ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Reconocimiento y pago del reajuste del trabajo nocturno, dominical y festivo diurno y nocturno La ESE Metrosalud sostuvo que la autoridad demandada incurrió en defecto fáctico por indebida valoración de colillas de pago y los cuadros de turnos, que, según dice, daban certeza sobre los pagos realizados por parte de Metrosalud a la [actora] como contraprestación de sus servicios.
(…) A juicio de la Sala, la valoración probatoria de la autoridad judicial demandada está conforme con las reglas de la sana crítica, esto es, conforme con los parámetros de la lógica, la ciencia y la experiencia, que son útiles herramientas para encarar el análisis de las pruebas en los procesos judiciales. En efecto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia valoró las colillas de pago y los cuadros de turno y concluyó razonablemente que el reconocimiento efectuado por Metrosalud a la [actora] fue incompleto, pues la liquidación de los recargos, dominicales y festivos, así como el recargo del 100 % sobre el valor del trabajo realizado en dominicales y festivos se realizó sobre 240 horas mensuales, cuando debió hacerse sobre 190 horas mensuales.
(…) La Sala no ve en la valoración realizada por la autoridad judicial demandada que se hubiese separado de los hechos debidamente probados ni que hubiese resuelto a su arbitrio el asunto jurídico puesto a su conocimiento. Por el contrario, fueron justamente las colillas de pago y los cuadros de turno las pruebas que le permitieron encontrar las diferencias entre el valor de la hora liquidada por la ESE Metrosalud y el valor de la hora que en realidad correspondía, diferencia que permitió ordenar el reconocimiento y pago del reajuste solicitado por [actora].
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01033-00(AC) Actor: EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO METROSALUD Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE DECISIÓN La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Empresa Social del Estado Metrosalud contra la sentencia del 23 de noviembre de 2018, proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, la ESE Metrosalud solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por la sentencia del 23 de noviembre de 2018, dictada por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.
En concreto, formuló las siguientes pretensiones[1]: (…)
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, y al derecho de defensa de la ESE METROSALUD, establecidos en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, y en consecuencia dejar sin efectos la sentencia No. 119 del 23 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta Mixta.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTO la providencia proferida el veintitrés (23) de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta Mixta. Así como las actuaciones judiciales surtidas con posterioridad a la mencionada providencia.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta Mixta, que profiera una nueva providencia en la que se haga una valoración probatoria acorde con los argumentos expuestos durante el desarrollo del medio de control. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1.
Desde el 22 de mayo de 1984, la señora Martha Liliam Herrera Rueda se ha desempeñado como auxiliar de enfermería de la ESE Metrosalud. La jornada laboral es de rotación de turnos de 12 horas e incluye dominicales, festivos, jornadas nocturnas y horas extras. 2.2. El 24 de enero de 2014, la señora Herrera Rueda solicitó ante la ESE Metrosalud el reconocimiento y pago de las horas extras diurnas y nocturnas, de dominicales y festivos, y demás conceptos laborales. 2.3.
Metrosalud, mediante oficio del 6 de marzo de 2014, informó a la demandante que la Junta Directiva aprobó el reajuste salarial de los tres últimos años y que el pago se haría conforme con el cuadro de turnos; que los pagos de horas extras y compensatorios se estaban pagando de acuerdo con los cuadros de turnos reportados, y que se realizarían los ajustes pertinentes frente a los aportes al sistema de seguridad social en salud.
Sin embargo, guardó silencio respecto de los dominicales y festivos. 2.4. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Herrera Rueda pidió la nulidad del oficio del 6 de marzo de 2014 y del acto ficto producto del silencio administrativo respecto de la petición del 24 de enero de 2014 —en cuanto no resolvió sobre los dominicales y festivos— y, a título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de horas extras diurnas y nocturnas, dominicales, festivos y compensatorios.
Así mismo, el reajuste de salarios, prestaciones y aportes al sistema de seguridad social[2]. 2.5. La demanda correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín, que, en sentencia del 8 de septiembre de 2017[3], accedió a las pretensiones y condenó a la ESE Metrosalud a reconocer, liquidar y pagar el reajuste del trabajo nocturno, dominical y festivo diurno y nocturno, a partir del 24 de enero de 2011, por prescripción trienal. 2.6.
Inconforme con la decisión, la señora Martha Liliam Herrera Rueda interpuso recurso de apelación, pues, a su juicio, no se reconoció en debida forma el 100 % de los dominicales y festivos, los compensatorios, las horas extras, el reajuste del trabajo ordinario nocturno, dominical y festivo ni el reajuste de los salarios y prestaciones. La ESE Metrosalud también apeló y alegó pago total de las obligaciones. 2.7.
La Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 23 de noviembre de 2018[4], modificó y adicionó la decisión de primera instancia, en el sentido de ordenar a la ESE Metrosalud que reconociera y pagara a favor de la señora Herrera Rueda i) el reajuste del trabajo nocturno, dominical y festivo diurno y nocturno —a partir del 24 de enero de 2011, por prescripción trienal—; ii) un día ordinario por cada dominical y festivo trabajado, por concepto de compensación, y iii) el reajuste de las prestaciones sociales. 3.
Argumentos de la acción de tutela 3.1. De manera general la ESE Metrosalud indicó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, la ESE Metrosalud alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico, por indebida valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados.
Que, en efecto, no valoró debidamente las colillas de pago ni los cuadros de turno, pues, de haberlo hecho, habría concluido que la entidad reconoció y pagó a la señora Martha Liliam Herrera los emolumentos a los que tenía derecho por la prestación de sus servicios. 3.2.1. Que el defecto fáctico también se configura, porque en la sentencia acusada no se determinaron las fechas ni el número de dominicales o festivos supuestamente adeudados a la trabajadora, es decir, que se dieron por ciertos hechos que no tienen respaldo probatorio. 4.
Trámite procesal 4.1. Mediante auto del 13 de marzo de 2019[5], el Despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y, en calidad de tercero, a la señora Martha Liliam Herrera Rueda, que actuó como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001333300720140119001. 4.2.
En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría General del Consejo de Estado, practicó las notificaciones correspondientes[6]. 5. Intervenciones 5.1. Los Magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, y la señora Martha Liliam Herrera Rueda guardaron silencio. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1.
A partir del año 2012[7], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[8], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, la Sala pasará a resolver de fondo la acción de tutela presentada por la ESE Metrosalud. 2.2. En los términos de la demanda, corresponde a la Sala determinar si la sentencia del 23 de noviembre de 2018, proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, incurrió en defecto fáctico por indebida valoración de las colillas de pago y los cuadros de turnos, que, según la demandante, daban certeza de los pagos realizados por parte de Metrosalud a la señora Martha Liliam Herrera Rueda como contraprestación de sus servicios. 3.
Del defecto fáctico, por indebida valoración probatoria[9] 3.1. Como se sabe, la prueba judicial es, por esencia, un medio procesal, cuya función principal es «ofrecer al juzgador información fiable acerca de la verdad de los hechos en litigio»[10]. Es decir, la prueba le permite al juez adoptar una decisión fundada en la realidad fáctica del proceso. 3.2.
Una vez conformado el conjunto de elementos de juicio que se aportaron al proceso para demostrar los hechos en que se fundan la demanda y la contestación, el juzgador tiene el deber de «establecer la conexión final entre los medios de prueba presentados y la verdad o falsedad de los enunciados sobre los hechos en litigio»[11], esto es, al juez le corresponde darles el valor que en derecho corresponda.
Empero, el razonamiento o valoración que hace el juez sobre los medios de prueba no están atados a reglas abstractas o de tarifa legal, pues el sistema procesal colombiano prevé el principio de la libre valoración de la prueba, salvo las solemnidades que se requieran para demostrar ciertos hechos. 3.3. Lo anterior quiere decir que es el juez, mediante una valoración libre y discrecional y bajo las reglas de la sana crítica, el encargado de determinar el valor de cada medio de prueba.
De hecho, el artículo 176 del Código General del Proceso establece que «las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos». 3.4. Ahora, la valoración probatoria que se hace sobre los medios de prueba debe estar consignada en la sentencia, pues de ese modo las partes conocen por qué el juez declaró probados los hechos y cuál fue el apoyo probatorio en el que basó la decisión y, de contera, permite determinar si la decisión resulta válida o no. 3.4.1.
Por ejemplo, una decisión puede ser inválida cuando se demuestra que el juez valoró indebidamente las pruebas del proceso. En ese caso se configuraría un defecto fáctico, por indebida valoración probatoria, que, según la Corte Constitucional, se presenta en los siguientes casos: (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso[12]. 4. Sobre el defecto fáctico en el caso concreto. 4.1. La ESE Metrosalud sostuvo que la autoridad demandada incurrió en defecto fáctico por indebida valoración de colillas de pago y los cuadros de turnos, que, según dice, daban certeza sobre los pagos realizados por parte de Metrosalud a la señora Martha Liliam Herrera Rueda como contraprestación de sus servicios.
De ahí que, a juicio de la parte actora, no había lugar a declarar la nulidad de los actos demandados ni a ordenar el pago de las prestaciones sociales solicitadas. 4.2. Para determinar si la providencia del 23 de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, incurrió en el defecto fáctico endilgado, conviene hacer referencia a las consideraciones expuestas en dicha providencia. 4.2.1.
La providencia cuestionada comenzó por analizar el régimen jurídico aplicable a los empleados públicos de los hospitales oficiales. Luego, estudió el régimen legal de la jornada extraordinaria, del trabajo ordinario en los días dominicales y festivos, y se refirió a los factores que constituye salario para efectos de liquidar las cesantías y pensiones.
Seguidamente, se refirió a las pruebas aportadas al proceso, así: • Conceptos laborales (hoja de vida de empleados), comprendiendo los períodos entre 1 de enero de 2011 al 30 de septiembre de 2014, allegados por la entidad demandada (fls. 89 al 95). • Resolución N°. 818 del 26 de junio de 2014 donde la E.S.E. Metrosalud ordena el reajuste del valor básico hora (fl. 74). • Convenciones cuadro de turnos (fls. 149). • Cuadros de turnos y planillas desde el 1 de enero de 2011 hasta el 31 de julio de 2014 (fls. 98 al 139). • Derecho de petición elevado por la actora el 24 de enero de 2014 (fls. 11 al 14) • Contestación parcial al derecho de petición el 6 de marzo de 2014 (fl. 10). 4.2.2.
A partir de las anteriores pruebas, el tribunal estimó que la ESE Metrosalud no pagó adecuadamente las horas ordinarias diurnas, nocturnas, dominicales y festivas, pues debían pagarse sobre un límite de 190[13] horas mensuales, mas no sobre 240, como lo hizo Metrosalud. Para poner en evidencia el error en la liquidación, en la sentencia se realizó un cuadro comparativo entre el valor de la hora liquidada por Metrosalud y el valor de la jornada de 220[14] horas mensuales para demostrar que el patrimonio de la actora sufrió un detrimento injustificado. 4.2.3.
Respecto de las horas extras diurna y nocturnas, la sentencia controvertida analizó los cuadros de turno aportados por la demandada, en los que se observan las jornadas laboradas por la señora Herrera Rueda desde el 1° de enero de 2011 al 31 de julio de 2014 y concluyó que no había lugar al reconocimiento de horas extras, pues la señora Herrera Rueda no había trabajado en ningún mes más de 220 horas.
De ahí que hubiese revocado en ese aspecto la decisión del juzgado. 4.2.4. Para resolver sobre el pago de recargos, dominicales y festivos efectivamente laborados, la autoridad judicial demandada hizo referencia a la sentencia del 18 de mayo de 2011, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado[15], en la que se analizó la forma de liquidar dichos emolumentos conforme con el Decreto 1042 de 1978.
Luego, estimó que la ESE Metrosalud «realizó un reajuste para los años 2011 a 2013 a la trabajadora por un valor de $1’413.587 pesos, por conceptos de “ordinarios nocturnos” que corresponde al recargo nocturno, “festivas diurnas” y “festivas nocturnas”, siendo estos dos últimos los dominicales y festivos diurnos y nocturnos». Sin embargo, concluyó que dicho pago fue parcial, pues existía una diferencia en el valor de hora liquidada por la entidad, que generaba un saldo a favor de la señora Herrera Rueda[16]. 4.2.5.
Así mismo, para los dominicales y festivos diurnos encontró que no se pagó el recargo del 100 % que le correspondía a la trabajadora y, por lo tanto, se debía un reajuste de $7’751.584 pesos[17]. Y respecto de los dominicales y festivos nocturnos[18], evidenció «con el material probatorio que la entidad demandada además de estar calculando con un valor de hora erróneo por hacerlo sobre una base de una jornada de 240 horas mensuales, estaba a su vez solo cancelando un recargo, el nocturno de un 35%, pero no canceló el otro recargo correspondiente a haber laborado estos días como bien lo dijo en su momento el A quo, por lo anterior la Colegiatura encontró el reajuste por este concepto debía ser $$9’129.718 pesos». 4.2.6.
Finalmente, la sentencia acusada encontró que, con los cuadros de turnos, no se podían comprobar con certeza que se hubiesen otorgado los compensatorios. Que «contrario a lo afirmado por dicha entidad, no se puede simplemente asegurar que todos los días que aparecen en el cuadro de turnos como no laborados por la demandante, hayan sido otorgados como descanso compensatorio, ya que una cosa es el descanso propio de la labor por turnos de 12 x 12, ejercida por el gremio de la salud y otro el trabajo compensado».
De ahí que ordenara el reconocimiento de los compensatorios a la señora Martha Liliam Herrera Rueda. 4.3. A juicio de la Sala, la valoración probatoria de la autoridad judicial demandada está conforme con las reglas de la sana crítica, esto es, conforme con los parámetros de la lógica, la ciencia y la experiencia, que son útiles herramientas para encarar el análisis de las pruebas en los procesos judiciales.
En efecto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia valoró las colillas de pago y los cuadros de turno y concluyó razonablemente que el reconocimiento efectuado por Metrosalud a la señora Martha Liliam Herrera fue incompleto, pues la liquidación de los recargos, dominicales y festivos, así como el recargo del 100 % sobre el valor del trabajo realizado en dominicales y festivos se realizó sobre 240 horas mensuales, cuando debió hacerse sobre 190 horas mensuales.
De igual manera, determinó que tampoco se concedió el pago de un día ordinario por no haberse otorgado el compensatorio respectivo, y concluyó que no había lugar al reconocimiento de horas extras. 4.4. La Sala no ve en la valoración realizada por la autoridad judicial demandada que se hubiese separado de los hechos debidamente probados ni que hubiese resuelto a su arbitrio el asunto jurídico puesto a su conocimiento.
Por el contrario, fueron justamente las colillas de pago y los cuadros de turno las pruebas que le permitieron encontrar las diferencias entre el valor de la hora liquidada por la ESE Metrosalud y el valor de la hora que en realidad correspondía, diferencia que permitió ordenar el reconocimiento y pago del reajuste solicitado por la señora Martha Liliam Herrera. 4.5.
Ahora, contra lo expuesto por Metrosalud, la autoridad judicial demandada sí precisó el número de horas dominicales o festivas que se adeudaban. De hecho, hizo un cuadro en el que puso en evidencia las diferencias entre el valor de la hora liquidado por la entidad con el que realmente debía realizarse, información que, vale decir, la obtuvo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y que, luego, fue ratificada por Metrosalud en la contestación de la demanda. 4.6.
Queda resuelto, entonces, el problema jurídico planteado: la sentencia del 23 de noviembre de 2018, proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, no incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria, pues lo cierto es que decidió conforme con los hechos debidamente probados, que le permitieron concluir que Metrosalud no realizó los pagos como correspondían y, por ende, había lugar a acceder al reajuste solicitado. 4.7.
En consecuencia, la Sala denegará las pretensiones de la acción de tutela presentada por la ESE Metrosalud. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Denegar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la Empresa Social del Estado Metrosalud, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Notificar esta decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo y devolver el expediente ordinario allegado en calidad de préstamo. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada Ausente con excusa MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 4 expediente de tutela. [2] Folio 32 y 33 del expediente ordinario. [3] Folio 21 al 29 del expediente de tutela. [4] Folio 31 al 42 del expediente de tutela. [5] Folio 45 del expediente de tutela [6] Folios 46 a 50 del expediente de tutela [7] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [8] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [9] Sobre el particular, ver, entre otras, sentencia del 17 de noviembre de 2014, dictada en el expediente N°: 11001031500020140007801.
M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [10] TARUFFO, Michele. La Prueba. Marcial Pons 2008. Pág. 131. [11] Ibíd., p 132. [12] Sentencia T 117 de 2013, [13] En este punto conviene precisar que aunque el tribunal estimó que el límite de horas laboradas al mes es de 190, basaría «su análisis en el presente caso, en un límite de 220 horas, en razón a lo solicitado por la propia parte demandante en el escrito introductor, con base al principio de congruencia y teniendo en cuenta que no se estaría reformando en peor dado que no es un apelante único». [14] Ver la anterior nota a pie de página. [15] Radicación No: 05001-23-31-000-1998-01841-01(0846-08), M.P: Luis Rafael Vergara Quintero [16] La sentencia evidenció con un cuadro las horas laboradas para los años 2011 al 2016, el valor de la hora liquidada con recargo nocturno por la entidad y, el valor real de la hora con los recargos, arrojando una diferencia positiva para la trabajadora. [17] Detalló con una tabla las diferencias entre el valor hora liquidado por la entidad con el que realmente debía realizarse. [18] El tribunal demandado realizó una tabla para establecer de manera detallada la diferencia adeudada a la demandante por concepto de recargos.