MECANISMO DE REVISION EVENTUAL DE SENTENCIA DE ACCION POPULAR - No se selecciona por incumplimiento de los requisitos necesarios para su procedencia / DESCONOCIMIENTO DE LA REGLA DE FLEXIBILIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - No configuración / AUSENCIA DE COSA JUZGADA [E]l peticionario considera que se hace necesaria una sentencia que unifique la jurisprudencia en el caso de la referencia, debido a que (i) se está procediendo contra una sentencia de unificación del Consejo de Estado en materia de flexibilización del principio de congruencia, (ii) es necesario efectuar precisiones en relación con la figura de la cosa juzgada y (iii) no existe unidad de criterios en relación con la condena en costas y agencias en derecho.

No obstante, las hipótesis que plantea el solicitante no cumplen las exigencias sustantivas para que el Consejo de Estado seleccione el expediente para su eventual revisión. (…) [En cuanto a] la regla general de congruencia, para esta Corporación, demanda la concurrencia de por lo menos dos requisitos, que son: la conexidad y la contradicción. El memorialista, en esta oportunidad, refiere que el Tribunal debió desatar la censura relacionada con las irregularidades en la Feria Ganadera de Tunja por guardar una relación inescindible con los derechos colectivos a la salubridad pública y los derechos de los consumidores que fueron objeto de las pretensiones de la demanda.

(…) A juicio de la Sala, el razonamiento del ad quem –que valga decir, no es enjuiciable por vía del mecanismo de revisión, al no tener por objeto ventilar estudios propios de la instancia ordinaria– encaja perfectamente en la sub regla la referida sentencia de unificación del 5 de junio de 2018, por cuanto al no cumplirse uno de los dos requisitos para la flexibilización del principio de congruencia, no era dable promover la producción de un fallo ultra o extra petita de la acción popular.

En ese orden de ideas, no se cumple el presupuesto sustancial alegado por el peticionario para que el Consejo de Estado seleccione el asunto de la referencia con miras a proferir un fallo de unificación, por no acreditarse la contradicción o divergencia con la providencia invocada. (…) El libelista considera que es necesario un pronunciamiento del Consejo de Estado para definir los alcances de la figura de la cosa juzgada en acciones populares cuando el fallo es estimatorio y sobrevienen pruebas de la vulneración de los derechos colectivos.

(…) [A] primera vista la interpretación del memorialista, en relación con la existencia de una nueva acción popular de cara a un fallo estimatorio, se percibe contraria a los principios de economía, celeridad y eficacia, que por mandato de la Ley 472 de 1998 gobiernan su trámite, habida cuenta que, si existe una decisión que protege los derechos e intereses colectivos, la búsqueda de otra en el mismo sentido no podría suponer sino un desgaste innecesario para la administración de justicia. (…) Al no encontrarse que el Tribunal haya contrariado la regla de flexibilización del principio de congruencia establecida por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de junio de 2018, al no ser necesarias las precisiones que reclama el solicitante respecto de la cosa juzgada ante fallo estimatorios y teniendo en cuenta que ya la Sección en auto 24 de enero de 2019 decidió unificar jurisprudencia sobre la procedencia de la condena en costas y las agencias en derecho, no se seleccionará para revisión la sentencia del 15 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No.

5. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-33-33-011-2017-00233-01(AP)REV Actor: YESID FIGUEROA GARCÍA Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Y OTROS Se pronuncia la Sala sobre la solicitud de revisión eventual de la sentencia del 15 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, dentro de la acción popular de la referencia. I.- ANTECEDENTES 1.1.

La demanda YESID FIGUEROA GARCÍA instauró demanda de acción popular[1] contra el municipio de Tunja, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) y la Nación – Ministerio de Defensa Policía Nacional invocando la protección de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público, la salubridad pública, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y los derechos de los consumidores y usuarios, que estimó vulnerados en razón de los problemas estructurales frente a la inocuidad y procedencia de la carne bovina, porcina y bufalina en el municipio. 1.2.- Hechos El demandante los narró, en síntesis, así: 1.2.1.

Desde el año 2010 el municipio de Tunja no cuenta con una planta de beneficio animal propia, debido a la orden de suspensión emanada de Corpoboyacá en razón de los problemas ambientales que estaba generando, y posterior liquidación y disolución por el déficit financiero alertado por la Contraloría Municipal, para la construcción de una nueva que se encuentra en trámite. 1.2.2.

Esto ha incrementado los casos de sacrificio, comercialización y transporte de animales para el consumo humano en condiciones ilegales (abigeato, incumplimiento de normas técnicas, sin trazabilidad, clandestinidad) e insalubres (sin atender especificaciones fitosanitarias y causando daño ambiental), que han provocado la intervención de la Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional y autoridades administrativas en procesos de incautación, sellamiento y demás. 1.2.3.

Sin embargo, no se han adoptado medidas a corto, mediano y largo plazo, en coordinación con las diferentes entidades encargadas de la inspección, vigilancia y control, tendientes a combatir este fenómeno. 1.2.4. Con fundamento en lo anterior pidió al juez popular, que ordenara al ente territorial accionado la presentación de informes periódicos, la celebración de convenios interadministrativos de asesoría, la realización de campañas permanentes en zonas álgidas con la compañía de autoridades y entes de control (v. gr.

Policía e Invima) así como en medios de comunicación, la medidas de identificación y control sanitario a diversos plazos, la celebración de convenios con universidades para la realización de estudios técnicos y la realización de procesos de capacitación constantes a los manipuladores de alimentos. Ello, en aras de mitigar el fenómeno denunciado. 1.3.

Fallo de primera instancia El Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Tunja, mediante fallo del 7 de diciembre de 2018[2] resolvió: 1.3.1. En primer lugar, declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada parcial, luego de señalar que la acción popular de la referencia guardaba identidad parcial con la No. 2001-1930 en la que se pidió la construcción de un matadero que cumpliera con las condiciones de salubridad, y que el expendio y comercialización consecuente se realizara dentro de los parámetros debidos de higiene. 1.3.2.

Así mismo, declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Policía Nacional-METUN, al encontrar que varias de las pretensiones de la demanda implicaban órdenes directas a dicha autoridad. 1.3.3. Igualmente, negar las pretensiones de la demanda, luego de concluir, a partir de un análisis de los copiosos medios de prueba obrantes en el plenario, que “… se han efectuado las labores reglamentarias para prevenir y controlar el sacrificio ilegal y la comercialización clandestina de cárnicos en el Municipio de Tunja…”, especialmente en cuanto a los componentes sanitarios, criminológicos, policivos, de concientización, más allá de la existencia de alguna situación o hecho contingente como el de la Feria Ganadera, que escapa al proceso de la referencia. 1.3.4.

Por último, abstenerse de condenar en costas, en los términos del artículo 38 de la Ley 472 de 1998[3], por no evidenciar que la parte vencida hubiese actuado temerariamente o de mala fe. 1.4. Apelación La parte actora centró su escrito de apelación[4], con el que pidió la revocatoria de la decisión del a quo y la concesión de las pretensiones de la demanda, en lo siguiente: 1.4.1.

Se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en materia de cosa juzgada, que demandan una identidad de partes, causa y objeto que en este caso no se configura. Para sustentarlo, confrontó estos elementos del caso de la referencia con los del proceso 2001-1930. 1.4.2. Hubo indebida valoración de las pruebas que reposan en el expediente, con las cuales se demostraba la violación de los derechos colectivos invocados.

De un lado, no se abordó el tema del expendio y transporte en condiciones insalubres y tampoco el del abigeato. Y del otro, las medidas adoptadas por la administración son insuficientes para hacerle frente a la problemática a corto, mediano y largo plazo. Contrario a lo sostenido por el juez de primera instancia, existen pruebas[5], que incluyen denuncias del Procurador Judicial Agrario y Ambiental de Boyacá y de miembros de la Policía Nacional, que muestran una realidad diferente en materia de atención a las dificultades de salubridad e ilegalidad presentadas.

Así mismo, dado que se encontraron acreditadas irregularidades respecto de la Feria Ganadera del municipio, era menester que, el juzgador, en uso de sus facultades extra y ultra petita, ordenara los correctivos necesarios. 1.4.3. Existe la necesidad de una sentencia de unificación del Consejo de Estado que reconozca el derecho a las costas y agencias en derecho al demandante que obró con diligencia en la acción popular, como estímulo y compensación, dada la disparidad de criterios entre los juzgados, tribunales y el mismo órgano de cierre. 1.5.

Fallo de segunda instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de decisión número 5, a través de fallo del 15 de mayo de 2019[6], decidió: 1.5.1. Revocar el numeral primero de la sentencia apelada y, en su lugar, negar la excepción de cosa juzgada, porque la acción 2001-1930 estaba encaminada a resolver la situación del matadero municipal; objeto distinto al perseguido con la demanda de la referencia. 1.5.2.

Confirmar en lo demás el fallo de primera instancia. Para arribar a tal resolutiva destacó que en el proceso no está debidamente acreditada la “situación actual y real” del municipio en materia de salubridad e ilegalidad en los términos acusados por el apelante. Acto seguido, explicó que, en contraste con este incumplimiento del onus probandi y más allá de algunas divergencias naturales en la perspectiva de las autoridades que hacen parte del sistema[7] conformado para mitigar este fenómeno, gracias a la diligencia en el recaudo probatorio por parte del a quo, se acreditó que las autoridades demandadas han realizado toda una serie de actividades tendientes a enfrentarlo ampliamente, a las cuales se refirió[8].

En cuanto a las presuntas irregularidades en la Feria Ganadera, expresó que “… tal asunto sobrepasa y desborda los hechos aducidos y las pretensiones invocadas con la demanda…”[9], requiriendo su estudio de otro tipo de variables ajenas al presente proceso; máxime cuando el ganado que allí se comercializa no necesariamente es para el consumo humano. Por otro lado, se relevó de examinar los reparos de la alzada atinentes a la condena en costas, por cuanto el actor, como parte vencida no fue sometido a su pago y, por ende, no se trata de un aspecto desfavorable que debiera ser analizado en segunda instancia. 1.5.3.

Para terminar, bajo la égida del artículo 188 del CPACA, declaró que el fallo se profería sin condena en costas en segunda instancia, por ventilarse un interés público acorde con el artículo 4º[10] de la Ley 472 de 1998. II.- SOLICITUD DE REVISIÓN El 23 de mayo de 2019[11], el señor YESID FIGUEROA GARCÍA solicitó la revisión eventual de la sentencia referida, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá con el siguiente sustento: 2.1.

La decisión del Tribunal desconoció la flexibilidad del principio de congruencia, interpretado en sentencia de unificación del Consejo de Estado de 5 de junio de 2018[12], al no desatar el recurso de apelación frente a las irregularidades alegadas de la Feria Ganadera de Tunja, aun cuando, a su juicio, guardaban una relación inescindible con las pretensiones de la demanda, y frente a la cual era viable el derecho de contradicción. 2.2.

La sentencia C-622 de 2007 establece una excepción a la cosa juzgada en fallos desestimatorios de acciones populares, en el sentido que, por el interés colectivo que la impulsa, es posible volver a demandar cuando surjan nuevas pruebas que demuestren la vulneración. Sin embargo, la jurisprudencia del Consejo de Estado no ha explicado si se puede presentar una nueva demanda cuando surgen nuevas pruebas luego de fallos estimatorios. 2.3.

No existe unidad de criterio al interior del Consejo de Estado, ni tampoco en tribunales y juzgados[13], en relación con la procedencia de la condena en costas y agencias en derecho en acciones populares, pues, (i) algunos operadores aplican el artículo 38[14] de la Ley 472 de 1998 que las permiten; y (ii) otros, el artículo 188[15] del CPACA, que las proscriben.

Incluso, existen diferencias entre quienes aplican estas condenas, ya que unos reconocen solo lo objetivamente probado, mientras que otros incluyen componentes subjetivos como la temeridad; cuando, según el aquí actor, lo correcto sería reconocer siempre a los demandantes el pago de los gastos en los que incurrieron dentro del trámite judicial y las agencias en derecho según la cantidad y calidad de sus intervenciones, sin importar que no se tenga la calidad de abogado[16] o que no se actúe a través de uno. Ello sería una valiosa forma de contrarrestar la eliminación del incentivo económico que establecían los artículos[17] 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, y estimular el uso de este medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Por otro lado, en la sentencia C-630 de 2011, “… concluye la Corte que de ninguna manera la derogatoria del incentivo representa que los ciudadanos nos quedemos sin recursos para hacer uso de la acción dado que para ello se encontraban las costas procesales…”[18], ignoradas en la práctica. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la solicitud de revisión eventual formulada, de acuerdo con lo señalado en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009[19], que adicionó el artículo 36 A, a la Ley 270 de 1996[20] y con el parágrafo 1[21] del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019[22] proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 3.2.

Generalidades del mecanismo de revisión eventual de sentencia de acción popular y de grupo[23] El artículo 11 de la Ley Estatutaria 1285 de 2009 –que adicionó el artículo 36 A, de la Ley 270 de 1996– definió los parámetros del mecanismo de revisión eventual de las sentencias de acción popular y de grupo, así: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.

En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella…” (Énfasis propio).

Por medio de la sentencia C-713 de 2008, la Corte Constitucional realizó el control previo de dicha disposición y declaró la inexequibilidad parcial de algunas expresiones, luego de precisar que la finalidad de la revisión eventual es solamente la unificación de la jurisprudencia. Así, en su parte resolutiva se dispuso: “Décimo segundo: Declarar INEXEQUIBLE las expresiones “de oficio o”, “de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o”, “o Subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la Corporación”, “asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de legalidad respecto de los fallos correspondientes.

Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos.” del inciso1° del artículo 11 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo inciso en el entendido de que es una competencia adicional y que en ningún caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión…” (Subrayas propias).

A partir de lo anterior, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 14 de julio de 2009[24], considerando la finalidad unificadora del mecanismo de revisión eventual, decantó los supuestos adjetivos y sustantivos para su procedencia, varios de los cuales fueron luego recogidos en el artículo 273 del CPACA, que a la letra ora: “Artículo 273.

Procedencia. La revisión eventual procederá, a petición de parte o del Ministerio Público, ‘contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos: 1.

Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales. 2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación” Es así que, de acuerdo con los anteriores referentes normativos y jurisprudenciales, desde el punto de vista adjetivo, la solicitud debe cumplir con las siguientes exigencias: • Formularse dentro de los 8 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia que se solicita revisar. • Ejercerse por alguna de las partes o el Ministerio Público (no opera de manera oficiosa). • Recaer sobre la providencia que pone fin al proceso, dictada por un Tribunal Administrativo, no apelable ante el Consejo de Estado. • Exponer razonadamente las circunstancias que imponen la revisión (art. 274.2 CPACA). • Circunscribirse a la necesidad de que el Consejo de Estado unifique la jurisprudencia. Bajo la misma égida, desde el plano sustantivo, la solicitud de revisión eventual procede cuando respecto de uno o varios de los temas contenidos en la providencia de la que sea objeto se advierta que: • Hubieren merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora. • Refleje contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre los Tribunales. • Presente contradicciones o divergencias interpretativas con sentencias de unificación del Consejo de Estado o su jurisprudencia reiterada. • No hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. • No hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado.

Igualmente, se requiere que estos tengan incidencia directa e inmediata en la decisión proferida, con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, así como los derechos e intereses cuya protección persiguen las acciones populares y de grupo. De cualquier modo, cabe precisar que la configuración de alguna de las hipótesis señaladas –o las demás que puedan llegar a establecerse–, no obliga a la selección del expediente para la revisión del Consejo de Estado, toda vez que el mecanismo en cuestión, según lo dispone expresamente el citado artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, se caracteriza por ser eventual, no automático o absoluto.

Igualmente, se debe reiterar que su único propósito, esto es, el de unificar jurisprudencia, descarta que se use como un nuevo medio de impugnación o una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares o de grupo, por ende, no es justificable en razones de inconformidad con la providencia cuya revisión se pretende o en la reproducción de los planteamientos presentados en el curso ordinario del proceso. 3.3.

Caso Concreto La solicitud de revisión eventual satisface los requisitos formales, en tanto fue radicada por la parte demandante de la acción popular el 23 de mayo de 2019[25], dentro de los 8 días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia de 15 de mayo de 2019. Adicionalmente, el peticionario considera que se hace necesaria una sentencia que unifique la jurisprudencia en el caso de la referencia, debido a que (i) se está procediendo contra una sentencia de unificación del Consejo de Estado en materia de flexibilización del principio de congruencia, (ii) es necesario efectuar precisiones en relación con la figura de la cosa juzgada y (iii) no existe unidad de criterios en relación con la condena en costas y agencias en derecho.

No obstante, las hipótesis que plantea el solicitante no cumplen las exigencias sustantivas para que el Consejo de Estado selecciones el expediente para su eventual revisión, tal y como se pasa a explicar. 3.3.1. De la flexibilización del principio de congruencia La primera razón esgrimida por el libelista para sustentar la selección tiene que ver con el presunto desconocimiento con la regla de unificación establecida en la sentencia de unificación[26] proferida el 5 de junio de 2018[27] por el Consejo de Estado, en relación con la flexibilización del principio de congruencia en materia de acciones populares, en la que, sobre el particular, se dijo: “En conclusión, dentro de los procesos de acción popular, la flexibilización del principio de congruencia en beneficio de la protección de derechos e intereses colectivos no puede implicar el desconocimiento del derecho de contradicción y de defensa de la parte demandada.

Por lo tanto, el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados siempre y cuando, éstos guarden una estrecha y directa relación o conexidad con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los cuales la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del proceso, es decir, frente a los cuales pueda verificarse que conoció y pudo presentar argumentos de defensa” (Subrayas propias).

Nótese que morigeración a la regla general de congruencia, para esta Corporación, demanda la concurrencia de por lo menos dos requisitos, que son: la conexidad y la contradicción. El memorialista, en esta oportunidad, refiere que el Tribunal debió desatar la censura relacionada con las irregularidades en la Feria Ganadera de Tunja por guardar una relación inescindible con los derechos colectivos a la salubridad pública y los derechos de los consumidores que fueron objeto de las pretensiones de la demanda.

Sobre ese foco de discusión, las consideraciones del ad quem se aherrojaron a los argumentos que, a continuación, se transcriben: “Ahora, no pasa por inadvertido la Sala que el actor popular en el recurso de alzada aduce que en la feria ganadera se presentan irregularidades, como lo es la comercialización clandestina e ilegal de ganado, el incumplimiento de las mínimas condiciones de la infraestructura para la feria ganadera y ausencia de control de horario en el lugar donde actualmente se desarrolla.

Sobre este punto, advierte la Sala que tal asunto sobrepasa y desborda los hechos aducidos y las pretensiones invocadas con la demanda, pues en ésta no se indicó a la feria ganadera como responsable de los problemas de insalubridad expuestos, y un análisis de los argumentos expuestos por el apelante implica la intervención de diversas autoridades en el proceso y su estudio requiere de muchas variables y componentes, consideraciones de distinta naturaleza, tales como de conveniencia, técnico ambientales jurídicas, administrativas, financieras, de diseño, etc.

Sumado a lo anterior, el ganado que se comercializa en la feria ganadera no necesariamente tiene como destinación el sacrificio para consumo humano, por ende, es un tema que escapa de la esfera dentro de la presente litis, más cuando en el plenario no existen los fundamentos necesarios para proveer en cualquier sentido sobre los tópicos que son del caso”[28] De lo anterior, no es posible advertir contradicción alguna entre lo resuelto por el Tribunal y la postura establecida en la sentencia de unificación que invoca el solicitante.

Esto se debe a que, más allá de la eventual conexidad que pueda haber entre las censuras a los problemas de salubridad e ilegalidad en el comercio de ganado para el consumo humano en todo el municipio y los problemas concretos de su Feria Ganadera, es lo cierto que el colegiado de segunda instancia no encontró acreditadas las condiciones para tener por cumplidas las posibilidades de contradicción en torno a esto último, dada la ausencia de una serie de elementos esenciales para la discusión. A juicio de la Sala, el razonamiento del ad quem –que valga decir, no es enjuiciable por vía del mecanismo de revisión, al no tener por objeto ventilar estudios propios de la instancia ordinaria– encaja perfectamente en la sub regla la referida sentencia de unificación del 5 de junio de 2018[29], por cuanto al no cumplirse uno de los dos requisitos para la flexibilización del principio de congruencia, no era dable promover la producción de un fallo ultra o extra petita de la acción popular.

En ese orden de ideas, no se cumple el presupuesto sustancial alegado por el peticionario para que el Consejo de Estado seleccione el asunto de la referencia con miras a proferir un fallo de unificación, por no acreditarse la contradicción o divergencia con la providencia invocada. 3.3.2. De las precisiones sobre la cosa juzgada El libelista considera que es necesario un pronunciamiento del Consejo de Estado para definir los alcances de la figura de la cosa juzgada en acciones populares cuando el fallo es estimatorio y sobrevienen pruebas de la vulneración de los derechos colectivos, ya que la Corte Constitucional, en la sentencia C-622 de 2007 solo hizo claridades frente a los desestimatorios.

Sobre la materia, el artículo 35 de la Ley 472 de 1998 definió que la sentencia que se dicte en el marco de este tipo de procesos “tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”. Y en efecto, como bien lo refiere el solicitante, la Corte, en el aludido pronunciamiento de control abstracto de constitucionalidad, declaró la exequibilidad condicionada de la norma “ en el entendido que las sentencias que resuelven los procesos de acción popular hacen tránsito a cosa juzgada respecto de las partes y del público en general, salvo cuando surjan con posterioridad a la sentencia desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que pudieran variar la decisión anterior”.

En la misma providencia se explicó que “la importancia de los derechos e intereses en juego, justifican, desde una perspectiva constitucional, que se pueda plantear un nuevo proceso sobre una causa decidida previamente, lo cual tiene lugar únicamente cuando se trate de una sentencia desestimatoria, y siempre que con posterioridad a la misma surjan nuevos elementos de prueba, con entidad suficiente para modificar la decisión anterior”.

Como puede verse, la Corte fue lo suficientemente explícita en establecer la cosa juzgada es una regla general que, para estos efectos, solo admite como excepción los fallos desestimatorios, lo que implica que se entienda por excluida de dicha salvedad a los estimatorios. Esta construcción jurídica, en sí misma, tiene alcances de cosa juzgada constitucional en los términos del artículo 242 de la Carta Política, razón por la cual no resulta viable, per se, sustentar la procedencia de la solicitud de revisión de la referencia en la promoción de una discusión frente a la cual no existe mayor controversia; aunado a que se declaró no probada tal excepción en segunda instancia. Adicionalmente, a primera vista la interpretación del memorialista, en relación con la existencia de una nueva acción popular de cara a un fallo estimatorio, se percibe contraria a los principios de economía, celeridad y eficacia, que por mandato de la Ley 472 de 1998 gobiernan su trámite, habida cuenta que, si existe una decisión que protege los derechos e intereses colectivos, la búsqueda de otra en el mismo sentido no podría suponer sino un desgaste innecesario para la administración de justicia. Así las cosas, no hay lugar a la selección del asunto para su eventual revisión con fines de precisar la figura de la cosa juzgada en los términos planteados por el solicitante. 3.3.3.

De la unidad de criterios en relación con la condena en costas y agencias en derecho El actor sostiene que es necesario un pronunciamiento del Consejo de Estado que permita superar la falta de unidad de criterios en cuanto a la procedencia y forma de liquidar la condena en costas y agencias en derecho en las acciones populares, especialmente como forma de estimular la presentación de demandas, ante la eliminación del incentivo económico que establecían los artículos[30] 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

Para mostrar la presunta disparidad de criterios, menciona algunos pronunciamientos del Consejo de Estado que, según afirma, circulan entre el reconocimiento de sumas a favor del demandante por la vía de la condena en costas y agencias en derecho, que toman como base respectiva los artículos 38[31] de la Ley 472 de 1998 y 188[32] del CPACA.

El primero, establece: ““ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”.

Por su parte, el artículo 188 del CPACA dispone: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Para demostrar su dicho el libelista trajo a colación algunos pronunciamientos de las Secciones Primera, Tercera y Quinta del Consejo de Estado, así como del Tribunal Administrativo de Boyacá y varios juzgados administrativos de Tunja.

Igualmente, invocó lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-630 de 2011 en cuanto a la validez de las costas. Pues bien, sobre este mismo particular, esta misma Sala tuvo la oportunidad de pronunciarse en reciente auto de 24 de enero de 2019[33], en el que se seleccionó para revisión un proceso de acción popular promovido por el también aquí demandante, YESID FIGUEROA GARCÍA, en torno a la condena en costas y agencias en derecho, en los términos planteados en el sub examine.

Dentro de los supuestos de hecho reseñados por la Sala en aquella oportunidad se destaca que el libelista individualizó las siguientes sentencias para defender la necesidad de una sentencia de unificación en torno al punto referido: “3.1.4.1 Sección Quinta, sentencia del 4 de agosto de 2016 con ponencia del magistrado Alberto Yepes Barreiro.

Acción de tutela No. 11001-03-15- 000-2016-00280-01 AC, en la que se concluyó que la sentencia dictada por la Sala de descongestión del Tribunal Administrativo de Santander no incurrió en defecto fáctico al reconocer al actor popular costas procesales y agencias en derecho con fundamento en el Acuerdo 1887 de 2003, señalando que la acción popular no es ajena al reconocimiento de las agencias en derecho y constituye un derecho del accionante a quien le prosperan las pretensiones del introductorio. 3.1.4.2 Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de agosto de 2014 con ponencia de la magistrada Stella Conto Díaz.

Acción popular No. 25000-23-24-000-2011-00032-01 AC, que condenó a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, a OPAIN S.A y a OTCA S.A.S, vencidas en la acción popular, a pagar al actor popular, en proporción al interés que les asista: i) las costas de la primera y segunda instancia, en aplicación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, que a su vez ordena al juez aplicar las reglas del procedimiento civil y ii) las agencias en derecho, fijadas conforme con el artículo 19 de la Ley 1395 de 2011. 3.1.4.3 Sección Primera, sentencia del 11 de agosto de 2011 con ponencia de la magistrada María Elizabeth García González.

Acción popular No. 85001-23-31-000-2010-00131-01 AP, que ordenó la condena en costas a cargo de la entidad vencida, considerando entre otros aspectos, que las agencias en derecho hacen parte de las costas y que su reconocimiento es posible aun cuando no se haya actuado por intermedio de apoderado, comprobándose que su actuación fue determinante para la protección de los derechos colectivos vulnerados e intervino durante todo el curso del proceso. 3.1.5 De otra parte, expuso que la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá también se aparta de lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-630 de 2011, que se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 1425 de 2010, porque en este fallo el máximo tribunal constitucional señaló la diferencia entre el derogado incentivo económico y las costas procesales, advirtiendo que la derogatoria de tal incentivo no implica que se dejen de reconocer los gastos que se realizan con ocasión de la defensa de los intereses colectivos” (Subrayas propias).

Se trata de las mismas providencias que el señor FIGUEROA GARCÍA invoca en el trámite de la referencia. En el citado auto de 24 de enero de 2019[34], al abordar el caso concreto, esta colegiatura consideró: “Teniendo en cuenta que la solicitud de revisión eventual fue presentada oportunamente, reúne los requisitos previstos en el artículo 273 de la Ley 1437 de 2011, cumple con la exposición razonada de que trata el artículo 274 ejusdem y se ajusta al propósito unificador que el legislador impuso para este mecanismo, la Sala accede a la revisión eventual de la sentencia dictada el 16 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se resolvió la acción popular interpuesta por el señor Yesid Figueroa García contra el municipio de Tunja.

En atención a los motivos que sustentaron la formulación del mecanismo de revisión eventual y a las sentencias del Consejo de Estado que el actor señaló desconocidas por el mencionado tribunal, la Sala selecciona el presente asunto con el fin de unificar jurisprudencia en los siguientes puntos de derecho: 1. Alcance interpretativo del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones del Código General del Proceso en relación con las costas procesales en el marco de las acciones populares. 2.

Procedencia de la liquidación de agencias en derecho en los procesos donde se promueve la protección de intereses colectivos por vía de la acción popular”. (Subrayas propias). Como puede verse, el marco de aplicación de las costas y las agencias en derecho en los términos pretendidos por el solicitante fue seleccionado por la Sección Quinta con fines de unificación jurisprudencial, dentro del cual se deberá producir una sentencia en los términos del numeral 5º[35] del artículo 274 del CPACA y el artículo 13 del Reglamento Interno del Consejo de Estado.

Para los casos en que se repiten este tipo de supuestos, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en providencia de 11 de septiembre de 2012[36], previó lo siguiente: “Por cuanto respecta a la conveniencia y/o a la necesidad de escoger más de una o múltiples providencias sobre los mismos temas respecto de los cuales el Consejo de Estado hubiere cumplido ya la tarea unificadora de manera precisa, concreta y completa, puede sostenerse que, en principio, la escogencia de multiplicidad de casos análogos lejos de contribuir a la eficiencia y eficacia en el desempeño de dicha labor, podría generar dificultades en la medida en que tiende a tornar inocua la utilización del mecanismo de revisión eventual, dado que la providencia que en este sentido se llegare a proferir necesariamente habrá, en principio, de seguir el precedente consignado en la(s) sentencia(s) anterior(es) de unificación, con lo cual el(los) nuevo(s) proveído(s) se limitaría(n) a “repetir” lo que ya habría sido decidido y unificado, con el consiguiente desgaste de la Administración de Justicia… resulta innecesaria la selección de una providencia para su revisión eventual cuando sobre el mismo tema y en relación con idénticos o sustancialmente similares presupuestos fácticos ya se ha(n) seleccionado previamente otra(s) providencia(s) para su revisión; naturalmente, el enunciado principio será aplicable en todos aquellos eventos en los cuales no medien razones justificativas de un apartamiento del precedente y, en consecuencia, se impone el seguimiento del mismo” (subrayas propias).

De conformidad con lo antedicho, no es dable en esta oportunidad acceder a la solicitud de revisión eventual, debido a que ello generaría un desgaste innecesario para la administración de justicia, tomando en consideración que el tema jurídico desarrollado en el presente acápite ya fue objeto de selección con fines de unificación por parte de la Corporación; sumado a que no habría beneficio sobre el particular en el caso concreto para el actor, dado que las decisiones de instancia fueron adversas a las pretensiones de la demanda. 3.3.4 Conclusión Al no encontrarse que el Tribunal haya contrariado la regla de flexibilización del principio de congruencia establecida por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de junio de 2018[37], al no ser necesarias las precisiones que reclama el solicitante respecto de la cosa juzgada ante fallo estimatorios y teniendo en cuenta que ya la Sección en auto 24 de enero de 2019[38] decidió unificar jurisprudencia sobre la procedencia de la condena en costas y las agencias en derecho, no se seleccionará para revisión la sentencia del 15 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5.

En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

RESUELVE

Primero.- NO SELECCIONAR para revisión la sentencia del 15 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, dentro de la acción popular de la referencia. Segundo.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias respectivas por parte de la Secretaría General.

Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente ROCÍO ARAUJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Magistrada (E) ----------------------- [1] Folios 1-22 del cuaderno 1. [2] Folios 804-824 del cuaderno 3. [3] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. [4] Folios 834-876 del cuaderno 3. [5] Las cuales reseñó el apelante en su escrito de alzada, y en las cuales no ahondará la Sala por no ser jurídicamente relevante respecto de la solicitud de revisión eventual que se presenta. [6] Folios 904-931 del cuaderno 3. [7] Tal como lo relató el Tribunal, “… el Decreto 1362 de 2012 establece las funciones de la Comisión Nacional Intersectorial, cuya finalidad es armonizar las políticas orientadas a desestimular y erradicar el beneficio ilegal de animales destinados para el consumo humano, así como el transporte y comercialización de la carne y productos cárnicos comestibles obtenidos en esas condiciones” (folio 929 del cuaderno 3), cuya coordinación está a cargo de un Comité Departamental que ejecuta planes de acción, vigilancia y control, y que cuenta con la participación de otras autoridades y agrupaciones que trabajan de manera permanente. [8] La Sala no ahondará en el análisis probatorio del ad quem por no ser jurídicamente relevante respecto de la solicitud de revisión eventual bajo examen. [9] Folio 929 vto. del cuaderno 3. [10] “ARTICULO 4o.

DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…)”. [11] Folios 933-949 del cuaderno 3. [12] Sala Seis Especial de Decisión, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 15001-33-31-001-2004-01647-01, Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA. [13] Presentó un listado de las decisiones que considera dispares entre el Tribunal Administrativo de Boyacá y juzgados administrativos de Tunja. [14] “ARTICULO 38.

COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. [15] “Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. [16] Al respecto, mencionó la sentencia de tutela proferida por la Sección Quinta el 4 de agosto de 2016, M. P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 11001-03- 15-000-2016-00280-01, actor: Jaime Zamora Durán. En la misma línea referenció los siguientes fallos de acción popular: (i) Sección Tercera, Subsección “B”, M. P. Stella Conto Díaz del Castillo, 29 de agosto de 2014, rad. 25000-23-24-000-2011-00032-01, demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE y otros;

(ii) Sección Primera, M. P. María Elizabeth García González, 11 de agosto de 2011, rad. 85001-23-31-000-2010-00131-01, demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO. Lo anterior, sin hacer desarrollo de tales invocaciones. [17] Derogados por la Ley 1425 de 2010. [18] Folio 948 del cuaderno 3. [19] “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia” [20] “Estatutaria de la Administración de Justicia”. [21] “PARÁGRAFO 1.

De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación”. [22] Reglamento Interno del Consejo de Estado. [23] Reiteración de la providencia de 11 de octubre de 2018, Sección Quinta, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rad. 15001-23-33-000-2017- 00011-01, actor: Yesid Figueroa García, demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Y OTROS. [24] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 14 de julio de 2009. Expediente: 20001-23-31-000-2007-00244-01 (IJ) AG. Actor: Gladys Alvarado Acosta y otros. Demandado: Municipio de Chiriguaná. C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [25] Folio 933 del cuaderno 3. [26] El artículo 270 del CPACA define como sentencias de unificación jurisprudencial: “Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. [27] Sala Seis Especial de Decisión, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 15001-33-31-001-2004-01647-01, Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA. [28] Folios 929-931 del cuaderno 3. [29] Sala Seis Especial de Decisión, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 15001-33-31-001-2004-01647-01, Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA. [30] Derogados por la Ley 1425 de 2010. [31] “ARTICULO 38.

COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. [32] “Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. [33] Sección Quinta, M. P. Rocío Araújo Oñate, rad. 15001-33-33-007-2017- 00036-01(AP)REV, demandado: MUNICIPIO DE TUNJA – BOYACÁ. [34] Sección Quinta, M. P. Rocío Araújo Oñate, rad. 15001-33-33-007-2017- 00036-01(AP)REV, demandado: MUNICIPIO DE TUNJA – BOYACÁ. [35] “5.

La sentencia sobre las providencias seleccionadas para revisión será proferida, con el carácter de Sentencia de Unificación por la sección que el reglamento determine según su especialidad, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de su selección”. [36] M. P. Mauricio Fajardo Gómez, rad. 17001-33-31-003-2010-00205-01(AP), actor: Javier Elías Arias Idárraga, demandado: Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.S.P. CHEC. [37] Sala Seis Especial de Decisión, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 15001-33-31-001-2004-01647-01, Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA. [38] Sección Quinta, M. P. Rocío Araújo Oñate, rad. 15001-33-33-007-2017- 00036-01(AP)REV, demandado: MUNICIPIO DE TUNJA – BOYACÁ.