11001-03-15-000-2019-02379-00 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de acción de tutela contra providencia judicial / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro mecanismo de defensa judicial / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Mecanismo judicial idóneo para la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público [L]as decisiones cuestionadas fueron expedidas el 30 de septiembre de 2013 y 27 de febrero de 2015, esta última providencia fue notificada a través de estado que se fijó el 5 de marzo de 2015 y desfijado el día 9 del mismo mes y año, tal como se advierte en el sistema de la Rama Judicial “Siglo XXI”.

( ). [La actora] cuenta con un mecanismo judicial idóneo que faculta a la entidad para exponer ante el juez contencioso administrativo, los mismos argumentos que vía tutela alegó, a fin de que se dejen sin efectos la providencias judiciales que considera ilegales y lesivas para el erario, razón por la cual, debe ser el juez ordinario y no el constitucional el que los examine.

( ) los argumentos de la [actora] en la acción constitucional, relacionados con la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social en pensiones, encuadran en la causal de revisión prevista en el artículo 20 literal b) de la Ley 797 del 29 de enero de 2003.

( ) el recurso extraordinario de revisión es el mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales, los cuales considera la [actora] que le fueron desconocidos en las providencias referidas. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 - NUMERAL 1 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 25 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO 1983 DE 2017 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar la sentencia de 5 del agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de esta Corporación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN(E) Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02379-00(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Y OTROS TEMA: Tutela contra providencia judicial- Declara improcedencia- Subsidiariedad e inmediatez SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP contra el Tribunal Administrativo del Quindío, el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia y la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 y 1069 de 2015. 1.

ANTECEDENTES 1. Solicitud Mediante escrito radicado el 24 de mayo de 2019[1], la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío, el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia y la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez y solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Tales derechos y principio los consideró vulnerados con ocasión de la sentencia de 27 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, a través de la cual revocó parcialmente la decisión de 30 de septiembre de 2013, expedida por el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado Nº. 63-001-33-31- 003-2012-00228-01, promovido por la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez en contra de la UGPP. 2.

Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: • La señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez nació el 15 de octubre de 1955. Prestó sus servicios como docente en los departamentos de Caquetá y Quindío. • A través de la Resolución UGM 027529 del 19 de enero de 2012, la extinta CAJANAL-EICE, negó el pago y reconocimiento de la pensión gracia a la señora Hernández Rodríguez. • En consecuencia, la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la extinta CAJANAL-EICE, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución UGM 027529 del 19 de enero de 2012, y por consiguiente se le reconociera y pagara la pensión gracia a partir del día que cumplió el status jurídico, es decir, el 1º de abril de 2010, en cuantía del 75% del salario con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio. • En primera instancia, el proceso le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Armenia, que en fallo de 30 de septiembre de 2013, declaró la nulidad del acto administrativo reprochado y en consecuencia ordenó a CAJANAL-EICE “reconocer y pagar pensión (sic) con efectividad al 15 de octubre de 2008, en la suma que corresponde al 75% del promedio mensual de todos los factores que devengaba durante el año anterior a la fecha en que adquirió el status jurídico” • Inconforme con la decisión del a quo, la UGPP apeló la decisión, y en segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Quindío, a través de sentencia de 27 de febrero de 2015, revocó parcialmente la decisión del juzgado, pues declaró probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas a partir del 22 de septiembre de 2007, debido a que encontró falencias reflejadas en errores de transcripción de la fechas en las que laboró la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez. 3.

Pretensiones A título de amparo solicitó las siguientes: Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales deprecados por la UGPP. Segundo. Como consecuencia de lo anterior, se suspenda de manera transitoria: a. La decisión del 27 de febrero de 2015, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, que revocó parcialmente la decisión de primera instancia del 30 de septiembre de 2013, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, dentro del proceso contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 63001-3331-003-2012-00228-01, evitar la configuración de un perjuicio irremediable referente al pago de una mesada pensional gracia a la que no tiene derecho la señora BEATRIZ JULIETA HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se inició ante el CONSEJO DE ESTADO, radicado con el Nº. 11001-0325-000-2017- 00704-00. 4.

Fundamentos de la acción La entidad accionante, considera que el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social en pensiones, toda vez que al ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia de la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez, incurrió en: 1.4.1.

Defecto sustantivo, porque realizó una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene los postulados de rango constitucional conduciendo a resultados desproporcionados, específicamente porque violan los criterios de sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, pues “aplicó las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, extrapolando el derecho a la pensión gracia a docentes financiados con recursos del situado fiscal cuando estos eran administrados por los FER (Fondo Educativo Regional) como rentas transferidas, por la Nación a las entidades territoriales, las cuales antes de la Ley 60 de 1993, no perdían su origen ni su carácter de constituir recursos del orden nacional y a través de las cuales se cancelaban exclusivamente las prestaciones de docentes nacionales y nacionalizados”. 1.4.2.

Desconocimiento del precedente al no tener en cuenta las providencias proferidas por la Corte Constitucional: C-054 de 1999 y C-489 de 2000, “en las que se establecen como fecha límite para causar el derecho a la pensión gracia el 29 de diciembre de 1989, por lo que aritméticamente, para poder completar los 20 años de servicio a esta última fecha (29 de diciembre de 1989), como mínimo un docente debe acreditar 11 años de servicio al 31 de diciembre de 1980…lo cual descarta vinculaciones precarias antes del 31 de diciembre de 1980”.

Destacó que la acción de tutela es el único medio jurídico pertinente que tiene para proteger el erario, el cual también debe ser protegido por los Jueces de la República en virtud del principio de moralidad administrativa, razón por la cual el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo idóneo y eficaz para protegerlo. Finalmente, aseveró que la providencia judicial objeto de reproche ha creado una situación gravosa para las finanzas públicas, pues vulnera flagrantemente el sistema pensional, toda vez que el monto que se le debe pagar mensualmente a la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez impacta el erario y por consiguiente afecta la sostenibilidad financiera. 1.5.

Trámite de primera instancia Por auto de 29 de mayo de 2019[2], este Despacho admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, al Tribunal Administrativo del Quindío, al Juzgado Tercero Administrativo de Armenia y a la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez, para que directamente o a través de apoderado judicial ejercieran su derecho a la defensa. 6.

Contestaciones 1. Juzgado Tercero Administrativo de Armenia[3] Mediante correo electrónico de 17 de junio de 2019, la juez titular del Despacho expresó que no le era posible remitir el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, debido a que este fue enviado al Despacho del Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, Magistrado de la Sección Segunda del Consejo de Estado, desde el día 15 de enero de 2019, sin que a la fecha se hubiere recibido de vuelta al juzgado de origen. 2.

La señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez Por medio de escrito allegado el 2 de julio de 2019, relató los hechos del proceso ordinario objeto de reproche, e indicó que si el Consejo de Estado considera que si los argumentos expuestos por la UGPP en la presente acción de tutela son de recibo, solicitó que “en aras de garantizar el derecho a la seguridad jurídica, aplicar un test de igualdad, para determinar la viabilidad de una revocatoria de la decisión, teniendo en cuenta que la misma se tomó con fundamento en idénticos presupuestos fácticos a los considerados en las sentencias del H. Consejo de Estado y su reconocimiento podría vulnerar derechos fundamentales”.

En consecuencia, solicitó que se declare improcedente la presente solicitud de amparo. 1.6.3. Los Magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío, a pesar de haber sido debidamente notificados, guardaron silencio.

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la parte actora contra la sentencia de 27 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, a través de la cual revocó parcialmente la decisión de 30 de septiembre de 2013, expedida por el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia, de conformidad con lo establecido por el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo Nº. 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social en pensiones a la UGPP, por reconocerle el pago de la pensión gracia de la señora Beatriz Julieta Hernández Rodríguez, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado Nº. 63-001-33-31-003-2012-00228-01.

Para el efecto, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia y; (iii) de ser superados, estudio del caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial.

Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[4] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[5].

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[6]. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC- 10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[7] (Negrilla fuera de texto) A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debió modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[8], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[9] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4. Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala analizará si la presente acción cumple con los siguientes requisitos i) que no se trate de tutela contra tutela, ii) la inmediatez y iii) la subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección de los derechos que se dicen vulnerados.

De manera preliminar, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de tutela, puesto que las providencias que censura la UGPP fueron proferidas en sede del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado Nº. 63- 001-33-31-003-2012-00228-01. Respecto al requisito de inmediatez, es preciso decir que las decisiones cuestionadas fueron expedidas el 30 de septiembre de 2013 y 27 de febrero de 2015, esta última providencia fue notificada a través de estado que se fijó el 5 de marzo de 2015 y desfijado el día 9 del mismo mes y año, tal como se advierte en el sistema de la Rama Judicial “Siglo XXI”[10].

Luego, como quiera que la solicitud de amparo fue radicada el 24 de mayo de 2019, se entiende que se hizo en un término que a juicio de la Sala no es razonable, pues es claro que se hizo dentro de un término mayor a 6 meses (más de 4 años); teniendo presente que la UGPP fue la entidad que apeló dentro del proceso ordinario, como se explicó en el numeral 1.2 de los antecedentes de esta acción. Lo anterior se encuentra estipulado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[11], en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es suficiente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales.

Aunado a lo expuesto, no se evidencia que la entidad tutelante se encuentre en alguna de las circunstancias jurisprudencialmente establecidas por la Corte Constitucional[12] para flexibilizar la exigencia de la inmediatez, es decir: (i) no existe un motivo válido para la inactividad de la accionante; (ii) su inactividad no vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;

(iii) no existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) el fundamento de la acción de tutela no surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición. En consecuencia, esta Sección considera que el tiempo que dejó transcurrir la UGPP para alegar la vulneración de sus derechos, desconoce el requisito de inmediatez y por tanto resulta improcedente la solicitud de amparo.

A la misma conclusión se llega respecto del requisito de la subsidiariedad, por ello la Sala considera necesario hacer una serie de precisiones, en virtud de las cuales, para este específico caso, el requisito referido no puede darse por superado[13]: La UGPP alegó como causal especial de procedibilidad, la configuración de un defecto sustantivo, toda vez que la sentencia reprochada “aplicó las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, extrapolando el derecho a la pensión gracia a docentes financiados con recursos del situado fiscal cuando estos eran administrados por los FER (Fondo Educativo Regional) como rentas transferidas, por la Nación a las entidades territoriales, las cuales antes de la Ley 60 de 1993, no perdían su origen ni su carácter de constituir recursos del orden nacional y a través de las cuales se cancelaban exclusivamente las prestaciones de docentes nacionales y nacionalizados”, de la misma manera, el desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Conforme lo anterior, esta Sala de decisión señala que la UGPP cuenta con un mecanismo judicial idóneo que faculta a la entidad para exponer ante el juez contencioso administrativo, los mismos argumentos que vía tutela alegó, a fin de que se dejen sin efectos la providencias judiciales que considera ilegales y lesivas para el erario, razón por la cual, debe ser el juez ordinario y no el constitucional el que los examine.

Recuerda la Sala, el mencionado requisito de procedibilidad adjetiva condiciona el ejercicio de la acción de tutela a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental. El inciso 3º del artículo 86 constitucional prevé que la tutela «…sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable…», en ese orden, al existir otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando se recurre a la administración de justicia con el fin de que sean protegidos derechos fundamentales, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia.[14] Así, la acción de tutela se configura como un mecanismo privilegiado de protección inmediata de los derechos fundamentales, lo que significa que reviste un carácter residual y subsidiario, esto es, que no se ha instituido para suplantar los procedimientos ordinarios ni para invadir la órbita de competencia de otras jurisdicciones.

En ese orden, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 prevé que la acción procede cuando: i) el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial en el ordenamiento, caso en el cual la tutela entra a salvaguardar de manera inmediata los derechos fundamentales invocados; y ii) cuando pese a existir otro medio de defensa judicial, éste no resulta idóneo para el amparo de los derechos vulnerados o amenazados.[15] En tal sentido, se ha señalado que para determinar si el medio de defensa alternativo es eficaz e idóneo, hay que analizar entre otros aspectos, los siguientes: «(a) el objeto del proceso judicial que se considera que desplaza a la acción de tutela” y, “(b) el resultado previsible de acudir al otro medio de defensa judicial respecto de la protección eficaz y oportuna de los derechos fundamentales»,[16] elementos que permiten concluir, una vez analizadas las circunstancias del caso concreto, si el mecanismo judicial alterno de protección es conducente o no para la defensa de los derechos que se dicen lesionados.

En consonancia con lo anterior recuerda la Sección que el recurso extraordinario de revisión,[17] regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.

Así entonces, conforme al artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos, el cual se interpone a través de demanda que debe reunir los requisitos prescritos en el artículo 162 de ese mismo Estatuto Procesal, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer (artículo 252 del CPACA).

Como lo sostuvo la Sala Plena en anterior oportunidad, «…la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política».[18] Y, precisamente, bajo ese entendimiento, en esa misma oportunidad sostuvo que «…el recurso extraordinario de revisión conlleva una limitación a la seguridad jurídica que representan las sentencias ejecutoriadas, constituye un medio excepcional de impugnación, que permite cuestionar una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada material».

A su turno, en el mismo sentido la Corte Constitucional entiende que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto,[19] por ello, dice la Corte, «[e]l recurso de revisión ha sido establecido para respetar la firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 C.P.».[20] Las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, están enlistadas de manera taxativa en el artículo 250 del CPACA, así: «Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1.

Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3.

Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.

Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». Con el artículo 250 ejusdem el legislador adicionó supuestos de procedencia del recurso extraordinario adicionales a los ya previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma en la que se reguló la revisión de providencias judiciales que reconocen sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública por la ocurrencia de dos causales: « Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».[21] Esta disposición, como lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C- 835 de 2003, contempla una acción de revisión sui generis porque tiene en los sujetos que la pueden instaurar, como en las causales y en la finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público, signos distintivos frente a la revisión que regulan los estatutos de procedimiento civil y el administrativo, que buscan, en términos generales, el restablecimiento de la justicia material.

Resulta pertinente aclarar que, a diferencia de lo que ocurre con las demás causales de revisión, las que fueron creadas por el legislador en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no pueden ser alegadas o invocadas por cualquiera de las partes que hicieron parte del proceso, por cuanto la norma «…limita el derecho de postulación de la revisión al Gobierno Nacional, al Contralor General de la República y al Procurador General de la Nación», como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-835 de 2003.

En otras palabras, el inciso 1º del precepto legal mencionado restringió las autoridades o sujetos legitimados para interponer los recursos extraordinarios de revisión contra sentencias, conciliaciones y transacciones que hayan decretado o acordado reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza al Gobierno Nacional, Contralor General de la República y Procurador General de la Nación. Una lectura aislada de esta norma, llevaría a concluir que la UGPP no tendría legitimidad para interponer un recurso de revisión con fundamento en las causales de la Ley 797 de 2003.

Sin embargo, advierte esta Sección[22] que el numeral 6º del artículo 6 del Decreto No. 5021 de 2009,[23] señaló como una de las funciones de la UGPP «Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». Es decir, que este decreto facultó expresamente a la UGPP para hacer uso de la revisión cuando de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se tratara.

Ahora bien, en lo que respecta al término para la interposición del recurso dependiendo de la causal alegada, el artículo 251 del CPACA fijó un plazo para tal fin, específicamente en relación con los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.

No obstante lo anterior, para la Sección Quinta resulta pertinente aclarar que esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso.

Sin embargo, en providencia de 12 de agosto de 2014,[24] la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre –recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia cuestionada, y está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso administrativa.

En este punto huelga advertir, que el Código General del Proceso, al hacer referencia a este recurso, de la forma que lo hacía el Código de Procedimiento Civil, señala que se debe interponer por medio de una demanda - artículos 357 y 382, respectivamente –. En otros términos, se itera, el recurso es una verdadera acción o medio de control, lo cual, a partir del auto de la Sala Plena del 12 de agosto de 2014, quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso.

Para el caso que ocupa a la Sala, los argumentos de la UGPP en la acción constitucional, relacionados con la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social en pensiones, encuadran en la causal de revisión prevista en el artículo 20 literal b)[25] de la Ley 797 del 29 de enero de 2003.

Ahora bien, con la promulgación del CPACA, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión para los casos establecidos en el artículo 20 literal b) de la Ley 797 del 29 de enero de 2003, se fijó en 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial. Así las cosas, en el asunto objeto de estudio no se cumple con el requisito de subsidiariedad, bajo el entendido de que la UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia, el 4 de septiembre de 2017, que por reparto le correspondió al Magistrado de la Sección Segunda del Consejo de Estado Carmelo Perdomo Cuéter y, se identifica bajo el radicado Nº. 11001-0325-000- 2017-00704-00, tal y como se puede advertir en el sistema de la Rama Judicial “Siglo XXI”.

Es preciso mencionar que aún sigue en curso el proceso, pues hasta el momento no se ha dictado sentencia. Finalmente, frente a la pretensión subsidiaria de la parte actora, advierte la Sala que la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la UGPP deriva de las sentencias de 27 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, y 30 de septiembre de 2013, expedida por el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que no se exponen razones suficientes, como tampoco se evidencia una vulneración palmaria de los derechos deprecados por la UGPP, lo que conllevaría a hacer un estudio de fondo para realizar un análisis exhaustivo y pormenorizado de las normas y la jurisprudencia aplicada al caso concreto.

De esta manera, tal como lo señaló la sentencia SU-427 de 2016 “ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución”.

En tal sentido, solo de manera excepcional, esto es cuando se avizora una vulneración palmaria, cuestión que no ocurre en el caso concreto en el que a fin de determinar si existe una vulneración el juez de tutela, tendría que suplantar al del recurso extraordinario para determinar si se configura la vulneración alegada por la unidad. Por supuesto se reitera, será el juez natural del asunto, en virtud del recurso extraordinario de revisión, quien debe establecer si existió o no abuso del derecho en el reconocimiento y/o reliquidación de la pensión de la accionante, y/o si la misma es contraria a los parámetros legal y jurisprudencialmente establecidos.

De esta manera, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial decantado por la Sala, se advierte que el recurso extraordinario de revisión es el mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales, los cuales considera la UGPP que le fueron desconocidos en las providencias referidas. 2.5. Conclusión Así las cosas, esta Sala de Decisión declarará la improcedencia de la presente acción constitucional, porque no se cumple con los requisitos de procedibilidad referentes a la inmediatez y subsidiariedad, debido a que la presente tutela se presentó cuatro años después de que quedara ejecutoriada la decisión de segunda instancia del proceso ordinario de la referencia, y porque actualmente en la Sección Segunda de esta Corporación está en curso un recurso extraordinario de revisión identificado bajo el radicado Nº. 11001-0325-000-2017-00704-00, mecanismo idóneo a través del cual la UGPP expuso ampliamente sus motivos de disenso frente a las providencias acusadas. 2.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la presente acción constitucional promovida por la UGPP contra el Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Magistrada (E) ----------------------- [1]Folios 1 al 23. [2] Folio 113. [3] Folio 120. [4] Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01.

Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [5] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [6] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”.

Énfasis del original. [7] Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [8] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [10]https://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias2 1.aspx?EntryId=aiAchj1YD3LHrE%2btOP2jTw%2fcwMk%3d [11] CONSEJO DE ESTADO.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [12] Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T- 1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T- 574 de 2010, T-576 de 2010. [13] Sobre el asunto se pueden consultar las siguientes sentencias de tutela, en todos, el actor fue la UGPP, entre ellas las siguientes: Enero 25 de 2018, expediente No. 11001-03-15-000-2017-02143-01, M. P. Alberto Yepes Barreiro.

Diciembre 18 de 2017, tutela No. 11001-03-15-000-2017-02866- 00, M. P. Rocío Araújo Oñate; de esa misma fecha, radicado No. 11001-03-15- 000-2017-02215-01, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Octubre 11 de 2017, proceso No. 11001-03-15-000-2017-02213-00, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [14] En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.

Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” [15] Corte Constitucional.

Sentencia T-764 de 2008. [16] Corte Constitucional. Sentencia T-822 de 2002. [17] Sobre el recurso extraordinario de revisión pueden consultarse entre otras, las providencias de: (i) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2014-03284-00;

(ii) 7 de abril de 2015 Sala Especial de Decisión No. 27. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00577-00 y; (iii) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2014-01918- 00. [18] Sentencia del 12 de julio de 2005, expediente REV-00143, reiterada en sentencia del 18 de octubre de 2005, expediente REV-00226. [19] Sentencia C-418 de 1994. [20] Sentencia T-966 de 2005. [21] Énfasis propio. [22] En el mismo sentido puede consultarse la sentencia de 7 de abril de 2015 Sala Especial de Decisión No. 27.

Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00577-00. [23] «por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias». DIARIO OFICIAL. AÑO CXLIV. N. 47577. 29, DICIEMBRE, 2009.

PÁG. 85. [24] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso. Auto. Expediente No. 11001-03-15-000-2013-02110-00. Actor. Jairo Luis Polanía Carrizosa. Magistrada Ponente, Bertha Lucía Ramírez de Páez. [25] «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».