25000-23-24-000-2005-01474-01 — Consejo de Estado

25000-23-24-000-2005-01474-01Consejo de Estado · SECCION PRIMERASentencia2019-06-20

Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón

Actor: I.P.S. Salud Y Servicio El Profesional Ltda·Demandado: Comcaja A.R.S. En Liquidación

De qué trata

Síntesis: [N]o le cabe duda alguna a la Sala de que en el presente caso, la actora, al concurrir al proceso de liquidación, estaba obligada a presentar “prueba siquiera sumaria de sus créditos” a fin de que se le realizara el pago de los servicios reclamados. Y, por lo tanto, no es cierto, como lo afirmó la actora, que el fallador de primera instancia no haya apreciado o valorado las pruebas allegadas al proceso con el objeto de demostrar la suma adeudada por la demandada por los servicios prestados por ella, con ocasión de los contratos suscritos, pues como se observa en la sentencia apelada, el a quo sí valoró el acervo probatorio, pero la IPS demandante no logró acreditar con pruebas la existencia de las obligaciones o créditos que quería hacer valer en el proceso liquidatorio ni su cuantía, dado que las pruebas que aportó no lograron demostrar la efectiva prestación de servicios reclamados, no subsanaron las glosas formuladas, ni desvirtuaron las causales de rechazo. […] Para la Sala es claro que la sentencia apelada realizó el análisis que estimó pertinente de las pruebas aportadas al proceso administrativo y de su valoración conjunta concluyó que para reconocer las acreencias, la actora no demostró con pruebas la efectiva prestación de los servicios (suministro de medicamentos) de cada uno de los contratos suscritos con COMCAJA ARS. Ello, teniendo en cuenta que, como se dijo anteriormente, a quien le correspondía probar la efectiva prestación de los servicios adeudados era precisamente a la parte demandante, en su condición de reclamante dentro de un proceso de liquidación, lo cual no hizo, habida cuenta que no aportó prueba alguna tendiente a desvirtuar las causales de rechazo ni a subsanar las glosas médicas formuladas, al momento de calificar las reclamaciones oportunamente presentadas. Por lo tanto, se reitera, no es cierto que el Tribunal de primera instancia haya dejado de valorar las pruebas, sino que la apreciación de las mismas no fue favorable a la actora, lo cual no implica per se la ilegalidad de la decisión que se pretende anular. Ahora, en relación con este aspecto, el apelante sostuvo que en la Resolución núm. 0237 de 2005 acusada se evidencia que el Agente Liquidador exigía el aporte de “pruebas idóneas” y no de prueba sumaria de las reclamaciones presentadas, lo cual, a su juicio, contraría las normas de liquidación. Al respecto, la Sala considera que si bien es cierto que en el citado acto administrativo demandado se indicó que los acreedores que concurren al proceso de liquidación forzosa tienen el deber de cumplir la carga de aportar las “pruebas idóneas” de los documentos que acrediten la existencia y la cuantía de las obligaciones que pretenden hacer valer dentro del proceso, también lo es que al referirse a pruebas “idóneas”, no desconoció lo preceptuado por las normas de liquidación, que hacen referencia a la “prueba siquiera sumaria de sus créditos”, en tanto que una prueba sumaria puede ser catalogada como una prueba idónea, teniendo en cuenta que la idoneidad de una prueba hace referencia es a la aptitud para demostrar un hecho o un acto jurídico concreto.INTERVENCIÓN Y LIQUIDACIÓN PARCIAL - Del programa para la administración de recursos del régimen subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Campensina COMCAJA ARS / PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA - Reclamación de acreencia / CARGA DE LA PRUEBA EN PROCESO DE RECONOCIMIENTO DE CRÉDITOS DENTRO DE UN PROCESO LIQUIDATORIO - La tiene el acreedor / PRUEBA IDÓNEA DE LA ACREENCIA - Factura / LIQUIDADOR - Debe aplicar disposiciones legales especiales que regulan el proceso de liquidación de la entidad promotora de salud[E]n lo concerniente a la solicitud de soportes o copias de las facturas, cuyo pago solicitaban los acreedores, es del caso aclarar que no hubo violación del artículo 13 del Decreto 2150, habida cuenta que el PROGRAMA EN LIQUIDACIÓN, al momento de calificar las reclamaciones presentadas oportunamente por la prestación de servicios de salud, no encontró, en sus archivos, los soportes de la totalidad de las auditorías médicas realizadas, por el manejo que en la ARS se le dio a estos archivos antes y después de la intervención, pese a que adelantó un adecuado proceso de organización y búsqueda de los documentos soportes de las cuentas. Así mismo, se debe precisar que no es cierto, como lo afirmó la apelante, que el Agente Liquidador trasladó su responsabilidad a la actora al solicitar los referidos soportes por no encontrarlos y que ello constituía un requisito adicional, en tanto que quien tenía la obligación de acreditar la prueba de la existencia y la cuantía de los créditos reclamados, derivados de la prestación de servicios, era la actora, conforme quedó claramente expuesto anteriormente.

REESTRUCTURACIÓN DE ENTIDADES – Supresión y liquidación / INTERVENCIÓN Y LIQUIDACIÓN PARCIAL – Del programa para la administración de recursos del régimen subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Campensina COMCAJA ARS / PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTATIVA – Régimen aplicable / CARGA DE LA PRUEBA EN PROCESO DE RECONOCIMIENTO DE CRÉDITOS DENTRO DE UN PROCESO LIQUIDATORIO - La tiene el acreedor / PRUEBA IDÓNEA DE LA ACREENCIA – Alcance [N]o le cabe duda alguna a la Sala de que en el presente caso, la actora, al concurrir al proceso de liquidación, estaba obligada a presentar “prueba siquiera sumaria de sus créditos” a fin de que se le realizara el pago de los servicios reclamados.

Y, por lo tanto, no es cierto, como lo afirmó la actora, que el fallador de primera instancia no haya apreciado o valorado las pruebas allegadas al proceso con el objeto de demostrar la suma adeudada por la demandada por los servicios prestados por ella, con ocasión de los contratos suscritos, pues como se observa en la sentencia apelada, el a quo sí valoró el acervo probatorio, pero la IPS demandante no logró acreditar con pruebas la existencia de las obligaciones o créditos que quería hacer valer en el proceso liquidatorio ni su cuantía, dado que las pruebas que aportó no lograron demostrar la efectiva prestación de servicios reclamados, no subsanaron las glosas formuladas, ni desvirtuaron las causales de rechazo. […] Para la Sala es claro que la sentencia apelada realizó el análisis que estimó pertinente de las pruebas aportadas al proceso administrativo y de su valoración conjunta concluyó que para reconocer las acreencias, la actora no demostró con pruebas la efectiva prestación de los servicios (suministro de medicamentos) de cada uno de los contratos suscritos con COMCAJA ARS.

Ello, teniendo en cuenta que, como se dijo anteriormente, a quien le correspondía probar la efectiva prestación de los servicios adeudados era precisamente a la parte demandante, en su condición de reclamante dentro de un proceso de liquidación, lo cual no hizo, habida cuenta que no aportó prueba alguna tendiente a desvirtuar las causales de rechazo ni a subsanar las glosas médicas formuladas, al momento de calificar las reclamaciones oportunamente presentadas.

Por lo tanto, se reitera, no es cierto que el Tribunal de primera instancia haya dejado de valorar las pruebas, sino que la apreciación de las mismas no fue favorable a la actora, lo cual no implica per se la ilegalidad de la decisión que se pretende anular. Ahora, en relación con este aspecto, el apelante sostuvo que en la Resolución núm. 0237 de 2005 acusada se evidencia que el Agente Liquidador exigía el aporte de “pruebas idóneas” y no de prueba sumaria de las reclamaciones presentadas, lo cual, a su juicio, contraría las normas de liquidación. Al respecto, la Sala considera que si bien es cierto que en el citado acto administrativo demandado se indicó que los acreedores que concurren al proceso de liquidación forzosa tienen el deber de cumplir la carga de aportar las “pruebas idóneas” de los documentos que acrediten la existencia y la cuantía de las obligaciones que pretenden hacer valer dentro del proceso, también lo es que al referirse a pruebas “idóneas”, no desconoció lo preceptuado por las normas de liquidación, que hacen referencia a la “prueba siquiera sumaria de sus créditos”, en tanto que una prueba sumaria puede ser catalogada como una prueba idónea, teniendo en cuenta que la idoneidad de una prueba hace referencia es a la aptitud para demostrar un hecho o un acto jurídico concreto.

INTERVENCIÓN Y LIQUIDACIÓN PARCIAL – Del programa para la administración de recursos del régimen subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Campensina COMCAJA ARS / PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA - Reclamación de acreencia / CARGA DE LA PRUEBA EN PROCESO DE RECONOCIMIENTO DE CRÉDITOS DENTRO DE UN PROCESO LIQUIDATORIO - La tiene el acreedor / PRUEBA IDÓNEA DE LA ACREENCIA – Factura / LIQUIDADOR - Debe aplicar disposiciones legales especiales que regulan el proceso de liquidación de la entidad promotora de salud [E]n lo concerniente a la solicitud de soportes o copias de las facturas, cuyo pago solicitaban los acreedores, es del caso aclarar que no hubo violación del artículo 13 del Decreto 2150, habida cuenta que el PROGRAMA EN LIQUIDACIÓN, al momento de calificar las reclamaciones presentadas oportunamente por la prestación de servicios de salud, no encontró, en sus archivos, los soportes de la totalidad de las auditorías médicas realizadas, por el manejo que en la ARS se le dio a estos archivos antes y después de la intervención, pese a que adelantó un adecuado proceso de organización y búsqueda de los documentos soportes de las cuentas.

Así mismo, se debe precisar que no es cierto, como lo afirmó la apelante, que el Agente Liquidador trasladó su responsabilidad a la actora al solicitar los referidos soportes por no encontrarlos y que ello constituía un requisito adicional, en tanto que quien tenía la obligación de acreditar la prueba de la existencia y la cuantía de los créditos reclamados, derivados de la prestación de servicios, era la actora, conforme quedó claramente expuesto anteriormente.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 663 DE 1993 - ARTÍCULO 116 / DECRETO LEY 663 DE 1993 – ARTÍCULO 293 / LEY 510 DE 1999 / DECRETO 2211 DE 2004 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 177 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-24-000-2005-01474-01 Actor: I.P.S. SALUD Y SERVICIO EL PROFESIONAL LTDA Demandado: COMCAJA A.R.S. EN LIQUIDACIÓN Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tesis: EL LIQUIDADOR DEBE SOMETERSE A LO QUE EN DESARROLLO DEL PROCESO DE LIQUIDACIÓN RESULTE PROBADO COMO UNA ACREENCIA A SU CARGO.

PUEDE RECHAZAR CUALQUIER RECLAMACIÓN, EN CASO DE DUDAR DE SU PROCEDENCIA O VALIDEZ Y EFECTUAR LAS GLOSAS QUE CONSIDERE PERTINENTES, LAS CUALES PUEDEN SER DISTINTAS DE AQUELLAS, QUE SE REALIZARON CUANDO LA IPS DEMANDANTE EJECUTABA SU OBJETO SOCIAL. REITERACION JURISPRUDENCIAL. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la I.P.S. SALUD Y SERVICIO EL PROFESIONAL LTDA., contra la sentencia de 1o. de julio de 2010, proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las súplicas de la demanda.

I.- ANTECEDENTES I.1. La I.P.S SALUD Y SERVICIO EL PROFESIONAL LTDA., por medio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1ª.

Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) La Resolución núm. 0053 de 26 de octubre de 2004, “Por medio de la cual se determinan las sumas y bienes que integran la masa de la liquidación del Programa de Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Campesina “COMCAJA” ARS en Liquidación y los que están excluidos de ella; se decide sobre las reclamaciones oportunamente presentadas dentro de este proceso liquidatorio, señalando los créditos aprobados y rechazados en relación con bienes y sumas de dinero excluidos de la masa de la liquidación, la cuantía y el orden de restitución, indicando los créditos aprobados y rechazados contra la masa de la liquidación, la naturaleza de las mismas, su cuantía, las preferencias que determina la ley y la prelación para el pago; y, se resuelven las objeciones presentadas”, expedida por el Agente Liquidador del PROGRAMA DE ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESINA “COMCAJA” ARS[1] EN LIQUIDACIÓN, en adelante el PROGRAMA. b) La Resolución núm. 0237 de 30 de junio de 2005, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la I.P.S. SALUD Y SERVICIO EL PROFESIONAL LTDA., contra la Resolución No. 0053 de 26 de octubre de 2004 expedida por el Programa de Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Campesina “COMCAJA” ARS en liquidación”, expedida por el Agente Liquidador del PROGRAMA. 2ª.

Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a los demandados, y a los llamados en garantía, en la forma técnica que ordene la ley, la reparación de los daños, causados mediante la satisfacción de las acreencias que, por valor de $827.052.636, se causaron en favor de la demandante, en desarrollo de los contratos núms. 005, 010 y 015 del 1999 y 004 de 2000. 3ª.

Que se actualice el valor histórico de la condena, se reconozcan intereses hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y se de cumplimiento al fallo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, en adelante CCA. I.2. La actora fundamentó su demanda, en síntesis, en los siguientes hechos: 1º. Mediante la Resolución núm. 0265 de 28 de febrero de 1996, la Superintendencia Nacional de Salud aceptó una petición de la Caja de Compensación Familiar Campesina COMCAJA, en adelante COMCAJA, para constituir un programa, que le permitiera la administración de los recursos del régimen subsidiado. 2º.

Por Resolución número 502 de 30 de Marzo de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud revocó a COMJACA la autorización otorgada para que administrara y operara recursos del régimen subsidiado, al considerar que no había sido responsable ni daba garantías para la prestación de los servicios de salud. 3º. Posteriormente, la Superintendencia Nacional de Salud, a través de la Resolución núm. 2219 de 9 de octubre de 2001, ordenó la intervención parcial de COMCAJA, para liquidar el Programa del Régimen Subsidiado, dispuso la toma de posesión y designó al primer Agente Liquidador del Programa. 4º.

En ejercicio de sus funciones, el Agente Liquidador emplazó, en su momento, a quienes se consideraran con derecho a formular reclamaciones de cualquier índole contra la entidad, para que se presentaran con prueba siquiera sumaria de sus créditos. 5º. La actora había suscrito con anterioridad a la liquidación cuatro contratos con COMCAJA, para el cumplimiento de los propósitos del programa de régimen subsidiado, que fueron los contratos núms. 005, 010 y 015 de 1999 y el núm. 004 de 16 de mayo de 2000.

Este último contrato fue prorrogado varias veces, por lo cual era el único cuyo plazo estaba en vigencia al momento en que entró a regir la citada Resolución núm. 2219 de 9 de octubre de 2001. 6º. Dentro del término señalado, el 5 de diciembre de 2001, la demandante presentó reclamación, en la cual exigió el pago de $827.052.636, de los cuales: - $793.625.073, correspondían al contrato núm. 004 de 16 de mayo de 2000, que estaba vigente y la suma restante correspondía a los contratos núms. 005, 010 y 015 de 1999, cuyo plazo ya había expirado, monto que se desagregó de la siguiente manera: - $662.347.185, correspondiente al contrato 004 de 2000. -$131.250.888, que era el valor que sumaban las glosas formuladas antes de la liquidación por COMCAJA y no aceptadas por la IPS demandante, respecto del contrato 004 de 2000. -$33.427.563, correspondiente a los contratos núms. 005, 010 y 015 de 1999. 7º.

A través de la Resolución núm. 0027 de 15 de octubre de 2002, el Agente Liquidador corrió traslado de las reclamaciones presentadas, durante 10 días hábiles, para que se formularan las objeciones pertinentes. 8º. El 12 de diciembre de 2002 se expidió la Resolución núm. 0029, mediante la cual decidió sobre las objeciones formuladas y se realizó la calificación y graduación de los créditos de COMCAJA.

A través de esta resolución se reconoció a la demandante la suma de $658.193.469 y ella se declaró conforme de recibir esa cifra e interpuso recurso, únicamente, en relación con el excedente no concedido. 9º. Por medio de la Resolución núm.0037 de 21 de julio de 2003 se resolvieron todos los recursos interpuestos y se declaró una nulidad parcial de lo actuado en el proceso liquidatorio, incluyendo la Resolución núm. 0029 de 2002. 10º.

El Agente Liquidador decidió contratar con la firma AGS COLOMBIA LTDA. la auditoría médica a las reclamaciones presentadas oportunamente. 11. El Agente Liquidador de COMCAJA, a través de la Resolución núm. 0053 de 26 de octubre de 2004, emitió un nuevo acto, en el cual decidió sobre las reclamaciones presentadas y resolvió no reconocer valor alguno de la reclamación presentada por la demandante. 12.

El 15 de noviembre de 2004, la demandante interpuso recurso de reposición contra la citada resolución y con posterioridad acudió a la bodega de COMCAJA, en la cual suscribió un informe en el cual puso de manifiesto algunos errores cometidos en la auditoría realizada. 13. Mediante la Resolución núm. 0237 de 30 de junio de 2005 se resolvió el recurso interpuesto y se ordenó reponer parcialmente la resolución recurrida, en el sentido de establecer no una definición en ceros para la reclamación de la IPS demandante, sino un saldo en favor de la liquidación de COMCAJA y en contra de la IPS, en cuantía de $192.302.764.

I.3. En apoyo de sus pretensiones, la actora adujo la violación de los artículos 29, 31, 83 y 84 de la Constitución Política; 8º del Decreto 046 de 19 de enero de 2000[2]; 3º, 7º y 13 del Decreto 1281 de 19 de junio de 2002[3]; 5º, numeral 1, literal a), del Decreto 2418 de 30 de noviembre de 1999[4]; 23, literal a), del Decreto 2211 de 8 de julio de 2004[5]; y 3º del Decreto 723 de 19 de marzo de 1997[6].

En síntesis, señaló los siguientes cargos de violación: PRIMER CARGO: RESPECTO DE LAS GLOSAS A LOS CONTRATOS NÚMS. 004, 005, 101 Y 015.. Indicó que el artículo 8º del Decreto 046, en lo concerniente al pago de las facturas a las IPS, dispone que se deben pagar las cuentas en la parte que hubiesen sufrido glosa, cuando la factura cumpla con los requisitos; y advierte que no se puede hacer devolución de una factura sin el correspondiente pago de la parte no glosada, en los términos contractuales.

Resaltó que las resoluciones demandadas vulneran esta norma, toda vez que en las facturas núms. 322 y 104, en las que dos de los medicamentos entregados figuran en el POS, en lugar de glosar el medicamento no comprendido en el POS y autorizar el pago de los restantes, la liquidadora decidió glosar la fórmula en su integridad, sin reconocer validez a los productos que estaban previstos en el POS..

Expresó que, de acuerdo con el artículo 7º del Decreto 1281, solo es posible aducir como fundamento de la negación del pago: i) La inexistencia de autorización previa o de contrato; y ii) La falta de demostración efectiva de la prestación del servicio. Señaló que en este caso está demostrada la existencia de los contratos y también se probó la prestación del servicio y la documentación que la contiene, las facturas y los soportes que fueron entregados en tiempo oportuno y como anexo al cobro..

Alegó que se desconocieron los artículos 5º, numeral 1, literal a), del Decreto 2418 y 23, literal a), del Decreto 2211. Adujo que estas dos normas disponen que quienes tengan acreencias en su favor, deberán presentar ante el Agente Liquidador prueba siquiera sumaria de esas acreencias. Expresó que la acreditación de las obligaciones se contrae a una demostración sumaria de su existencia y, en este caso, el Agente Liquidador exigió que se aportaran pruebas idóneas.

Manifestó que, además, al momento en que se hizo la reclamación, se aportaron las facturas y soportes exigidos ante COMCAJA, al momento de solicitar el cobro, de tal forma que se aportaron pruebas idóneas.. Argumentó que se violó el artículo 13 del Decreto 1281. Precisó que la actora presentó solicitud de cobro de las acreencias causadas en los contratos núms. 005, 010 y 015 de 1999 y 004 de 2000, para lo cual anexó las facturas y soportes.

Aseguró que, por lo anterior, los soportes, que exige el Agente Liquidador para remediar las glosas propuestas, se encuentran en posesión del Agente Liquidador, en los archivos de la intervenida, razón por la cual es al órgano liquidador, a quien se le exige la carga de desvirtuar la reclamación, por cuanto ostenta la custodia y gobierno sobre los archivos y documentos que fueron presentados a COMCAJA ARS.

Anotó que se vulneró el artículo 3º del Decreto 723, dado que este establece una regulación subsidiaria, que opera en ausencia de regulación convencional, y que los contratos núms. 004 y 005 regularon este aspecto. Puntualizó que tanto en el caso de la regulación convencional de los contratos núms. 004 y 005, como en los núms. 010 y 015, existe un término para la proposición de glosas, término que en el más amplio de los casos es de 30 días, razón por la cual la decisión contenida en los actos demandados es arbitraria e ilegal.

SEGUNDO CARGO: GLOSAS A FACTURAS DIFERENTES A LAS RECLAMADAS. Señaló que la actuación del liquidador fue temeraria, debido a que extendió su competencia a situaciones resueltas y definidas, tanto en el aspecto financiero como legal, al aprehender en su escrutinio facturas causadas en contratos ya pagados y a los cuales se les había dado finiquito.

Indicó que se desconoció el artículo 3º del Decreto 1281, porque la competencia del liquidador “en tanto autoridad pública en ejercicio de sus competencias”, se restringe a la solicitud inmediata de aclaraciones o restitución y en caso de que no pueda ser subsanada la situación, el Liquidador debe dar traslado con las pruebas a la Superintendencia Nacional de Salud, para que ejerza las acciones que considere pertinentes.

Recalcó que, en este caso, las objeciones efectuadas por el Agente Liquidador a las facturas pagadas carecen de elementos suficientes para justificar su pago y que el Liquidador solo puede requerir la explicación o el reintegro y la Superintendencia Nacional de Salud puede iniciar las acciones correspondientes. TERCER CARGO: VIOLACIÓN A LAS NORMAS CONSTITUCIONALES.

Señaló que se violaron las siguientes normas: - Artículo 29 de la Constitución Política. Explicó que la consulta, análisis y comprensión de los reparos hechos por el Agente Liquidador a las 116.326 glosas, debió hacerse por los empleados de la IPS demandante en una visita autorizada por la Liquidadora y al día siguiente de la misma, es decir, el 10 de diciembre de 2004, expiraba el término para la revisión. Precisó que era imposible para la actora, en el término de dos días, comprender la actuación irregular del Liquidador, además de que sobre una misma factura se llegaron a establecer hasta 388 glosas y cada glosa podía versar sobre varios documentos. - Artículos 83 y 84 de la Constitución Política.

Destacó que la exigencia del Liquidador en la valoración de las reclamaciones, de aportar documentos que constituyeran prueba idónea, desconoció lo preceptuado por los Decretos 2418 del 1999 y 2211 de 2004 y ataca el imperativo constitucional, que ordena a las autoridades ceñirse a los postulados de la buena fe. Recordó que en este caso se exigieron documentos que ya reposaban en poder de la Liquidadora. - Artículo 31 de la Constitución Política.

Enfatizó que en las resoluciones demandadas se desconoció que ya se había hecho un reconocimiento previo a la actora en el 2002, por una suma de $658.193.469, y que los agentes liquidadores no podían anular la Resolución 0029 de 2002, en cuanto reconoció a la demandante esa suma. Alegó que en la Resolución núm. 0053 se dio una respuesta negativa a las pretensiones de la IPS demandante y que en la Resolución 0237, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición, además de decirle que no tenía derecho a lo que estaba reclamando, le señaló que debía pagar la suma de $192.302.764.

Que el artículo 31 de la Constitución Política no deja duda respecto de la prohibición de agravar las decisiones cuando el recurrente es apelante único y sobre la aplicación de esta figura en el procedimiento administrativo. - Derecho de contradicción. Afirmó que el Agente Liquidador resolvió glosar obligaciones que no estaban en discusión, pues ya habían sido pagadas en el pasado y, en consecuencia, no se pudieron revisar en un término de horas todas las glosas que fueron elaboradas durante varios meses, por una compañía de nombre AGS contratada para ese efecto.

Insistió que, en este caso, la reclamaciones presentadas fueron objetadas en 51.163 glosas, correspondientes a 286 facturas, pero además de estas glosas formuladas contra los documentos que presentó la IPS actora, el Agente Liquidador desarchivó, consultó, consideró y glosó facturas y documentos que correspondían a contratos anteriores, en relación con servicios que ya habían sido pagados.

Aclaró que “resucitó” facturas que habían sido pagadas, glosas que sumaron 65.163. - Normas que prohíben exigir requisitos adicionales. Agregó que, de acuerdo con el artículo 13 del Decreto 2150 de 5 de diciembre de 1995[7], es deber de COMCAJA y del Agente Liquidador del PROGRAMA mantener un archivo de la información, que le permita a sus acreedores acceder a todos los documentos que soportan el pago de las reclamaciones, ya que su conocimiento es condición necesaria para la efectividad de su derecho fundamental al debido proceso administrativo.

Afirmó que no es admisible que COMCAJA se abstenga de pagar las reclamaciones presentadas por la actora que están a su cargo, dándole a los perjudicados plazos sumarios para que alleguen documentos, que la misma posee en sus archivos. Advirtió que de conformidad con el artículo 14 del Decreto 2150 está prohibida la exigencia de todo comprobante o documento que acredite el cumplimiento de una actuación administrativa agotada, cuando una en curso suponga que la anterior fue regularmente concluida.

I.4.- CONTESTACIONES DE LA DEMANDA I.4.1.- COMCAJA, mediante apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: Que se acoge a lo que el apoderado del PROGRAMA COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN conteste, debido a que a partir del momento en que la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la liquidación del mencionado PROGRAMA, toda la documentación relacionada con su operación fue entregada al personal encargado de adelantar ese trámite de liquidación. Manifestó que no es cierto que los hechos que dieron lugar a la intervención del PROGRAMA hayan sido responsabilidad de COMCAJA, porque la causa tiene su origen en el hecho que el Municipio de Yarumal, Antioquia, decretó la caducidad administrativa de un contrato de aseguramiento, por considerar que el PROGRAMA ARS incumplió sus obligaciones contractuales y, como consecuencia de esa sanción, el PROGRAMA quedó impedido para celebrar nuevos contratos con el Estado y sin esos contratos no podía seguir operando.

Argumentó que a COMCAJA no se le puede endilgar responsabilidad alguna por el incumplimiento del contrato por parte del PROGRAMA y tampoco se puede decretar alguna condena en su contra dentro de este proceso, porque los recursos que maneja tienen la categoría de parafiscales y, por tanto, son recursos públicos que no pueden ser destinados a fines distintos de los previstos en la ley.

Aclaró que si bien COMCAJA creó el PROGRAMA COMCAJA ARS, una vez la Superintendencia Nacional de Salud ordenó su liquidación, esta adoptó una nueva personería jurídica distinta a la de COMCAJA, a tal punto que se designó como su representante legal a un Agente Liquidador por parte de la Superintendencia Nacional de Salud y cuenta con un Nit. diferente.

Alegó que, por lo anterior, no solo son independientes administrativa y contablemente, sino que se trata de dos personas jurídicas distintas y por tal razón no se puede pretender que COMCAJA sea llamada a responder por obligaciones que deben asumir otras personas jurídicas. Propuso la excepción de improcedencia del llamamiento en garantía, por cuanto el mismo fue solicitado por la parte demandante y antes de fijar en lista la demanda.

I.4.2.- La Superintendencia Nacional de Salud, solicitó que se denieguen, en su totalidad, las pretensiones de la demanda, porque carecen de fundamento legal. Expresó que mediante la Resolución núm. 2219 de 2001, ordenó la intervención parcial de COMCAJA ARS, para liquidar el PROGRAMA del régimen subsidiado, por encontrar que el mismo presentaba irregularidades y designó a un Agente Liquidador.

Puntualizó que es el Liquidador quien, con sujeción a las normas, debe valorar la forma como reconoce y califica las acreencias de quienes prestaron servicios de salud e igualmente garantizar que los recursos del sistema se destinen al pago de acreencias relacionadas con la seguridad social en salud. Aclaró que el Liquidador debe preservar la igualdad entre los acreedores de la misma categoría, por lo que todas las acreencias que se reconozcan y los pagos que se efectúan en relación con la no masa, deben hacerse a prorrata del valor de los respectivos créditos.

Indicó que en los procesos de intervención forzosa para liquidar los pagos se efectúan hasta la concurrencia de los activos de la entidad en liquidación. Recalcó que es el Agente Liquidador el responsable de las decisiones y actuaciones que implemente, en ejercicio de sus funciones normativas y en uso de amplias facultades administrativas.

Señaló que fue el Consejo Directivo de COMCAJA el que designó al Agente Liquidador del PROGRAMA y no la Superintendencia Nacional de Salud. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que no es de su competencia adelantar el proceso liquidatorio, por cuanto los agentes liquidadores tienen plena autonomía para adelantarlo y culminarlo.

Precisó que la ley le otorga autonomía al Agente Liquidador, de tal manera que las actuaciones y actos administrativos que expida, así como las gestiones civiles y comerciales que adelante, en desarrollo de la liquidación, son objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la ordinaria. Destacó que de acuerdo con el artículo 296 del Decreto Ley 663 de 2 de abril de 1993[8], las facultades legales de la Superintendencia Nacional de Salud se limitan a designar y remover discrecionalmente a los liquidadores y contralores, fijar sus honorarios y hacer un seguimiento a la actividad que desarrollen, pero no puede revisar las decisiones adoptadas por los agentes liquidadores.

Anotó que, por lo anterior, no se puede instaurar una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, cuando esta no está facultada para adelantar el proceso de liquidación y tampoco para sancionar a los agentes liquidadores, ya que no expidió los actos administrativos demandados y tampoco designó al Agente Liquidador.

I.4.3.- LUZ MARINA ZAMORA BUITRAGO, en su calidad de agente liquidadora llamada en garantía, solicitó que se denieguen, en su totalidad, las pretensiones de la demanda, porque no son violatorios de la ley. Señaló que como la demandante hizo reclamaciones dentro del proceso liquidatorio por unos saldos, el deber del Agente Liquidador era efectuar la auditoría médica a las cuentas reclamadas, como en efecto lo hizo.

Expresó que no es cierto que deba aplicarse el artículo 8º del Decreto 046 dentro del proceso liquidatorio, puesto que este tiene normas especiales, en las cuales se establece el procedimiento que se debe seguir, dentro del cual le compete al Agente Liquidador decidir sobre las reclamaciones oportunamente presentadas. Afirmó que es deber del Agente Liquidador calificar las acreencias, de conformidad con la ley, tal como lo hizo en este caso.

Resaltó que la demandante no cumplió con los requisitos legales para el pago de las facturas y por eso la firma auditora le efectuó las glosas médicas, que están consignadas en el Anexo núm. 10 de la Resolución núm. 0237 de 30 de junio de 2005 demandada. Agregó que no se violó el derecho de contradicción de la demandante, ya que se le otorgaron los recursos de ley e hizo uso de ellos.

Explicó que se respetó el procedimiento establecido por las normas para el proceso liquidatorio y en la Resolución núm. 0053 de 2004 acusada, la Liquidadora le otorgó a todos los acreedores sin excepción un plazo adicional de 15 días para que realizaran una inspección ocular en las bodegas del PROGRAMA y pudieran aportar a la liquidación los soportes que les hubieran hecho falta, en un principio, y que se hubieran radicado en la entidad.

Advirtió que el proceso de liquidación forzosa administrativa, al que está sometido COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN, es un proceso que se rige por las normas especiales previstas en el Decreto Ley 663, la Ley 510 de 3 de agosto de 1999[9] y los decretos 2418 y 2211. Alegó que el Liquidador, en ejercicio de sus funciones, debe propender porque a través de los mecanismos legales, que sean necesarios, se efectúe una adecuada recuperación y custodia de los activos de la intervenida y se efectúe un reconocimiento de acreencias, conforme con la realidad comercial, que existió entre COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN, la red prestadora de los servicios y los entes territoriales.

Adujo que el Agente Liquidador puede unilateralmente liquidar los contratos de prestación de servicios de salud, suscritos con la red prestadora, que es el mecanismo para legalizar y aplicar anticipos realizados por la entidad antes de la toma de posesión, anticipos y pagos en dinero, que hacen parte del patrimonio de la intervenida y garantizan un posible pago de sus obligaciones.

Así mismo, destacó que el proceso de auditoría médica de cuentas asistenciales tiene su fundamento en la necesidad, que tiene la entidad que efectúa el pago, de reconocer y establecer valores que sean compatibles y pertinentes con el servicio médico administrativo que se prestó. Manifestó que la auditoría debe determinar que la atención prestada corresponda al valor facturado, al igual que corroborar la conducencia del procedimiento practicado, con base en los soportes documentales que radica el prestador de servicios.

Argumentó que en aplicación del Decreto 2309 de 15 de octubre de 2002[10], el proceso de auditoría al proceso de atención asistencial debe cumplir con unos objetivos especiales, como son: evaluar la calidad de las historias clínicas, la calidad de la atención de acuerdo con los protocolos establecidos, lograr el uso racional de los medicamentos, utilizar adecuadamente la cama hospitalaria, lograr calidad en las referencias y contrarreferencias, evaluar el cumplimiento de protocolos de manejo y lograr pertinencia en incapacidades, entre otros.

Afirmó que el artículo 7º del Decreto 1281, establece que el pago de reclamaciones por servicios de salud prestados no puede estar condicionado a requisitos distintos a la presentación de autorización de servicios o contrato cuando se requiera y a la demostración efectiva de la prestación de los servicios. Aseguró que la totalidad de las reclamaciones presentadas oportunamente por las personas o entidades que se consideraron acreedoras de COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN fueron debidamente estudiadas, revisadas y auditadas médica, contable y legalmente, con el fin de determinar su aceptación total, afectando con las glosas correspondientes las que así lo ameritaban, por no constituir plena prueba que demostrara la prestación efectiva del servicio.

Indicó que los acreedores que concurren al proceso universal y concursal de liquidación forzosa administrativa tienen el deber de cumplir la carga procesal de aportar las pruebas idóneas, siguiendo las reglas señaladas por la ley, los documentos que acrediten la existencia y la cuantía de las obligaciones que pretenden hacer valer dentro del proceso, so pena de sufrir las consecuencias desfavorables por la omisión o defecto en el cumplimiento de esa carga procesal.

Propuso la excepción de ausencia total de responsabilidad en cuanto al llamamiento de garantía de LUZ MARINA ZAMORA BUITRAGO. Puntualizó que el Decreto 3023 de 11 de diciembre de 2002[11], en su artículo 2º, dispone que en la intervención forzosa administrativa de un ramo o PROGRAMA del régimen subsidiado o del régimen contributivo de salud se designaría como liquidador para adelantar ese proceso, al representante legal de la entidad y como contralor al revisor legal de la misma.

Señaló que solo expidió la Resolución núm. 0053 de 2004 acusada, mediante la cual se determinaron las sumas y bienes que integraban la masa de liquidación del PROGRAMA y los que estaban excluidos de ella; se resolvió sobre las reclamaciones presentadas, señalando los créditos aprobados y rechazados y se resolvieron las objeciones presentadas.

Explicó que obró con la diligencia necesaria al expedir la Resolución núm. 0053 de 26 de octubre de 2004 demandada. I.4.4.- COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN, llamada en garantía, se opuso a las pretensiones de la demanda, porque carecen de fundamento legal. Resaltó que se emplazaron todas las personas que se consideraban con derecho a formular reclamaciones de cualquier índole contra el PROGRAMA.

Señaló que como resultado de las reclamaciones presentadas y las objeciones, a que hubo lugar, se expidió la Resolución núm. 0029 de 2002, mediante la cual se calificaron y graduaron los créditos del programa en liquidación, en contra de la cual se interpusieron 294 recursos de reposición. Anotó que los recursos fueron resueltos por medio de la Resolución núm. 0037 de 21 de julio de 2003 y con fundamento en el inciso 5º del artículo 3º del CCA, se declaró la nulidad parcial de lo actuado, a partir del día siguiente al vencimiento del término para presentar oportunamente reclamaciones, es decir, de todo lo actuado con posterioridad al 6 de diciembre de 2001, incluida la Resolución núm. 0029 de 2002.

Enfatizó que, como consecuencia de lo anterior, se expidió el auto núm. 003 de 24 de noviembre de 2003, del cual se volvió a correr traslado común a todos los interesados de las reclamaciones. Arguyó que, al momento de calificarse las reclamaciones oportunamente presentadas, se observó que en los archivos no se encontraba la evidencia o resultados de la totalidad de las auditorías médicas realizadas a esas cuentas, razón por la cual en procura del principio de igualdad de los acreedores y al debido proceso, el programa sometió a auditoría médica el 100% de las facturas reclamadas, con el fin de emitir el pronunciamiento correspondiente, para lo cual se allegaron a la firma auditora contratada los soportes que presentaron los acreedores con su reclamación, junto con los que se encontraban en la bodega de la entidad.

Que, en virtud de la decisión adoptada, se celebró un contrato de prestación de servicios entre COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN y la firma ASESORES GERENCIALES Y AUDITORES EN SALUD, el 31 de octubre de 2003, cuyo objeto era efectuar la auditoría de cuentas médicas de la totalidad de las facturas derivadas de la prestación de servicios de salud y el pago se solicitó dentro de las reclamaciones oportunamente radicadas en el proceso de liquidación del Programa.

Afirmó que en desarrollo de las reclamaciones efectuadas por la demandante, en el proceso de calificación de acreencias, no apareció prueba siquiera sumaria de la existencia de las obligaciones y la efectiva prestación del servicio, para proceder a levantar las glosas aplicadas a cada una de las facturas reclamadas por la institución y cuya suma corresponde al valor reclamado en esta demanda.

Advirtió que, por expresa disposición legal, los acreedores que concurren al proceso universal y concursal de la liquidación forzosa administrativa tienen la obligación legal y contractual de asumir la carga procesal de aportar las pruebas idóneas, los documentos que acrediten la existencia y la cuantía de las obligaciones que pretenden hacer valer dentro del proceso, so pena de sufrir las consecuencias desfavorables por la omisión o defecto en el cumplimiento de esa carga procesal, que fue lo que sucedió en este caso.

Agregó que el Decreto 1281, en su artículo 7º, condiciona el reconocimiento y pago de las cuentas presentadas por los prestadores de servicios de salud, a la existencia de autorización de servicios por parte de la EPS o ARS y a la demostración efectiva de la prestación de los servicios, de manera que la sola existencia de un contrato o de la autorización de servicios no implica necesariamente que el servicio haya sido efectivamente prestado, sino que es necesario que se demuestre la prestación del servicio, para lo que se requiere que el acreedor suministre a la ARS los soportes necesarios que lo acrediten.

Indicó que, de acuerdo con estas normas especiales, es evidente que quienes tienen la obligación de aportar los documentos al proceso son los acreedores y no el Liquidador. Adujo que, en este caso, el Agente Liquidador rechazó la suma reclamada, por considerar que el acervo probatorio que existía frente a esas reclamaciones, apoyado en la auditoría médica y en la inspección ocular realizada por la IPS, no le brindaba la certeza suficiente sobre la procedencia del reconocimiento y pago de la acreencia reclamada, dado que en algunos casos no se presentó prueba sumaria de la obligación reclamada o la aportada no probaba la existencia de la misma.

Finalmente propuso la excepción de transacción y/o pago parcial, teniendo en cuenta que si bien es cierto que la demandante presentó reclamación oportuna por la suma de $827.052.637, había celebrado un acuerdo de pago con COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN y con el Municipio de Sincé, Sucre, por valor de $121.084.858, el 14 de agosto de 2001, por medio del cual el Municipio realizó varios pagos.

I.4.5.- GERMÁN CÓRDOBA ORDÓÑEZ, agente liquidador llamado en garantía, se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda, porque carecen de fundamento legal, en los mismos términos señalados en la contestación de la demanda de COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto las actuaciones adelantadas por él, en la liquidación del programa, fueron realizadas en su calidad de Agente Liquidador y en ningún momento obró a título personal, así como no hubo dolo o culpa grave en su actuar.

I.4.6.- OLGA LUCÍA MORA ÁLVAREZ, agente liquidadora llamada en garantía, solicitó que se denieguen, en su totalidad, las pretensiones de la demanda, porque carecen de fundamento fáctico y jurídico. Manifestó que el proceso de auditoría médica de cuentas asistenciales está fundamentado en la necesidad que tiene la entidad, que efectúa el pago, de reconocer y establecer valores que sean compatibles y pertinentes con el servicio médico-administrativo que se prestó. Argumentó que la auditoría debe determinar que la atención prestada corresponda al valor facturado, así como debe corroborar la conducencia del procedimiento practicado, con base en los soportes documentales que radica el prestador de servicios y ajustados a la normatividad aplicable al sector salud.

Precisó que si los acreedores de COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN, en desarrollo del principio de la autonomía de la voluntad, se obligaron a aportar los documentos especificados en cada uno de los contratos suscritos, como condición previa para el pago de las obligaciones a su favor, ahora no pueden desconocer esa obligación escudándose en que no tienen en su poder los documentos.

Indicó que los acreedores debieron por lo menos aportar una copia de los documentos originales, que allegaron a COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN antes de que fuera sometida al proceso de liquidación forzosa administrativa, no solo porque contractualmente se obligaron a ello, sino porque legalmente se obligaron a tener esos documentos, por ser el soporte de las transacciones registradas en su contabilidad.

Anotó que la sola existencia de un contrato o de la autorización de servicios no implica necesariamente que el servicio haya sido efectivamente prestado, razón por la cual el artículo 7º del Decreto 1281 exige que adicionalmente se demuestre la efectiva prestación del servicio, para lo cual se requiere que el acreedor suministre a la ARS los soportes necesarios que acrediten la prestación efectiva del servicio.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Mediante sentencia de 1º de julio de 2010, la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por COMCAJA, la Superintendencia Nacional de Salud y el Agente Liquidador GERMÁN CÓRDOBA ORDÓÑEZ, dado que el Programa de Régimen Subsidiado de COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN tiene personería jurídica sin ánimo de lucro, organizada como corporación de subsidio familiar; puede comparecer directamente a este proceso y, por tanto, era la legitimada para contestar la demanda.

No declaró probadas las excepciones propuestas por la Agente Liquidadora LUZ MARINA ZAMORA BUITRAGO y COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN, al tratarse del estudio de asuntos de fondo. Así mismo, denegó las pretensiones de la demanda, al no prosperar los cargos, con base en los razonamientos que pueden resumirse así: En cuanto al primer cargo, señaló que de conformidad con el artículo 293 del Decreto 663- Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, como en este caso el PROGRAMA se encontraba en un proceso de liquidación forzosa, no se podían aplicar las normas de los decretos 723 y 046, que establecen las formas como se pagan las facturas y se realizan las respectivas glosas cuando la empresa no se encuentra en un proceso liquidatorio, ya que se rige por normas especiales.

Que, además, en el acápite del procedimiento, aplicable al proceso liquidatorio del citado PROGRAMA, en la Resolución núm. 0053 de 2004 acusada, se dispuso que el aplicable era el contenido y regulado en el artículo 116 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por la Ley 510 y el Decreto 2211, que derogó el Decreto 2418. Expresó que la actora no señaló de manera específica la forma en que, a su juicio, se vulneró el artículo 7º del Decreto 1281, lo cual es necesario para su estudio, indicando frente a cuál contrato y factura aportó la documentación para que se le reconociera su crédito y no se hizo el correspondiente pago, puesto que el fallador de primera instancia no puede hacerlo de manera oficiosa.

Anotó que para alegar que se aportaron todos los documentos, que demostraban la efectiva prestación de los servicios de cada uno de los contratos, se requería que dicha situación se demostrara, lo cual no se hizo en este caso, en cuanto no obran pruebas al respecto. Afirmó que en la Resolución núm. 0053 de 2004 acusada, el Agente Liquidador precisó que el PROGRAMA celebró 2.825 contratos de aseguramiento en 24 departamentos y 264 municipios del país; que los acreedores dentro del proceso liquidatorio presentaron 52.000 facturas derivadas de la prestación del servicio de salud y que, al momento de calificar las reclamaciones oportunamente presentadas por esas facturas, se advirtió que en los archivos no se encontraban los resultados de la totalidad de las auditorías médicas realizadas a algunas cuentas, por lo que a fin de garantizar el principio de igualdad y el debido proceso se sometió a auditoría médica el 100% de las facturas reclamadas para que se emitiera el pronunciamiento respectivo y se allegaran a las reclamaciones los soportes que presentaron los acreedores con ellas y los que se encontraban en la bodega del programa.

De las 52.000 facturas se encontraron soportes de 47.290. -Que al momento de calificar las reclamaciones presentadas oportunamente, se evidenció que en algunos casos los reclamantes no allegaron los soportes correspondientes, por considerar que ya los habían radicado en el PROGRAMA, los cuales al ser buscados no fueron encontrados. - Que, como consecuencia de lo anterior, se les permitió a los reclamantes que realizaran una inspección a la bodega del PROGRAMA, para la cual se concedió un plazo de15 días hábiles, para que establecieran si esos soportes se encontraban o no. Estimó que no vulneraron derechos de la demandante, porque no se encontró que se hubieran solicitado documentos diferentes a los establecidos por la norma y que, además, en relación con los soportes, que se dijo se aportaron con anterioridad, pero que no fueron encontrados, se dio la oportunidad para que los reclamantes fueran a la bodega del programa.

Reiteró que para el pago de las acreencias no basta con que se alleguen facturas, sino que es necesario que se demuestre la efectiva prestación del servicio, prueba que está a cargo del reclamante. Indicó que lo dispuesto por el artículo 13 del Decreto 1281 no está relacionado con los argumentos del cargo referente a que se violó dicha norma.

Estimó que el Agente Liquidador no solicitó los soportes de manera caprichosa, sino porque no se encontraron en los archivos. Explicó que él, en un principio, al momento de calificar las reclamaciones presentadas, buscó en los archivos del programa documentos, luego de lo cual, frente a algunas reclamaciones encontró los soportes, pero frente a otras no. De manera que concedió un plazo para que se realizaran visitas por parte de los reclamantes y en ellas se buscaran los documentos faltantes.

Con respecto al segundo cargo, expresó que los actos administrativos se encuentran cobijados bajo la presunción de legalidad, de tal forma que la actora debía indicar los contratos y las facturas, sobre las cuales supuestamente el Liquidador extendió su competencia, por haberse pagado con anterioridad al proceso liquidatorio. Frente al tercer cargo, manifestó que no observó violación al debido proceso, toda vez que, como se dijo en las resoluciones demandadas, para garantizarle el mismo a los acreedores que reclamaron oportunamente el pago de facturas derivadas de la prestación del servicio de salud y que fueron glosadas por falta de soporte por la auditoría médica, efectuada dentro del proceso liquidatorio, y que alegaron haberlos presentado con antelación y que por el manejo interno no habían sido encontrados, se les permitió que realizaran una inspección, para lo cual se les concedió un término de quince días hábiles.

Con base en lo anterior, advirtió que si bien pudo haber archivos desorganizados de los documentos, a los reclamantes se les permitió que realizaran una inspección por quince (15) días hábiles, para que los buscaran en los archivos y los aportaran. Estimó que no se evidenció violación al principio de buena fe, en tanto no se encontró que la Liquidadora “hubiera exigido un comportamiento excesivo por parte de la demandante” en relación con las pruebas aportadas, ya que para reconocer las acreencias se debían aportar las pruebas que demostraran no sólo la existencia de los contratos sino que probaran la efectiva prestación del servicio, para así poder reconocer el valor de las acreencias reclamadas.

En lo atinente a la violación del artículo 31 de la Constitución Política, señaló que debe tenerse en cuenta que mediante la Resolución núm. 0029 de 12 de diciembre de 2002, el Agente Liquidador de COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN decidió sobre las reclamaciones presentadas oportunamente y las objeciones formuladas, y se realizó la calificación y graduación de los créditos del PROGRAMA.

Que a través de la Resolución núm. 0037 de 21 de julio de 2003, el Agente Liquidador declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso liquidatorio del PROGRAMA, a partir del día siguiente al vencimiento del término para presentar oportunamente reclamaciones dentro del proceso liquidatorio, es decir, de todo lo surtido con posterioridad al 12 de diciembre de 2002, por no haberse determinado, en la forma que establece la ley, los bienes que integraban la masa y los que están excluidos de ella.

Anotó que si bien en un principio la Resolución núm. 0029 de 2002 le reconoció algunos créditos a la actora, lo cierto es que se declaró la nulidad parcial del proceso, de manera que esa resolución dejó de existir. En contra de esta decisión se interpusieron 13 recursos, los cuales fueron resueltos en forma de desfavorable a través de la Resolución núm. 0040 de 2003.

Precisó que si la actora estaba inconforme con la resolución, por medio de la cual se declaró la nulidad de lo actuado, por considerar que se vulneró alguna norma, podía luego de interponer los recursos de la vía gubernativa, demandarlo ante esta Jurisdicción. Indicó que como se declaró la nulidad parcial del proceso, se volvió a surtir y se concluyó, mediante los actos aquí demandados, que lo que se resolvió en la citada Resolución núm. 0029 no obligaba al liquidador, razón por la cual al volver a realizar el proceso, integrar debidamente la masa y estudiar las reclamaciones presentadas, podía encontrar resultados diferentes y por tanto tomar medidas distintas.

En cuanto a que la Resolución núm. 0237 de 2005 acusada, por la cual se resolvió el recurso de reposición, hizo más gravosa la situación del reclamante, consideró que esta afirmación no es cierta, dado que, en el Anexo núm. 9 de la Resolución núm. 0053 de 2004 demandada, se estableció como saldo en favor de la ARS la suma de $202.738.485 y en el Anexo núm. 9 de la referida Resolución núm. 0237, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición, se estableció como saldo a favor de la ARS $192.302.764, de manera que se redujo el monto del saldo por parte de la demandante, situación que la beneficia. En relación con la violación al derecho de contradicción, sostuvo que también era necesario que en la demanda se hubiera mencionado expresamente cuáles facturas y en qué casos el Liquidador “resucitó facturas”, que ya se habían pagado, puesto que el Tribunal no puede de manera oficiosa estudiar cada una de las facturas, que además no obran dentro del expediente, toda vez que la acusación está realizada de manera genérica.

Recalcó que es obligación del Liquidador realizar todas las gestiones necesarias para proteger y recuperar los activos de la intervenida, de tal forma que todas sus actuaciones están encaminadas a recuperar su patrimonio para poder pagarle a todos los acreedores, situación ante la cual le correspondía a la demandante probar que no lo hizo en debida forma.

Explicó que el Agente Liquidador no solicitó que se aportaran nuevamente los soportes que se hallaban en los archivos de la entidad, sino que, como ya se dijo, al momento de calificar las acreencias reclamadas buscó los soportes que supuestamente se encontraban y al no hallarlos, permitió que los acreedores los buscaran, razón por la cual no se exigieron requisitos adicionales ni se incumplió con el artículo 13 del Decreto 2150.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La actora fincó su inconformidad, en esencia, así: Señaló que la sentencia apelada evidencia una falta de apreciación de las pruebas obrantes y no hay un examen crítico de las mismas. Explicó que en el caso concreto, no conoció el mérito que se le asignó a cada prueba, no pudo verificar en qué sentido fueron evaluadas y, en consecuencia, en esta instancia no se pueden demostrar los motivos de inconformidad en relación con cada una de ellas ni ante una valoración conjunta de las mismas.

Expresó que se le violó el derecho de contradicción y debido proceso, porque vistas las comunicaciones núms. 26950-04 de 2 de diciembre de 2004 y 27184-04 de 10 de diciembre de 2004, que fueron allegadas con la demanda, se puede corroborar que en realidad el término otorgado a la demandante para realizar la inspección en las bodegas de la ARS fue solo de 2 días y no de 15 días, conforme se sostuvo en la sentencia de primera instancia. Que, por tanto, la supuesta garantía para los acreedores y, más precisamente para la actora, fue una simple apariencia de debido proceso y de garantías para el ejercicio de su derecho de contradicción. Que hay violación al derecho de contradicción cuando se pone al administrado en situación de imposibilidad de defenderse, tal como ocurrió en el caso de la demandante y se encuentra probado en el expediente.

Aclaró que los antecedentes administrativos allegados al expediente permiten determinar todas las condiciones necesarias en relación con las reclamaciones realizadas a COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN por parte de la demandante, en relación con los contratos y las facturas. Indicó que los criterios utilizados para evaluar las glosas médicas obedecieron a un proceso de atención asistencial en general y, en el caso de la IPS demandante, obedecía al suministro de medicamentos.

Que no hubo especificidad en el criterio de evaluación y de las glosas que se debían aplicar a la actora y que se le aplicaron glosas que tenían que ver con procedimientos médicos. Sostuvo que se debe tener en cuenta que los contratos se desarrollaron y terminaron estando en vigencia el Decreto 046 y que no hay explicación para que el proceso de liquidación implique la revisión de todas las actuaciones anteriores de la entidad que ingresa en liquidación. Mencionó que la sentencia recurrida citó normas relacionadas con el proceso de liquidación, no con el manejo de glosas en una entidad en liquidación. Adujo que el proceso de liquidación dejó sin efecto las cláusulas contractuales, definió qué normas se aplicaban, la vigencia de las mismas y creó sus propias glosas, en un acto de abandono del estado de derecho.

Alegó que en el expediente obra prueba de la reclamación en tiempo por la demandante, en la que se puede apreciar que además de la suma reclamada y los conceptos de las mismas se lee: “[…] Adjunto a este Memorial de Reclamación Toda la documentación en fotocopias que están demostrando la realidad y exactitud de mis reclamos como son: […]”.

Anotó que en el expediente obra el documento de reclamación hecho por la actora, en el cual se indican las facturas que se reclaman por no haber sido pagadas, así como los anexos de las resoluciones demandadas, en donde se pueden observar las facturas glosadas y la correspondencia entre las que fueron reclamadas y las que no lo fueron. Sostuvo que en la Resolución núm. 0237 de 2005 acusada se evidencia que el Agente Liquidador exigía el aporte de “pruebas idóneas” y no de prueba sumaria de las reclamaciones presentadas, lo cual contraría las normas de liquidación. Que, además, de la Resolución núm. 0053 acusada se desprende que se hicieron glosas sobre facturas ya pagadas y contratos finiquitados.

Afirmó que está claro que el Agente Liquidador no debía solicitar los soportes que se hallaban en el archivo de la entidad. Que, en efecto, él los buscó en sus archivos, pero al no encontrarlos le dio traslado a los reclamantes para buscarlos, con lo cual le trasladó su responsabilidad al administrado “en una muestra engañosa de respeto al debido proceso”.

Que, además, en la propia Resolución núm. 0053 acusada se indicó que se decidió someter a auditoría médica el 100% de todas las facturas reclamadas, a pesar de que habían sido objeto de auditoría médica antes de adoptarse la medida de intervención del PROGRAMA, por no encontrar la “evidencia o resultados” de algunas de las facturas auditadas.

Advirtió que al final la actora debía aportar de nuevo los documentos so pena del no pago de lo reclamado, lo cual, a su juicio, es en la práctica la exigencia de un requisito adicional. Mencionó que en la sentencia apelada se indicó que en los alegatos de conclusión, presentados por la actora, se recalcó lo dicho en la demanda, pero que estos argumentos no fueron evaluados en la sentencia. Agregó que en la sentencia recurrida no se encuentra decisión en relación con los llamados en garantía y que a ellos les cabe responsabilidad, en tanto deben responder por los perjuicios que, por dolo o culpa grave, causaron a la entidad en liquidación, o a los acreedores, en razón de las actuaciones adelantadas “en contravención de las disposiciones aplicables”.

IV.- ALEGATOS DEL MINISTERIO PÚBLICO En esta etapa procesal, el Ministerio Público guardó silencio. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de las resoluciones núms. 0053 de 26 de octubre de 2004 y 0237 de 30 de junio de 2005, expedidas por los Agentes Liquidadores del PROGRAMA, por medio de las cuales, respectivamente, se determinaron las sumas y bienes que integran la masa de la liquidación del referido Programa y los que están excluidos de ella; se decidió sobre las reclamaciones oportunamente presentadas dentro de este proceso liquidatorio, señalando los créditos aprobados y rechazados en relación con bienes y sumas de dinero excluidos de la masa de la liquidación, la cuantía y el orden de restitución, la naturaleza de las mismos, su cuantía, las preferencias que determina la ley y la prelación para el pago; se resolvieron las objeciones presentadas.

También se estableció, respecto de la actora, un saldo en favor de la mencionada ARS por valor de $202.738.485; y se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la actora, ordenando reponer parcialmente la anterior decisión, en lo que se relaciona con la calificación y graduación realizada a la reclamación núm. 230010014 presentada por ella, en el sentido de reducir el saldo en favor del mencionado PROGRAMA a $192.302.764.oo.

Para tal efecto, se debe tener en cuenta lo siguiente:. La Superintendencia Nacional de Salud, mediante la Resolución núm. 2219 del 9 de octubre de 2001, ordenó la intervención parcial de la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPENSINA “COMCAJA” ARS, en adelante COMCAJA ARS, para liquidar el PROGRAMA y, en consecuencia, ordenó la toma de posesión. Además, dispuso que de conformidad con el artículo 32 del Decreto 1922 de 1994, los procedimientos administrativos a aplicar en los casos de intervención total o parcial de una EPS o ARS serían, en lo que sea pertinente, los previstos en el artículo 116 del Decreto Ley 663 y las demás normas que lo complementen o modifiquen (modificado por la Ley 510 y el Decreto 2418)[12]..

En ejercicio de sus funciones, el Agente Liquidador del citado PROGRAMA emplazó, en su momento, a quienes se consideraran con derecho a formular reclamaciones de cualquier índole contra la entidad, por el término de un mes contado a partir de la fecha de publicación del último aviso.[13]. El 5 de diciembre de 2001, la actora presentó reclamación, con el objeto de ser reconocida como acreedora del PROGRAMA, por el servicio prestado con ocasión de los contratos núms. 0004 de 16 de mayo de 2000, 005 de 1 de marzo de 1999, 010 de 1º de octubre de 1999 y 0015 de 1o. de octubre de 1999, suscritos con dicha entidad, para el suministro de medicamentos, así como de solicitar el pago de $827.052.636.[14].

A través de la Resolución núm. 0027 de 15 de octubre de 2002, el Agente Liquidador del mencionado PROGRAMA corrió traslado común a todos los interesados de las reclamaciones presentadas dentro del proceso liquidatorio, durante 10 días hábiles, con el fin de que se formularan las objeciones pertinentes.[15]. Mediante la Resolución núm. 0029 de 12 de diciembre de 2002, el Agente Liquidador del Programa en mención decidió sobre las reclamaciones presentadas, y objeciones formuladas y realizó la calificación y graduación de los créditos del Programa en mención. Con respecto a la actora, tuvo en cuenta como reclamación aceptada y calificó como crédito perteneciente a la no masa de la liquidación, la acreencia presentada por ella dentro del término legal, por valor de $658.193.469.[16].

Por medio de la Resolución núm. 0037 de 21 de julio de 2003, expedida por el Agente Liquidador del referido PROGRAMA, se resolvieron todos los recursos interpuestos contra la anterior decisión y se declaró una nulidad parcial de lo actuado en el proceso liquidatorio del Programa, incluyendo la Resolución núm. 0029 de 2002, al considerar que dicho acto recurrido adolece de una graduación de créditos aceptados con cargo a la masa de liquidación conforme a la ley y porque al momento de expedir dicha resolución no se contaba con unos estados financieros reales que permitieran integrar debidamente la masa de liquidación y calificar las reclamaciones presentadas y en cuanto se cometieron múltiples errores aritméticos y graves inconsistencias al relacionar las reclamaciones que se rechazaban o se aceptaban[17]..

El Agente Liquidador del mencionado Programa, a través de la Resolución núm. 0053 de 26 de octubre de 2004, emitió un nuevo acto, en el cual decidió sobre las reclamaciones presentadas y estableció un saldo en favor del mencionado Programa por valor de $202.738.485.[18]. El 18 de noviembre de 2004, la demandante interpuso recurso de reposición contra la citada resolución[19]..

Mediante la Resolución núm. 0237 de 30 de junio de 2005, el Agente Liquidador del Programa en mención resolvió el recurso interpuesto por la actora y ordenó reponer parcialmente la resolución recurrida, en el sentido de establecer un saldo en favor del PROGRAMA y en contra de la demandante, por valor de $192.302.764.oo.[20] De acuerdo con lo anterior, es necesario precisar cuál es el régimen aplicable a la liquidación del PROGRAMA DE ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN. Mediante la Resolución núm. 2219 del 9 de octubre de 2001, por medio de la cual se ordenó la intervención parcial de COMCAJA ARS, para liquidar el PROGRAMA y ordenó la toma de posesión, se dispuso que de conformidad con el artículo 32 del Decreto 1922, los procedimientos administrativos a aplicar en los casos de intervención total o parcial de una ARS serían, en lo que sea pertinente, los previstos en el artículo 116 del Decreto Ley 663, que contiene la normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y las demás normas que lo complementen o modifiquen (modificado por la Ley 510 y el Decreto 2418)[21].

Dicho Decreto 2418 fue derogado expresamente por el artículo 64 del Decreto 2211, régimen aplicable a los procesos de liquidación forzosa administrativa de administradores del régimen subsidiado, según los decretos 1922 de 5 de agosto de 1994[22] y 1015 de 24 de mayo de 2002[23]. Ahora, el citado Decreto 663, en su artículo 293, establece que las normas del proceso liquidatorio son de aplicación preferente respecto de cualquier normativa, así: “ARTICULO 293.

NATURALEZA Y NORMAS APLICABLES DE LA LIQUIDACION FORZOSA ADMINISTRATIVA. […] 2. Normas aplicables. Los procesos de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria serán adelantados por los liquidadores y se regirán en primer término por sus disposiciones especiales. En las cuestiones procesales no previstas en tales normas que correspondan a actuaciones orientadas a la expedición de actos administrativos se aplicarán las disposiciones de la parte primera del Código Contencioso Administrativo y los principios de los procedimientos administrativos.

La realización de activos y de los demás actos de gestión se regirán por las normas del derecho privado aplicables por la naturaleza del asunto […]” (Las subrayas y negrillas fuera de texto). De acuerdo con lo anterior, desde el momento en que se decretó la liquidación del PROGRAMA, las normas previstas en el Decreto 663, la Ley 510 y el Decreto 2211 le eran aplicables, y no, como lo pretende la actora, las normas que gobiernan las relaciones entre las ARS, es decir, el Decreto 046 de 2000, que dispuso que la totalidad de las entidades que administren recursos de seguridad social deberán cancelar íntegramente la parte de las cuentas que no hubieren sido glosadas.

Al respecto, la Sala estima que este último Decreto regula la procedencia y forma de los pagos a las IPS, en condiciones ordinarias, es decir, cuando está desarrollando su objeto social normalmente, esto es, cuando prestan el servicio de salud, situación muy distinta a la extraordinaria que se presenta cuando la entidad deja de cumplir su objeto social y debe someterse al proceso concursal y universal de liquidación para efectuar sus pagos de conformidad con las normas especiales.

Sobre el particular, la Sala prohíja la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2012[24], en la cual esta Sección, en lo pertinente, expresó: “[…] “Por lo tanto, teniendo en cuenta que el cobro de los créditos reclamados por el Hospital demandante se realiza dentro de un proceso de disolución y liquidación, regulado por la ley de manera especial, mediante las disposiciones que fundamentan los actos administrativos acusados, referidas en párrafos precedentes, es claro que dicha normativa especial y no otra, es la aplicable para efectos de obtener el pago deprecado por el actor.

Así lo ha sostenido la Jurisprudencia de esta Sala, al considerar que: “Respecto del proceso de liquidación forzosa, ha dicho la Corte Constitucional que es el proceso administrativo de liquidación forzosa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria, es un proceso concursal y universal, que tiene como objeto realización de los activos y el pago gradual y rápido de los pasivos externos a cargo de la respectiva entidad, hasta la concurrencia de sus activos; este procedimiento se orienta en el principio racional de justicia presentándose de tal forma la igualdad entre los acreedores, sin perjuicio de las disposiciones que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos.

Se refiere entonces a una modalidad fluida de control y de solución de situaciones de carácter económico que deben ser atendidas por el Derecho Público, y de extrema gravedad, que no pueden dejarse bajo el régimen ordinario de los concursos entre comerciantes, por cuanto su régimen es especial, pero existe una remisión al C.C.A. cuando se dice que "Los procesos de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria serán adelantados por los liquidadores y se regirán en primer término por sus disposiciones especiales.

La medida preventiva de aviso de suspensión de los procesos ejecutivos en curso y la prohibición de iniciar otros nuevos, no es una innovación del Decreto 809 de 2002 sino que venía desde la Ley 510 de 1999 y también fue consagrada en el Decreto 2418 del mismo año. De conformidad con lo anterior, cuando el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confieren el artículo 189, numeral 15, de la Constitución Política y el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, ordena la disolución y liquidación del Banco Central Hipotecario y dispone medidas preventivas que corresponden a las normalmente aplicables en los casos de liquidaciones forzosas, no está excediendo el ámbito de su facultad ni mucho menos derogando disposiciones contenidas en el Código de Procedimiento Civil puesto que la suspensión de los procesos ejecutivos en curso y la prohibición de iniciar otros nuevos contra la entidad demandada, en liquidación, se salen del ámbito general de operabilidad de esos procesos.

En este caso se trata de normas especiales que cobijan casos específicos y que, por lo mismo, priman sobre la reglamentación general. La prohibición de iniciar nuevos procesos ejecutivos en entidades intervenidas se aplica únicamente a las acreencias anteriores a la toma de posesión. Ello, por cuanto la recuperación de la entidad depende de su capacidad de realizar operaciones económicas, y esta capacidad desaparecería si los posibles contratistas de la entidad se dieran cuanta que ella es invencible ante cualquier demanda dirigida a obtener el pago de sus cuentas.”[25] (Negrillas y subrayas fuera de texto).

En ese orden de ideas, el demandante debió señalar cuáles de las normas que sí son aplicables al proceso de disolución y liquidación de CAJANAL S.A. EPS EN LIQUIDACIÓN, fueron desconocidas en el curso del mismo y no acudir, como lo hizo, a una normativa ajena a éste para estructurar el cargo de nulidad que se estudia y que, en consecuencia, no prospera. […]”.

Por lo tanto, no cabe duda que el PROGRAMA debía aplicar las disposiciones legales especiales que regulan el proceso de liquidación y no aquellas normas que se seguían cuando desarrollaba su objeto social y que, por ende, le asistió razón al a quo al aplicar en la sentencia recurrida normas relacionadas con el proceso de liquidación. Ahora, la primera censura la hace descansar el recurrente en que, a su juicio, la sentencia apelada evidencia una falta de apreciación de las pruebas obrantes y no hay un examen crítico de las mismas.

El Decreto 2211, “Por medio del cual se determina el procedimiento aplicable a las entidades financieras sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa administrativa”, en sus artículos 23 y 26 establece lo siguiente: “Artículo 23. Emplazamiento. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se disponga la liquidación de la institución, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la intervenida y a quienes tengan en su poder, a cualquier título, activos de la intervenida, para los fines de su devolución y cancelación. […] El aviso de emplazamiento contendrá lo siguiente: a) La citación a todas las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado que se consideren con derecho a formular reclamaciones de cualquier índole contra la institución financiera en liquidación, a fin de que se presenten con prueba siquiera sumaria de sus créditos, en el lugar que para el efecto se señale.

Cuando se trate de derechos incorporados en títulos valores deberá presentarse el original del título. Sin embargo, cuando sea necesaria la presentación de un título valor en varios procesos liquidatorios a la vez, el original del título valor se aportará en uno de los procesos liquidatorios y en los demás se aportará copia del mismo con certificación del liquidador del proceso en que se haya aportado el original, sobre la existencia del mismo.

Si los créditos constan en títulos valores que hayan sido depositados en depósitos centralizados de valores la existencia del crédito se probará con los documentos a que se refiere el artículo 26 de la Ley 27 de 1990. El depositante en el depósito centralizado de valores podrá autorizar al liquidador para solicitar el certificado a que se refiere dicho artículo; […] “Artículo 26.

Pasivo a cargo de la entidad en liquidación. Para la determinación de las sumas a cargo de la entidad en liquidación se tendrá en cuenta lo siguiente: 1. Determinación de las sumas y bienes excluidos de la masa y de los créditos a cargo de la masa de la liquidación. Dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al vencimiento del término para presentar reclamaciones, el Liquidador decidirá sobre las reclamaciones presentadas oportunamente mediante resolución motivada o mediante actos administrativos independientes en los que además de resolver las objeciones presentadas se señalará lo siguiente: (…) Parágrafo.

Si el Liquidador dudare de la procedencia o validez de cualquier reclamación prevista en el presente decreto, la rechazará.” Conforme a las citadas disposiciones, el Liquidador dentro de un proceso de liquidación debe tener certeza sobre las reclamaciones presentadas a fin de determinar las sumas y bienes excluidos de la masa y de los créditos a cargo de la masa de la liquidación, para lo cual los reclamantes o acreedores, que concurren al proceso de liquidación, deben presentar “prueba siquiera sumaria de sus créditos”.

Sobre la carga de la prueba en el proceso de reconocimiento de créditos dentro de un proceso de liquidación, la sentencia proferida el 19 de septiembre de 2013[26] por esta Sección, señaló que son los acreedores los que tienen la carga procesal de aportar las pruebas de los créditos que pretenden hacer valer y que el Liquidador debe someterse a lo que resulte probado en ese proceso y puede rechazar la reclamación, si duda de su procedencia o validez, de la siguiente manera: “[…] Precisado lo anterior se tiene que el artículo 293, numeral 1, del Estatuto Financiero, define la naturaleza y objeto del proceso de liquidación forzosa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria, a cuyo tenor: “ARTICULO 293.

NATURALEZA Y NORMAS APLICABLES DE LA LIQUIDACION FORZOSA ADMINISTRATIVA. 1. Naturaleza y objeto del proceso. El proceso de liquidación forzosa administrativa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria es un proceso concursal y universal, tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos. 2. …” (Negrillas fuera de texto) A su vez, el Decreto 2211 de 8 de marzo de 2004, por medio del cual se determina el procedimiento aplicable a las entidades financieras sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa administrativa, en su artículo 23, previó que dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se disponga la liquidación de la institución, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la intervenida y a quienes tengan en su poder, a cualquier título, activos de la intervenida, para los fines de su devolución y cancelación. […] Por su parte, el Decreto 1281 de 2002, “Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación”, dispone: “ARTÍCULO 7o.

TRÁMITE DE LAS CUENTAS PRESENTADAS POR LOS PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD. Además de los requisitos legales, quienes estén obligados al pago de los servicios, no podrán condicionar el pago a los prestadores de servicios de salud, a requisitos distintos a la existencia de autorización previa o contrato cuando se requiera, y a la demostración efectiva de la prestación de los servicios.

Cuando en el trámite de las cuentas por prestación de servicios de salud se presenten glosas, se efectuará el pago de lo no glosado. Si las glosas no son resueltas por parte de la Institución Prestadora de Servicios de Salud, IPS, en los términos establecidos por el reglamento, no habrá lugar al reconocimiento de intereses, ni otras sanciones pecuniarias” (Negrilla y subraya fuera de texto). […] En respuesta, CAJANAL S.A. E.P.S, en liquidación, mediante la Resolución acusada núm. 921 de 30 de noviembre de 2006, consideró, en resumen, que para exigir el cobro de las facturas por prestación de servicios de salud se deben presentar de conformidad con el artículo 774 del Código de Comercio, y aclaró que la sola factura no basta, puesto que es necesario que el acreedor demuestre la efectiva prestación del servicio, como lo exige el artículo 7° del Decreto 1281 de 2002, antes transcrito, para lo cual el Hospital Federico Lleras Acosta E.S.E. debe aportar los documentos que sirvan de soporte y los requerimientos que la ley determina, pues ambos elementos conforman una unidad para exigir el pago de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que preste mérito ejecutivo.

En la Resolución en comento, la demandada explicó que el archivo de CAJANAL S.A. E.P.S., en liquidación, no estaba en buenas condiciones y no existía acta de entrega formal e inventario de los archivos, por lo que inició una búsqueda exhaustiva de soportes tanto de la sede central en Bogotá así como de las seccionales, que pudieran determinar obligaciones a su cargo y éstos se incorporaron al expediente de cada acreedor, para ser tenidos en cuenta; que así mismo puso a disposición los archivos de la entidad.

De manera que, como lo expresó la Resolución núm. 921 de 2006, con la orden de liquidación era imperativo realizar el proceso de reconocimiento de créditos de todos los acreedores que presentaran reclamación, por lo que se impuso la carga procesal de que se hicieran parte en el proceso, aportando la prueba de sus créditos que pretendían hacer valer.

Con fundamento en lo expuesto es evidente que el Liquidador debe someterse a lo que en el desarrollo del proceso liquidatorio resulte probado como una acreencia a cargo de la entidad demandada y a favor del demandante, y por ello puede rechazar la reclamación si duda de su procedencia o validez, y fija glosas, sobre las cuales el reclamante, en este caso, el Hospital Federico Lleras Acosta, tuvo oportunidad de desvirtuar. […]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).

Además, no puede perderse de vista que según el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, en adelante CPC, aplicable por reenvío del artículo 168 del CCA, a las partes les incumbe probar el supuesto de hecho de las normas que establecen el efecto jurídico que ellas persiguen[27]. En virtud de lo anterior, no le cabe duda alguna a la Sala de que en el presente caso, la actora, al concurrir al proceso de liquidación, estaba obligada a presentar “prueba siquiera sumaria de sus créditos” a fin de que se le realizara el pago de los servicios reclamados.

Al efecto, se trascriben los apartes pertinentes de la sentencia apelada, que dan cuenta de la evaluación probatoria realizada: “[…] Así, para poder estudiar si en este caso se vulneró esta norma, es necesario que se indique frente a cuál contrato y factura se aportó la documentación necesaria para que se reconociera su crédito y en consecuencia no se hizo el correspondiente pago, puesto que esta Corporación no puede hacerlo de manera oficiosa.

Además, para alegar que se aportaron todos los documentos que demostraban la efectiva prestación de los servicios de cada uno de los contratos, es necesario que esta situación se demuestre, lo cual no se hizo en este caso, puesto que no obran pruebas al respecto. Con todo, en la resolución 053 de 2004, el agente liquidador hizo las siguientes precisiones: - Que el programa en liquidación celebró 2.825 contratos de aseguramiento en 24 departamentos y 264 municipios del país, y los acreedores dentro del proceso liquidatorio presentaron 52.000 facturas derivada de la prestación del servicio de salud. - Que al momento de calificar las reclamaciones oportunamente presentadas por facturas derivadas de la prestación de servicios de salud, se encontró que en los archivos no se encontraban los resultados de la totalidad de las auditorías médicas realizadas a algunas cuentas, por lo que para garantizar el principio de igualdad y el debido proceso, sometió a auditoría médica el 100% de las facturas reclamadas para que se emitiera el pronunciamiento respectivo, y para que se allegaran a las reclamaciones los soportes que presentaron los acreedores con sus reclamaciones y los que se encontraban en la bodega del programa.

De las 52.000 facturas se encontraron soportes de 47.290 facturas. - Que al momento de calificar las reclamaciones presentadas oportunamente, se encontró que en algunos casos los reclamantes no allegaron los soportes correspondientes, por considerar que ya los habían radicado en el programa, los cuales al ser buscados no fueron encontrados. - Que como consecuencia de lo anterior, se les permitió a los reclamantes que realizaran una inspección a la bodega del programa, para la cual se concedió un plazo de15 días hábiles, para que establecieran si esos soportes se encontraban o no. De acuerdo con lo anterior, no se encuentra que se hubieran solicitado documentos diferentes a los establecidos por esa norma, y además en relación con los soportes que se dijo se aportaron con anterioridad, pero que no fueron encontrados, se dio la oportunidad para que los reclamantes fueran lo que no implica vulneración alguna a los derechos de la demandante. […] En cuanto a este cargo, al igual que en el anterior, es menester que se indiquen los casos específicos en los cuales el agente liquidador exigió pruebas idóneas y no sumarias de las reclamaciones presentadas, puesto que como se djio con antelación, para el pago de las acreencias no basta con que se alleguen las facturas sino que es necesario que se demuestre la efectiva prestación del servicio, prueba que está a cargo del reclamante. […] No encuentra esta Sala que la liquidadora hubiera exigido un comportamiento excesivo por parte de la demandante en relación con las pruebas aportadas, ya que para reconocer las acreencias se deben aportar las pruebas que demostraran no sólo la existencia de los contratos sino que probaran la efectiva prestación del servicio, para así poder reconocer el valor de las acreencias reclamadas. […] En cuanto a este punto como se dijo con anterioridad, también es necesario que en la demanda se hubiera mencionado expresamente cuáles facturas y en que casos el liquidador “resucitó facturas” que ya se habían pagado, puesto que esta Corporación no puede de manera oficiosa estudiar cada una de las facturas, que además no obran dentro del expediente, toda vez que la acusación está realizada de manera genérica.

Con todo, en este punto debe recalcarse que es obligación del liquidador realizar todas las gestiones necesarias para proteger y recuperar los activos de la intervenida, de tal forma que todas sus actuaciones están encaminadas a recuperar su patrimonio para poder pagarle a todos los acreedores, situación ante la cual le corresponde al demandante probar que no lo hizo en debida forma.

En este orden de ideas, este cargo tampoco está llamado a prosperar. […]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto). Para la Sala es claro que la sentencia apelada realizó el análisis que estimó pertinente de las pruebas aportadas al proceso administrativo y de su valoración conjunta concluyó que para reconocer las acreencias, la actora no demostró con pruebas la efectiva prestación de los servicios (suministro de medicamentos) de cada uno de los contratos suscritos con COMCAJA ARS.

La segunda censura es la referente a la violación del derecho de contradicción y debido proceso, en cuanto solo se le otorgaron a la actora 2 días y no 15 días para realizar la inspección en las bodegas del PROGRAMA. Sobre el término otorgado para la inspección, se debe señalar que a fin de garantizar el debido proceso de los que reclamaron oportunamente el pago de las facturas derivadas de la prestación de servicios y que fueron glosadas por falta de soporte por la auditoría médica efectuada dentro del proceso liquidatorio, en la Resolución núm. 0053 de 2004 acusada se estableció claramente que se les permitía a los reclamantes una inspección en la bodega del PROGRAMA, por un término de 15 días hábiles, contados a partir del día siguiente al vencimiento del término para presentar oportunamente el recurso de reposición contra dicho acto administrativo, a fin de establecer si los soportes de las facturas, cuyo pago solicitaban, se encontraban en los archivos.

Así se lee en la citada resolución: “[…] Que, al momento de calificar las reclamaciones oportunamente presentadas por facturas derivadas de la prestación de servicios de salud, que habían sido objeto de auditoría médica antes de adoptarse la medida de intervención del Programa, se evidenció que en los archivos del mismo no se encontraba la evidencia o resultados de la totalidad de las auditorías médicas realizadas a tales cuentas, por lo que en aras de garantizar el principio de igualdad de los acreedores y el debido, se decidió someter a auditoría médica el cien por ciento de todas las facturas reclamadas para emitir el pronunciamiento correspondiente, y para el efecto allegar a las mismas los soportes que presentaron los acreedores con su reclamación y los que se encontraban en la bodega del Programa; precisando que, de las aproximadamente 52.000 facturas médicas reclamadas oportunamente, se encontró soportes de 47.290 facturas.

Que, al momento de calificar las reclamaciones presentadas oportunamente por la prestación de servicios de salud, se encontró que en algunos casos los reclamantes no allegaron los soportes correspondientes a las facturas cuyo pago solicitan por considerar que ya los habían radicado en el Programa en Liquidación en su oportunidad, los cuales, debe aclararse, al ser buscados en la bodega, por no encontrase en un archivo organizado en forma centralizada, como se indicó en el párrafo anterior, no fueron encontrados en su totalidad pese a que se adelantó un adecuado proceso de organización y búsqueda de los documentos soportes de las cuentas.

Que, así las cosas, a fin de garantizar el debido proceso de los acreedores que reclamaron oportunamente el pago de facturas derivadas de la prestación de servicios de salud y que han sido glosadas por falta de soporte por la auditoría médica efectuada dentro de este proceso liquidatorio a efectos de calificar las reclamaciones oportunamente presentadas, cuando los acreedores tengan evidencia razonable y suficiente que en su oportunidad los radicaron en el Programa de Liquidación y que por el manejo interno que en la ARS se les dio a estos archivos antes y después de la medida de intervención del Programa, no fueron encontrados para efectuar la calificación de sus acreencias, con fundamento en el artículo 29 de la Constitución Política en concordancia con los artículos 3º del CCA y el artículo 4º del CPC, se les permitirá a los reclamantes realizar una inspección en la bodega del Programa en Liquidación, situada en la calle 18 No. 15- 62 de la ciudad de Bogotá D.C., donde reposan en la actualidad la totalidad de los archivos soportes de las cuentas médicas que han sido radicados en el Programa en Liquidación, a fin de establecer si dichos soportes se encuentran en nuestros archivos.

Que, los acreedores que encuentren soportes de las facturas oportunamente reclamadas como consecuencia del anterior procedimiento, podrán allegarlos al recurso de reposición que presenten durante el término de ley para ser analizados al momento de su resolución; inspección para la cual se concederá un término de quince (15) días hábiles, contados a partir del día siguiente al vencimiento del término para presentar oportunamente el recurso de reposición contra este acto administrativo, siendo presupuesto para realizar esa inspección el haber presentado el recurso de reposición oportunamente, demostrando que respecto de alguna de las facturas reclamadas que fue glosada por la auditoría médica por falta de soportes, éstos se radicaron en su oportunidad en el Programa en Liquidación […]”[28].

Así mismo, cabe mencionar que además de otorgarle un término de 15 días a todos los reclamantes, a la actora mediante la comunicación núm. 26950-04 de 2 de diciembre de 2004 se le concedió, por petición de ella, un cambió de la fecha de inspección decretada, y se le recordó que los soportes de las cuentas médicas reclamadas estaban a disposición permanente de los acreedores, lo que pone de presente que no hubo violación de los derechos alegados por la apelante y que no se puso en situación de imposibilidad de defenderse.

En efecto, en la citada comunicación, el Agente Liquidador le comunicó a la demandante, lo siguiente: “[…] En atención al radicado de la referencia, mediante el cual solicita que se le cambie la fecha de la inspección ocular decretada para el día 2 de diciembre de 2004, en razón a que es imposible atender esta diligencia, toda vez que la información recibida con anterioridad en medio magnético, no pudo ser depurada en su totalidad, me permito informarle que se le señala nueva fecha de inspección ocular para el día 9 de diciembre de 2004 a la hora de las 8:30 a.m., en las instalaciones del archivo general de COMCAJA ARS EN LIQUIDACIÓN, ubicado en la Calle 18 No. 15-62 de la ciudad de Bogotá D.C., para que allegue los documentos soportes que hagan falta a las cuentas reclamadas por la entidad que usted representa.

Cabe señalar que en la sede del Programa en Liquidación ubicado en la Carrera 12 No. 96-23 Oficina 304 de la ciudad de Bogotá, se encuentran debidamente clasificados los soportes de las cuentas médicas reclamadas, que fueron objeto de la respectiva auditoría médica, los cuales están a disposición permanente de los acreedores para la consulta respectiva, en horario de 8:00 a.m. a 1:00 p.m. y de 2:00 p.m. a 5:30 p.m. de lunes a viernes, en el evento en que consideren que es necesario consultarlos previamente a la diligencia de inspección ocular señalada. […]”[29] (Las negrillas y subrayas fuera de texto).

Frente a este asunto y, específicamente, en lo concerniente a la solicitud de soportes o copias de las facturas, cuyo pago solicitaban los acreedores, es del caso aclarar que no hubo violación del artículo 13[30] del Decreto 2150, habida cuenta que el PROGRAMA EN LIQUIDACIÓN, al momento de calificar las reclamaciones presentadas oportunamente por la prestación de servicios de salud, no encontró, en sus archivos, los soportes de la totalidad de las auditorías médicas realizadas, por el manejo que en la ARS se le dio a estos archivos antes y después de la intervención, pese a que adelantó un adecuado proceso de organización y búsqueda de los documentos soportes de las cuentas.

La tercera censura es la atinente a que no hubo especificidad en el criterio de evaluación y de las glosas médicas formuladas al momento de calificar las reclamaciones oportunamente presentadas y que se realizó auditoría médica al 100% de todas las facturas, a pesar de que habían sido objeto de auditoría médica antes de adoptarse la medida de intervención del PROGRAMA.

En lo referente al criterio de evaluación y de las glosas que le debían aplicar, se debe tener en cuenta que el 31 de octubre de 2003, el Agente Liquidador celebró contrato de prestación de servicios con la firma AGS COLOMBIA LTDA. ASESORES GERENCIALES Y AUDITORES EN SALUD, en adelante AGS COLOMBIA LTDA., con el objeto de efectuar la auditoría médica de la totalidad de las facturas derivadas de la prestación de servicios de salud, cuyo pago se solicitó dentro de las reclamaciones oportunamente presentadas en el proceso de liquidación y emitir concepto favorable o no para su reconocimiento[31].

Que, posteriormente, con el propósito de definir e implementar las directrices y parámetros para el desarrollo del proceso de calificación de las referidas reclamaciones, el 12 de noviembre de 2003, mediante la Resolución núm. 041, el PROGRAMA conformó el Comité de Calificación de Reclamaciones, donde se estableció que para la calificación de dichas reclamaciones, estas se someterían a una auditoría médica, calificación jurídica y a la certificación del área de contabilidad.

Y que para ello, la firma AGS COLOMBIA LTDA. elaboró una “Guía de Auditoría Médica Documental”, en la cual fijaron los criterios que debían aplicar los auditores de la mencionada firma, para la evaluación de las reclamaciones de los acreedores del PROGRAMA, de conformidad con las especificaciones técnico- científicas y administrativas avaladas previamente por el Comité de Reclamaciones, la normativa y las tarifas vigentes en el momento de la prestación de servicios.

En dicha Guía se establecieron los requisitos mínimos que se debían exigir para el reconocimiento de todas las reclamaciones que se presentaron oportunamente, así como los motivos de glosa que califican el contenido de cada una de las pretensiones de las reclamaciones con los respectivos códigos de glosas y la descripción de lo que significaba cada una[32].

Lo anterior permite colegir, contrario a lo señalado por el recurrente, que sí existieron unos criterios muy claros y específicos para la evaluación de las reclamaciones presentadas oportunamente dentro del proceso de liquidación y para formular motivos de glosas sobre los valores reclamados a las que así lo ameritaban. Dichos criterios fueron establecidos en los Anexos núms. 9 de las resoluciones acusadas[33], denominados “Informe Individual por entidad reclamante”, en los que se registraron los resultados médicos de las calificaciones jurídicas, los valores reclamados, los valores de las facturas reclamadas, los valores totales glosados, el valor total de facturas rechazadas, el valor total de pagos aplicados, el valor total glosado y el saldo en favor de la ARS.

Y en los Anexos núms. 10 de la Resolución núm. 0053 de 2004 acusada y 10.1 de la Resolución núm. 0237 de 2005 demandada, “Informes Individuales por entidad reclamante de las Causales de Rechazo”, a través de los cuales se detallaron los números, fechas, nombres de los usuarios y valores de las facturas, los valores objetados, los valores glosados, los ítems y los siguientes códigos de glosas con sus descripciones (causales), aplicados a la actora:.300: Usuario NO registrado en base de datos, no se anexa carné para validación de derechos..302: En el soporte enviado no está registrado documento de identificación del usuario para verificación der derechos ni anexa carné..400: No se anexa epicrisis, resumen de historia clínica o registros estadísticos..406: Falta firma del médico tratante y/o registro médico.407: Fórmula médica incompleta (no registra nombre genérico, presentación, dosis o vía de administración)..413: Carencia absoluta de soportes de las actividades facturadas (Incluir relación valorizada correspondiente).502: Medicamentos suministrados no incluidos en el acuerdo 83.

Estos códigos de glosas con las correspondientes descripciones ponen de manifiesto que las glosas aplicadas a la demandante sí se encontraban relacionadas con el suministro de medicamentos y no con procedimientos médicos, conforme lo alegó el apelante. Ahora, la Sala observa que las causales antes descritas, que dieron origen a las glosas efectuadas sobre las facturas reclamadas, hacían referencia, entre otras, a: que el usuario no estaba registrado en la base datos, no se anexó el carné para validación de derechos, no está registrado documento de identificación del usuario para verificación de derechos, no se anexa epicrisis, resumen de historia clínica o registros estadísticos, falta firma del médico tratante y/o registro médico, fórmula médica incompleta (no registra nombre genérico, presentación, dosis o vía de administración), carencia absoluta de soportes de las actividades facturadas, soportes que resultaban necesarios para tener por acreditadas las reclamaciones y los cuales se obligó a presentar la actora, de conformidad con la CLÁUSULA TERCERA-OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA, de los contratos núms. 005 de 1o. de marzo de 1999, 010 de 1º de octubre de 1999 y 0015 de 1o. de octubre de 1999 y la Cláusula Cuarta- OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA, del contrato 0004 de 16 de mayo de 2000.

Por consiguiente, no es cierto que se haya dejado sin efectos las cláusulas contractuales por el PROGRAMA, como lo adujo el recurrente. Aunado a lo anterior, se debe reiterar que en la formulación de las glosas, en el caso bajo examen, se aplicaron las normas legales especiales que regulan el proceso de liquidación y no aquellas normas que se seguían cuando desarrollaba su objeto social.

Y que a partir de estas normas aplicables, el Liquidador debía someterse a lo que en desarrollo del proceso de liquidación resultara probado como una acreencia a su cargo y que podía rechazar cualquier reclamación, según lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto 2211, en caso de dudar de su procedencia o validez, y podía efectuar las glosas que considerara pertinentes, las cuales podían ser distintas de aquellas, que se realizaron cuando la IPS demandante ejecutaba su objeto social.

En tal sentido, la Sala considera que el Agente Liquidador sí podía someter a auditoría médica el 100% de todas las facturas reclamadas derivadas de la prestación de servicios de salud, a fin de calificar las reclamaciones oportunamente presentadas, máxime si se tiene en cuenta que lo que motivó dicha auditoría fue el hecho de que “[…] se evidenció que en los archivos del mismo[34] no se encontraba la evidencia o resultados de la totalidad de las auditorías médicas realizadas a tales cuentas […]”[35].

Empero, no puede aceptar los argumentos expuestos por el recurrente, en el sentido que el Liquidador solo puede aplicar las glosas definidas antes del proceso de liquidación, esto es, cuando la entidad se encontraba en desarrollo de su objeto social, y que él no tiene la facultad de establecer nuevas causales de rechazo o de glosas ni evaluar las facturas que habían sido objeto de auditoría médica antes de adoptarse la intervención del PROGRAMA, pues ello desconocería el régimen legal del proceso de liquidación. Cabe resaltar, además, que cuando la actora concurrió libre y espontáneamente al proceso de liquidación, quedó sometida a sus reglas y condiciones, en aras de obtener el resarcimiento de sus acreencias.

Sobre el particular, es del caso traer a colación la sentencia proferida por esta Sección el 17 de marzo de 2016[36], en la que se dijo: “[…] información que debió aportar en su momento al liquidador, en atención a que el régimen legal que regula el proceso de liquidación le impone a los acreedores el deber de hacerse parte en el proceso y presentarse “(…) con prueba sumaria de sus créditos (…)”.

Sumado a lo anterior, el dictamen se muestra contrario a la posición esbozada por la Sala consistente en que el Liquidador de una Entidad Promotora de Salud debe someterse a lo que en desarrollo del proceso de liquidación resulte probado como una acreencia a su cargo y a favor de la demandante, y por ello puede rechazar la reclamación si duda de su procedencia o validez, rechazo que se sustenta en la aplicación de “(…) glosas (…)”, las cuales resultan ser distintas de aquellas que en su momento, y cuando ejecutaba su objeto social, la entidad aplicó. Es claro entonces que los argumentos expuestos en relación con las facturas cambiarias números 2481 del 6 de septiembre de 2000, 2536 de 3 de octubre de 2000, 2588 de 3 de noviembre de 2000, 2589 de 3 de noviembre de 2000, 2680 del 5 de diciembre de 2000, 2773 del 5 de enero de 2001, 2793 de 2 de febrero de 2001, 2794 de 2 de febrero de 2001, 2864 de 7 de marzo de 2001, 2950 del 9 de abril de 2001 y 2993 de 9 de mayo de 2001 (Régimen Subsidiado) y 2949 (Régimen Contributivo) no pueden ser aceptados por cuanto su sustento está en que no se acepta que el Liquidador tuviera la facultad de establecer causales de rechazo a las reclamaciones y que, en consecuencia, solo son válidas aquellas realizadas por la entidad cuando se encontraba en marcha, facultad que, contrario a los citados razonamientos esbozados por la parte demandante, ha sido reconocida por la jurisprudencia de esta Sala: “(…) De manera que, como lo expresó la Resolución núm. 921 de 2006, con la orden de liquidación era imperativo realizar el proceso de reconocimiento de créditos de todos los acreedores que presentaran reclamación, por lo que se impuso la carga procesal de que se hicieran parte en el proceso, aportando la prueba de sus créditos que pretendían hacer valer.

(…)”[37][…]”. Ahora bien, el recurrente adujo que de la Resolución núm. 0053 acusada se desprende que se hicieron glosas sobre facturas ya pagadas y contratos finiquitados. Sobre este asunto, la Sala además de acoger lo señalado por el a quo, cuando al referirse al mismo, expresó que se debieron indicar los contratos y las facturas sobre las cuales el liquidador extendió su competencia y que fueron pagados con anterioridad al proceso liquidatorio, estima que en las resoluciones acusadas quedó claramente establecido que la auditoría médica se circunscribió al 100% de todas las “facturas reclamadas”.

En lo concerniente a la censura atinente a que los argumentos expuestos en los alegatos de conclusión no fueron evaluados en la sentencia apelada, la Sala considera que sí se analizaron los mismos, habida cuenta que, como lo señaló el apelante, “los alegatos hicieron alusión a los argumentos de la demanda”, los cuales fueron evaluados al analizar cada uno de los cargos de la misma, en los que, además, se realizó la correspondiente valoración probatoria, conforme se observa en las consideraciones de la sentencia recurrida.

Y en lo concerniente a que en el fallo apelado no se encuentra decisión en relación con los llamados en garantía, la Sala estima que el a quo sí respondió a esta censura, cuando denegó las pretensiones de la demanda, entre ellas, la relativa a que se ordenara a los demandados y a los llamados en garantía la reparación de los daños causados.

Con fundamento en lo expuesto, debe mantenerse incólume la presunción de legalidad, que ampara a los actos acusados y confirmarse la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 20 de junio de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Ausente en comisión ----------------------- [1] ARS- Administradora de Recursos del Régimen Subsidiado, en adelante ARS. [2] “Por el cual se adiciona el decreto número 882 de 1998, sobre margen de solvencia, se modifica el artículo 4o. del Decreto 723 de 1997, los artículos 2o. y 19 del Decreto 1804 de 1999 y se dictan otras disposiciones para garantizar la correcta aplicación y destino de los recursos del sistema de seguridad social en salud.”, expedido por el Presidente de la República. [3] “Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación”, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Salud. [4] “Por el cual se determina el procedimiento aplicable a las liquidaciones de entidades financieras”, expedido por el Presidente de la República. [5] “Por medio del cual se determina el procedimiento aplicable a las entidades financieras sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa administrativa”, expedido por el Presidente de la República. [6] “Por el cual se dictan disposiciones que regulan algunos aspectos de las relaciones entre las entidades territoriales, las entidades promotoras de salud y los prestadores de servicios de salud”, expedido por el Ministro de Salud. [7] “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, expedido por el Ministro de Justicia y del Derecho. [8] “Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración”, expedido por el Presidente de la República. [9] “Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades.” [10] “Por el cual se define el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud.” [11] “Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 230 de la Ley 100 de 1993 y 68 de la Ley 715 de 2001.”, expedido por el Presidente de la República. [12] Folios 22 a 25 del cuaderno de antecedentes administrativos. [13]Folio 150 del cuaderno de antecedentes administrativos. [14] Folios 22 a 25 del cuaderno de antecedentes administrativos. [15] Folio 151 del cuaderno de antecedentes administrativos. [16] Folios 110 a 126 del cuaderno de antecedentes administrativos. [17] Folios 127 a 144 del cuaderno de antecedentes administrativos. [18] Folios 146 a 177 del cuaderno de antecedentes administrativos. [19] Folios 180 a 189 del cuaderno de antecedentes administrativos. [20] Folios 200 a 220 del cuaderno de antecedentes administrativos. [21] Folios 22 a 25 del cuaderno de antecedentes administrativos. [22] “Por el cual se reglamenta la intervención del Ministerio de Salud en el Sistema de Seguridad Social en Salud, conforme a lo dispuesto en el Decreto-ley 056 de 1975, la Ley 60 de 1993 y el Decreto 1298 de 1994”, expedido por el Ministro de Salud. [23] “Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 68 de la Ley 715 de 2001”, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Salud.5 [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de diciembre de 2012, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2007-00211-01. [25] “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de noviembre de 2003, proferida en el expediente núm. 2002-00356-01(8358).

M.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero.” [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de septiembre de 2013, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 25000232400020079029001. [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de septiembre de 2009, C.P. María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación 66001233100020010029901. [28] Folios 158 a 159 del cuaderno de antecedentes. [29] Folio 280 del cuaderno de antecedentes administrativos. [30] “ARTÍCULO

13. PROHIBICIÓN DE EXIGIR COPIAS O FOTOCOPIAS DE DOCUMENTOS QUE SE POSEEN. En todas las actuaciones públicas, queda prohibida la exigencia de copias o fotocopias de documentos que la entidad tenga en su poder, o a los que la entidad pública tenga facultad legal de acceder.” [31] Folios 171 a 177 del cuaderno principal. [32] Folios 129 a 145 de la Carpeta núm. 2. [33] CD, visible a folio 221 del cuaderno de antecedentes. [34] En los archivos del PROGRAMA EN LIQUIDACIÓN. [35] Folio 158 del cuaderno de antecedentes. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de marzo de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 25000232400020030068201. [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil trece (2013), Radicación número: 25000-23-24-000-2007-90290-01, Actor: HOSPITAL FEDERICO LLERAS ACOSTA E.S.E.