BIENES / BIENES DE INTERÉS CULTURAL – Exclusión / EXPEDICIÓN IRREGULAR – Concepto / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA – Vinculación de terceros determinados directamente interesados / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA – Participación de los interesados Descendiendo al caso concreto y tal y como lo señaló el a quo, la Sala encuentra que la actuación administrativa que finalizó con la expedición de las Resoluciones 1059 del 28 de diciembre de 2007 y 0756 del 12 de septiembre de 2008, por medio de las cuales el Secretario Distrital de Planeación de Bogotá DC excluyó del inventario de bienes de interés cultural el inmueble ubicado en la carrera 9ª No 88-14/24/34, inició con la petición presentada el 18 de julio de 2007 por la señora Josefina Dávila de Pérez, en representación de la sociedad Pérez & Dávila.
Se tiene, igualmente, que como actuación preliminar, la solicitud fue analizada por el Consejo Asesor de Patrimonio Distrital en la sesión del 14 de agosto de 2007, en la cual se consideró necesario “el estudio y revisión de los antecedentes de los anteproyectos aprobados para los predios colindantes laterales y, posteriormente, con el inmueble de Interés Cultural objeto de la solicitud”.
Luego de dicha revisión, el referido órgano, en sesión del día 6 de noviembre de 2007, decidió recomendar la exclusión de la Casa Pérez Norzagaray como inmueble de interés cultural de Bogotá, lo cual le fue comunicado a la interesada mediante oficio 2-2007-41531. En este sentido y como bien lo precisó el a quo, para la Sala la actuación ante el Consejo Asesor de Patrimonio Distrital solo era de interés del propietario poseedor del inmueble, en tanto se trataba de una recomendación, la cual se requería para dar inició a la actuación administrativa ante la Directora de Patrimonio y Renovación – Subsecretaria de Planeación Territorial, entidad encargada y competente para decidir la petición de exclusión en comento.
Nótese, entonces, cómo con posterioridad a tal recomendación, la entidad distrital tenía la obligación de garantizar la presencia de los interesados en la actuación administrativa, mandato establecido en el artículo 14 del CCA, […] Al respecto y de la revisión del plenario, la Sala advierte que el 28 de noviembre de 2007, la Directora de Patrimonio y Renovación – Subsecretaría de Planeación Territorial envió comunicación al “representante legal – copropietarios” del edificio ubicado en la carrera 8ª No. 88 – 11 (edificio Palos Verdes P.H.), en la cual se les informa que la señora Josefina Dávila de Pérez se encontraba adelantando un trámite de exclusión de declaratoria como inmueble de Interés Cultural ante esta entidad, razón por la que los citó para que pudieran hacerse parte y hacer valer sus derechos, […] No debe pasarse por alto que la comunicación fue entregada al administrador como representante de los habitantes del edificio al tenor de lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley 675 de 2001, y que la misma se dirigió a los copropietarios del edificio, garantizando el derecho de audiencia y defensa de todos ellos.
Si bien es cierto que a folio 75 de los antecedentes administrativos se encuentra solicitud suscrita por los copropietarios en cuanto a que no se había notificado a todos y cada de ellos, también lo es que en la misma reconocen que se había surtido tal actuación a través del representante legal de la copropiedad. […] Aunado a lo anterior, la Sala advierte que los interesados interpusieron recurso de reposición en contra de la decisión contenida en la Resolución 1059 del 28 de diciembre de 2007, el cual fue desatado desfavorablemente a través de la Resolución 0756 del 12 de septiembre de 2008, demandada en el proceso de la referencia, situación que reafirma que no se desconocieron los derechos de audiencia y defensa de los actores.
En este contexto, la Sala encuentra que el a quo acertó cuando consideró que “la participación de los actores, quedó garantizada en las actuaciones administrativas”, por lo que se confirmará la decisión de primera instancia en lo atinente a la violación al debido proceso. BIENES / BIENES DE INTERÉS CULTURAL – Exclusión / PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY – Aplicación Dada la controversia, resulta necesario analizar la norma que según el recurrente contiene la única y taxativa causal de revocatoria del acto de declaratoria de bienes de interés cultural, esto es, el artículo 8o de la Ley 397 de 1993, […] Observa la Sala que la norma transcrita no dispone, como lo aduce el recurrente, que la revocatoria del acto de declaración de bienes de interés cultural procede solo en caso de que los inmuebles hayan perdido los valores que dieron lugar a la declaratoria, lo cual obedece a que dicha disposición está contenida el parágrafo 2º, que fue adicionado por el artículo 5º de la Ley 1185 de 2008, que modificó la norma, […] La referida Ley 1185 de 2008 fue publicada en el Diario Oficial 46.929 del 12 de marzo de 2008, fecha a partir de la cual entró en vigencia, de tal forma que es una norma posterior a la Resolución 1059, expedida el 28 de diciembre de 2007, cuya nulidad solicita la parte actora en lo que refiere al predio en cuestión, valga decir, la propiedad denominada Casa Pérez Norzagaray.
Como es bien sabido, el examen de legalidad de los actos administrativos debe efectuarse a la luz de las normas superiores vigentes al momento de su expedición y no respecto de las que son expedidas con posterioridad, ello en virtud del principio de irretroactividad de la ley. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 14 / DECRETO 217 DE 2004 – ARTÍCULO 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-24-000-2009-00156-01 Actor: LUIS GUILLERMO VALLEJO MORENO, JAIME HERRERA RODRÍGUEZ, CATALINA MARÍA SILVA FORERO, JOSÉ FERNANDO MONTOYA CARRILLO Y LAS SOCIEDADES SWAN CAPITAL GROUP INC, C. I. AYURA S. A. Y DAVIVIENDA S. A Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ ― SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: TRÁMITE DE EXCLUSIÓN DE PREDIOS DEL INVENTARIO DE BIENES DE INTERÉS CULTURAL: NO SE CONFIGURÓ IRREGULARIDAD EN LA FORMACIÓN DEL ACTO POR VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO.
PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 19 de enero de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ― Sección Primera ― Subsección B, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES I.1.- La demanda Los señores Luis Guillermo Vallejo Moreno, Jaime Herrera Rodríguez, Catalina María Silva Forero y José Fernando Montoya Carrillo y las sociedades Swan Capital Group INC, C. I. Ayura S. A. y Davivienda S. A., a través de apoderado judicial, presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo – CCA, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA PRETENSIÓN. Que se declare la nulidad del siguiente aparte de la resolución número 1059 del 28 de diciembre de 2007, confirmada por el (sic) Resolución 756 del 12 de septiembre de 2008, expedidas por el Secretario Distrital de Planeación: “Excluir del inventario de Bienes de Interés Cultural contenido en el listado anexo No. 1, que forma parte integral del Decreto 606 de julio 26 de 2001, los siguientes predios: NÚMERO UPZ |NOMBRE |CÓDIGO |BARRIO |MODALIDAD |MZ |LT |DIRECCIÓN |CATEGORÍA | |(…) |(…) |(…) |(…) |(…) |(…) |(…) |(…) |(…) | |088 |El Refugio |8308 |Chicó |IIC |52 |02 |Carrera 9 No. 88-14 esquina y/o Carrera 9 No. 88-14/24/34 | CI | | SEGUNDA PRETENSIÓN. Que como consecuencia de la declaración anterior se condene al BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL - SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN a pagar a los demandantes los perjuicios causados con ocasión de la exclusión del listado de bienes de Interés Cultural la casa ubicada en la carrera 9 No. 88 14 esquina y/o Carrera 9 No. 88/14/24/34 esquina de Bogotá, tanto materiales, como morales y por daño a la vida en relación que resulten probados en este proceso.
TERCERA PRETENSIÓN. Que como consecuencia de la primera declaración se ordene a Bogotá D.C. denegar las solicitudes de otorgamiento de licencia de construcción en relación con el predio de la carrera 9 No. 88-14/24/34 de Bogotá. CUARTA PRETENSIÓN. Que se condene a BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL - SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN al pago de costas y agencias en derecho”.
I.2.- Los hechos Los hechos más relevantes en que se sustenta la demanda son los siguientes: Mediante los Decretos 215 de 1997 y 606 de 2001, expedidos por el alcalde mayor de Bogotá D.C., el inmueble ubicado en la carrera 9 N.o 88-14/24/34 esquina de Bogotá, denominado Casa Pérez Norzagaray, de propiedad de la sociedad Pérez y Dávila & Cía. S. en C., que se destinaba a casa de habitación, fue declarado bien de interés cultural en razón de que el Consejo Asesor de Patrimonio estimó que cumplía con dos (2) de los requisitos previstos para el efecto en el plan de Ordenamiento Territorial, a saber: (i) representar una época de la historia de la ciudad o una o más etapas en el desarrollo de la arquitectura o urbanismo del país y, (ii) ser un ejemplo culturalmente importante de un tipo de edificación o conjunto.
El curador urbano N.o 5 de Bogotá, el 23 de agosto de 2004 expidió la licencia de construcción LC 04-5-0629 para la construcción del edificio Palos Verdes P.H., colindante con la propiedad identificada, lo cual generó afectaciones tales como mayores aislamientos, por la calidad de interés cultural del inmueble. La Sociedad Pérez y Dávila & Cía. S. en C., a través de su representante legal, intervino en el trámite de licencia y en la construcción del edificio Palos Verdes PH en defensa de sus derechos.
El 18 de julio de 2007, la señora Josefina Dávila de Pérez, en representación de la sociedad Pérez y Dávila & Cía. S. en C., solicitó la exclusión de la casa ubicada en la carrera 9ª N.o 88-14/24/34 de Bogotá del listado de bienes de interés cultural con el objeto de proceder a su demolición y adelantar un proyecto inmobiliario. Sin haber comunicado el asunto a los terceros interesados y a la comunidad en general, el Consejo Asesor del Patrimonio de Bogotá se reunió en tres oportunidades para discutir la solicitud de exclusión y emitió concepto favorable, que sirvió de sustento a la Resolución 1059 de 2007 mediante la cual la Secretaría de Planeación Distrital dispuso la exclusión de la propiedad del inventario de bienes de interés cultural del Distrito.
Contra la Resolución 1059 de 2007 se interpusieron recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación, en cuyo trámite la Secretaría de Planeación practicó pruebas sin previo decreto y, con posterioridad, expidió la Resolución 756 de 2008 mediante la cual confirmó la decisión. De esa forma, la entidad territorial no adelantó las gestiones tendientes a vincular oportunamente al trámite a los terceros interesados, como son los propietarios de los apartamentos del edificio Palos Verdes.
La decisión de exclusión de la propiedad del listado de bienes de interés cultural de Bogotá fue tomada sin que hubieran cambiado los criterios tenidos en cuenta en los Decretos 215 de 1997 y 606 de 2001 para su inclusión, y sin análisis del estudio presentado por la Sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá y de la ficha de valoración individual de Planeación Distrital, lo cual llevó a su ilícita demolición. I.3.- Los fundamentos de derecho y el concepto de violación El demandante estimó que las resoluciones acusadas violaron el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 8º, 29, 72 y 333 de la Constitución Política; 14, 15 y 35 del Código Contencioso Administrativo – CCA; 2º y 8º de la Ley 397 de 1993; 4º de la Ley 388 de 1997; 1º de la Ley 1185 de 2008; 4º del Decreto Distrital 217 de 2004; 312 del Decreto Distrital 190 de 2004; y las Resoluciones 0571 de 2004 y 607 de 2007 de la Secretaría de Planeación de Bogotá. La parte actora, como sustento de la violación de las disposiciones referidas, formuló los cargos que a continuación se sintetizan: Primer cargo: infracción de normas en que debieron fundarse los actos administrativos, que conllevó a su expedición irregular y al desconocimiento del derecho de audiencias y defensa El apoderado de la parte actora aseveró al omitir la citación oportuna a terceros interesados dentro de la actuación administrativa adelantada, la entidad demandada violó el preámbulo y los artículos 1º, 2º y 29 de la Constitución Política; 14, 15 y 35 del CCA; 4º de la Ley 388 de 1997; 4º del Decreto Distrital 217 de 2004 y las Resoluciones 0571 del 13 de octubre de 2004 y 607 del 1º de agosto 2007 expedidos por la Secretaría de Planeación de Bogotá, lo cual conllevó a la expedición irregular de los actos administrativos y el desconocimiento del principio de participación ciudadana y del derecho de audiencias y defensa.
En sustento de ello expuso que la Secretaría de Planeación Distrital adelantó la actuación administrativa durante cinco (5) meses sin la citación de los vecinos, términos dentro del cual se llevaron a cabo sesiones del Consejo Asesor del Patrimonio sin su convocatoria, y que los vecinos colindantes por el costado oriente del predio fueron citados indebidamente, toda vez que la comunicación para el efecto se dirigió al administrador de la propiedad horizontal denominada edificio Palos Verdes P. H., cuando debieron ser citados individualmente.
Precisó que, por lo demás, las citaciones fueron extemporáneas, pues se generaron después de haberse expedido el concepto favorable del organismo asesor referido, pese a que la norma que regula la exclusión de bienes del patrimonio cultural del distrito dispone que tal citación debe realizarse antes de que éste se reúna, pues es en esa instancia donde se discute sobre la procedencia de la exclusión. Agregó que la Secretaría Distrital de Planeación no atendió peticiones de nulidad de las actuaciones administrativas, de decreto de pruebas y de revocatoria de la Resolución 1059 de 2007 presentadas por el administrador del edificio Palos Verdes y otros vecinos. Manifestó, además, que después de presentados los recursos contra la decisión, la administración recaudó a espaldas de los recurrentes nuevas pruebas o conceptos, que no fueron ordenadas por escrito, impidiendo su derecho a contradecirlas, y advirtió que la posibilidad de interponer recursos no subsana la violación al derecho de defensa.
Resaltó que los vecinos tienen la condición de interesados en el trámite de exclusión del inmueble y aseguró que los procedimientos previstos en las Resolución Distritales 571 de 2004 y 707 de 2007 imponen la obligación de citar a los interesados y posibles afectados, en desarrollo del principio de participación ciudadana. Segundo cargo: violación de normas sustanciales que regulan la materia La parte actora sostuvo que al no proteger y preservar la propiedad denominada Casa Pérez Norzagaray, que debió ser conservada como bien de interés cultural, la administración distrital atentó contra el patrimonio cultural de la Nación, vulnerando los artículos 8º, 72 y 333 de la Constitución Política; 8º de la Ley 388 de 1997, el Decreto Distrital 190 de 2004 y el artículo 1º de la Ley 1185 de 2008.
Adujo que conforme a las normas referidas, una vez que un bien es declarado por la autoridad territorial como de interés cultural por uno de los criterios del artículo 312 del Decreto 190 de 1994, solo puede excluirse del listado que contiene los bienes así declarados cuando haya perdido los valores que dieron lugar a la declaratoria. Advirtió que los criterios que dieron lugar a la inclusión de la Casa Pérez Norzagaray, como bien de interés cultural, no habían desaparecido y que al decidir su exclusión la Secretaría Distrital de Planeación se basó en el cambio de contexto, causal no prevista legalmente para tales efectos.
Destacó que el inmueble ubicado en la carrera 9ª N.o 82-14/24/34 esquina de Bogotá fue declarado como bien de interés cultural del nivel distrital, incorporado y sometido a conservación arquitectónica inicialmente por el Decreto 215 de 1997 y luego conforme al Anexo 1 del Decreto 606 de 2001, en la categoría de conservación integral, lo cual lo sujeta a un régimen legal especial que implica que la responsabilidad sobre el mismo es tripartita pero concurrente entre el Ministerio de Cultura, que debe autorizar cualquier intervención sobre el mismo, la autoridad administrativa del orden distrital y el titular del derecho de dominio sobre el inmueble.
Aseguró que la corresponsabilidad referida implica una obligación de la autoridad cultural nacional de elaborar un Plan Especial de Protección que determine el marco normativo de protección referido al bien de interés cultural distrital, y que teniendo en cuenta que dicho plan no había sido adoptado el Distrito no podía autorizar la exclusión de ningún bien de interés cultural, pues carecía de competencia temporal para el ello.
Finalmente, añadió que con la actuación administrativa se conculcó, atentó y amenazó la categoría constitucional comunitaria y el derecho e interés colectivo al patrimonio cultural de la Nación, por cuanto no se contó con la autorización ni con la supervisión técnica y profesional del Ministerio de Cultura que exige la ley, configurándose una actuación irregular que implica un actuar desprovisto de legalidad.
II.- ACTUACIONES PROCESALES Admisión de la demanda Mediante autos del 14 de mayo de 2009[1] y del 11 de febrero de 2010[2], el despacho sustanciador de primera instancia admitió la demanda y su corrección, respectivamente, dispuso su notificación al Alcalde Mayor de Bogotá – Distrito Capital, al representante legal de la sociedad Pérez y Dávila & Cia S. y al agente del Ministerio Público delegado ante la Corporación. III.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA III.1.- Intervención del Distrito Capital de Bogotá ― Secretaría de Planeación Mediante apoderada judicial, el Distrito Capital de Bogotá ― Secretaría Distrital de Planeación contestó oportunamente la demanda[3] oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones y sustentando la defensa en los términos que se sintetizan a continuación: Afirmó la apoderada que las Resoluciones 1059 del 28 de diciembre de 2007 y 756 del 12 de septiembre de 2008 fueron expedidas con observancia del bloque de legalidad, por funcionario competente, de forma regular, con respeto por el derecho de audiencia y defensa, debidamente motivado y sin desviación de poder, y que por lo tanto no se encuentran incursas en ninguna de las causales contempladas en el artículo 84 del CCA.
Aseveró que las normas nacionales sobre protección especial de bienes de interés cultural no son aplicables a los inmuebles declarados como tales en el Distrito Capital de Bogotá. Manifestó que la decisión de exclusión de la casa Pérez Norzagaray del listado de bienes de interés cultural fue adoptada a partir de una petición en interés particular presentada por la señora Josefina Dávila de Pérez, en su calidad de propietaria del inmueble, y que en el trámite no se violó el debido proceso.
Afirmó que la solicitud fue resuelta con el cumplimiento del trámite previsto en la Resolución 0571 de 2004, vigente en la época en que fue formulada, la cual no contemplaba la obligatoriedad de comunicar a los vecinos sobre el procedimiento adelantado, pues solo exigía garantizar la participación del interesado, que en el asunto en cuestión era la propietaria del inmueble, como peticionaria, pues la intervención de los demás ciudadanos es eventual y está limitada a los recursos contra la decisión. Precisó que el edificio Palos Verdes no tiene la calidad de vecino de la Casa Pérez Norzagaray porque es independiente y, aseguró que el 28 de noviembre de 2007 el representante de esa propiedad horizontal recibió la comunicación mediante la cual se le informó sobre el trámite de exclusión. Destacó que la participación ciudadana en el procedimiento llevado a cabo por Ia Secretaría de Planeación, que culminó con la expedición de los actos acusados, quedó evidenciada en la intervención que hicieron los representantes legales de los edificios 988 y Palos Verdes.
Adujo que el representante legal del edificio Palos Verdes y Ios propietarios de los apartamentos intervinieron en la actuación mediante la solicitud de las actas del Consejo Asesor de Patrimonio, solicitud de copia de la grabación de una sesión del mismo y la solicitud de nulidad de la actuación y que, por lo demás, presentaron peticiones y acciones de tutela que fueron negadas por los jueces que asumieron su conocimiento.
Aclaró que según el artículo 1º del Decreto Distrital 134 de 2004, las reuniones del Consejo Asesor de Patrimonio no son públicas, por lo que la participación de personas distintas a los propietarios de los bienes procede por invitación que hace el presidente del organismo, cuando lo estime conveniente. Apuntó que la actuación del administrador y representante legal del edificio Palos Verdes nunca fue desautorizada por los miembros de la copropiedad, de tal forma que no es cierto que los propietarios hayan estado indebidamente representados, como se aduce en la demanda.
Aseguró que los hechos, pretensiones y demás argumentos invocados por los demandantes para solicitar la nulidad de los actos administrativos por presunta violación del debido proceso son los mismos expuestos en las diferentes tutelas incoadas y negadas durante el procedimiento, por lo que, en su criterio, sobre el asunto existe cosa juzgada por haber sido resuelto por diferentes despachos judiciales, cuyos fallos tienen fuerza vinculante para Ias partes.
Por otro lado, advirtió que los actores no están legitimados para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por no ser destinatarios de la decisión contenida en los actos demandados y en razón de que no fue lesionado ningún derecho subjetivo del cual sean titulares. Propuso además la excepción de ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, por considerar que la solicitud de que se niegue la licencia de construcción sobre el bien excluido del patrimonio cultural desborda el objeto de la acción, y por la falta de estimación razonada de la cuantía, sustentada en que la parte actora señaló una suma genérica correspondiente al detrimento de los apartamentos.
Planteó también la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, bajo el argumento de que las sociedades Swan Capital Group INC y C.l. Ayura S.A. no intervinieron en el trámite de exclusión de la casa Pérez Norzagaray del listado de bienes de interés cultural, y que Ios recursos interpuestos por Davivienda S. A. fueron rechazados por falta de requisitos.
Igualmente formuló la excepción de culpa exclusiva y determinante de la víctima, sostenida en que Ios posibles perjuicios no fueron generados por la Secretaría Distrital de Planeación sino por el constructor del edificio, quien vendió Ios apartamentos bajo Ia expectativa de que en el predio que ocupaba la casa Pérez Norzagaray no se desarrollaría ninguna edificación. III.2.- Intervención de la sociedad Pérez & Dávila S. En C. En calidad de tercero interesado vinculado al proceso, y a través de apoderado judicial, la sociedad Pérez & Dávila S. en C. presentó escrito de contestación de la demanda[4] con el fin de coadyuvar la posición del Distrito Capital sobre la legalidad de los actos administrativos objeto de demanda.
En primer lugar, manifestó el apoderado que Ios enunciados generales de los artículos 1º, 2º y 29 de la Constitución Política no demuestran que Ios actos administrativos hayan sido expedidos de forma irregular y con desconocimiento del derecho de audiencias y de defensa, y que por tanto estén afectados de ilegalidad por la supuesta falta de participación ciudadana en su formación. Aseguró que, por el contrario, las afirmaciones contenidas en la demanda y las consideraciones de los actos impugnados dan cuenta de la masiva participación que antecedió a su expedición. Destacó que Ios artículos 14, 15 y 16 del CCA están orientados a la publicidad de los actos administrativos, y precisó que aunque las comunicaciones de la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá D. C. se entregaron con retraso a sus destinatarios ello no fue obstáculo para el cumplimiento del principio de publicidad y la participación ciudadana en la actuación. Afirmó que Ios vecinos de la casa Pérez Norzagaray no plantearon argumentos serios frente a la exclusión del inmueble del listado de bienes de interés cultural y que se dieron por notificados de la actuación e iniciaron su intervención en el trámite, incluso antes de que fuera expedida la Resolución 1059 de 2007.
Estimó que según el Decreto Distrital 217 de 2004, los interesados en el procedimiento administrativo de exclusión de bienes del patrimonio cultural son los propietarios o Ios poseedores de los mismos, por ser directamente los afectados con la decisión. Advirtió que en caso de probarse que los vecinos colindantes no fueron notificados con anterioridad a la primera Sesión del Consejo de Patrimonio Distrital, en la que se debatió el asunto de la exclusión del bien del listado de predios de interés cultural, dicha irregularidad quedó subsanada en la medida en que intervinieron mediante la interposición de recursos de reposición contra la Resolución 1059 de 2007.
Explicó que el trámite de exclusión estaba regulado por las normas contenidas en la Resolución 571 de 2004, pues la Resolución 607 de 2007, invocada por la parte demandante como violada, fue expedida después de la presentación de la solicitud y, por ende, no es aplicable al mismo. Precisó que tampoco era aplicable al asunto el artículo 7º del Decreto 1319 de 1993, por tratarse de una norma sobre expedición de licencias de construcción por las curadurías urbanas, y aseveró que el artículo 4º de la Ley 388 de 1997 fue observado en Ia formación de los actos administrativos cuya nulidad se pretende.
Sostuvo que el hecho de que la actuación se hubiera adelantado durante más de cinco (5) meses demuestra que la administración no se apresuró a tomar la decisión y que los actores pretendían la vinculación de toda la ciudadanía al trámite seguido por la Secretaría Planeación Distrital, lo cual no era necesario. Enfatizó que las normas que regulan los bienes de interés cultural no contemplan que el Consejo Asesor del Patrimonio Distrital debata en público sus determinaciones, al tiempo que descartó la indebida representación de los residentes del edificio Palos Verdes en el trámite por cuanto estuvieron representados por su administrador.
Adujo que la Secretaría Distrital de Planeación atendió las diferentes peticiones de los vecinos y la ciudadanía y que dentro del trámite exclusión de predios del inventario de bienes de interés cultural solo resulta obligatorio el voto positivo de los miembros del Consejo asesor del Patrimonio. Aseveró que en el procedimiento no se practicaron pruebas ocultas y que durante la actuación los ciudadanos que impugnaron la decisión tuvieron acceso al expediente llevado por la Secretaría de Planeación y solicitaron pruebas al interponer los recursos de reposición contra la Resolución 1059 de 2007.
Respecto del cargo de violación de normas sustanciales que regulan la materia, señaló que no es cierto que los criterios que dieron lugar a la inclusión de la casa Pérez Norzagaray como bien de interés cultural no hubieran desaparecido, pues para el momento de presentación de la demanda no existía inmueble respecto del cual se pudiera predicar algún interés, y apuntó que esa discusión debió darse antes de que la decisión de exclusión quedara en firme.
Recalcó que las autoridades adelantaron el trámite con fundamento en un dictamen técnico, que confirmó la falta de sustento técnico arquitectónico que respaldara el mantenimiento del inmueble como de interés cultural. Expuso que la Ley 1185 de 2008, que se refiere al Plan Especial de Manejo y Protección, fue expedida después de que quedara en firme la decisión de excluir la casa Pérez Norzagaray como bien de interés cultural, por lo que debe desestimarse el argumento de los demandantes según el cual era jurídicamente imposible tal exclusión por la inexistencia de dicho Plan.
Anotó que el Acuerdo Distrital 311 del 23 de junio de 2008 dispuso en su artículo 3º que el inventario del patrimonio cultural tangible e intangible del Distrito Capital debe actualizarse permanentemente y que dicha actualización se refiere tanto a la inclusión como a la exclusión de bienes. IV.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante providencia del 19 de enero de 2012[5], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ― Sección Primera ― Subsección B declaró no probadas las excepciones formuladas por el Distrito Capital de Bogotá ― Secretaría Distrital de Planeación y negó las pretensiones de la demanda, bajo los argumentos que se sintetizan a continuación: -Excepciones previas formuladas En cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, sustentada en que los actores no son destinatarios de los actos acusados, señaló que éstos invocan su participación en el proceso en su condición de colindantes del predio objeto de la actuación, de la que se deriva el posible perjuicio que reclaman, razón por la cual la desestimó. Respecto de la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, consideró que la solicitud tendiente a que sea negada la licencia de construcción del predio no configura esa excepción, puesto que de prosperar la acción simplemente dicha pretensión tendría que ser negada.
Así mismo, declaró la improcedencia de la excepción de falta de agotamiento de vía gubernativa por parte de las sociedades Swan Capital Group INC y Ayura S. A., considerando que éstas forman parte de la copropiedad que intervino en la actuación administrativa. Primer cargo: infracción de normas en que debieron fundarse los actos administrativos, que conllevó a su expedición irregular y al desconocimiento del derecho de audiencias y defensa El a quo abordó el primer cargo formulado por la parte actora relacionado con las posibles irregularidades en que incurrió la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá D. C. al omitir la citación de los actores para garantizar su participación dentro del trámite que concluyó con expedición de los actos administrativos mediante los cuales se dispuso la exclusión de la casa Pérez Norzagaray del inventario de bienes de interés cultural del Distrito.
Al respecto, advirtió que de la revisión de las actas de las sesiones que llevó a cabo el Consejo Asesor de Patrimonio Distrital para estudiar la solicitud de exclusión del predio del inventario de bienes de interés cultural se constata que los vecinos del inmueble no intervinieron, pero estimó que tal circunstancia no constituye una irregularidad en el procedimiento administrativo, ni la omisión en la participación que eventualmente correspondía a los demandantes en la decisión. Precisó que en el trámite de exclusión del bien, que siempre se inicia a partir de petición en interés particular, la condición de interesado la tiene el propietario o poseedor del inmueble sujeto al procedimiento de exclusión, que es quien resulta afectado con la decisión en la medida en que ésta necesariamente incide en la naturaleza y tratamiento de la propiedad, de tal forma que las demás personas, incluyendo los vecinos, son terceros indeterminados que eventualmente podrían intervenir en la actuación administrativa, si así lo desean, mediante la interposición de los recursos procedentes contra la decisión. Destacó que ni el Decreto Distrital 217 de 2004, ni la Resolución 571 de 2004, que reglamentó el trámite de exclusión del inventario de bienes de interés cultural, imponían al Consejo Asesor del Patrimonio el deber de citar a los ciudadanos o vecinos a las reuniones previas al concepto sobre la viabilidad, y que el Decreto Distrital 134 de 2004 prescribió que, cuando así lo estimara conveniente, el presidente del organismo podría invitar a personas diferentes a sus miembros a intervenir en las sesiones, aunque sin derecho a voto.
Señaló que según la regla descrita en el Decreto Distrital 217 de 2004, los vecinos podían acudir la actuación, como lo haría cualquier otro ciudadano preocupado por la defensa y conservación del legado arquitectónico de aquella edificación construida en la década de los años 50. Bajo esas consideraciones, determinó que la comunicación efectuada por la Secretaría Distrital de Planeación antes de la expedición de la Resolución 1059 de 2007 constituyó una simple formalidad cumplida por sugerencia de uno de los miembros del Consejo Asesor del Patrimonio, que por tanto no era necesaria.
Estimó además que la participación de los actores, como terceros interesados, quedó garantizada en las actuaciones que siguieron a la rendición del concepto favorable por parte del Consejo Asesor del Patrimonio Distrital, previas a la expedición de la resolución que decidió la exclusión, y que su escenario de intervención era la interposición de los recursos procedentes contra la Resolución 1059 de 2007 expedida por la Secretaría de Planeación Distrital, dentro del cual bien podrían haber controvertido el concepto favorable emitido por el referido órgano asesor, en la medida en que estaba incorporado en el acto administrativo.
Anotó que en el expediente aparece probado que algunos de los actores interpusieron recurso de reposición contra la decisión de exclusión, lo que demuestra que efectivamente participaron como terceros indeterminados, y que también está evidenciado que acudieron a la actuación administrativa antes de que se expidiera la decisión, ello mediante solicitudes que buscaban la anulación del procedimiento y la expedición de copia de las actas de las sesiones del Consejo Asesor del Patrimonio Distrital.
Resaltó que la comunicación que la Secretaría de Planeación dirigió a los diferentes actores sobre el curso de la actuación a través del administrador del edificio Palos Verdes no es contraria al ordenamiento jurídico, toda vez que según las previsiones de la Ley 675 de 2001 el administrador de la propiedad horizontal tiene la calidad de representante legal de la copropiedad e insistió en que, en todo caso, la intervención sería facultativa, como la de cualquier otro ciudadano. Por otro lado, subrayó el Tribunal que la decisión negativa de la administración respecto de las pruebas solicitadas por los ahora demandantes al interponer el recurso de reposición contra la Resolución 1059 de 2007 no desconoció sus derechos en la actuación, pues sobre los recursos en la vía gubernativa el Código Contencioso Administrativo dispuso que serán resueltos de plano, lo que significa que no existe obligación de practicar pruebas para adoptar la decisión que corresponda, y que, por lo demás, al decidir el recurso la Secretaría de Planeación recalcó sobre la improcedencia de tales pruebas por referirse a aspectos ya analizados durante la actuación. Finalmente, consideró que no es cierto, como lo afirmó la parte actora, que la Secretaría de Planeación hubiera practicado pruebas ocultas durante el trámite de reposición, dado que los conceptos solicitados a sus unidades técnicas estaban relacionados con el procedimiento.
Bajo las anteriores consideraciones, determinó el a quo que el cargo no está llamado a prosperar. Segundo cargo: violación de normas sustanciales que regulan la materia En cuanto al segundo cargo, esto es, al relativo a la violación de normas sustanciales que regulan la exclusión de bienes de interés cultural, fundamentado en que los criterios que motivaron la inclusión del bien como tal no habían desaparecido, que la decisión estaba sustentada en una causal no prevista en las normas y que no fue dispuesto el Plan Especial de Protección del Patrimonio Cultural, consideró lo siguiente: Sobre el particular observó que el inventario de los inmuebles clasificados en las categorías de conservación integral, conservación tipológica y de restitución considerados como bienes de interés cultural en el Distrito Capital fue adoptado mediante el Decreto 606 de 2001, en cuyo artículo 2º dispuso que los inmuebles incluidos en el mismo, como la casa Pérez Norzagaray, quedaron declarados como bienes de interés cultural.
Estimó que no está probado en el expediente que la casa Pérez Norzagaray haya adquirido dicha condición especial mediante declaratoria del Ministerio de Cultura o por el Ministerio de Educación, como tampoco aparece constancia de que la cartera de Cultura haya rendido el concepto previo para que el inmueble pasara a ser declarado bien de interés cultural de carácter nacional, de conformidad con la Ley 1185 de 2008, y que, en ese sentido, la exclusión de la propiedad del inventario de bienes de interés cultural de Bogotá no requería la intervención de ninguno de esos Ministerios.
Precisó que tal circunstancia también descarta la aplicación de la Ley 397 de 1997 para la revocatoria de la condición del inmueble y la intervención del Consejo de Patrimonio Cultural, debido a que la situación está regulada por normas distritales. En ese orden de ideas, advirtió que por tratarse de un bien inmueble que formaba parte del patrimonio cultural del Distrito no existía corresponsabilidad del Ministerio de Cultura, que tiene a cargo el programa de los monumentos y bienes nacionales.
Por otro lado, estableció que la declaratoria de cambio de contexto del sector donde estaba ubicada la antigua casa, que determinó la decisión, estuvo sustentada por el Consejo Asesor del Patrimonio Distrital en algunos análisis sobre el desarrollo urbano y la obra del arquitecto a cargo de su construcción, fundamentó que, en su criterio, aunque aparentemente no esté previsto como causal de exclusión, encuadra dentro de la flexibilidad que las normas permiten a partir de la interpretación basada en el avance de los procesos de urbanismo y la dinámica social de la capital del país, factores que inciden en la evolución de los elementos culturales y permiten que la condición de un bien pueda cambiar con el tiempo, incluso hasta perder las características que sustentaban un tratamiento especial.
Así, el a quo determinó la improcedencia del cargo analizado y, en consecuencia, declaró que no fue desvirtuada la legalidad que acompaña las resoluciones demandadas. V.- RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso en tiempo recurso de apelación[6] en contra de la sentencia de primera instancia, cuyo sustento se sintetiza a continuación: Afirmó el recurrente que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se equivocó al considerar que la realización de las sesiones del Consejo Asesor del Patrimonio Distrital sin la intervención de los vecinos, a quienes no se les citó oportunamente, no constituye una irregularidad en el procedimiento administrativo, e insistió en que tal circunstancia sí violó su derecho a exponer sus razones técnicas, jurídicas y económicas respecto de la solicitud de exclusión de un inmueble del inventario de bienes de interés cultural del Distrito de Bogotá y, por ende, se vulneraron las normas de rango constitucional, legal y reglamentario, lo que se traduce en la nulidad de los actos administrativos cuya nulidad solicita.
Agregó que la omisión cuestionada vulnera los artículos 14 y 15 del CCA y que la sentencia apelada ignoró el alcance de esas normas con relación al concepto de tercero, determinado o no, con interés directo en una actuación administrativa, así como la finalidad de la citación de ese tercero para que forme parte de una actuación administrativa.
Aseguró que el a quo también desconoció el Decreto Distrital 217 de 2004 y las Resoluciones 571 de 2004 y 607 de 2007, que garantizan la participación de los interesados en el trámite, incluso antes de la emisión del concepto del Consejo Asesor del Patrimonio, para lo cual era obligatoria la citación a todas las personas, determinadas o no, que estuvieran interesadas en la decisión, violación que no se remedia con la tardía comunicación enviada al representante legal de la copropiedad, que por tanto no sanea el vicio invalidante de las resoluciones demandadas.
Manifestó además que el fallo es errado en cuanto consideró que quien tiene la condición de interesado en el trámite de exclusión del listado de bienes de interés cultural es el propietario o el poseedor del inmueble respecto del cual se tomará la decisión, pues en su criterio tal calidad la tiene cualquier persona que pueda verse afectada con la actuación, así como los vecinos colindantes, quienes en el asunto sub examine vieron limitado su derecho de propiedad al tener que dejar un mayor aislamiento y sufrieron un detrimento patrimonial a causa de la construcción de un edificio en el lote donde se encontraba la casa Pérez Norzagaray, que afecta su visibilidad y apreciación del entorno, entre otras, lo cual, adujo, incide negativamente en el valor de sus propiedades.
Del mismo modo, señaló el apoderado que el Tribunal se equivocó al considerar que el escenario de intervención que correspondía a la parte actora en el procedimiento de exclusión era el de la interposición de recursos procedentes contra la Resolución 1059 de 2007 de la Secretaría de Distrital de Planeación, dentro del cual podían controvertir el concepto favorable emitido por el Consejo Asesor del Patrimonio, pues a su juicio su participación debió garantizarse durante la actuación, antes de que los funcionarios se formaran una opinión propia que difícilmente se podría cambiar.
Sobre este particular citó el artículo 4.º del Decreto Distrital 217 de 2004, que exige desarrollar todas las actuaciones administrativas necesarias para asegurar la participación de los interesados dentro de los procesos de exclusión de inmuebles del inventario de bienes de interés cultural y escuchar a esos interesados antes de que el Consejo Asesor del Patrimonio emita su concepto, por lo que, dice, el trámite contempla dos oportunidades principales y diferentes para que los posibles afectados con la decisión sean llamados a participar.
Finalmente, manifestó que el Tribunal de origen se equivocó al desconocer que la negación de la administración de practicar pruebas solicitadas por los ahora demandantes al interponer recursos desconociera sus derechos, pues, dice, cuando el recurso de reposición es el único medio de impugnación de que dispone el afectado no se debe excluir la oportunidad de practicar pruebas, e igualmente cuestionó la consideración del juzgador según la cual no era necesario el traslado de los conceptos emitidos por el Consejo Asesor de Patrimonio y que en ese sentido no es cierto que la Secretaría de Planeación hubiera practicado pruebas ocultas.
Por otra parte, se refirió a lo resuelto con relación al cargo de violación de normas sustanciales que regulan la exclusión de inmuebles del inventario de bienes de interés cultural, en la medida en que el a quo consideró que la Ley 397 de 1997 no es aplicable al procedimiento de exclusión de bienes de interés cultural por estar regulado en normas distritales, ya que, aseguró, no existen normas de dicho orden que regulen la materia.
Haciendo énfasis de su posición advirtió que los Decretos Distritales 619 de 2000, 606 de 2001, 190 de 2004 y 678 de 1994 no regulan el asunto e insistió en que, en cambio, sí es aplicable la Ley 397 de 1997. Sostuvo que la Secretaría Distrital no tiene facultad discrecional para ampliar las causales taxativas de exclusión, por lo que el a quo se equivocó al considerar que se ajustó a derecho la causal de cambio de contexto del sector que determinó la exclusión de la casa Pérez Norzagaray del inventario de bienes de interés cultural del Distrito de Bogotá. VI.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue concedido por el magistrado sustanciador de la primera instancia mediante auto del 1º de marzo de 2012[7].
Remitido y repartido el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto del 27 de julio de 2012 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante[8]. Mediante providencia de fecha 5 de junio de 2014[9], el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.
Vencido el plazo, la demandante, en líneas generales, reiteró los argumentos del recurso de alzada y los apoderados de la sociedad Pérez & Dávila S. en C. y del Distrito Capital ― Secretaría de Planeación de Bogotá reiteraron los argumentos de defensa. Por su parte, la Agencia del Ministerio Público guardó silencia en esta oportunidad procesal.
VII.- CONSIDERACIONES DE LA SALA VII.1.- Competencia De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[10], el Consejo de Estado es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. VII.2.- Problema jurídico De acuerdo con el inciso 1º del artículo 328 del Código General del Proceso[11], aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ― Sección Primera ― Subsección B, que negó la nulidad de las Resoluciones 1059 del 28 de diciembre de 2007 y 0756 del 12 de septiembre de 2008, por medio de las cuales el Secretario Distrital de Planeación de Bogotá DC excluyó del inventario de bienes de interés cultural el inmueble ubicado en la carrera 9ª N.o 88-14/24/34.
En los términos del recurso de apelación, habrá de analizarse si los actos administrativos están viciados de nulidad i) por expedición irregular, en cuanto la administración no garantizó a los vecinos colindantes del bien objeto de exclusión su participación dentro del trámite previo a la decisión y ii) por violación del principio de legalidad, por haberse tomado la decisión en virtud de una causal no prevista en la ley.
VII.3- Análisis del caso concreto Procede la Sala a analizar los motivos de inconformidad plasmados en el recurso de alzada, así: VII.3.1- Irregularidad en el procedimiento administrativo por violación del debido proceso A juicio de la parte recurrente, el Tribunal de origen incurrió en error al considerar que no era necesaria la intervención de los actores, en su calidad de vecinos, en el trámite de exclusión del predio ubicado en la carrera 9ª N.o 8-14 del inventario de bienes de interés cultural de Bogotá D.C. y que, por lo tanto, no se configuró irregularidad que conlleve a la nulidad de los actos administrativos que pusieron fin a la actuación, en lo que a ese bien respecta.
En sustento de su inconformidad expuso que el a quo se equivocó al considerar que la condición de interesado en el trámite de exclusión del listado de bienes de interés cultural solo la tiene el propietario o el poseedor del inmueble respecto del cual se tomará la decisión, pues en su criterio tal calidad la tiene cualquier persona que pueda verse afectada con la actuación. En ese orden de ideas, reprochó que el juzgador haya estimado que el escenario de intervención en el procedimiento de exclusión que le correspondía a los vecinos, ahora demandantes, era solo el de interposición de recursos contra la decisión final, e insistió en que al expedir las disposiciones acusadas el ente territorial vulneró los artículos 29 de la Constitución Política y 14, 15 y 35 del CCA, así como el artículo 4º del Decreto Distrital 217 de 2004 y las Resoluciones Distritales 571 de 2004 y 607 de 2007, que garantizan la participación de los interesados en el trámite, incluso antes de la emisión del concepto del Consejo Asesor del Patrimonio.
Para la Sala, de los argumentos sintetizados, encuentra que la inconformidad radica en la expedición irregular del acto, originado en la violación del debido proceso, por el presunto desconocimiento de exigencias que según la parte actora debieron cumplirse en el procedimiento que culminó con la decisión administrativa de exclusión de un predio del inventario de bienes de interés cultural.
De conformidad con el artículo 84 del CCA, la nulidad “[p]rocederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió” (negrilla fuera del texto).
Ahora bien, la expedición irregular como causal de nulidad se configura cuando se desconocen las normas que regulan los requisitos o procedimientos para la expedición del acto administrativo, que incluye tanto las etapas previas como los requisitos necesarios para su formación. Sobre este particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado lo siguiente: “[L]a existencia de un procedimiento previo, enderezado a la expedición de un acto administrativo, se ha entendido tradicionalmente como propia y necesaria para las decisiones que se dirigen a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, es decir, con efectos que recaen sobre intereses o derechos individuales, personales, particulares, de manera directa; y es por ello que aún en el ámbito de la actuación administrativa, resulta aplicable el principio constitucional del debido proceso (art. 29), que implica para las autoridades el deber de obrar en virtud de competencias legalmente otorgadas, conforme a leyes preexistentes, y con la plenitud de las formas propias de cada procedimiento, con miras a garantizar a los destinatarios de sus decisiones el derecho de audiencia y de defensa, mediante la posibilidad de participar en las actuaciones previas a la expedición de la respectiva decisión, permitiéndoles aportar y controvertir pruebas y hacer las manifestaciones que consideren necesarias para la correcta formación del juicio de la Administración antes de decidir. […] Consecuentemente, cuando la ley establece requisitos de apariencia o formación de los actos administrativos, sean éstos de carácter general o de carácter particular y concreto, los mismos se deben cumplir obligatoriamente, cuando quiera que la Administración pretenda tomar una decisión que corresponda a aquellas que se hallan sometidas a tales requisitos, de tal manera que su desconocimiento, conducirá a que se configure, precisamente, la causal de nulidad en estudio, es decir, expedición irregular del acto administrativo o vicios de forma”[12] (negrillas fuera de texto).
Así pues, para que se configure la nulidad por expedición irregular del acto administrativo debe existir una norma o disposición superior que establezca unos requisitos formales, cuyo incumplimiento se aduce como causal de anulación. Descendiendo al caso concreto y tal y como lo señaló el a quo, la Sala encuentra que la actuación administrativa que finalizó con la expedición de las Resoluciones 1059 del 28 de diciembre de 2007 y 0756 del 12 de septiembre de 2008, por medio de las cuales el Secretario Distrital de Planeación de Bogotá DC excluyó del inventario de bienes de interés cultural el inmueble ubicado en la carrera 9ª No 88-14/24/34, inició con la petición presentada el 18 de julio de 2007 por la señora Josefina Dávila de Pérez, en representación de la sociedad Pérez & Dávila.
Se tiene, igualmente, que como actuación preliminar, la solicitud fue analizada por el Consejo Asesor de Patrimonio Distrital en la sesión del 14 de agosto de 2007, en la cual se consideró necesario “el estudio y revisión de los antecedentes de los anteproyectos aprobados para los predios colindantes laterales y, posteriormente, con el inmueble de Interés Cultural objeto de la solicitud”.
Luego de dicha revisión, el referido órgano, en sesión del día 6 de noviembre de 2007, decidió recomendar la exclusión de la Casa Pérez Norzagaray como inmueble de interés cultural de Bogotá, lo cual le fue comunicado a la interesada mediante oficio 2-2007-41531. En este sentido y como bien lo precisó el a quo, para la Sala la actuación ante el Consejo Asesor de Patrimonio Distrital solo era de interés del propietario poseedor del inmueble, en tanto se trataba de una recomendación, la cual se requería para dar inició a la actuación administrativa ante la Directora de Patrimonio y Renovación – Subsecretaria de Planeación Territorial, entidad encargada y competente para decidir la petición de exclusión en comento.
Nótese, entonces, cómo con posterioridad a tal recomendación, la entidad distrital tenía la obligación de garantizar la presencia de los interesados en la actuación administrativa, mandato establecido en el artículo 14 del CCA, el cual dispone a la tetra lo siguiente: “ARTÍCULO 14. Cuando de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos.
La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz. En el acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del peticionario y el objeto de la petición. Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo siguiente.
Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título”. Al respecto y de la revisión del plenario, la Sala advierte que el 28 de noviembre de 2007, la Directora de Patrimonio y Renovación – Subsecretaría de Planeación Territorial envió comunicación al “representante legal – copropietarios” del edificio ubicado en la carrera 8ª No. 88 – 11 (edificio Palos Verdes P.H.), en la cual se les informa que la señora Josefina Dávila de Pérez se encontraba adelantando un trámite de exclusión de declaratoria como inmueble de Interés Cultural ante esta entidad, razón por la que los citó para que pudieran hacerse parte y hacer valer sus derechos, tal y como se observa a continuación: “Por medio de la presente, esta Secretaría le informa que la Sra. Josefina Dávila de Pérez en calidad de propietaria del predio de la referencia, declarado Inmueble de Interés Cultural, Categoría de Conservación Integral por el Decreto 606 de julio 26 de 2001, colindante con el predio en el cual se adelanta la construcción del Proyecto Edificio 988 (Carrera 9 No. 88-40), se encuentra adelantando el trámite de Exclusión de la declaratoria como Inmueble de Interés ante esta entidad.
Artículo 14 del CCA […] Teniendo en cuenta lo anterior, lo invitamos a hacerse parte por escrito de este proceso adelantado por la SDP, radicando su comunicación en la Carrera 30 No. 24 – 90, Supercade CAD, ventanilla de radicación de la Secretaría Distrital de Planeación” (negrillas fuera de texto). No debe pasarse por alto que la comunicación fue entregada al administrador como representante de los habitantes del edificio al tenor de lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley 675 de 2001, y que la misma se dirigió a los copropietarios del edificio, garantizando el derecho de audiencia y defensa de todos ellos.
Si bien es cierto que a folio 75 de los antecedentes administrativos se encuentra solicitud suscrita por los copropietarios en cuanto a que no se había notificado a todos y cada de ellos, también lo es que en la misma reconocen que se había surtido tal actuación a través del representante legal de la copropiedad. La anterior actuación de la entidad observa plenamente el mandato establecido en el artículo 4º del Decreto 217 de 2004[13], en tanto dispuso como una de las funciones asignadas al Departamento Administrativo de Planeación Distrital al declarar y excluir bienes de interés cultural y modificar, la atinente a desarrollar todos las actividades para asegurar la participación de los interesados dentro de los procesos.
La disposición señala lo siguiente: “ARTÍCULO 4. Las funciones anteriormente asignadas comprenderán la de resolver los recursos que los ciudadanos eventualmente interpongan frente a las decisiones del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, así como la de desarrollar todas las actuaciones administrativas necesarias para asegurar la participación de los interesados dentro de los procesos de declaratoria, exclusión o modificación del tratamiento de los bienes.
Del mismo modo, escuchará a los interesados, antes de que se emita el concepto previo por parte del Consejo Asesor del Patrimonio. Por su parte, la Resolución 0571 de 2004[14], que el recurrente también considera vulnerada, señala que corresponde a la Subdirección de Planeamiento Urbano «[s]solicitar participación por escrito a los interesados conforme al artículo 4º del Decreto 217 de 2004»[15], como en efecto se surtió. Las actuaciones, en cuanto a la participación de los interesados[16], se puede resumir de la siguiente manera: - Noviembre 15 de 2007.
La firma Posse Herrera & Ruiz — Abogados, radica la comunicación 1-2007-50437, en la que solicita copia de todas las Actas del Consejo Asesor de Patrimonio, desde el 2000 hasta la fecha. - Noviembre 23 de 2007. El Arquitecto Camilo Manrique Santamaría, constructor del Edificio 988, localizado en la Carrera 9 No. 88-40/68, radica una comunicación el númerol-2007-51737 en la que solicita se le suministre copia de la grabación de la reunión del Consejo Asesor de patrimonio. - Noviembre 23 de 2007: La firma Posse Herrera & Ruiz — Abogados, radica dos escritos (1-2007-51742 y 1-2007-50437), mediante los cuales solicita se le suministre copia de la grabación de la Sesión Ordinaria No. 9 del 6 de noviembre de 2007, del Consejo Asesor de Patrimonio. - Noviembre 28 de 2007: Se remitió comunicación al Representante Legal de los Copropietarios del edificio de la carrera 8 No. 88-11 y al Gerente de la Constructora del Edificio 988, localizado en la carrera 9 No. 88 — 40/68, Arquitecto Camilo Manrique Santa María. - Diciembre 4 de 2007: La firma Posse Herrera & Ruíz — Abogados, radicó 2 derechos de petición (1-2007-53310 y 1-2007-53312), relacionados en la Sesión 9 del 6 de noviembre del Consejo Asesor de Patrimonio. - Diciembre 6 de 2007: La firma Posse Herrera & Ruíz — Abogados, radicó nueva solicitud con el número 1-2007-53553, mediante el cual propuso el incidente de nulidad. - Diciembre 6 de 2007: El señor Francisco Hernández Alonso, en calidad de Representante Legal del Edificio Palos Verdes, radicó un memorial, aclarando su calidad de representante legal. - Diciembre 10 de 2007: La firma Posse Herrera & Ruiz —Abogados, radica solicitud (1-2007-54105), en torno a la participación de terceros para la toma de decisiones por parte del Consejo Asesor del Patrimonio. - Diciembre 12 de 2007: La Subsecretaría Jurídica de la SDP, informa a la Subsecretaria de Plantación Territorial, sobre la Acción de Tutela por la firma Posse Herrera & Ruíz — Abogados, radicación 1-2007-54395. - Diciembre 12 de 2007: Mediante radicación 1-2007-54355, el Arq.
Camilo Manrique Santamaría, constructor del Edifico 988, manifiesta su desacuerdo con la exclusión del predio. - La Resolución No 1059 del 28 de diciembre de 2007, se publicó en la Gaceta Distrital de Urbanismo y Construcción No. 487 del 31 de enero de 2008, dando así cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 43 del CCA. - El día 6 de diciembre de 2007, el señor Francisco Hernández Alonso, actuando como Administrador y Representante Legal del Edificio Palos Verdes P.H., otorgó poder amplio y suficiente al abogado Daniel Posse Velázquez, apoderado de los hoy demandantes, quien a su vez y en ejercicio del poder otorgado, radicó los documentos ante la Secretaría Distrital de Planeación. - El día 16 de enero de 2008, el señor Francisco Hernández Alonso, en calidad de Administrador y Representante Legal del Edificio Palos Verdes P.H., se notificó de la Resolución No. 1059 del 28 de diciembre de 2007.
Aunado a lo anterior, la Sala advierte que los interesados interpusieron recurso de reposición en contra de la decisión contenida en la Resolución 1059 del 28 de diciembre de 2007, el cual fue desatado desfavorablemente a través de la Resolución 0756 del 12 de septiembre de 2008, demandada en el proceso de la referencia, situación que reafirma que no se desconocieron los derechos de audiencia y defensa de los actores.
En este contexto, la Sala encuentra que el a quo acertó cuando consideró que “la participación de los actores, quedó garantizada en las actuaciones administrativas”, por lo que se confirmará la decisión de primera instancia en lo atinente a la violación al debido proceso. Por otro lado, en criterio del recurrente el Tribunal de origen se equivocó al considerar que la administración distrital no incurrió en irregularidad al negarse a practicar pruebas solicitadas con la interposición de recursos contra la Resolución 1059 de 2007 bajo el argumento de que en vía gubernativa los recursos se resuelven de plano, y erró también al estimar que en el procedimiento administrativo no se practicaron pruebas ocultas.
Sobre el primer aspecto, la Sala advierte que, contrario a lo afirmado por el recurrente, la entidad al decidir el recurso de reposición, se pronunció sobre las pruebas pedidas en el entendido que las mismos eran improcedentes e innecesarias. En efecto, consideró la improcedencia de las pruebas pedidas por los recurrentes por tratarse de aspectos que ya habían sido analizados durante la actuación, como son los testimonios de miembros del Consejo Asesor del Patrimonio Distrital que intervinieron en las sesiones que se llevaron a cabo dentro del trámite y la inspección al terreno donde estaba ubicada la casa objeto de exclusión, que había sido practicada con anterioridad, lo que implica que sí fue resulta la solicitud, aunque no en el sentido esperado por los actores.
Por lo demás, tal y como lo valoró el Tribunal, el hecho de que la Secretaría de Planeación no haya dado traslado a los ahora demandantes sobre los conceptos emitidos por parte de sus unidades técnicas no implica que éstos se constituyan en pruebas ocultas, máxime si, como se explicó ampliamente, el momento para su cuestionamiento era, precisamente, a través los recurso en sede administrativa.
Bajo las anteriores consideraciones, concluye esta Sala que no son de recibo los argumentos de alzada. VII.3.2.- Violación del principio de legalidad: la causal de exclusión del bien como de interés cultural es única y taxativa El recurrente expuso su inconformidad frente al fallo de primer grado en cuanto a que determinó que la Ley 397 de 1997 no es aplicable al procedimiento de exclusión de bienes de interés cultural del Distrito de Bogotá por estar regulado en normas distritales, pues en su criterio no existen normas de dicho orden que regulen la materia.
En esa línea, cuestionó que para el juzgador se ajustara a derecho la causal de «cambio de contexto del sector» que determinó la decisión de excluir la casa Pérez Norzagaray del inventario de bienes de interés cultural pues, a su juicio, la causal única y taxativa prevista para el efecto es la contenida en el artículo 8º de la Ley 397 de 1997, que consiste en la desaparición de los valores que dieron lugar a la declaratoria inicial, supuesto que, dice, no resultó probado en el proceso.
Al respecto, la Sala advierte que, en efecto, el a quo consideró que el cambio de contexto del sector donde estaba ubicada la casa encuadra dentro de la flexibilidad que las normas distritales permiten a partir de la interpretación basada en el avance de los procesos de urbanismo y la dinámica social de la capital del país, factores que inciden en la evolución de los elementos culturales, lo que hace que la condición de un determinado bien pueda cambiar con el curso del tiempo hasta perder, inclusive, las características que sustentaban el tratamiento especial que tenía reconocido.
Dada la controversia, resulta necesario analizar la norma que según el recurrente contiene la única y taxativa causal de revocatoria del acto de declaratoria de bienes de interés cultural, esto es, el artículo 8o de la Ley 397 de 1993, cuyo texto original es el siguiente: “ARTÍCULO 8. DECLARATORIA Y MANEJO DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION.
El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura y previo concepto del Consejo de Monumentos Nacionales, es el responsable de la declaratoria y del manejo de los monumentos nacionales y de los bienes de interés cultural de carácter nacional. A las entidades territoriales, con base en los principios de descentralización, autonomía y participación, les corresponde la declaratoria y el manejo del patrimonio cultural y de los bienes de interés cultural del ámbito municipal, distrital, departamental, a través de las alcaldías municipales y las gobernaciones respectivas, y de los territorios indígenas, previo concepto de los centros filiales del Consejo de Monumentos Nacionales allí donde existan, o en su defecto por la entidad delegada por el Ministerio de Cultura.
Lo anterior se entiende sin perjuicio de que los bienes antes mencionados puedan ser declarados bienes de interés cultural de carácter nacional. Para la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural se aplicará el principio de coordinación entre los niveles nacional, departamental, distrital y municipal y de los territorios indígenas.
Los planes de desarrollo de las entidades territoriales tendrán en cuenta los recursos para la conservación y la recuperación del patrimonio cultural.
PARAGRAFO 1 o. Se reconoce el derecho de las iglesias y confesiones religiosas de ser propietarias del patrimonio cultural que hayan creado, adquirido con recursos o que estén bajo su legítima posesión. Igualmente, se protegen la naturaleza y finalidad religiosa de dichos bienes, las cuales no podrán ser obstaculizadas ni impedidas por su valor cultural.
Al tenor del artículo 15 de la Ley 133 de 1994, el Estado celebrará con las correspondientes iglesias y confesiones religiosas, convenios para establecer el régimen de estos bienes, incluyendo las restricciones a su enajenación y exportación y las medidas para su inventario, conservación, restauración, estudio y exposición”. Observa la Sala que la norma transcrita no dispone, como lo aduce el recurrente, que la revocatoria del acto de declaración de bienes de interés cultural procede solo en caso de que los inmuebles hayan perdido los valores que dieron lugar a la declaratoria, lo cual obedece a que dicha disposición está contenida el parágrafo 2º, que fue adicionado por el artículo 5º de la Ley 1185 de 2008, que modificó la norma, así: “ARTÍCULO 5o.
Modifíquese el artículo 8o de la Ley 397 de 1997 el cual quedará así: “Artículo 8o. Procedimiento para la declaratoria de bienes de interés cultural. a) Al Ministerio de Cultura, previo concepto favorable del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, le corresponde la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural del ámbito nacional.
Son bienes de interés cultural del ámbito nacional los declarados como tales por la ley, el Ministerio de Cultura o el Archivo General de la Nación, en lo de su competencia, en razón del interés especial que el bien revista para la comunidad en todo el territorio nacional; b) A las entidades territoriales, con base en los principios de descentralización, autonomía y participación, les corresponde la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural del ámbito departamental, distrital, municipal, de los territorios indígenas y de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993, a través de las gobernaciones, alcaldías o autoridades respectivas, previo concepto favorable del correspondiente Consejo Departamental de Patrimonio Cultural, o del Consejo Distrital de Patrimonio Cultural en el caso de los distritos.
Son bienes de interés cultural del ámbito de la respectiva jurisdicción territorial los declarados como tales por las autoridades departamentales, distritales, municipales, de los territorios indígenas y de los de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993, en el ámbito de sus competencias, en razón del interés especial que el bien revista para la comunidad en una división territorial determinada.
Los bienes de interés cultural del ámbito departamental, distrital, municipal, de los territorios indígenas y de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993, pueden ser declarados como bienes de interés cultural del ámbito nacional por el Ministerio de Cultura en la forma prevista en el literal a) de este artículo, en coordinación con el respectivo Consejo Departamental o Distrital de Patrimonio Cultural, sobre los valores del bien de que se trate.
Para la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural se aplicará el principio de coordinación entre los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, de los territorios indígenas y de los de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993. Procedimiento La declaratoria de los bienes de interés cultural atenderá el siguiente procedimiento, tanto en el orden nacional como territorial: 1.
El bien de que se trate se incluirá en una Lista Indicativa de Candidatos a Bienes de Interés Cultural por la autoridad competente de efectuar la declaratoria. 2. Con base en la lista de que trata el numeral anterior, la autoridad competente para la declaratoria definirá si el bien requiere un Plan Especial de Manejo y Protección. 3.
Una vez cumplido el procedimiento descrito en los dos numerales anteriores, el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural respecto de los bienes del ámbito nacional, o el respectivo Consejo Departamental o Distrital de Patrimonio Cultural, según el caso, emitirá su concepto sobre la declaratoria y el Plan Especial de Manejo y Protección si el bien lo requiriere. 4.
Si el concepto del respectivo Consejo de Patrimonio Cultural fuere favorable, la autoridad efectuará la declaratoria y en el mismo acto aprobará el Plan Especial de Manejo y Protección si este se requiriere.
PARÁGRAFO 1 o. En caso de que la declaratoria de que trata este artículo surgiere de iniciativa privada o particular se seguirá el mismo procedimiento, en cuyo caso el particular solicitante presentará el respectivo Plan Especial de Manejo y Protección si este se requiriese, y este será sometido a revisión del respectivo Consejo de Patrimonio Cultural.
PARÁGRAFO 2 o. Revocatoria. La revocatoria del acto de declaratoria de bienes de interés cultural corresponderá a la autoridad que lo hubiera expedido, previo concepto favorable del respectivo Consejo de Patrimonio Cultural, en el caso en que dichos bienes hayan perdido los valores que dieron lugar a la declaratoria. Tratándose de la revocatoria de declaratorias de monumentos nacionales o bienes de interés cultural efectuadas por el Ministerio de Educación, la revocatoria corresponderá al Ministerio de Cultura (resaltado fuera del texto).
La referida Ley 1185 de 2008 fue publicada en el Diario Oficial 46.929 del 12 de marzo de 2008, fecha a partir de la cual entró en vigencia, de tal forma que es una norma posterior a la Resolución 1059, expedida el 28 de diciembre de 2007, cuya nulidad solicita la parte actora en lo que refiere al predio en cuestión, valga decir, la propiedad denominada Casa Pérez Norzagaray.
Como es bien sabido, el examen de legalidad de los actos administrativos debe efectuarse a la luz de las normas superiores vigentes al momento de su expedición y no respecto de las que son expedidas con posterioridad, ello en virtud del principio de irretroactividad de la ley. Aunado a lo anterior y en gracia de discusión, la Sala considera que tal y como lo sostuvo el a quo, la Ley 397 no era aplicable dada la naturaleza distrital del bien inmueble objeto de análisis, y que el cambio de contexto se debió al desarrollo urbano de la ciudad, situación que, por lo demás, no fue controvertida por el recurrente el cual se limitó a argumentar la ausencia de causal y no los planteamientos que dieron fundamento a la exclusión del bien como de interés cultural.
De conformidad con lo expuesto, la Sala considera que no hay lugar a decretar la nulidad de los actos administrativos acusados, por lo que se confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca objeto de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFÍRMASE la providencia apelada, esto es, la sentencia del 19 de enero de 2012, expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ― Sección Primera ― Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado Ausente en comisión ----------------------- [1] Folio 65 del cuaderno 1. [2] Folio 101 del cuaderno 1. [3]Folios 115 a 149 del cuaderno 1. [4] Folios 220 a 243 de cuaderno 1. [5] Folios 471 a 491 del cuaderno 1. [6] Folios 496 a 521 del cuaderno 1. [7] Folio 528 del cuaderno 1. [8] Folio 4 del cuaderno 2. [9] Folio 35 del cuaderno 2. [10] «Artículo 129.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión». [11] Artículo 357 del Código de Procedimiento Civil. [12] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 13 de mayo de 2009. Radicado: 11001-03-26-000-2004- 00020-00(27832). M. P.: Ramiro Saavedra Becerra. Actor: Consuelo Acuña Traslaviña. [13] «Por el cual se asignan las funciones de declarar, excluir y modificar las categorías de intervención respecto de Bienes de Interés Cultural y se dictan otras disposiciones». [14] Expedida por la directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, por la cual se actualiza el Manual de Procesos y Control Interno del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. [15] Esta disposición está contenida en el flujograma del proceso denominado «inclusión o exclusión de inmuebles en la lista de bienes de interés cultural y determinación de valores en inmuebles con uso dotacional». [16] Actuaciones relacionadas por la entidad distrital visibles a folios 414 y siguientes del cuaderno 1 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.