76001-23-31-000-2010-00459-01 — Consejo de Estado

REESTRUCTURACIÓN DE ENTIDADES – Supresión y liquidación / PROCESO DE LIQUIDACIÓN – De la Fundación Ciudad de Cali / COOPERACIÓN ECONÓMICA DE LA NACIÓN EN FAVOR DE DAMNIFICADOS - Por la explosión del 7 de agosto de 1956 en la ciudad de Cali / FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI – Objeto social / ADJUDICACIÓN DE UNIDADES RESIDENCIALES POR LA FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI – Requisitos / PROCESO DE LIQUIDACIÓN DE LA FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI – Rechazó de reclamación de la Arquidiócesis de Cali por no demostrar la calidad de damnificada de la explosión del 7 de agosto de 1956 ocurrida en esa ciudad Para la Sala está plenamente demostrado que el objeto social de la FUNDACIÓN CUIDAD DE CALI, de conformidad con lo previsto en la Ley 179 de 1959, era el de ayudar a las víctimas de la explosión ocurrida en la Ciudad de Cali el 7 de agosto de 1956, y que para recibir los beneficios, ayudas económicas, vivienda y demás auxilios previstos en la mencionada ley, era requisito sine qua non ser damnificado de la explosión ya referida.

Por lo tanto, iniciado el proceso liquidatorio, cesó el objeto social de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI, para dar inicio a la liquidación de la entidad cuyo fin es la enajenación de sus bienes y el pago, en forma ordenada, de las obligaciones a su cargo, esto último conforme a la prelación legal y a las disposiciones complementarias. Su carácter es, por tanto, universal, en cuanto comprende todos los deudores y acreedores de aquellas, así como todos los bienes y obligaciones de las mismas.

Es así como, dentro de las funciones del Liquidador, según el parágrafo 2°, del artículo 4°, del Decreto 369 de 2008, está la de realizar las labores de saneamiento relacionadas con la titulación de los inmuebles de propiedad de la entidad en liquidación, especialmente en lo relativo a los bienes inmuebles adjudicados en desarrollo de su objeto, siendo este, como lo establece la Ley 179 de 1959, la ayuda a las víctimas de la explosión ocurrida el 7 de agosto de 1956, en la ciudad de Cali.

En este orden de ideas, la Sala considera que la motivación para rechazar la reclamación presentada por la ARQUIDIÓCESIS DE CALI, sin duda alguna, se encuentra fundamentada en las normas legales y reglamentarias que regulan el objeto social y posterior liquidación de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI, las cuales, en modo alguno autorizan realizar donaciones a personas naturales o jurídicas que no acrediten la condición de damnificados de la explosión del 7 de agosto de 1956 en la ciudad de Cali, circunstancia que la ARQUIDIÓCESIS DE CALI no demostró. FALSA MOTIVACIÓN – Concepto / CAUSAL DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Por error de hecho / DESVIACIÓN DE PODER – Concepto / FALSA MOTIVACIÓN Y DESVIACIÓN DE PODER – Diferencias / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO – Concepto FUENTE FORMAL: DECRETO 369 DE 2008 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 369 DE 2008 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 369 DE 2008 – ARTÍCULO 4 / DECRETO LEY 254 DE 2000 – ARTÍCULO 24 / DECRETO LEY 254 DE 2000 – ARTÍCULO 26 / LEY 179 DE 1959 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00459-01 Actor: ARQUIDIÓCESIS DE CALI Demandado: FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN - FIDUPREVISORA S.A. LIQUIDADOR Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tesis: EL OBJETO SOCIAL DE LAS ENTIDADES ANTES DE SU LIQUIDACIÓN ES DIFERENTE DEL DESARROLLADO POR LAS ENTIDADES LIQUIDADORAS.

POR LO TANTO INICIADO EL PROCESO LIQUIDATORIO DE LA FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI CESÓ EL OBJETO SOCIAL DE LA MISMA PARA DAR INICIO AL DE LA LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 28 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que denegó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES I.1. Pretensiones La ARQUIDIÓCESIS DE CALI, mediante apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 85 del CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, contra LA FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN, FIDUPREVISORA S.A. LIQUIDADOR, en la que solicita lo siguiente: Que se declare la nulidad del acto administrativo núm. 002 de 8 octubre 8 de 2009, expedido por el Gerente Liquidador de la Fundación Ciudad de Cali, “Por medio del cual se deciden las reclamaciones presentadas oportunamente al proceso liquidatario de la Fundación Ciudad de Cali en liquidación”, en lo referente al artículo 2° de dicho acto jurídico, que rechazó la reclamación presentada oportunamente por la Arquidiócesis de Cali, para que legalizara el predio que esta ocupa, incluyendo el templo y el área contigua, en la Avenida 6a núm. 36-04 o 36-06 de la ciudad de Cali.

Que como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN que legalice, en favor de la ARQUIDIÓCESIS DE CALI, el predio de la Parroquia Nuestra Señora de Coromoto, legalización que comprende la autorización de suscripción de la Escritura Pública de propiedad, antes de que la Fundación se liquide.

I.2. Hechos Los supuestos fácticos que sustentan las pretensiones de la demanda, para una mejor comprensión, se resumen, así: La ARQUIDIÓCESIS DE CALI, presentó el día 27 de agosto de 2009, reclamación administrativa ante la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN, para la legalización y otorgamiento de la escritura pública del predio donde se encuentra funcionando la Parroquia Nuestra Señora de Coromoto, incluyendo el templo y el área adyacente, ubicado en la Avenida 6ª núm. 36-04 o 36-06 de la ciudad de Cali.

La FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN, FIDUPREVISORA S.A. LIQUIDADOR, por Resolución núm. 0002 de 8 octubre de 2009, denegó las reclamaciones presentadas oportunamente, dentro del proceso de liquidación, por la ARQUIDIÓCESIS DE CALI, argumentando que dentro de sus normas no se observa la posibilidad de hacer donaciones a personas jurídicas que no utilicen los citados predios para vivienda de los damnificados de la explosión del 7 de agosto de 1956.

Según la demandante, la Fundación Ciudad de Cali en Liquidación, Fiduprevisora S.A. Liquidador, está en el deber de legalizar los predios aludidos, debido a que estos fueron cedidos a la ARQUIDIÓCESIS DE CALI, facultándose al Gerente para adelantar las respectivas gestiones, mediante Acuerdo núm. 298 de 25 mayo de 1979. II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN A juicio de la ARQUIDIÓCESISI DE CALI el acto administrativo expedido por el Gerente Liquidador, por el cual se rechazó su reclamación, incurrió en los vicios de anulabilidad consistentes en: ilegalidad en cuanto al objeto, falsa motivación, desconocimiento del derecho sustancial a la defensa, expedición irregular del acto y desviación de poder.

Señaló que tiene derecho a que el apoderado general de la liquidación de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN, realice el saneamiento de la adjudicación y la titulación del predio que ocupa, el cual se encuentra debidamente ubicado e identificado según plano que se anexa como prueba, así como también, el Acta núm. 298 de la Junta Directiva de la Fundación de 25 de mayo de 1979, en la que consta que fue autorizada la cesión de la capilla a la ARQUIDIÓCESIS DE CALI, y se facultó al Gerente para hacer la respectiva adjudicación y cesión del predio.

Precisó que, liquidar la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI, sin atender esos compromisos, significa violar los derechos que tiene la ARQUIDIÓCESIS como entidad propietaria de la parroquia y del terreno cuya área reclama, con el pretexto injustificado de que el objeto de aquella se limitó a beneficiar solamente a las víctimas de la explosión del 7 de agosto de 1956, que reclaman el derecho a la vivienda.

Alegó que argumentar que la ARQUIDIÓCESIS DE CALI no es damnificada de la explosión ocurrida el 7 de agosto de 1956, para evitar cumplir la obligación de titularle el predio que ocupa desde la fecha de la adjudicación, 10 de enero de 1958, origina en el acto administrativo demandado el vicio denominado errónea motivación, lo mismo que el de ilegalidad en cuanto al objeto, porque, precisamente, la función del liquidador es sanear y resolver todas las controversias y reclamos pendientes.

III. CONTESTACION DE LA DEMANDA La entidad demandada, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, en síntesis, con los siguientes argumentos: Expresó que, de acuerdo con los documentos anexados con la demanda, la ARQUIDIÓCESIS DE CALI presentó, ante el apoderado de la liquidación, reclamación administrativa el 28 de agosto de 2009, que fue resuelta mediante Resolución núm. 002 de 8 de octubre de 2009, en la que estableció que, de conformidad con lo previsto en la Ley 179 de 1959, su Decreto Reglamentario 1085 de 1960 y el Decreto Liquidatario 369 de 2009, la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN “no tenía ninguna facultad legal para hacer donaciones a personas jurídicas que no utilicen los citados predios para la vivienda de damnificados de la explosión de 7 de agosto de 1956.

Y teniendo en cuenta que la Arquidiócesis de Cali, no presentó dentro del acervo probatorio documento alguno que permitiera establecer su condición de damnificada de la explosión ocurrida, por lo que su reclamación fue rechazada”. Agregó que resulta pertinente tener en cuenta que la Resolución cuestionada, por vía judicial, no fue objeto de recurso alguno, a pesar de que contra la misma procedía el de reposición, por lo que la decisión fue aceptada por la ARQUIDIÓCESIS DE CALI.

Manifestó que en el inciso 2° del artículo 1° del Decreto 369 de 9 de febrero de 2009, se dispuso la disolución y liquidación de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI; y que con la entrada en vigencia del mencionado Decreto, a partir del 17 de junio de 2009, se ordenó la suspensión y liquidación de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI, para lo cual se celebró entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Fiduprevisora S.A., el contrato núm. 621 de 2009, para que el liquidador designado por el Gobierno Nacional, desarrollara el proceso de liquidación. Expresó que la FIDUPREVISORA S.A. prestó sus servicios en calidad de liquidador designado de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI, desde el 17 de junio de 2009 hasta el 30 de julio de 2010, a través de su Apoderado General Liquidador; que conforme a sus obligaciones presentó informes mensuales de gestión a la Secretaría General, en su condición de supervisor del contrato núm. 06211 de 2009; y que, a través de su apoderado, entregó el 26 de julio de 2010 al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el informe final de cierre del proceso Liquidatario a su cargo.

Informe final ajustado y complementado frente al cual no presentó objeciones el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Indicó que la liquidación culminó el 30 de julio de 2010, fecha a partir de la cual la FIDUPREVISORA S.A. cesó su actividad como liquidador y a su vez cualquier tipo de vinculación con la extinta FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI.

Además, en su calidad de liquidador de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN, una vez consultada la viabilidad al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, celebró contrato de mandato de 30 de julio de 2010, cuyo objeto fue realizar las actividades correspondientes a la etapa posterior al cierre del proceso de liquidación de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN. Concluyó que debe tenerse en cuenta que FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., en su condición de LIQUIDADORA DE LA FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN, ejerció, a través del apoderado general, todas sus actividades de acuerdo con las normas vigentes para la época del proceso liquidatario, razón por la cual “si la Arquidiócesis de Cali no aportó en sede administrativa ni mucho menos en sede judicial, prueba siquiera sumaria donde se evidencie que es damnificado de la explosión de 1956, mal podría adjudicársele algún predio.

No obstante lo anterior, se aclara que dentro de los activos de la Fundación Ciudad de Cali en Liquidación, no se encontraba el inmueble pretendido con la presente demanda, por lo tanto esta entidad LIQUIDADA NO PODÍA DISPONER DEL MISMO”. La demandada propuso las excepciones de i) inexistencia de la obligación; ii) inexistencia del demandado; iii) falta de legitimación en la causa por pasiva e incapacidad jurídica del demandado; y iv) excepción genérica.

IV.

FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 28 de junio de 2013, negó las pretensiones de la demanda. Indicó que el problema jurídico consistía en definir si el acto administrativo acusado estaba viciado de nulidad y si, en tal caso, le asistía derecho a la demandante a que le fuera restablecido su derecho.

En cuanto a la excepción de no agotamiento de la vía gubernativa frente a la resolución acusada, por no haberse interpuesto recurso de reposición contra la misma, consideró que no tenía vocación de prosperidad en la medida en que a términos del artículo 51 del CCA, tal recurso es facultativo y no obligatorio. Frente a las excepciones propuestas por la parte demandada de inexistencia de la obligación; inexistencias del demandado; falta de legitimación en la causa por pasiva; incapacidad jurídica del demandado y la genérica, el Tribunal precisó que, respecto de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en estricto sentido no puede considerarse como tal, puesto que no se trata de un hecho nuevo que se dirija a enervar las pretensiones; que la legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva, como presupuesto procesal, implica el examen de titularidad del derecho sustantivo invocado (por activa) y del deber correlativo (por pasiva).

Trajo a colación extractos del fallo del Consejo de Estado de 11 de noviembre de 2009, con ponencia del Magistrado Mauricio Fajardo, en la que la Corporación se pronunció sobre la legitimación en la causa por pasiva, concluyendo que si frente al demandado se prueba la falta de legitimidad en la causa por pasiva se negarán las pretensiones de la demanda.

Con relación a las demás excepciones, el a quo expresó que no ameritaba un pronunciamiento distinto al que se haría al resolver el fondo del asunto. Para descender al estudio del caso concreto, tuvo en cuenta las pruebas documentales allegadas al expediente cuyo análisis le permitió concluir que los cargos alegados por la entidad demandante no tenían vocación de prosperidad.

Inició el estudio del caso en concreto refiriéndose a los siguientes hechos: que la Ley 179 de 1959, que reconoció la existencia y personería jurídica de la institución de utilidad común FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI, tuvo como objeto reparar a los damnificados de la explosión ocurrida en la ciudad de Cali el 7 de agosto de 1956; que el Gobernador del Departamento del Valle, el 8 de mayo de 2001, comunicó al Gobierno Nacional que la citada Fundación ya había cumplido su objeto y que estaba a cargo de un patrimonio con alto valor que no estaba al servicio de ninguna causa social o de beneficencia, causando erogaciones en funcionamiento que no se justificaban, por lo que el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 369 de 2009, ordenó su supresión y liquidación, celebrando contrato entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Fiduciaria La Previsora – FIDUPREVISORA S.A., como liquidadora.

Manifestó que la parte actora presentó reclamación al liquidador de la Fundación Ciudad de Cali, para que se legalizara una donación que, según ella, consta en el acta núm. 298 de 25 de mayo de 1979, reclamación que fue resuelta en forma negativa mediante la Resolución núm. 002 de 8 de octubre de 2009, por lo siguiente: “[…] dentro de las obligaciones de la Fundación, no se encuentran las de hacer donaciones a personas jurídicas que no utilicen los citados predios para la vivienda de damnificados de la explosión del 7 de agosto de 1956, motivo por el cual esta reclamación será rechazada por no existir soporte legal que permita reconocer la pretensión”, “[…] Que revisado el acervo probatorio allegado al expediente, se evidencia con claridad que la Arquidiócesis de Cali no es damnificada de la explosión ocurrida el 7 de agosto de 1956”.

Que la Arquidiócesis de Cali pretende la nulidad de la Resolución núm. 002 de 8 de octubre de 2009 y que se legalice, mediante el otorgamiento de escritura pública, el predio de la Parroquia Nuestra señora de Coromoto y el área adyacente, argumentando que el acto acusado se expidió de manera irregular y que está viciado de nulidad por falsa motivación, desconocimiento del derecho sustancial a la defensa y desviación de poder.

Expresó que una vez analizados los argumentos de la demandada, en relación con el inmueble pretendido por la Arquidiócesis de Cali, se advierte que este no aparece relacionado dentro del inventario de los activos de la Fundación en el proceso de liquidación, como se desprende del informe final que obra a folios 77 y 147 del expediente. Explicó que en la reclamación se relaciona la matrícula inmobiliaria núm. 370-82462, de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali, sin embargo, en dicha matrícula no aparece mencionada la Parroquia de Nuestra Señora de Coromoto y su área adyacente, como tampoco consta que el inmueble pretendido por la Arquidiócesis de Cali haga parte del globo comprendido en el número de matrícula inmobiliaria núm. 370-82462, asignado a alguno de los inmuebles relacionados en el inventario bajo dicho número, llámese Mejoras y Construcciones – Apartamento 14 – Edificio Venezolano o Mejoras y Construcciones – Locales comerciales – Edificio Venezolano. Agregó que la parte demandante no aportó la escritura pública ni el certificado de tradición y libertad del inmueble donde afirma se encuentra el lote y las mejoras objeto de debate, ni especifica en qué lote se encuentra y a quién pertenece en la actualidad.

Expresó que si bien la demandante pretende hacer efectiva la obligación del liquidador de sanear la titulación de los inmuebles argumentando que en dicho proceso este debió considerar el acta núm. 298 de la Junta Directiva de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI, de 25 de mayo de 1979, en la que consta: “[…] Igualmente fue autorizada la cesión de la Capilla a la Arquidiócesis de Cali y se faculta al gerente para hacer las respectivas gestiones […]”, para el Tribunal no es claro a qué título se autorizó al Gerente de la época para ceder el inmueble a la Arquidiócesis, si fue a título de donación, comodato, venta, etc., como tampoco hay prueba de que el gerente, en su momento, haya realizado alguna gestión o que la Arquidiócesis hubiera hecho lo propio para hacer efectivo el derecho que pudiera tener sobre el inmueble.

Concluyó que la demandante no logró demostrar en qué se fundamenta la presunta ilegalidad del acto administrativo contenido en la Resolución núm. 002 de 8 de octubre de 2009; y que tampoco se vislumbra en el citado acto administrativo falsa motivación, desconocimiento del derecho sustancial a la defensa, expedición irregular ni desviación de poder que amerite su anulabilidad.

Finalmente, expresó que correspondía a la parte demandante, en virtud del artículo 177 del CPC., probar los hechos en los que se fundamentaba la demanda y precisar los argumentos jurídicos con los que se pretendía la declaratoria de nulidad del acto administrativo, carga que no cumplió, y que no podía pronunciarse sobre el derecho de dominio o posesión de los bienes objeto de debate.

Cosa diferente, concluyó, es que la ARQUIDIÓCESIS DE CALI inicie un proceso de pertenencia frente al actual propietario del inmueble o solicite el pago de las mejoras que levantó en el predio. V.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN En memorial visible a folio 221 del expediente, la parte actora solicita que se revoque el fallo apelado en su totalidad y que, como consecuencia, se acceda a despachar favorablemente las súplicas de la demanda. Desaprueba las consideraciones del Tribunal según las cuales la actora no logró demostrar en qué se funda la presunta ilegalidad del acto administrativo, lo que lo llevó a descartar las causales de anulabilidad de falsa motivación, desconocimiento del derecho sustancial a la defensa, expedición irregular y desviación de poder, motivo por el cual concluyó que los cargos de la demanda no encuentran soporte fáctico ni jurídico al no lograrse desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo.

Tampoco comparte las apreciaciones del a quo en el sentido de que correspondía a la parte demandante, en virtud del artículo 177 del CPC, probar los hechos con los que se sustenta la demanda y precisar los argumentos jurídicos con los que se pretendía declarar la nulidad del acto, lo que no cumplió. Refuta lo manifestado por el Tribunal en cuanto a que, al no aportarse la escritura pública ni el certificado de tradición del inmueble en el que se afirma se encuentra el lote y las mejoras en comento, no quedó especificado en qué lote se encuentra la iglesia y a quién pertenece en la actualidad.

Agregó que no comparte dichas apreciaciones, por cuanto en la demanda se relató con claridad que el predio en donde se construyó la iglesia y sus instalaciones adyacentes, fue cedido a la Arquidiócesis de Cali mediante Acuerdo de la Junta Directiva núm. 298 de 1979. Alegó que el proceso liquidatario se realizó sin tener en cuenta esa cesión, sea a cualquier título, ya que es un hecho notorio que en esa área se encuentra construida la iglesia y, por lo tanto, la ARQUIDIÓCESIS DE CALI tenía derecho, lo mismo que los damnificados adjudicatarios de los apartamentos a que esa situación se clarificara en el mismo procedimiento liquidatario.

Señaló que es un “ilógico” jurídico que la reclamación no se hubiera atendido para legalizar esa situación; y que al no dar a la parte actora la oportunidad de contradecir y probar su derecho en el procedimiento administrativo de liquidación se le vulneró el debido proceso. Explicó que en el procedimiento administrativo adelantado se le violó el derecho de audiencia previo a la emisión del acto administrativo, toda vez que el particular debe tener la oportunidad de expresar, en forma oral o escrita o por medios electrónicos, todas las razones dirigidas a obtener una decisión favorable.

Para lo anterior trae a colación el artículo 35 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que regula ese derecho (Ley 1437 de 2011). Añadió que no solo se desconoció el derecho de audiencia por que no se le hizo parte desde el mismo momento del inicio del proceso liquidatorio, sino también, el derecho de “probanza”, que se le debió otorgar por la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI, derecho que, según la demandante, consiste, no sólo en que el particular pueda presentar todos los elementos de convicción, sino, principalmente, en que la administración le haga saber en forma oportuna cuáles elementos de convicción debe allegar para que la decisión sea favorable, seguidamente hace referencia a los artículos 5° de la Ley 58 de 1982; y 40 y 42 de la Ley 1437 de 2011.

VI.ALEGATOS DEL MINISTERIO PÚBLICO Dentro de la oportunidad procesal prevista para el efecto el Ministerio Público no se pronunció. VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala procederá a desarrollar el estudio de la segunda instancia, sin que se advierta vicio alguno que lo impida. En ese propósito, es del caso precisar que la recurrente controvierte la decisión de primera instancia, solicitando se revoque el fallo en su totalidad y que se declare la nulidad y el consecuente restablecimiento del derecho de la Resolución núm. 002 de 8 de octubre de 2009, proferida por el Gerente Liquidador de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN, en lo que hace referencia al artículo 2°, que rechazó la reclamación presentada por la ARQUIDIÓCESIS DE CALI, con el fin de que se le legalizara el predio en donde funciona la Parroquia de Nuestra Señora de Coromoto.

La FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN, por intermedio de su Gerente Liquidador, expidió la Resolución núm. 002 de octubre 8 de 2009 y, en su artículo 2° rechazó la reclamación presentada por la ARQUIDIÓCESIS CALI, en razón a que dentro de las obligaciones establecidas por la Ley 179 de 1959 y su Decreto Reglamentario 1085 de 1960, así como por lo ordenado en el Decreto liquidatario 369 de 2009, no se encuentra la de hacer donaciones a personas jurídicas que no utilicen los citados predios para vivienda de damnificados de la explosión del 7 de agosto de 1956; por no existir soporte legal que permita reconocer la pretensión reclamada; y que, además, dentro del acervo probatorio se evidencia con claridad que la ARQUIDIÓCESIS DE CALI no es damnificada de la explosión ocurrida el 7 de agosto de 1956.

VII.1. El problema Jurídico Atendiendo los motivos de inconformidad que la demandante plantea, el debate en esta instancia se circunscribe a establecer si el acto administrativo contenido en la Resolución núm. 002 de 8 octubre de 2009, expedida por el Gerente Liquidador de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN, está viciada por falsa motivación, desconocimiento del derecho sustancial a la defensa, expedición irregular o desviación de poder, al haber rechazado la reclamación presentada por la ARQUIDIÓCESIS DE CALI, para la legalización del predio en donde funciona la Parroquia de Nuestra Señora de Coromoto.

Para resolver el presente asunto, la Sala adelantará el siguiente estudio: i) Las causales de nulidad alegadas, a saber: a) la falsa motivación; b) desviación de poder; c) debido proceso administrativo (derecho a la defensa). ii) El acto administrativo demandado (Resolución núm. 002 de 2009), en el que se revisará: a) sus fundamentos normativos y b) su motivación. VII.2.

Las causales de nulidad alegadas VII.2.1. La falsa motivación Sea lo primero señalar que la falsa motivación como causal de anulación del acto, se configura cuando el funcionario lo ha expedido inspirado en motivos diferentes a los previstos legalmente. Esta es una causal genérica de nulidad de los actos administrativos que se puede alegar para destruir la presunción de legalidad de estos, la cual posee dos sendas de acción que se pueden estructurar por la existencia de errores en la fundamentación del acto, a saber: i) de hecho o ii) de derecho.

Sobre el motivo de nulidad en análisis, la Sección Quinta, en sentencia de 12 de abril de 2018 (Magistrado ponente doctor Carlos Enrique Moreno Rubio) y con fundamento en un fallo de la Sección Tercera del Consejo de Estado,[1] explicó:[2] “[…] La falsa motivación o falsedad del acto administrativo constituye una causal genérica de violación que se caracteriza fundamentalmente por una evidente divergencia entre la realidad fáctica o jurídica, o ambas, que induce a la producción del acto o a los motivos argüidos tomados como fuente por la Administración Pública.

Bajo este entendido, esta causal de anulación de los actos administrativos se puede manifestar mediante un error de hecho, o a través de un error de derecho. El error de hecho se presenta cuando la Administración desconoce los supuestos fácticos en que debía soportar su decisión, ya sea porque la autoridad que profirió el acto no los tuvo en cuenta o, porque pese a haberlos considerado se deformó la realidad de tal manera que se dejaron por fuera o se introdujeron circunstancias de tiempo modo y lugar que resultan irreales y que traen como consecuencia que el acto administrativo no se funde en hechos ciertos, verdaderos y existentes al momento de ser proferido.

Por otra parte, también se incurre en falsa motivación por error de derecho, que tiene lugar cuando se desconocen los supuestos jurídicos que debían servir de fundamento a los actos demandados, situación que se presenta por: i) inexistencia de las normas en que se basó la Administración; ii) ausencia de relación entre los preceptos que sirvieron de fundamento a la manifestación de voluntad de la Administración y los supuestos de hecho objeto de decisión; y finalmente iii) cuando se invocan las disposiciones adecuadas pero se hace una interpretación errónea de las mismas[…]”.

A su vez, esta Corporación ha indicado que la causal de nulidad por error de hecho se estructura «allí donde se constata una discordancia entre las razones expresadas y la realidad de las cosas, bien porque ésta se falsea, se distorsiona o se ignora, se configura el vicio de falsa motivación»[3] y sobre lo cual, la jurisprudencia ha precisado lo siguiente: “[…] se relaciona directamente con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa.

Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente.

Ahora bien, los hechos que fundamentan la decisión administrativa deben ser reales y la realidad, por supuesto, siempre será una sola. Por ende, cuando los hechos que tuvo en cuenta la Administración para adoptar la decisión no existieron o fueron apreciados en una dimensión equivocada, se incurre en falsa motivación porque la realidad no concuerda con el escenario fáctico que la Administración supuso que existía al tomar la decisión”[4]».

(Negrillas fuera de texto) VII.2.2. La desviación de poder Se refiere a la intención con la cual la autoridad toma una decisión. Consiste, por lo tanto, en que una autoridad expide un acto para el cual la ley le ha otorgado competencia, pero lo dicta persiguiendo un fin diferente del previsto por el legislador al otorgarla o, como dice el artículo 84 del CCA, “con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que lo profirió”.

En otras palabras, en el ámbito del derecho administrativo, se llama desviación de poder a un vicio del acto administrativo que consiste en el ejercicio por un órgano de la Administración Pública de sus competencias o potestades públicas para fines u objetivos distintos de los que sirvieron de supuesto para otorgarle esas competencias o potestades, pero amparándose en la legalidad formal del acto.

La Corte Constitucional al referirse a la naturaleza de la desviación de poder expresó, lo siguiente:[5] “[…]El vicio de la desviación de poder en la expedición de un acto administrativo se presenta, cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, cumpliendo las formalidades de procedimiento y sin incurrir en violación de la ley, utiliza sus poderes o atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos, que el legislador buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia[…]”.

Esta Corporación explicó la diferenciación entre la falsa motivación y la desviación de poder. Adujo que para que se estructure esta última se requiere probar un interés particular y malintencionado que determinó la expedición del acto y, por tal razón, son totalmente ajenos a la voluntad de la normativa que faculta la actuación. Sobre el particular se expuso, en dicha oportunidad, lo que sigue:[6] “[…]En este punto la Sala considera necesario hacer una precisión conceptual respecto de la falsa motivación y la desviación de poder; la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación "es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente”[7].

Ahora bien, en cuanto a la desviación del poder este alto tribunal ha sostenido que: “tiene lugar cuando los motivos que justifican el acto resultan ajenos a la ley. De allí que cuando se alega esta causal de nulidad debe llevarse al Juez a la certeza incontrovertible de que los motivos que tuvo la administración para proferir el acto enjuiciado no son aquellos que le están expresamente permitidos por la ley, sino otros, de manera que el resultado de la decisión que se ataca es diverso del que naturalmente hubiera debido producirse si la decisión se hubiere proferido de acuerdo con los dictados legales que la informan […]”[8].

(Negrillas y subrayas fuera de texto). VII.2.3. Debido proceso administrativo El artículo 29 de la Carta Política establece el derecho fundamental al debido proceso al señalar que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuación judicial o administrativa”. Así, puede entenderse que el debido proceso implica conocer y respetar la diversidad de procedimientos administrativos establecidos en la ley y sus actos reglamentarios, por medio de los cuales se llevan a cabo las diferentes funciones administrativas[9].

Es el caso, por ejemplo, de la atención que se debe poner a las particularidades de los procedimientos administrativos sancionatorios o disciplinarios; de los procedimientos administrativos por los cuales se hace efectiva la prerrogativa del cobro coactivo; de los procedimientos a seguir en materia de licitaciones o de concursos públicos; de los procedimientos de supervisión, vigilancia y control; de los procedimientos para expedir regulaciones sectoriales; de los procedimientos para la adopción de una reglamentación de la ley, o para la expedición de otros actos administrativos de carácter general; de los procedimientos relacionados con la prestación de un servicio público; del procedimiento a aplicar cuando se trata de conservar o restaurar el orden público; o del simple trámite de un derecho de petición, entre otros.

Sin que sea necesario exponer exhaustivamente el catálogo de procedimientos especiales yuxtapuestos al procedimiento genérico del Código Contencioso Administrativo, pareciera que a cada función, por no decir, a cada entidad, autoridad y órgano de la administración pública colombiana correspondería un tipo de procedimiento administrativo. La Corte Constitucional, al referirse al debido proceso administrativo, en sentencia C-034 de 2014, distinguió la diferencia entre garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa, así: “[…] La jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa.

Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras.

De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa. […] La extensión de las garantías del debido proceso al ámbito administrativo no implica, sin embargo, que su alcance sea idéntico en la administración de justicia y en el ejercicio de la función pública.

A pesar de la importancia que tiene para el orden constitucional la vigencia del debido proceso en todos los escenarios en los que el ciudadano puede ver afectados sus derechos por actuaciones públicas (sin importar de qué rama provienen), es necesario que la interpretación de las garantías que lo componen tome en consideración los principios que caracterizan cada escenario, así como las diferencias que existen entre ellos […]”.

(Subrayas fuera de texto). Para una mayor comprensión del tema del debido proceso administrativo, la Corte Constitucional en la sentencia T-048, de 24 de enero de 2008, Magistrado ponente doctor Marco Gerardo Monroy Cabra, precisó lo siguiente: “[…] Al respecto la Sala considera oportuno referirse a las nociones de “debido proceso administrativo” y de “actuación administrativa”, y a las razones por las cuales las actuaciones de esta última naturaleza que sean iniciadas por las autoridades competentes y tengan la virtualidad de afectar derechos de terceros deben serles notificadas a estos desde el momento mismo de su apertura. 4.3.1.

De conformidad con lo prescrito por el inciso primero del artículo 29 de la Constitución Política, "el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas" (subrayas fuera del original). El anterior texto superior no deja duda en cuanto a la aplicación en el Derecho Administrativo del conjunto de garantías que conforman la noción de debido proceso.

Por ello, ha dicho la Corte[10], los derechos de defensa, de contradicción, de controversia de las pruebas, de publicidad, entre otros, que forman parte del la noción de debido proceso, deben considerarse como garantías constitucionales que presiden toda actividad de la Administración, y deben tener vigencia desde la iniciación misma de cualquier procedimiento administrativo, hasta la conclusión del proceso, y debe cobijar a todas las personas que puedan resultar obligadas en virtud de lo resuelto por la Administración. En este sentido, la jurisprudencia ha vertido, por ejemplo, los siguientes criterios: “ la existencia de dicho derecho fundamental, se concreta, en cuanto a los mecanismos de protección de los administrados, en dos garantías mínimas, a saber: (i) En la obligación de las autoridades de informar al interesado acerca de cualquier medida que lo pueda afectar; y (ii) en que la adopción de dichas decisiones, en todo caso, se sometan por lo menos a un proceso sumario que asegure la vigencia de los derechos constitucionales de contradicción e impugnación. De esta manera, el debido proceso administrativo se ha definido como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley.

El debido proceso administrativo consagrado como derecho fundamental en el artículo 29 de la Constitución Política, se convierte en una manifestación del principio de legalidad, conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una determinada decisión (C.P. arts. 4° y 122).”[11] Y en similar orientación ha dicho también la Corporación: “El derecho de defensa en materia administrativa se traduce en la facultad que tiene el administrado para conocer la actuación o proceso administrativo que se le adelante e impugnar o contradecir las pruebas y las providencias que le sean adversas a sus intereses.

La administración debe garantizar al ciudadano interesado tal derecho y cualquier actuación que desconozca dicha garantía es contraria a la Constitución. En efecto, si el administrado no está de acuerdo con una decisión de la administración que le afecte sus intereses tiene derecho a ejercer los recursos correspondientes con el fin de obtener que se revoque o modifique.”[12] Refiriéndose también al alcance constitucional del derecho al debido proceso administrativo, ha explicado la Corte que este derecho es ante todo un derecho subjetivo, es decir, que “corresponde la facultad de las personas interesadas en una decisión administrativa, de exigir que la adopción de la misma se someta a un proceso dentro del cual asegure la vigencia de los derechos constitucionales de contradicción, impugnación y publicidad.

Es, por tanto, un derecho que se ejerce durante la actuación administrativa que lleva a la adopción final de una decisión, y también durante la fase posterior de comunicación e impugnación de la misma. Ciertamente, como lo ha explicado la Corte, “las actuaciones administrativas constituyen la etapa del procedimiento administrativo que antecede al acto administrativo.

Posteriormente a esta etapa viene la comunicación, publicación o notificación de tal acto y luego el trámite de los recursos, llamado también vía gubernativa.”[13]”[14] Ahora bien, sobre la necesidad de someter a la ley la actuación administrativa anterior a la adopción de un acto administrativo susceptible de afectar derechos de terceros, con miras a hacer efectivo el derecho al debido proceso administrativo, ha dicho la Corte lo siguiente: “Las actuaciones administrativas vinieron a ser reguladas por primera vez en el C.C.A., ante la necesidad sentida de establecer unas normas que se refirieran a la actividad de la Administración previa al acto administrativo.

Esta etapa previa de formación del acto administrativo no había sido hasta entonces objeto de regulación específica, pues las leyes anteriores se limitaban a establecer las normas para impugnar tales actos mediante la llamada vía gubernativa. “[…] “8. A partir de una noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo estrictamente judicial, el procedimiento administrativo ha sido entendido por la doctrina contemporánea como el modo de producción de los actos administrativos[15].

Su objeto principal es la satisfacción del interés general mediante la adopción de decisiones por parte de quienes ejercen funciones administrativas. La Constitución Política reconoce la existencia de este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías que conforman la noción de debido proceso.

“Entre el proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general.

Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso.

“Así, a partir de una concepción del procedimiento administrativo que lo entiende con un conjunto de actos independientes pero concatenados con miras a la obtención de un resultado final que es la decisión administrativa definitiva, cada acto, ya sea el que desencadena la actuación, los instrumentales o intermedios, el que le pone fin, el que comunica este último y los destinados a resolver los recursos procedentes por la vía gubernativa, deben responder al principio del debido proceso.

Pero como mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la función administrativa, el mismo, adicionalmente a las garantías estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar presidido por los principios constitucionales que gobiernan la función pública y que enuncia el canon 209 superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

“De esta manera hay una doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos administrativos: de un lado el principio del debido proceso con todas las garantías que de él se derivan y de otro los que se refieren al recto ejercicio de la función pública.[16]”[17] (Negrillas fuera del original) De la jurisprudencia comentada anteriormente, la Corte ha destacado en otras oportunidades las siguientes conclusiones: “(i) el derecho al debido proceso administrativo es de rango constitucional, ya que se encuentra consagrado en el artículo 29 superior;

(ii) este derecho involucra todas las garantías propias del derecho al debido proceso en general, como son, entre otras, los derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria, el derecho de impugnación, y la garantía de publicidad de los actos de la Administración; (iii) por lo tanto, el derecho al debido proceso administrativo no existe solamente para impugnar una decisión de la Administración, sino que se extiende durante toda la actuación administrativa que se surte para expedirla, y posteriormente en el momento de su comunicación e impugnación;

(iv) el debido proceso administrativo debe responder no sólo a las garantías estrictamente procesales, sino también a la efectividad de los principios que informan el ejercicio de la función pública, como los son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad; (v) la adecuada notificación de los actos administrativos de carácter particular tiene especial importancia para garantizar el derecho al debido proceso administrativo, y los principios de publicidad y de celeridad de la función administrativa;

(vi) como regla general las actuaciones administrativas de carácter general o particular están reguladas por el Código Contencioso Administrativo, pero existen “procedimientos administrativos especiales” que, según lo indica el artículo 1° del mismo Código, se regulan por leyes especiales.[…]”.[18] VII. 3. El acto administrativo demandado Se reitera que en el presente proceso se cuestiona la legalidad de la Resolución núm. 002 de 8 de octubre de 2009, “por medio de la cual se deciden las Reclamaciones presentadas oportunamente al proceso liquidatorio de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI, EN LIQUIDACIÓN”, que en su artículo 2°, el apoderado general del liquidador de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI, en Liquidación, rechazó la reclamación presentada oportunamente por la ARQUIDIÓCESIS DE CALI.

VII.3.1. Fundamentos normativos del acto El apoderado general del liquidador de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI, en Liquidación, se encontraba facultado para expedir el acto administrativo cuestionado, con fundamento en las siguientes normas: Por un lado, el Decreto 369 de 2008, por el cual se suprime la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI y se ordena su liquidación, dispuso lo siguiente: “[…] Artículo 1°.Supresión y liquidación. Suprímase la Institución de Utilidad Común Fundación Ciudad de Cali, creada mediante los Decretos 133 y 170 de 1957, con personería jurídica reconocida por la Resolución número 2606 del 26 de septiembre de 1957 del Ministerio de Justicia y por la Ley 179 de 1959.

En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha Fundación entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo máximo de un año contado a partir de la fecha de publicación de este acto administrativo, y utilizará para todos los efectos la denominación “Fundación Ciudad de Cali en Liquidación”.

La liquidación se realizará conforme a lo dispuesto en el Decreto-ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, mediante el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional y las demás normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten, y en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad, lo pertinente en las disposiciones sobre liquidación del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de Comercio […]”.

(Negrillas y subrayas son de la Sala). […] Artículo 3°.Del Liquidador. El liquidador de la Fundación Ciudad de Cali en Liquidación será la Fiduciaria la Previsora S.A. –Fiduprevisora S.A. – quien deberá suscribir el correspondiente contrato con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el cual se pagará con cargo a los recursos de la entidad en liquidación. Artículo 4°.Funciones del Liquidador.

El Liquidador adelantará bajo su inmediata dirección y responsabilidad el proceso de liquidación de la Fundación Ciudad de Cali en Liquidación, para lo cual ejercerá las siguientes funciones: a) […] Parágrafo 2°. Será función del liquidador realizar las labores de saneamiento relacionadas con la titulación de los inmuebles propiedad de la entidad en liquidación, especialmente en lo relativo a los bienes inmuebles adjudicados en desarrollo de su objeto.

Si al concluir el proceso liquidatorio aun quedaren activos sin sanear el liquidador deberá encomendar esa función a una entidad fiduciaria, de acuerdo con lo previsto en el artículo 51 del Decreto 2211 de 2004[…]” A su vez el artículo 24 del Decreto-Ley 254 de 2000, en concordancia con el artículo 26 del Decreto 2211 de 2004, disponen, en su orden: “[…] Artículo 24.Término para presentar reclamaciones.

El término para presentar reclamaciones, el traslado de las mismas y la decisión sobre ellas se sujetará a las disposiciones que rigen a las entidades financieras […]. Artículo 26. Pasivo a cargo de la entidad en liquidación. Para la determinación de las sumas a cargo de la entidad en liquidación se tendrá en cuenta lo siguiente: 1.

Determinación de las sumas y bienes excluidos de la masa y de los créditos a cargo de la masa de la liquidación. Dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al vencimiento del término para presentar reclamaciones, el Liquidador decidirá sobre las reclamaciones presentadas oportunamente mediante resolución motivada o mediante actos administrativos independientes en los que además de resolver las objeciones presentadas se señalará lo siguiente: a) Las reclamaciones oportunamente presentadas aceptadas y rechazadas en relación con bienes y sumas de dinero excluidos de la masa de la liquidación, señalando la cuantía y el orden de restitución de conformidad con el numeral 2 del artículo 299 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero modificado por el artículo 26 de la Ley 510 de 1999 y por el artículo 61 de la Ley 795 de 2003; los numerales 1, 5 y 6 del artículo 300 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero modificado por el artículo 25 de la Ley 510 de 1999; el artículo 51 de la Ley 454 de 1998; los artículos 9 y 10 de la Ley 546 de 1999 y las demás normas que expresamente reconozcan este privilegio; b) Las reclamaciones oportunamente presentadas, aceptadas y rechazadas contra la masa de la liquidación, señalando la naturaleza de las mismas, su cuantía y la prelación para el pago y las preferencias que la ley establece, de conformidad con el numeral 1 del artículo 300 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las reglas generales del Código Civil y demás disposiciones legales aplicables […]”.

Visto el anterior marco, es claro que la Resolución núm. 002 de 2009 fue expedida por el apoderado general de la liquidadora en uso de las competencias funcionales a él otorgadas por la Ley, por lo que la Sala no observa vicios de anulabilidad en tal sentido. VII.3.2. La motivación del acto El Gerente Liquidador expidió la Resolución núm. 002 de octubre 8 de 2009 y, en su artículo 2°, rechazó la reclamación presentada por la ARQUIDIÓCESIS DE CALI, en razón a que dentro de las obligaciones establecidas por la Ley 179 de 1959 y su Decreto Reglamentario 1085 de 1960, así como lo ordenado en el Decreto liquidatario 369 de 2009, no se encuentra la de hacer donaciones a personas jurídicas que no utilicen los citados predios para la vivienda de damnificados de la explosión del 7 de agosto de 1956, por no existir soporte legal que permita reconocer la pretensión reclamada, además, que dentro del acervo probatorio se evidencia con claridad que la citada Arquidiócesis no es damnificada de la explosión ocurrida el 7 de agosto de 1956.

La Ley 179 de 30 de diciembre de 1959, “por la cual se decreta la cooperación económica de la Nación en favor de los damnificados por la explosión del 7 de agosto de 1956 en la ciudad de Cali”, y reconoce la personería jurídica a la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI estableció, desde su mismo enunciado, que el objeto social de dicha Fundación era la ayuda a los damnificados de la explosión del 7 de agosto de 1956, en la ciudad de Cali.

Lo anterior también se infiere de su articulado, al disponer: “[…]

ARTÍCULO 1. La Nación deplora la catástrofe de que fue víctima la ciudad de Cali por causa de la explosión ocurrida el 7 de agosto de 1956.

ARTICULO 2. Para efecto de pagar extrajudicialmente las reparaciones a que haya lugar como consecuencia de este siniestro, en favor de los damnificados que a la expedición esta Ley […], y por el procedimiento administrativo que aquí se establece, en la institución de utilidad común denominada Fundación Ciudad de Cali, creada por los Decretos 133 y 170 de 1957, y cuya existencia, para los fines indicados, se reconoce expresamente en esa Ley. […].

ARTICULO 5. ° El patrimonio de la Fundación Ciudad de Cali estará formado por la unidad residencia República de Venezuela, cuya ubicación y linderos se hallan determinados en la escritura número 2057 de 1958, otorgada en la notaria 1ª de Cali; por los terrenos de la Flora, alinderados en la escritura número 3204 de 1959, de la Notaria Octava de Cali; por los terrenos y edificaciones de Agua Blanca, según la ubicación y linderos que se dan en la escritura número 69 de 1958, otorgada en la notaria 1ª de Cali; por las donaciones que en bienes raíces o muebles hubiere recibido o reciba en el futuro, con destino a los damnificados por la explosión del 7 de agosto de 1956, y por los demás aportes del estado o de los particulares.

ARTICULO 6. ° La Fundación Ciudad de Cali quedará encargada de conocer de las diligencias que promuevan los perjudicados sobre indemnización de los perjuicios que sufrieron con la explosión ocurrida el 7 de agosto de 1956, en Cali, y de arreglar extrajudicialmente con dichos perjudicados el monto y pago de sus respectivas indemnizaciones. […].

ARTICULO 8. La Fundación Ciudad de Cali pagará, preferencialmente, y en el menor tiempo posible, los daños y perjuicios que hayan sufrido los huérfanos, y viudas que no hubieren pasado a otras nupcias, y las personas pobres que hayan sufrido mutilaciones o deformidades por causa de la explosión de que esta Ley trata, siempre que el monto individual de estas indemnizaciones no exceda de veinte mil pesos ($20.000). […].

ARTICULO 10. Para la fijación de las indemnizaciones a que se refiere esta Ley, la Fundación Ciudad de Cali aceptara como prueba las certificaciones expedidas por la junta informadora de daños y Perjuicios, creada por el Decreto número 1932 de 1956, y en subsidio declaraciones de testigos recibidas con asistencia del Ministerio Público. […]

ARTICULO 12. La Fundación Ciudad de Cali procederá a la adjudicación por el sistema de propiedad horizontal, de los departamentos de que compone la Unidad Residencial República de Venezuela, ciñéndose a las indicaciones del Banco Obrero de Caracas y a las siguientes reglas: […]. 3ª Para ser adjudicatario de un apartamento de la unidad residencial República de Venezuela se requiere: a) Ser damnificado, y haber quedado desprovisto de vivienda por causa de la explosión ocurrida el 7 de agosto de 1956[…]”.

(Negrillas y subrayas son para destacar). Por otro lado, el Decreto 369 de 2008, por el cual se suprime la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI y se ordena su liquidación, en su artículo 4°, << Funciones del Liquidador>>, parágrafo 2°, dispone: “Será función del liquidador realizar las labores de saneamiento relacionadas con la titulación de los inmuebles propiedad de la entidad en liquidación, especialmente en lo relativo a los bienes inmuebles adjudicados en desarrollo de su objeto […]”.

De otra parte, hay que aclarar que el objeto social que venía desarrollando la entidad demandada antes de que se ordenara su liquidación, pierde continuidad con la iniciación del proceso liquidatorio. Así lo precisó la Corte Constitucional al expresar, lo siguiente: “Resulta muy distinto el objeto social de la entidad financiera cuando se encontraba activa (ya que entonces estaba orientada a procurar el lucro de sus accionistas), del objeto del proceso concursal, que no es otro que “la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido de los pasivos externos a cargo de la respectiva entidad, hasta la concurrencia de sus activos”.

Significa lo anterior que no resulta jurídicamente exacto, para los fines del amparo constitucional que se demanda, establecer una relación de continuidad y de similitud entre la actividad que se encuentra desarrollando actualmente la liquidadora y la actividad que desplegaron los diferentes representantes legales de la entidad financiera antes de su disolución”[19].

(Subraya es de la Sala). Para la Sala está plenamente demostrado que el objeto social de la FUNDACIÓN CUIDAD DE CALI, de conformidad con lo previsto en la Ley 179 de 1959, era el de ayudar a las víctimas de la explosión ocurrida en la Ciudad de Cali el 7 de agosto de 1956, y que para recibir los beneficios, ayudas económicas, vivienda y demás auxilios previstos en la mencionada ley, era requisito sine qua non ser damnificado de la explosión ya referida.

Ahora bien, la demandante también alega la presunta violación del derecho a la defensa, sobre la base de que, a su juicio, no se le permitió contradecir y probar su derecho en el procedimiento administrativo de liquidación. Al respecto la Sala considera que no le asiste la razón, teniendo en cuenta que el proceso liquidatorio de las entidades u organismos del nivel nacional, está regulado por precisas disposiciones, como son, el Decreto- Ley 254 de 2000, modificado, parcialmente, por la Ley 1105 de 2006 y las demás normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten, y las especiales contenidas en el Decreto 369 de 2009, además, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad, en lo pertinente, por las disposiciones sobre liquidaciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

En efecto, el Decreto 369 de 2009, por el cual se suprime la Fundación Ciudad de Cali y se ordena su liquidación, dispuso, en el inciso 3° del artículo 1°, que la liquidación se realizará conforme a lo dispuesto en el Decreto-ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, mediante la cual se expidió el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional y las demás normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten y, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad, por las regulaciones sobre liquidación previstas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las del Código de Comercio.

Ahora, la Resolución núm. 002 de 8 de octubre de 2009, cuya nulidad se depreca, además de constituir un acto administrativo, que goza de la presunción de legalidad como todos los expedidos por la administración[20], estableció el procedimiento aplicable al proceso de liquidación de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN, y expresó que este se rige por el Decreto 369 de 2009, el Decreto-Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006 y las normas que lo complementan, entre las que se encuentran el Decreto-Ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2211 de 2004.

Dentro del acápite que describe el desarrollo del proceso liquidatorio, la Resolución núm. 002 de 2009, expresó lo siguiente: “[…] Que en cumplimiento de lo dispuesto por el Decreto 369 de 2009, el artículo 23 de Decreto-Ley 254 de 2000[21], modificado por la Ley 1105 de 2006, y el artículo 23 del Decreto 2211 de 2004[22], se emplazó mediante edicto a todas las personas que se consideraran con derecho a formular reclamaciones de cualquier índole contra la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN, el cual fue fijado en lugar público de la sede Principal la cual se encuentra ubicada en la carrera 3 N° 11-32 oficina 309, de la Ciudad de Cali y que igualmente fue publicado en el DIARIO OCCIDENTE los días 14 y 28 de julio de 2009 y en el diario LA REPUBLICA, el día 28 de julio de 2009. […].

Que en los emplazamientos señalados, se indicó que las reclamaciones oportunas contra la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN debían ser presentadas entre el veintiocho (28) de julio y el veintiocho de agosto de 2009, como término límite, anexando prueba de los créditos reclamados. Que una vez vencido el término, se suscribió el acta de cierre de las reclamaciones oportunas presentadas al proceso liquidatorio suscrita el veintiocho (28) de agosto de 2009[…].

Que al proceso liquidatorio de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN se presentaron los siguientes acreedores dentro del término de emplazamiento, los cuales son calificados mediante la presente resolución […].[23] Que en aplicación de lo establecido por el artículo 25 del Decreto 2211 de 2004[24] y lo establecido en el Aviso Emplazatorio, se dio traslado común a todos los interesados en la sede principal de la fundación de todas las reclamaciones presentadas oportunamente dentro del proceso de liquidación de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN por un término de cinco (5) días, contados desde el vencimiento del termino señalado para la presentación de dichas reclamaciones, es decir, desde el 31 de agosto hasta el 4 de septiembre de 2009, con el fin de formular las objeciones que consideren pertinentes sobre las reclamaciones.

Que culminado el periodo de traslado no se presentaron objeciones a las reclamaciones oportunamente presentadas al proceso liquidatorio. (Negrillas son de la Sala). […]. Que la reclamación presentada por la Arquidiócesis de Cali será rechazada, en razón a que dentro de las obligaciones impuestas a la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI, hoy en liquidación por la Ley 179 de 1959 y su Decreto reglamentario 1085 de 1960, así como lo ordenado por el Decreto liquidatorio 369 de 2009, no se encuentra la de hacer donaciones a personas jurídicas que no utilicen los citados predios para la vivienda de damnificados de la explosión del 7 de agosto de 1956, motivo por el cual esta será rechazada por no existir soporte legal que permita reconocer la pretensión reclamada.

Que revisado el acervo probatorio allegado al expediente, se evidencia con claridad que la Arquidiócesis de Cali no es damnificada de la explosión ocurrida el 7 de agosto de 1956. […].

RESUELVE

[…].

ARTÍCULO SEGUNDO: Rechazar la reclamación presentada oportunamente por la ARQUIDIÓCESIS DE CALI, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta resolución. […].

ARTÍCULO OCTAVO: De conformidad con el artículo 28 del Decreto 2211 de 2004, contra la presente resolución procede el Recurso de Reposición[25], que se deberá interponer ante el Apoderado General del Liquidador, en la Sede Única de la FUNDACIÓN CIUDAD DE CALI EN LIQUIDACIÓN, ubicada en la carrera 3 N° 11-32 oficina 309, con el lleno de los requisitos señalados en el artículo 52 de CCA., dentro de los cinco (5) días siguientes a la desfijación del Edicto por medio del cual se notifica esta providencia, acreditando la calidad en que se actúa y aportando las pruebas que se quieren hacer valer[…]”.

En esta oportunidad, sin lugar a dudas, no han sido desvirtuados los fundamentos en los que se sustenta el acto administrativo acusado y que, como se ha visto, de acuerdo con la transcripción pertinente de sus apartes, ponen de presente que a la demandante, desde un primer momento, sí se le brindó la oportunidad de conocer y de vincularse a la actuación respectiva y de hacer valer los derechos que consideraba le asistían aportando las pruebas que al efecto estimara conducentes o pertinentes, presentar objeciones e interponer los recursos procedentes.

Vistas así las cosas, resulta menester descartar las imputaciones formuladas contra la resolución demandada por el supuesto vicio de violación del debido proceso administrativo, en particular, por el infundado desconocimiento del derecho de defensa, pues, se reitera, nada se probó en aras de acreditar su real configuración, motivo por el cual se torna imperioso hacer prevalecer la presunción de legalidad del acto administrativo en cuestión. Por lo demás, no puede hablarse de que en esta ocasión se aplicó ilegalmente el objeto de la Fundación demandada por cuanto, como ya se vió, la finalidad quedó limitada por ley a la realización de una específica actividad que no se compagina con la que la demandante pretendió hacer valer.

Ahora bien, para finalizar, cabe señalar que teniendo en cuenta que la Sala comparte las apreciaciones esbozadas por el Tribunal a quo encaminadas a desestimar las súplicas de la demanda, prohijará la decisión que este último adoptó. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia apelada, de fecha de 28 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de junio de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Ausente en comisión ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; providencia del 23 de octubre de 2017, radicación núm. 25000-23-36- 000-2013-00802-01(53206);

M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [2] Proceso de Nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001-23-31-000- 2007-03305-01, actor: Vallas Colombianas Ltda. y demandado: Alcaldía Municipal de Medellín. [3] Sentencia del 15 de diciembre de 2017, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-24-000-2009-00152-01, promovida por la Asociación de Trabajadores de Cundinamarca contra el Municipio de Soacha.

C. P. Oswaldo Giraldo López. [4] «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de marzo de 2013, Rad. No. 25000-23- 25-000-2009-00614-01 (0482-12). C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren». [5] Corte Constitucional, sentencia C-456 de 2 de septiembre de 1998. Magistrado ponente, Dr. Antonio Barrera Carbonell. [6] consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección quinta, Sentencia de 8 de marzo de 2018.

Radicación núm. 25000-23-24-000- 2005-01532-01.Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez [7] «Sentencia del 26 de julio de 2017. M.P. Milton Chaves García. Rad.: 22326». [8] «Sentencia del 22 de enero de 2015. M.P.: María Claudia Rojas Lasso. Rad.: 2008 00382 01». [9] Ello, en palabras del artículo 29 de la CP de 1991, equivaldría a la “observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio” [10] Véase, entre otras, las sentencias C- 1231 de 2003 y T-103 de 2006, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra. [11] Sentencia T-982 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [12] Sentencia T-1021 de 2002, M.P Jaime Córdoba Triviño. [13] Sentencia C-602 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [14] Sentencia T-103 de 2006, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra [15] Cf.

García de Entrerría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Ed. Cívitas S.A. Madrid 1992. Pág. 420 [16] A manera de ejemplo, cabe mencionar como normas especiales sobre registros públicos las siguientes: el Decreto 1250 de 1970 sobre registro de instrumentos públicos, el Decreto 1260 de 1970 sobre registro del estado civil de las personas, los artículos pertinentes del Código de Comercio que regulan el registro mercantil, en materia de contratación pública las normas de la Ley 80 de 1993 relativas a registros de proponentes, etc. [17] Sentencia C-602 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [18] Ibídem [19] Corte Constitucional, sentencia T-258 de 12 de abril de 2007, Magistrada ponente Dra. Clara Inés Vargas Hernández. [20] Decreto 369 de 2009.

Artículo 5°.De los Actos del Liquidador. Los actos del Liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza impliquen ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Los actos administrativos del Liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación. [21] Artículo 23.Emplazamiento. Dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha en que se inicie el proceso de liquidación, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la entidad en liquidación y a quienes tengan en su poder a cualquier título activos de la entidad, para los fines de su devolución y cancelación. Para tal efecto se publicarán avisos en la misma forma y con el mismo contenido, en lo pertinente, previsto por las normas que rigen la toma de posesión de entidades financieras.

Parágrafo. En los procesos jurisdiccionales que al momento de decretarse la liquidación de la entidad se encontraren en curso y dentro de los cuales se hubieren practicado medidas cautelares sobre los bienes de la entidad en liquidación, levantada tal medida de acuerdo con lo dispuesto en el presente decreto, el o los actuantes deberán constituirse como acreedores de la masa de la liquidación. [22]Artículo 23.

Emplazamiento. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se disponga la liquidación de la institución, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la intervenida y a quienes tengan en su poder, a cualquier título, activos de la intervenida, para los fines de su devolución y cancelación. Para tal efecto, se publicarán por lo menos dos (2) avisos en un diario de amplia circulación nacional y en otro del domicilio principal de la intervenida, el primero dentro de los primeros cinco (5) días posteriores a la fecha de la toma de posesión para liquidar y el segundo dentro de los diez (10) días siguientes a la publicación del primer aviso.

Adicionalmente se divulgará, por lo menos una vez, a través de una cadena de televisión nacional o de un canal regional o en una emisora nacional o regional de radio, en horas de amplia audiencia y sintonía dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha en que se dispuso la liquidación. Sin perjuicio de lo anterior, el liquidador cuando lo considere conveniente, podrá utilizar además cualquier otro medio que en su concepto contribuya a cumplir la finalidad del emplazamiento.

Copia del texto del aviso deberá fijarse además tanto en las oficinas principales como en las agencias y sucursales de la intervenida, en sitios a los cuales tenga fácil acceso el público, así como en la Secretaría General de la Superintendencia Bancaria y en el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. Cuando la liquidación se decida en el mismo acto que dispuso la toma de posesión, se deberá dar cumplimiento a lo previsto en el Artículo 1° del presente decreto y las menciones hechas al Agente Especial en dicho Artículo, se entenderán hechas al liquidador.

El aviso de emplazamiento contendrá lo siguiente: a) La citación a todas las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado que se consideren con derecho a formular reclamaciones de cualquier índole contra la institución financiera en liquidación, a fin de que se presenten con prueba siquiera sumaria de sus créditos, en el lugar que para el efecto se señale.

Cuando se trate de derechos incorporados en títulos valores deberá presentarse el original del título. Sin embargo, cuando sea necesaria la presentación de un título valor en varios procesos liquidatorios a la vez, el original del título valor se aportará en uno de los procesos liquidatorios y en los demás se aportará copia del mismo con certificación del liquidador del proceso en que se haya aportado el original, sobre la existencia del mismo.

Si los créditos constan en títulos valores que hayan sido depositados en depósitos centralizados de valores la existencia del crédito se probará con los documentos a que se refiere el artículo 26 de la Ley 27 de 1990. El depositante en el depósito centralizado de valores podrá autorizar al liquidador para solicitar el certificado a que se refiere dicho artículo; b) El término para presentar las reclamaciones oportunamente, con la advertencia de que una vez vencido este, el Liquidador no tendrá facultad para aceptar ninguna reclamación, y que las obligaciones no reclamadas y las reclamaciones presentadas en forma extemporánea, que aparezcan debidamente comprobadas en los libros de contabilidad oficiales de la intervenida, serán calificadas como pasivo cierto no reclamado; c) La advertencia sobre la cesión y terminación de los contratos de seguro, de conformidad con el artículo 117 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; d) La advertencia sobre la suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase, así como la obligación de los secuestres, auxiliares de la justicia y demás funcionarios que tengan activos de la intervenida para que procedan de manera inmediata a entregarlos al liquidador, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1° del presente decreto. [23] Dentro de la relación aparece en el puesto 14 la Arquidiócesis de Cali [24] Artículo 25.

Traslado de las reclamaciones. Vencido el término para presentar reclamaciones, el expediente se mantendrá en la oficina principal de la entidad en liquidación en traslado común a todos los interesados por un término de cinco (5) días hábiles. Durante el término del traslado cualquiera de los interesados podrá objetar las reclamaciones presentadas, acompañando las pruebas que tuviere en su poder. [25] Decreto 369 de 2009.

Artículo 5°.De los Actos del Liquidador. […]. Contra los actos administrativos del Liquidador únicamente procederá el recurso de reposición;