2], unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014[3] acogió un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.3.2 La procedencia de la acción de tutela de la referencia La Sala considera que el presente asunto reviste amplia relevancia constitucional debido a la supuesta vulneración de derechos fundamentales de la comunidad del resguardo indígena Misak de Guambia en el marco de un proceso judicial, por parte del Tribunal Administrativo del Cauca.
De una parte, se tiene por cumplido el requisito de inmediatez, pues la providencia contra la que se dirige esta solicitud fue proferida el 14 de marzo de 2019, mientras que la acción de tutela fue interpuesta el 10 de abril del hogaño, es decir dentro del término de 6 meses que ha sido acogido por esta Corporación como inmediato para acudir al juez constitucional.
De otro lado, también se advierte satisfecho el requisito de subsidiariedad, teniendo en cuenta que el auto cuestionado fue proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca en el trámite de la segunda instancia, es decir que no procede recurso alguno contra esa decisión, tal como lo dispone el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, aunado al hecho de que la Ley 393 de 1997 tampoco contempla otro mecanismo de defensa judicial preferente; además, no se pretende cuestionar decisiones adoptadas dentro de otro trámite de tutela.
En cuanto a los requisitos específicos de procedencia, la parte tutelante alega la existencia de un defecto procedimental absoluto en el auto del 14 de marzo de 2019, derivado del rechazo del recurso de impugnación elevado contra la sentencia de primera instancia, a pesar de que dicho recurso ya había sido concedido y admitido por las autoridades judiciales correspondientes. 2.4.
Hechos probados El 4 de diciembre de 2019, el señor Álvaro Morales Tombe, gobernador del resguardo indígena Misak de Guambia, interpuso acción de cumplimiento en contra de la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca, con el fin de que se modificara el sustento legal de los actos administrativos de nombramiento de los etnodocentes del resguardo que les impide ingresar y ascender al escalafón docente (folios 1 al 105 del expediente original en préstamo).
La acción correspondió al Juzgado 5 Administrativo de Popayán que en sentencia del 29 de enero de 2019, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, por cuanto consideró que lo pretendido no se relacionaba con la inaplicación de una norma, sino con una controversia de aplicación legal y de carácter particular para cada uno de los docentes (folios 143 al 147 vuelto del expediente ordinario).
La decisión de primera instancia fue notificada por medio de correo electrónico del 29 de enero de 2019 (folios 152 al 153 vuelto). Por medio de memorial del 30 de enero de 2019, el accionante manifestó la intención de impugnar la decisión y manifestó que se permitiría hacer uso del tiempo que le concede la ley para sustentar el recurso (folio 154 del expediente ordinario).
En auto del 6 de febrero de 2019, el Juzgado 5 Administrativo de Popayán concedió el recurso de impugnación y ordenó la remisión del proceso al Tribunal Administrativo del Cauca (folio 155 del expediente ordinario). En oficio del 6 de febrero de 2019, el accionante presentó la ampliación del recurso de impugnación propuesto (folios 161 al 189 del expediente ordinario).
En providencia del 14 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo del Cauca admitió el recurso de impugnación contra la sentencia del 29 de enero de 2019 (folio 190). El 14 de marzo de 2019, el Tribunal dejó sin efectos el auto del 14 de febrero y rechazó el recurso de impugnación, debido a que el escrito inicial de impugnación del 29 de enero no contenía la mínima argumentación necesaria para admitir su procedencia, pues el escrito de ampliación del 6 de febrero no puede ser tenido en cuenta por extemporáneo (folios 194 al 196 del expediente ordinario). 2.5.
Análisis de la Sala El señor Álvaro Morales Tombe, quien actúa en representación del resguardo indígena Misak de Guambia, interpone acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Cauca, porque considera afectados los intereses fundamentales de la comunidad, a partir del auto del 14 de marzo de 2019 dictado en la acción de cumplimiento con radicado 19001-33-31-005-2018- 00326-01, que dejó sin efectos la admisión del recurso de impugnación interpuesto contra la sentencia de primera instancia y rechazó la alzada.
Superado el estudio de procedencia del medio de amparo de la referencia, procederá la Sala a establecer si la parte accionada incurrió en un defecto procedimental en la decisión contenida en la providencia acusada, de tal forma que se justifique la intervención del juez constitucional y la adopción de medidas urgentes de protección de los intereses constitucionales en discusión, para lo que se analizará la situación fáctica propuesta de la siguiente manera: Según la Corte Constitucional, el defecto procedimental absoluto se configura en aquellos casos en que el fallador judicial sigue un trámite completamente ajeno al que en realidad corresponde, pretermite etapas sustanciales del proceso u omite realizar un debate probatorio serio que le permita a las partes ejercer el derecho de defensa y contradicción. Vistos los hechos y argumentos expuestos por el accionante, observa la Sala que el fondo del presente asunto radica en la interpretación normativa de los artículos 26 y 27 de la Ley 393 de 1997, relacionados con el término y trámite del recurso de impugnación en el marco de una acción de cumplimiento, pues el tutelante considera que la norma le concede un término de 3 días para proponer la alzada y un lapso adicional de 10 días para sustentar dicho recurso.
Por su parte, la posición del Tribunal Administrativo del Cauca es que la mencionada norma especial no contempla el referido término de 10 días para la ampliación o sustentación del recurso, sino que las partes solo cuentan con un plazo de 3 días para allegar el escrito de impugnación, el cual debe contener todas las razones de desacuerdo con la decisión de primera instancia, en atención al breve trámite propio de esa clase de procesos constitucionales.
Pues bien, frente a la impugnación de sentencias en procesos de cumplimiento, la Ley 393 de 1997 dice lo siguiente: Artículo 26.- Impugnación del Fallo. Dentro de los tres (3) días siguientes al de su notificación, la sentencia podrá ser impugnada por el solicitante, por la autoridad renuente o por el representante de la entidad a la que éste pertenezca y por el Defensor del Pueblo.
La impugnación se concederá en el efecto suspensivo, salvo que la suspensión de cumplimiento del fallo genere un perjuicio irremediable del demandante. Artículo 27.- Trámite de la Impugnación. Presentada debidamente la impugnación, el Juez remitirá el expediente a más tardar al día siguiente al superior jerárquico. El Juez que conozca de la impugnación estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo.
Podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas de oficio. En todo caso, proferirá el fallo dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo comunicándolo de inmediato; si lo encuentra ajustado a derecho lo confirmará. A la par de la anterior trascripción, el Tribunal respaldó su decisión en la providencia del 14 de diciembre de 2017, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del proceso de cumplimiento con radicado 11001- 33-42-053-2017-00286-01, en la que se afirmó lo siguiente: En este orden de ideas, es claro que el legislador exigió que la impugnación del fallo de cumplimiento tuviera un contenido, es decir, una argumentación mínima.
En consecuencia, no basta con afirmar que se impugna, sino que es menester que se explique por qué se considera que la decisión del juez de primera instancia no es acertada. Por los anteriores argumentos, el Tribunal consideró que la norma especial que rige el trámite de la acción de cumplimiento no contempla un término adicional de sustentación del recurso, más que los 3 días de que trata el artículo 26 para proponer el recurso de impugnación contra el fallo de primera instancia. En ese sentido, la alzada debió ser debidamente presentada dentro de los 3 días siguientes a la notificación de la decisión, esto es a más tardar el 1 de febrero de 2019, pero solo se allegó el día 6 de ese mes.
De acuerdo con lo argumentos expuestos por la parte accionada para rechazar el recurso, esta Sala no considera que el Tribunal haya realizado una interpretación arbitraria o abiertamente contraria a derecho que evidencie una grave trasgresión a los derechos fundamentales invocados, más aún si se tiene en cuenta que, en palabras de la Corte Constitucional, «le está vedado al juez de tutela inmiscuirse en asuntos de carácter netamente legal o decidir la interpretación más acertada de una norma jurídica»[4].
En ese sentido, al no existir un evidente desconocimiento de las garantías procesales mínimas de las partes dentro del proceso de cumplimiento, no se halla mérito suficiente que justifique una intervención urgente del juez constitucional, pues tampoco se encuentra configurado un defecto procedimental absoluto en el auto del 14 de marzo de 2019, objeto de cuestionamiento en este trámite constitucional. 3.
Conclusión De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala considera que no se advierte la existencia de un defecto procedimental absoluto en el auto del 14 de marzo de 2019, dictado por el Tribunal Administrativo del Cauca dentro del proceso de cumplimiento 19001-33-31-005-2018-00326-01, en tanto la discusión gira en torno a una interpretación estrictamente legal de la Ley 393 de 1997, de la que no se evidencia una aplicación desproporcionada por parte de la accionada.
Así las cosas, se negará el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y educación invocados por el gobernador del resguardo indígena Misak de Guambia, por cuanto no se advierte una grave vulneración de dichas prerrogativas constitucionales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Primero: se niega el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y educación alegados por el señor Álvaro Morales Tombe, gobernador del resguardo indígena Misak de Guambia, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta decisión. Segundo: en caso de no ser impugnada esta providencia, devolver al despacho de origen el expediente de la acción de cumplimiento con radicado 19001-33- 31-005-2018-00326-01.
Tercero: ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ En comisión RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Reiteradas en la sentencia SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [2] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [3] CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [4] Corte Constitucional. Sentencia de Unificación 061 de 2018, M.P. Dr. Luis Guillermo guerrero López. 7 de junio de 2018.