11001-03-15-000-2019-01497-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA MÍNIMA ARGUMENTATIVA EN LA IMPUGNACIÓN [C]orresponde a la Sala determinar si la decisión recurrida debe confirmarse, modificarse o revocarse. Por lo tanto, se analizará si el escrito de alzada cumple con la carga argumentativa exigida por la Sala cuando lo pretendido es cuestionar providencias judiciales en firme [y], de encontrar acreditado lo anterior, se deberá analizar si las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en defecto fáctico.

(…) El criterio reiterado de la Sala para decidir las acciones de tutela cuando se pretenden dejar sin efectos decisiones judiciales que hicieron tránsito a cosa juzgada, es que se debe cumplir con una carga mínima argumentativa, relacionada con exponer de manera oportuna y razonable los motivos por los cuales se estima que se han vulnerado los derechos fundamentales, situación que también debe advertirse en el interior del trámite de la acción constitucional, por ejemplo, cuando se impugna la decisión de primera instancia. (…) [De lo señalado por la parte actora,] se advierte que no expuso ningún argumento o motivo de inconformidad contra la decisión dictada por el juez a quo de tutela en el sentido de declarar improcedente el amparo deprecado, simplemente se limitó a “impugnar el fallo” informando que sustentaría el recurso ante el ad quem constitucional.

Itera este juez de tutela que, en ninguno de los apartes del recurso de alzada, (transcrito en acápites precedentes) la parte actora argumenta de forma clara y precisa alguna razón que permita inferir cuáles son sus motivos de inconformidad con la sentencia dictada por el juez que conoció en primera instancia de la acción de tutela de la referencia. Así las cosas, para esta Sala resulta claro que el tutelante no cumplió con la carga mínima argumentativa que le correspondía y que, por tal razón, no es posible entrar a realizar un nuevo estudio oficioso de la presente acción de amparo, así como tampoco de la decisión del a-quo que manifestó impugnar.

(…) Con fundamento en los argumentos expuestos en precedencia, la Sala confirmará la sentencia proferida por la Sección Primera de esta Corporación el 16 de mayo de 2019, la cual declaró improcedente la acción de tutela de autos. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01497-01(AC) Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” Y OTRO Decide la Sala la impugnación elevada por la parte accionante contra el fallo de 16 de mayo de 2019, mediante el cual la Sección Primera del Consejo de Estado, declaró improcedente la protección de los derechos fundamentales del tutelante.

ANTECEDENTES 1. Solicitud La NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA, actuando a través de apoderado judicial, presentó[1] acción de tutela en contra del CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A”, y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, con la finalidad de que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, de igualdad y de acceso a la administración de justicia. Dichas garantías las consideró trasgredidas por cuenta de la decisión de 18 de septiembre de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca resolvió (al interior de trámite de desacato) sancionar a la Ministra del Interior con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes y tres días de arresto; sanción que fue modificada por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, al resolver en grado jurisdiccional de consulta, autoridad que revocó el arrestó y disminuyó la sanción económica a un (1) SMLMV. 2.

Hechos La petición de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que la Sala sintetiza así: 1.2.1. El 3 de junio de 2005, el señor Diego Angulo Rojas, propietario del predio Agua Tibia 2, suscribió un acuerdo con el gobernador de la comunidad indígena de los Kokonucos consistente en venderle unas hectáreas de tierra, con el compromiso de que se hiciera respetar el predio restante, cesando todo acto de perturbación, daños o usurpación en general, que atentara en contra de los intereses económicos del propietario. 1.2.2.

Con ocasión del paro agrario de 2013, la comunidad indígena suscribió un acuerdo con el Gobierno Nacional, con el que la administración se comprometió a conformar una comisión de alto nivel integrada por el Incoder Nacional y Regional, la Gobernación del Cauca, el Cabildo Indígena de Kokonucos y el Consejo Nacional Indígena del Cauca CRIC, para buscar alternativas de solución mediante una hoja de ruta y así lograr la adquisición del mencionado predio.

Se aclaró que se debían gestionar los recursos respectivos sin afectar los presupuestos aprobados con anterioridad. 1.2.3. Por las múltiples vulneraciones a la propiedad privada y al trabajo, el propietario del predio Agua Tibia 2, lugar donde funciona el Centro de Turismo y Salud Termales Agua Tibia, promovió acción de tutela en contra de la comunidad indígena Kokonucos, la Nación - Ministerio del Interior, Ejército Nacional,Policía Nacional, el Departamento del Cauca y el Municipio de Puracé 1.2.4.

Dicho trámite[2] judicial correspondió en primera instancia Tribunal Administrativo del Cauca, el cual con sentencia de 24 de abril de 2017 amparó las garantías constitucionales invocadas por la parte actora. Argumentó que: “la perturbación material ocasionada por la comunidad indígena vulneró el derecho a la propiedad y al trabajo de los accionantes y por ello ordenó al gobernador del cabildo de los Kokonucos que conmine a su comunidad para que se abstengan de prolongar la obstrucción, taponamiento y/o perturbación de la servidumbre de acceso al predio y permitan el normal funcionamiento del establecimiento de comercio Termales Aguatibia”.

Así mismo, instó al Departamento de Policía del Cauca, a la Inspección de Policía del municipio de Puracé y a la Policía Metropolitana de Popayán, para que resuelvan dentro de sus competencias lo concerniente a la orden de desalojo del 13 de abril de 2017. 1.2.5. La anterior decisión fue impugnada por el Gobernador Indígena del Resguardo Kokonucos, proceso que fue decidido en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, que con fallo de 29 de junio de 2017, modificó la decisión objeto de estudio.

Al respecto dispuso: “PRIMERO: Se MODIFICA la decisión del 24 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Las órdenes de la providencia quedarán así:

SEGUNDO: ORDENAR al alcalde del municipio de Puracé (Cauca), que haga efectiva la orden de desalojo por la ocupación de hecho a la servidumbre de acceso al predio denominado «Aguatibia núm. 2» en donde funciona el Centro de Turismo y Salud Termales Aguatibia, emitida el 13 de abril de 2017, si no lo ha hecho, tomando las medidas necesarias para logarlo, fijando fecha cierta y oficiando a los órganos de control para que hagan presencia y se pronuncien sobre lo de sus competencias.

TERCERO: CONMINAR al comandante de la Estación de Policía de Puracé, al comandante del Departamento de Policía del Cauca, al comandante de la Policía Metropolitana de Popayán, al personero del municipio de Puracé, al director regional del Cauca del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y al defensor del pueblo Regional Cauca, para que realicen el acompañamiento y la asesoría que les corresponde dentro de sus competencias, cuando se materialice el desalojo de los miembros de la comunidad indígena de los Kokonucos.

CUARTO: INSTAR al gobernador del cabildo indígena de los Kokonucos para que se abstenga de prolongar la obstrucción y/o perturbación a la servidumbre de acceso al predio denominado «Aguatibia núm. 2», si no lo ha hecho, y de manera pacífica, proceda a retirarse junto con su cabildo de dicho inmueble y busque una solución consensuada a sus pretensiones, procurando en todo caso, no volver a acudir a las vías de hecho para conseguirlo.

QUINTA: EXHORTAR al Gobierno Nacional, a través del ministro del interior, para que preste la atención debida a este caso ya que existe un acuerdo firmado por las comunidades indígenas asentadas en ese territorio y ese gabinete ministerial, que hasta la fecha no se ha cumplido o materializado”. 1.2.6. El accionante en dicho trámite presentó incidente de desacato[3] por cuanto, de un lado la comunidad indígena continuó obstruyendo la servidumbre de acceso al nombrado predio, y de otro las autoridades públicas accionadas no habían dado respuesta de fondo al asunto.

Dicho asunto fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Cauca, que con proveído de 18 de septiembre de 2018, declaró que el Ministerio del Interior había incurrido en desacato de la orden impartida por el Consejo de Estado mediante sentencia de 29 de junio de 2017, por lo que sancionó a la Ministra del Interior con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes y tres días de arresto. 1.2.7.

Dicha sanción fue analizada en el grado jurisdiccional de consulta por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, que mediante providencia de 10 de octubre de 2018, al resolver el grado jurisdiccional de consulta de la referida sanción, revocó el arresto y disminuyó la sanción económica a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. 3.

Sustento de la vulneración A juicio del tutelante, a través de la providencia cuestionada se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, de igualdad y de acceso a la administración de justicia, pues en su criterio, las autoridades judiciales cuestionadas incurrieron en defecto fáctico. Al respecto, manifestó que los jueces censurados en autos no valoraron en debida forma las diferentes pruebas que respaldaban las actuaciones realizadas por las entidades estatales para dar cabal cumplimiento a la orden de amparo.

En concreto refirió a: (i) oficio DAI-2200 de 9 de octubre de 2017, mediante el cual la Dirección de Asuntos Indígenas Rom y Minorías del Ministerio del Interior requirió conjuntamente con la Defensoría del Pueblo Regional Cauca y la Gobernación del Departamento del Cauca, al señor Gobernador del Resguardo Indígena Kokonuko para que levantara las vías de hecho y cesara las perturbaciones que generaron enfrentamiento con la fuerza pública.

(ii) Oficio OFI17-38792 de 11 de octubre de 2017, a través del cual la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior, con la participación de la Secretaría de Gobierno del Departamento del Cauca, remitió al Consejero Mayor del Consejo Nacional Indígena del Cauca – CRIC, toda la información relacionada con las confrontaciones presentadas entre la fuerza pública y los comuneros indígenas.

(iii) A su vez indico que por mediación del Ministerio del Interior, tal como lo ordenó el Consejo de Estado en el fallo de tutela, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi presentó ante el Director Técnico de Asuntos Étnicos de la Agencia Nacional de Tierras, el avalúo del predio Agua Tibia 2, con información catastral y jurídica, para la emisión de alternativas que permitieran adoptar soluciones concretas frente a las diferencias existentes. 4.

Pretensiones De la lectura del escrito de tutela, se tiene que la parte actora elevó las siguientes pretensiones: “1. Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración judicial y a la igualdad, vulnerados por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, al proferir la sentencia de 10 de octubre de 2018 mediante la cual dispuso “…SANCIONAR por desacato a la doctora Nancy Patricia Gutiérrez, en su condición de Ministra del Interior, con multa de un salario mínimo legal mensual vigente.

Por consiguiente se revoca la orden de arresto…”, dentro de la acción de tutela No. 19001233300320170015803. 2. Como consecuencia de la anterior declaración, solicito REVOCAR las sentencias de 10 de octubre y 18 de septiembre de 2018 y, en su lugar, declarar que el Ministerio del Interior, en cabeza de la Dra. Nancy patricia Gutiérrez, no ha incurrido en desacato por imposibilidad material de dar cumplimiento al fallo de tutela de 29 de junio de 2017, proferido por el Consejo de Estado, mediante el cual en el numeral quinto dispuso “…EXHORTAR al Gobierno Nacional, a través del ministro del interior, para que preste la atención debida a este caso ya que existe un acuerdo firmado por las comunidades indígenas asentadas en ese territorio y ese gabinete ministerial, que hasta la fecha no se ha cumplido o materializado…”. 1.5.

Trámite en primera instancia Con auto de 12 de abril de 2019[4], la Sección Primera del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela de la referencia. Como consecuencia de esto, ordenó notificar como accionados a los Magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” y del Tribunal Administrativo del Cauca. A su vez, ordenó vincular como terceros con interés en los resultados de la actuación al señor Efrén Quilindo, en su condición de gobernador del Resguardo Indígena de Kokonuco, al coronel Nelson Díaz Pinzón, comandante de la Policía Metropolitana de Popayán, al Comandante de la Policía del Departamento del Cauca, inspectores de policía de Puracé y Coconuco, Comandante de la Vigésima Novena Brigada del Ejército Nacional, al Gobernador del Departamento del Cauca, al alcalde del municipio de Puracé (Cauca), a la Directora Territorial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, al Personero del Municipio de Puracé, al director regional del Cauca del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al Defensor del Pueblo de la regional Cauca, al Director de la Agencia Nacional de Tierras y a los señores Diego Angulo Rojas, Juan Diego Angulo Castillo y Jhoan Andrés Achipiz Pachongo, en calidad de propietarios del nombrado predio. 1.6.

Contestaciones 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Allegó informe en el que expresó que la Corte Constitucional ha expuesto en una extensa línea jurisprudencial que la acción de amparo frente a trámites incidentales de desacato o cumplimiento solo procede cuando: (i) además de estar ejecutoriado el proveído que resuelve el desacato, (ii) se reúnan los requisitos generales y (iii) se configure por lo menos una de las causales especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, lo que no ocurre en el presente caso, por lo que solicitó que se negaran las pretensiones de amparo del asunto de la referencia. En cuanto al fondo de la controversia indicó que los argumentos tenidos en cuenta para confirmar la decisión sancionatoria en el trámite de consulta, se concretaron en el hecho consistente en que continuaba latente el conflicto en el predio de propiedad del señor Diego Angulo Rojas, pues mientras no se resolviera definitivamente el tema de la compra, venta o cualquier otra alternativa que se lograra acordar sobre el bien Agua Tibia 2, persistirían las discusiones y disputas entre los interesados, desconociendo la decisión de amparo. 1.6.2.

Unidad de Restitución de Tierras Actuando a través de la Directora General de la entidad allegó memorial con el que alegó falta de legitimación en causa por pasiva, toda vez que la parte accionante no la vinculó “formal ni directamente a la tutela”, y que ninguno de los hechos de la petición de amparo deriva en responsabilidad suya ni corresponden al marco de su competencia institucional. 1.6.3.

Diego Angulo Rojas El señor Angulo Rojas, quien es el propietario del predio Agua Tibia 2, manifestó que la acción constitucional de la referencia no era procedente toda vez que no cumplía con los requisitos fijados por la ley y por el máximo órgano en la materia, pues en su criterio, se trata de una tutela contra un fallo de tutela. Además el apoderado de la entidad actora no satisface la legitimidad para actuar, sumado a que no desarrolló la carga de efectuar un análisis sobre la configuración de la presunta vulneración de las garantías alegadas como desconocidas al interior del trámite incidental censurado. 1.6.4.

Ministerio de Agricultura - Agencia Nacional de Tierras Por intermedio del Jefe de la Oficina Jurídica (e), manifestó que no le constan los supuestos fácticos que respaldan la petición de amparo del asunto, toda vez que las actuaciones de las cuales la entidad accionante alega el desconocimiento de sus derechos fundamentales fueron adelantadas por autoridades judiciales –Tribunal Administrativo del Cauca y Consejo de Estado-, que en nada se relacionan con los deberes legales asignados a dicha Corporación. Con fundamento en lo anterior manifestó que carece de legitimación en causa por pasiva. 1.6.5.

Gobernación del Cauca Actuando a través de apoderado judicial solicitó que se negaran las pretensiones del accionante y en su lugar se declarara la improcedencia de la acción. En cuanto al fondo del asunto solicitó que se exonerara de cualquier responsabilidad a la entidad departamental, toda vez que no ha participado en los eventos que dieron lugar al incidente de desacato y a las sanciones impuestas al Ministerio del Interior, por cuanto carece de legitimidad en la causa por pasiva. 1.6.6.

Nación – Policía Nacional Actuando a través del Comandante de la Policía de Popayán manifestó que la actuación emprendida por dicha entidad se efectuó en el marco de la vigilancia urbana y se circunscribe a desplegar acciones preventivas, disuasivas y de control a fin de garantizar la convivencia y seguridad ciudadana, evitando hechos que afecten la integridad personal.

Actuaciones que en nada se relacionan con las providencias judiciales objeto de debate en el asunto bajo estudio. 1.6.7. Gobernador Ancestral del Resguardo Indígena de Kokonuco Solicitó que se negaran las pretensiones de la entidad actora. En síntesis, argumentó que no se ha dado cumplimiento real de la orden de tutela, como tampoco se ha producido una solución definitiva por parte del Gobierno Nacional, sino maniobras dilatorias del Ministerio del Interior, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y de la Agencia Nacional de Tierras, autoridades competentes para resolver el asunto que motivó el amparo de sus garantías fundamentales. 1.6.8.

Los demás vinculados, pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio. 1.7. Sentencia de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, con proveído de 16 de mayo de 2019, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, lo anterior, al no encontrar la legitimidad en la causa por activa de la entidad actora.

Se resalta de la providencia en mención: “Los anteriores hechos ponen de presente que la sancionada fue la doctora Nancy Patricia Gutiérrez como persona natural y no el Ministerio del Interior. Además, resulta evidente que la sanción se le impuso por haber incumplido la orden de tutela que se le impartió a ella. Se trata de una responsabilidad personal de la doctora Gutiérrez más no de la institución, aun cuando funja como primera autoridad de la misma.

Al efecto, conviene precisar que la predicada responsabilidad personal se encuentra prevista en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 al disponer textualmente que «La persona que incumpliere una orden de un juez, proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar».

En ese sentido, debe reiterarse que, en razón a que la sanción por desacato a la orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, la misma es de carácter personal y no institucional y, por lo tanto, procede respecto de la persona responsable del incumplimiento sin que sea aplicable a la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada.

Por tanto, si el incidente es iniciado en contra de la funcionaria encargada de dar cumplimiento a la orden judicial, es ella la habilitada para controvertirla por vía de tutela dicho trámite, bien sea actuando personalmente o por intermedio de apoderado judicial, en los términos del artículo 1 del Decreto 2591 de 1991. Adicionalmente, la Sala advierte que el abogado Eduard Libardo Vega, en su calidad de apoderado del Ministerio del Interior, no actuó como agente oficioso de la señora Nancy Patricia Gutiérrez.

(…) Ahora bien, en el caso concreto no se acreditó que la señora Nancy Patricia Gutiérrez se encuentre imposibilitada para promover su propia defensa, más aun teniendo en cuenta que el apoderado del Ministerio de Interior ni siquiera alegó que hubiese actuado en tal calidad.” Con fundamento en lo expuesto, concluyó que en el asunto de la referencia la petición de amparo no procedía. 1.8.

Impugnación En desacuerdo con lo decidido por el juez a quo de tutela, dentro de la oportunidad legal establecida para tal fin[5], la parte actora presentó recurso de alzada, en el que se limitó a exponer: “Eduard Libardo Vera Rodriguez, identificado como aparece en mi antefirma, en mi condición de apoderado del Ministerio del Interior, comparezco ante usted con el fin de IMPUGNAR el fallo proferido por su despacho el 16 de mayo de 2019, notificado el 30 de mayo de 2019.

Asimismo anuncio, que sustentare la alzada en la segunda instancia”. 1.9 trámite en segunda instancia La Magistrada (E) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN el día 3 de julio del año en curso, presentó memorial donde expresó estar impedida para conocer la presente tutela, con fundamento en la causal 6ª del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, bajo los siguientes términos: “Me permito manifestar impedimento para participar en el debate y decisión del proceso de la referencia, pues considero que me encuentro incursa en la causal establecida en el numeral 6º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, aplicable al caso por disposición del artículo 39 del Decreto 2591 de 1991.

Lo anterior, toda vez que como Magistrada de la Sección Primera de esta Corporación, hice parte de la Sala de magistrados que dictó la sentencia de tutela proferida el 16 de mayo de 2019, la cual es objeto de estudio en segunda instancia por parte de la Sección Quinta”. La Sala con auto del día 4 de julio del año en curso, lo declaró fundado y la separó del conocimiento del presente asunto, pues al revisar el expediente de tutela, la mencionada Magistrada hizo parte de la Sala de Decisión que resolvió la primera instancia de esta acción constitucional.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991 y artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015[6], modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Asunto bajo análisis De acuerdo con los argumentos propuestos en el escrito de alzada y el fallo de tutela de primera instancia proferido por la Sección Primera de esta Corporación, corresponde a la Sala determinar si la decisión recurrida debe confirmarse, modificarse o revocarse. Por lo tanto, se analizará: i) si el escrito de alzada cumple con la carga argumentativa exigida por la Sala cuando lo pretendido es cuestionar providencias judiciales en firme. ii) Y, de encontrar acreditado lo anterior, se deberá analizar si las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en defecto fáctico.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; y (ii) análisis del caso concreto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[7], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[8], y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[9] (Negrilla fuera de texto).

Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[10] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva-.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iii) inmediatez, cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Cuestión Previa. Observa la Sala que en las contestaciones allegadas por (i) la Nación – Ministerio de Agricultura –Agencia Nacional de Tierras, (ii) la Unidad de Restitución de Tierras y (iii) la Gobernación del Cauca, dichas entidades solicitaron ser desvinculadas de la presente acción constitucional. No obstante, el a quo de tutela guardó silencio respecto tales solicitudes.

Al efecto, se advierte que las peticiones no son procedentes teniendo en cuenta que su vinculación al trámite de la referencia se hizo en calidad de tercero con interés en el resultado del proceso, en la medida en que integraron el extremo demandado dentro del trámite judicial objeto de censura en sede de tutela. Así las cosas, esta petición será denegada. 5.

Caso concreto El criterio reiterado de la Sala para decidir las acciones de tutela cuando se pretenden dejar sin efectos decisiones judiciales que hicieron tránsito a cosa juzgada, es que se debe cumplir con una carga mínima argumentativa, relacionada con exponer de manera oportuna y razonable los motivos por los cuales se estima que se han vulnerado los derechos fundamentales, situación que también debe advertirse en el interior del trámite de la acción constitucional, por ejemplo, cuando se impugna la decisión de primera instancia. Al respecto, esta Sección en la sentencia de 25 de agosto de 2016[11], manifestó lo siguiente: “La Corte Constitucional[12] y esta Corporación[13] han establecido que cuando la tutela se dirige a cuestionar una providencia judicial, la parte actora tiene el deber de identificar el derecho fundamental presuntamente vulnerado y “precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción”.

En efecto, en la última sentencia referenciada, dictada por la Sala Plena de esta Corporación, se estableció que “[e]l actor tiene la carga de identificar, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración, así como los derechos fundamentales presuntamente afectados por la providencia”[14] y exponer en forma clara los defectos de los cuales adolece la decisión judicial, a través del despliegue, para el efecto, de una carga argumentativa mínima que le permita al juez constitucional abordar el análisis de fondo de la providencia censurada.

Esta carga, indudablemente, se debe cumplir en igual forma cuando se presenta la impugnación en contra de la sentencia de primera instancia, proferida en sede de tutela, en relación con la cual corresponde al impugnante señalar las falencias, errores u omisiones en que incurrió el juez de primera instancia, que le permitan al ad quem asumir el estudio de los argumentos expuestos.[15] En el sentido expuesto anteriormente se ha pronunciado la Sala cuando ha dicho que “es claro que constituye una carga para el recurrente exponer los motivos de inconformidad con base en los cuales impugna un fallo de tutela, sobre todo tratándose de tutelas ejercidas en contra de providencias judiciales, las cuales, dada su naturaleza, exigen por parte de los jueces constitucionales un estudio más riguroso de la materia”.[16] Es de aclarar que el artículo 31([17]) del Decreto 2591 de 1991 no establece un momento procesal para interponer el recurso de impugnación contra la sentencia de primera instancia, dictada dentro de una acción de tutela, y otro para sustentar dicho recurso.

En realidad, la disposición en cita sólo consagra el término para recurrir el fallo, el cual es de tres (3) días. Ello indica dos cosas: Primero, que – en consonancia con lo expuesto – en el momento de la formulación de la impugnación, esta se debe sustentar, a través de la debida carga argumentativa. Segundo, que, si fuere el caso, tal como ocurre en el sub examine, todo escrito adicional que se radique por fuera del término en mención, no podrá tenerse en cuenta, aun cuando verse sobre la impugnación interpuesta.[18]” (Destacado fuera de texto).

Ahora bien, descendiendo al caso concreto y revisado por la Sala el escrito de alzada visible a folio 360, por medio del cual el apoderado de la Nación – Ministerio del Interior impugnó el fallo de tutela de primera instancia, se advierte que no expuso ningún argumento o motivo de inconformidad contra la decisión dictada por el juez a quo de tutela en el sentido de declarar improcedente el amparo deprecado, simplemente se limitó a “impugnar el fallo” informando que sustentaría el recurso ante el ad quem constitucional.

No obstante, se advierte que en los términos del artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991, la impugnación debe radicarse dentro de los 3 días siguientes a su notificación, sin plazos adicionales para sustentarla,[20] o presentar nuevos escritos con tal fin. La citada norma no diferencia un momento procesal o término para presentar la impugnación y otro diferente para sustentarla, por lo que, ambas deben acaecer conforme a la oportunidad establecida en dicho artículo.

Aunado a lo anterior, revisado el trámite de la referencia se resalta que el accionante hasta la fecha en que se firmó este proveído no allegó ningún memorial o documento. 6. Conclusión Con fundamento en los argumentos expuestos en precedencia, la Sala confirmará la sentencia proferida por la Sección Primera de esta Corporación el 16 de mayo de 2019, la cual declaró improcedente la acción de tutela de autos, bajo el entendido de que el accionante no tiene legitimidad en la causa por activa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – Agencia Nacional de Tierras, la Gobernación del Cauca y la Unidad de Restitución de Tierras, de acuerdo con los argumentos expuestos.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de mayo de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que DECLARÓ IMPROCEDENTE el amparo de los derechos fundamentales de la entidad accionante, lo anterior, al no encontrar legitimidad en la causa por activa de la actora.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Magistrada (E) Impedida ----------------------- [1] Fl. 1, 29 de abril de 2019. [2] Radicado No. 19001-23-33-000-2017-00158 [3] 24 de agosto de 2017 [4] Cuaderno acción de tutela, folios 17 a 78. [5] La sentencia de primera instancia fue notificada mediante correo electrónico enviado el 30 de mayo de 2019, mientras que la impugnación se presentó el 4 de junio de 2019 (Fl. 360). [6] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” [7] Sala Plena del Consejo de Estado.

Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. C. P.: María Elizabeth García González. [8] El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [9] Ídem. [10] Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [11] Expediente: 11001-03-15-000-2016-01130-01 (AC) C.P. Rocío Araújo Oñate [12] Corte Constitucional.

Sentencia C-590/2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [13] Ver nota No. 5. (En dicha nota se indicó lo siguiente: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Actor: Alpina Productos Alimenticios, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez). [14] Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal e) del fundamento jurídico 24 de la sentencia citada en la nota No. 6.

(En ese pie de página se hizo referencia a la siguiente providencia: Corte Constitucional. Sentencia C-590/2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño). [15] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 15 de diciembre de 2015, Expediente No. 2015-01828- 01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio: “…se debe tener en cuenta que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia”. [16] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 21 de julio de 2016, Expediente No. 2016-108-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. [17] Artículo 31. Impugnación del fallo. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato. [18] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 12 de mayo de 2016, Expediente No. 2015-2736-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Así mismo, sentencia del 7 de julio de 2016, Expediente No. 2015-3504-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Allí se dijo lo siguiente: “Ahora bien, el tutelante advirtió que posteriormente presentaría argumentos para sustentar su impugnación. No obstante, a la fecha en que se profiere esta sentencia no se ha recibido escrito alguno de su parte.

A lo que se suma que, de allegarse alguno, vale recordar que en los términos del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la impugnación debe presentarse dentro de los 3 días siguientes, sin plazos adicionales para sustentarla, o presentar nuevos escritos con tal fin”. [19] Reiteración criterio de la Sala. Sobre el tema se puede consultar entre otras providencias de esta Sección las siguientes sentencia de tutela: 15 de diciembre de 2015, expediente No. 11001-03-15-000-2015-01828-01; demandante: Zuleny Yulieth Chinchilla Torres, con ponencia del Magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio. 18 de febrero de 2016, radicado No. 11001-03-15-000-2015-02782-01, actor: José Romeo Tabares Gómez, Consejero ponente Alberto Yepes Barreiro. 6 de octubre de 2016, proceso No. 11001-03-15-000-2016-01717-01, accionante: Luis Ángel Salazar Marín, ponencia del doctor Alberto Yepes Barreiro. 3 de noviembre de 2016, expediente No. 11001-03-15-000-2016-00353-01, demandante: ESE Hospital San Cristóbal de Ciénaga, Consejera ponente Rocío Araújo Oñate. [20] En el mismo sentido profirió la Sala la sentencia de 12 de mayo de 2016.

Radicado No. 11001-03-15-000-2015-02736-01; actor el señor Claudio Borrero Quijano y con ponencia de este Despacho, donde la Sala entendió que no era posible considerar escritos allegados por el impugnante después de los 3 días.