ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / RELIQUIDACIÓN CESANTÍAS DOCENTE DISTRITAL CON EL RÉGIMEN DE RETROACTIVIDAD - No procede / RÉGIMEN ESPECIAL DE CESANTÍAS DE LA LEY 91 DE 1989 - Aplicable a la actora por tener la calidad de docente oficial / RÉGIMEN DE CESANTÍAS DE LIQUIDACIÓN ANUAL, SIN RETROACTIVIDAD Y CON RECONOCIMIENTO DE INTERESES En el caso concreto, la sentencia del 7 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, se refirió al régimen de cesantías aplicables a los docentes afiliados al Fomag, a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre régimen de cesantías y a la historia tuvo en cuenta todos los tiempos laborados por la actora a efectos de determinar si era o no beneficiaria del régimen de retroactividad de las cesantías, sino que, además, conforme con la [normativa] aplicable (Ley 91 de 1989), concluyó razonablemente que cada uno de los periodos laborados por la demandante antes de 1993 constituyó una nueva relación laboral como docente y, por lo tanto, existió solución de continuidad que impedía la aplicación del régimen retroactivo de las cesantías.
Esa decisión atendió el precedente jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado-especializada en asuntos de derecho administrativo laboral-, que ha determinado que el régimen de cesantías de los docentes vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1990 es el anualizado, (…) Siendo así, queda resuelto el problema jurídico: la sentencia del 7 de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, no incurrió en defecto sustantivo ni en desconocimiento del precedente, habida cuenta de que aplicó en debida forma las normas que rigen el régimen de cesantías de los docentes, así como el precedente jurisprudencial de esta Corporación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00668-01(AC) Actor: LEONOR TORRES PEÑA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Leonor Torres Peña contra la sentencia del 21 de marzo de 2019, dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado[1], que rechazó por improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, la señora Leonor Torres Peña, mediante apoderado judicial, solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, trabajo, dignidad humana y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la sentencia del 7 de noviembre de 2018[2], proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-42-055-2016- 00195-01.
En concreto, formuló las siguientes pretensiones[3]: (…) 1. Se ampare el derecho fundamental de derecho de igualdad (At. 13 C.N.), derecho de igualdad (At. 13 C.N.), la seguridad social (Art. 48, CN), a la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos, situación más favorable en caso de duda en la aplicación de las fuentes formales y primacía de la realidad sobre las formalidades (Art. 53, CN), protección al trabajo (Art. 25 CN); por conexidad a la primacía de los derechos inalienables Art. 5 CN), derecho al debido proceso y acceso a la justicia por conexidad (Art. 29 y 229 CN), dignidad humana (Art. 1 CN), trabajo y la dignidad del trabajador (Art. 53 CN) y cualquier otro del mismo rango que se determine como violado. 2.
Se ordene al (los) accionado (s/as) que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C”, revoque(n) el (los/la/s) sentencia del 7 de noviembre del 2008, que resolvió (eron) el recurso de apelación y modificó la sentencia proferida el 7 de julio del 2007 por el Juzgado Cincuenta y Cinco (55) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá. 3.
Que como consecuencia de la revocatoria deprecada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, debe proceder dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia a desarchivar y confirmar o expedir la providencia que se determine la sentencia (sic) proferida el 7 de julio de 2017 por el Juzgado Cincuenta y Cinco (55) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá. 4.
Se ordene al accionado, que una vez producida la decisión definitiva en el asunto en cuestión, remita a su Despacho, copia del acto administrativo con las formalidades de ley, so pena de las sanciones de ley por desacato a lo ordenado por sentencia de tutela. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. La señora Leonor Torres Peña laboró como docente en el Distrito Capital de Bogotá, desde el 31 de marzo al 29 de noviembre de 1987, en interinidad; del 13 de abril de 1988 al 30 de noviembre de 1992, en temporalidad, y del 8 de febrero de 1993 al 26 de agosto de 2014, en propiedad. 2.2.
La demandante solicitó el reconocimiento y pago de cesantías definitivas ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), que, mediante Resolución No. 428 del 6 de febrero de 2015, las reconoció por un valor de $17.765.115. 2.3. Inconforme con la decisión, la señora Torres Peña interpuso recurso de reposición para que se aplicara el régimen de retroactividad de cesantías.
Sin embargo, el Fomag, en Resolución No.1981 del 8 de abril de 2015, la confirmó. 2.4. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Leonor Torres Peña pidió la nulidad de las Resoluciones 428 de 2015 y 1981 de 2015 y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó la reliquidación de las cesantías definitivas con el régimen de retroactividad. 2.5.
La demanda correspondió al Juzgado 55 Administrativo de Bogotá, que, mediante sentencia del 7 de junio de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó a Fomag a reliquidar y pagar las cesantías definitivas a la actora, de conformidad con el régimen retroactivo a partir del 8 de febrero de 1993 y el último salario devengado. 2.6.
La señora Torres Peña apeló y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 7 de noviembre de 2018, la revocó y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. A juicio del tribunal, la señora Leonor Torres Peña no tenía derecho al reconocimiento y pago de las cesantías en forma retroactiva, porque la vinculación definitiva e ininterrumpida se dio desde el 8 de febrero de 1993, fecha en la que fue nombrada como docente en carrera administrativa y, por tanto, el régimen aplicable es el de liquidación anual de cesantías de la Ley 91 de 1989. 3.
Argumentos de la tutela 3.1. De manera general, la señora Leonor Torres Peña sostuvo que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, la actora sostuvo que la providencia objeto de tutela incurrió en los siguientes defectos que, a su juicio, hace procedente el amparo solicitado: 3.2.1.
Defecto procedimental. La demandante alegó que la autoridad judicial demandada desconoció que tenía la calidad de apelante único y que, por lo tanto, no podía revocar el fallo de primera instancia. 3.2.2. Defecto sustantivo. Para la actora, en la sentencia objeto de tutela se desconoció que es beneficiaria del régimen de retroactividad de cesantías establecido en la Ley 91 de 1989, si se tiene en cuenta que se vinculó como docente antes del 31 de diciembre de 1989.
Que, por lo tanto, la autoridad judicial demandada debió tener en cuenta la totalidad de los tiempos laborados desde el 31 de marzo de 1987, tanto en interinidad, temporalidad, como en carrera administrativa. Además, sostuvo que es posible la acumulación de todos los tiempos de servicio prestados para el reconocimiento de las cesantías Para respaldar tal afirmación, citó ciertas providencias dictadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3.2.2.1.
De igual manera, la demandante adujo que la sentencia cuestionada aplicó equivocadamente la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, al no respetar el régimen de retroactividad para los empleados públicos del orden territorial que estaban vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 334, en razón a que, a partir de ello, surgió el régimen de cesantías anualizado para todos los empleados que se vincularan con posterioridad. 3.2.3.
Desconocimiento del precedente. Según la señora Torres Peña, se aplicaron erradamente las reglas fijadas en la sentencia C-428 de 1997[4], dictada por la Corte Constitucional, sobre la aplicación del régimen de liquidación anual de cesantías contemplado en el artículo 13 de la Ley 334 de 1996 a las personas que se vinculen a partir de la vigencia de dicha ley en órganos y entidades del Estado. 3.2.3.1.
Además, sostuvo que no tuvo en cuenta las sentencias de 19 de julio de 2007[5], 28 de febrero de 2008[6] y 10 de febrero de 2011[7], proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, en las que se estimó que la retroactividad de las cesantías es aplicable a los empleados públicos que hayan sido vinculados antes del 30 de diciembre de 1996. 3.2.3.2.
Citó la sentencia T-293 de 2011[8], dictada por la Corte Constitucional, que se refiere a la procedencia de la acción de tutela, así como la sentencia del 17 de agosto de 2011, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado[9], en la que se aplica el régimen de retroactividad de las cesantías a un docente nacionalizado que estuvo vinculado de forma ininterrumpida desde el 10 de mayo de 1960 hasta el 30 de septiembre de 2002 como docente interino y, luego, en carrera administrativa. 4.
Intervención de las autoridades judiciales demandadas 4.1. La Magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C[10], ponente de la decisión atacada se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, señaló que la decisión adoptada tiene un análisis fáctico y jurídico serio, y que se actuó conforme a derecho. 5.
Intervención de tercero con interés 5.1. La Coordinadora de tutelas de la Fiduprevisora S.A.[11] solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la demandante, en atención a que la tutela se dirige contra la autoridad judicial que dictó la providencia del 24 de noviembre de 2018. 5.2.
La Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional[12] solicitó que se negaran las pretensiones de la actora y que se declare improcedente la acción de tutela, al considerar que no cumple con los requisitos de procedibilidad exigidos en las sentencias SU-918 de 2013 y SU-241 de 2015. 6. Sentencia impugnada 6.1. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado[13], en sentencia del 21 de marzo de 2019, declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, pues esta acción no constituye una instancia adicional al proceso ordinario. 6.2.
Adicionalmente, en cuanto a la violación de la prohibición de la reforma en peor, el a quo estimó que la tutela no cumplía el requisito de subsidiariedad, toda vez que podía interponerse el recurso extraordinario de revisión, de conformidad con el artículo 250.5 de la Ley 1437 de 2011. 6.3. El Magistrado Nicolás Yepes Corrales aclaró el voto.
A su juicio, el asunto sí cumple el requisito de relevancia y, por lo tanto, debió resolverse de fondo. 7. Impugnación 7.1. La demandante impugnó la anterior decisión[14]. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones. Para el efecto, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela, esto es, que la sentencia del 7 de noviembre de 2018 incurrió en los defectos procedimental, sustantivo y en desconocimiento del precedente. 7.2.
Adicionalmente, alegó que el juez de tutela de primera instancia tampoco tuvo en cuenta los tiempos de servicio efectivamente laborados para el cómputo de las cesantías, pues, según dice, fue vinculada como docente antes del 31 de diciembre de 1989, lo que da lugar a la aplicación del régimen de retroactividad de cesantías de conformidad con el numeral 3º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 7.3.
Por último, insistió en que, a pesar de ser apelante único, la sentencia de segunda instancia analizó el régimen retroactivo de las cesantías y empeoró su situación. Que el tribunal decidió por fuera de lo debatido en el trámite de segunda instancia y, por ende, violó los derechos fundamentales invocados y el principio de la non reformatio in pejus.
CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[15], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[16], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[17]. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala establecer si debe confirmar la sentencia de tutela de primera instancia, que, por un lado, declaró la existencia de otro medio de defensa judicial, respecto del defecto procedimental, y, por otro, declaró que el asunto carecía de relevancia constitucional frente al defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente judicial.
En ese mismo orden, la Sala resolverá la impugnación. 3. Sobre el requisito de subsidiariedad en el caso concreto 3.1. En el presente caso, la señora Leonor Torres Peña alegó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca violó el principio de la non reformatio in pejus, pues a pesar de ser apelante único, revocó la sentencia de primera instancia que había reconocido el derecho de la actora a que las cesantías fueran liquidadas con el régimen de retroactividad. 3.2.
Sería del caso analizar los argumentos de la actora. Sin embargo, la Sala encuentra que, tal y como lo concluyó el juez de tutela de primera instancia, la señora Torres Peña cuenta con otro medio de defensa para la protección de los derechos invocados, como lo es el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248[18] de la Ley 1437 de 2011.
Como se sabe, el recurso extraordinario de revisión[19] es un medio de impugnación excepcional de las sentencias ejecutoriadas, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada para restablecer tanto el imperio de la justicia como del ordenamiento jurídico que suelen resultar desconocidos por hechos externos al proceso judicial[20]. 3.2.1.
El recurso extraordinario de revisión no está previsto para cuestionar los fundamentos jurídicos de las providencias ni para cuestionar la actividad interpretativa del juez, sino para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que afectan el principio de justicia. De hecho, la mayoría de las causales del recurso extraordinario de revisión previstas en el artículo 250[21] de la Ley 1437 de 2011 tienen que ver justamente con vicios de naturaleza procesal, que no sustancial, como ocurre, por ejemplo, con la causal de revisión denominada «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede el recurso de apelación».
De ahí que la Sala estime que los argumentos que propuso la demandante caben en dicha causal. Veamos. 3.2.2. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el recurso extraordinario de revisión puede invocarse contra una sentencia que se acusa de violar el principio de la non reformatio in pejus. Para tal efecto, ha establecido que esa circunstancia se encuadra dentro de la causal consagrada en el numeral 5 del artículo 320 del CPACA, en virtud de la cual este recurso se habilita cuando se alega una «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 3.2.3.
En efecto, la Sala Especial de Decisión Número Seis, mediante sentencia del 1º de agosto de 2017[22], reafirmó el alcance del recurso extraordinario de revisión, en el sentido de que el mismo tiene como objeto revisar la sentencia que puso fin a la controversia bajo causales establecidas en forma taxativas en el ordenamiento jurídico en aras de garantizar el respeto por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
En esa línea, precisó que para que prospere el recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal quinta se pueden alegar situaciones procesales como haberse proferido sentencia desconociendo el principio de la non reformatio in pejus. En ese sentido, expresó lo siguiente: (…) situaciones originadas en la sentencia recurrida o en hechos que sobrevinieron con posterioridad a ella, - que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues éstas deberían haberse alegado en su curso y no con posterioridad a él, - que la sentencia fue proferida en un proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo,- que la sentencia fue firmada con menor o mayor número de Magistrados o adoptada con un número de votos no previsto en la ley, – que la sentencia fue expedida completamente sin motivación o con violación al principio de la non reformatio in pejus, - situaciones que son originarias de nulidad procesal en eventos muy específicos, como cuando el recurrente no ha estado en posibilidad de alegarlas durante su curso y los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la defensa se han afectado en forma directa. 3.2.3.
Esta Corporación ha abordado el estudio de fondo del recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal quinta del artículo 250 del CPACA, promovido contra sentencias acusadas de haber desconocido el principio de la non reformatio in pejus. 3.2.3.1. Así, mediante sentencia de 20 de marzo de 2018, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado[23], decidió el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare que revocó la decisión de primera instancia mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se inhibió de pronunciarse de mérito.
De este pronunciamiento, interesa a la Sala destacar lo expresado en torno a la procedencia de este medio extraordinario «para garantizar la justicia de la sentencia, el principio de la cosa juzgada y el derecho de defensa, siempre y cuando hubieren sido transgredidos por motivos trascendentes o externos al proceso», considerando dentro de esas situaciones la sentencia que se expide con desconocimiento del principio de non reformatio in pejus.
En este sentido, señaló: Ahora bien, sobre los supuestos que dan origen a esta causal, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado los siguientes: a. Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque con esto se revive un proceso legalmente concluido. b. Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. c. Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más, o menos jueces de los requeridos legalmente. d. Pretermitir la instancia, por ejemplo: i) al proferir una sentencia sin motivación o ii) violar el principio de la non reformatio in pejus [como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada]. e. Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez.
En resumen, puede decirse que las causales de nulidad de las sentencias están enmarcadas en dos grupos a saber, el compuesto por las irregularidades originadas en vicios que constituyen causal de nulidad del proceso y solo pudieron ser advertidos en la sentencia y, las relativas a los vicios que contiene la sentencia. (Negrilla fuera del texto original) 3.2.4.
Entonces, el recurso extraordinario de revisión constituye el mecanismo previsto en el ordenamiento jurídico para controvertir una sentencia en la que se desconoce el principio de la non reformatio in pejus con fundamento en la causal establecida en el numeral 5 del artículo 230 del CPACA: “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 3.2.5.
Con fundamento en lo anterior, por regla general, la acción de tutela se torna improcedente para reclamar la protección de los derechos fundamentales que se consideren amenazados o vulnerados con sentencias expedidas con desconocimiento del citado principio. No obstante, de manera excepcional el juez constitucional puede habilitar este mecanismo de protección cuando advierta circunstancias que evidencian que el recurso extraordinario de revisión no es idóneo para garantizar de manera efectiva las garantías fundamentales, respecto de las cuales se reclama protección. 3.4.
Las anteriores razones son suficientes para confirmar la sentencia de primera instancia, en cuanto concluyó que la acción de tutela es improcedente respecto del defecto procedimental, por presunto desconocimiento del principio de la non reformatio in pejus, por cuanto es cierto que la demandante puede presentar el recurso extraordinario de revisión. 4.
De la relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. En el sub lite, la demandante afirmó que la decisión objeto de tutela incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento de precedente, porque no tuvo en cuenta el tiempo laborado antes del 31 de diciembre de 1989 y, por tanto, no aplicó el régimen de retroactividad de cesantías de conformidad con el numeral 3º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 4.2.
A juicio de la Sala, estos argumentos sí cumplen con el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que debe decidirse si la providencia del 7 de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, vulneró o no los derechos fundamentales invocados, cuando concluyó que no podía tenerse en cuenta los tiempos laborados por la actora desde el 31 de mayo de 1987 tanto en provisionalidad, como temporalidad y en carrera administrativa, para efectos de reconocer la cesantías definitivas.
Además, la demandante explicó de manera razonable los hechos que originaron la presunta vulneración de los derechos invocados y no se advierte que se esté ejerciendo como instancia adicional del proceso ordinario. 4.3. Conforme con lo anterior, se resolverá el asunto de fondo. Corresponde, entonces, a la Sala determinar si la sentencia del 7 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente.
Los defectos se analizarán de manera conjunta, pues, en últimas, la demandante pretende demostrar que la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta los tiempos laborados antes del 31 de diciembre de 1989 y, por tanto, negó la liquidación de las cesantías definitivas con el régimen de retroactividad. 4.4. Conviene precisar que el régimen de las cesantías de los docentes se encuentra establecido en la Ley 91 de 1989.
Esa ley creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y en el artículo 15, numeral 3, señala: ART. 15 Ley 91 de 1989. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 3.
Cesantías. a) Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. b) Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1º de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. 4.4.1. Como se ve, el régimen de cesantías docentes dispuso el reconocimiento de cesantía anualizada para el personal vinculado a partir de su vigencia, pero con respeto del derecho del personal docente vinculado con anterioridad. 4.5.
En el caso concreto, la sentencia del 7 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, se refirió al régimen de cesantías aplicables a los docentes afiliados al Fomag, a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre régimen de cesantías y a la historia laboral de la señora Leonor Torres Peña, que daba cuenta de las siguientes vinculaciones: 1.
Docente con vinculación interino: - Del 31 de marzo de 1987 al 10 de abril de 1987 - Del 04 de mayo de 1987 al 12 de junio de 1987 - Del 13 de junio de 1987 al 28 de agosto de 1987 - Del 04 de septiembre de 1987 al 29 de noviembre de 1987 2. Docente con vinculación temporal tiempo completo: -Del 13 de abril de 1988 al 04 de noviembre de 1988 - Del 26 de enero de 1989 al 30 de noviembre de 1989 - Del 22 de enero de 1990 al 30 de noviembre de 1990 - Del 30 de enero de 1991 al 30 de noviembre de 1991 - Del 20 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992 3.
Docente con nombramiento en propiedad: - Del 8 de febrero de 1993 al 26 de agosto de 2014, fecha de retiro forzoso 4.5.1. Con fundamento en lo anterior, la autoridad judicial demandada se ocupó de determinar si la demandante tenía o no derecho al reconocimiento y pago del auxilio de cesantías en forma retroactiva, en los siguientes términos: De conformidad con lo anterior, no hay duda en que la señora Leonor Torres Peña se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el literal B. del numeral 3° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, esto es, que se encuentra sometida al régimen de cesantías de liquidación anual, sin retroactividad y con reconocimiento de intereses, toda vez que es una docente vinculada en propiedad después del 1° de enero de 1990 (8 de febrero de 1993).
Las vinculaciones de la demandante en calidad de docente interina y temporal con anterioridad al 31 de diciembre de 1989, no inciden en el régimen de cesantías que la cobija a partir de su nombramiento y posesión como docente en propiedad desde el 8 de febrero de 1993, fecha en la cual ya estaba vigente la ley 91 de 1989, máxime si se presentó solución de continuidad entre tales vinculaciones, que son independientes entre sí. Además, las prestaciones causadas antes del 1 de enero de 1990 en calidad de docente con vinculación temporal, debieron ser reconocidas y pagadas con fundamento en la normatividad vigente y aplicable de acuerdo a su vinculación temporal a través de actos administrativos que no se controvierten en este proceso.
En consecuencia, no tiene derecho al reconocimiento y pago del auxilio de cesantías en forma retroactiva. 4.6. Para esta Sala, la providencia cuestionada no solamente tuvo en cuenta todos los tiempos laborados por la actora a efectos de determinar si era o no beneficiaria del régimen de retroactividad de las cesantías, sino que, además, conforme con la normatividad aplicable (Ley 91 de 1989), concluyó razonablemente que cada uno de los periodos laborados por la demandante antes de 1993 constituyó una nueva relación laboral como docente y, por lo tanto, existió solución de continuidad que impedía la aplicación del régimen retroactivo de las cesantías. 4.7.
Esa decisión atendió el precedente jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado[24] —especializada en asuntos de derecho administrativo laboral—, que ha determinado que el régimen de cesantías de los docentes vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1990 es el anualizado, toda vez que el régimen jurídico que se les aplica es el de la Ley 91 de 1989.
Además, la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016[25], proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, determinó que la liquidación del auxilio de cesantías se realizaba con el régimen de retroactividad cuando el empleado quedaba cesante, momento en el cual se efectuaba la liquidación definitiva y el pago de la totalidad de la prestación. De ahí que, como bien lo concluyó la autoridad judicial demandada, no bastaba con que la actora se hubiese vinculado desde el 31 de marzo de 1987, sino que dicha vinculación debió darse sin solución de continuidad, pues las interrupciones causaron la pérdida del beneficio. 4.8.
Ahora, es cierto que en la sentencia de 17 de agosto de 2011, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado[26] —que cita la actora como precedente desconocido—, se reconoció el derecho al régimen de cesantías retroactivas con base en la existencia de una vinculación ininterrumpida al servicio del Distrito Capital de Bogotá, como docente interino, temporal y, luego, como docente en propiedad, durante más de 26 años (entre el 4 de mayo de 1987 y el 26 de agosto de 2014).
Sin embargo, dicho precedente no resultaba aplicable al asunto bajo estudio, pues, a diferencia de lo que ocurrió en el caso citado, la relación laboral entre la Secretaría de Educación de Bogotá y la señora Leonor Torres Peña se interrumpió durante tres ocasiones por periodos de hasta 3 meses aproximadamente. Por lo tanto, no se presentan la misma situación fáctica. 4.9.
Siendo así, queda resuelto el problema jurídico: la sentencia del 7 de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, no incurrió en defecto sustantivo ni en desconocimiento del precedente, habida cuenta de que aplicó en debida forma las normas que rigen el régimen de cesantías de los docentes, así como el precedente jurisprudencial de esta Corporación. 5.
En consecuencia, la Sala modificará la sentencia impugnada, en el sentido de declarar improcedente la acción de tutela respecto del defecto procedimental y denegar las pretensiones frente a los demás defectos invocados. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Modificar la sentencia de primera instancia, que quedará así: 2. Declarar improcedente la acción de tutela respecto del defecto procedimental, por las razones expuestas. 3. Negar las pretensiones de la demanda, en cuanto a los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente, por las razones expuestas. 4. Notificar esta decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.
Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 219 y 220 del expediente de tutela [2] Folio 181 al 190 del expediente de tutela [3] Folio 57 del expediente de tutela [4] M.P. José Gregorio Hernández Galindo, M.P. Alejandro Martínez Caballero y M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [5] Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, Exp.
Nº 15001233100020000203301, M.P. Jaime Moreno García. [6] Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, Exp. Nº25000-23-25-00-2003-04095-01, M.P. Jesús María Lemus Bustamante. [7] Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, Exp. Nº 52001-23-31-000-2006-01365-01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [8] Corte Constitucional, Luis Ernesto Vargas Silva. [9] Exp.
Nº 25000-23-25-000-2004-00269-01, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Actor: Nero Cárdenas García. [10] Folio 202 del expediente de tutela [11] Folio 203 al 205 del expediente de tutela [12] Folio 207 al 209 del expediente de tutela [13] Folio 219 y 220 del expediente de tutela [14] Folio 228 al 251 del expediente de tutela. [15] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [16] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [17] SU-573 de 2017. [18] Artículo 248.
Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de abril de 2004.
M.P. María Inés Ortiz Barbosa, expediente de N° 1999-0194. [20] En cuanto a la naturaleza excepcional del recurso extraordinario de revisión, ver, entre otras, providencia del 30 de noviembre de 2011, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente N° 1999-0207, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [21] Artículo 250.
Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. [22] 11001-03-15-000-2016-03181-00 M.P. Carlos Moreno Rubio. Ver sentencia 1º de noviembre de 2016, M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez, expediente 11001031500020120023000. [23] M.P. César Palomino Cortes.
Expediente 11001-03-25-000-2013-01303-00. [24] Sección Segunda, Subsección “A”: C.P. William Hernández Gómez, sentencias de 19 de octubre, 27 y 30 de noviembre de 2017, Radicado interno Nº 5010-15, 0472-16 y 4992-15, respectivamente; C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencias de 19 de enero de 2015 y 25 de marzo de 2010, Radicado interno Nº 4400-13 y 0620-09, respectivamente. [25] M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Exp. 08001 23 31 000 2011 00628-01 (0528-14). [26] Exp.
Nº 25000-23-25-000-2004-00269-01, C.P. Luis Rafael Vegara Quintero, Actor: Nero Cárdenas García.