ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Por contener un asunto de contenido eminentemente económico A la Sala le corresponde determinar si el presente asunto cumple con el requisito de relevancia constitucional y, solo en el evento en que se logre superar el requisito de procedencia y los demás requisitos generales, descenderá con el estudio de la configuración de los defectos alegados por la parte actora.
(…) [L]a acción de tutela de la referencia no cumple con un requisito de procedencia que habilite el estudio del asunto por parte del juez constitucional, porque, en la demanda ejecutiva el actor señaló dos pretensiones, la primera, referente al pago de las mesadas desde la adquisición del estatus pensional hasta antes de la fecha en que retomó la vinculación laboral y la segunda, concerniente al reconocimiento de la mesada catorce.
(…) [S]e advierte que la sentencia declarativa del derecho condicionó el pago definitivo de la prestación al retiro definitivo del servicio y, como obra en el expediente, una vez ocurrió el retiro efectivo la UGPP procedió a reconocer la pensión de jubilación a favor del demandante, en los estrictos términos que lo ordenó el Consejo de Estado, Sección, Segunda, Subsección A. En todo caso, la inconformidad del actor comporta un asunto de contenido eminentemente económico, circunstancia que desvirtúa el carácter constitucional de la acción de tutela, así como la urgencia e inminencia en la intervención del juez constitucional en el asunto objeto de estudio.
De manera que, resulta evidente que el actor utiliza el mecanismo constitucional de la referencia para insistir exactamente en los mismos cuestionamientos que fueron debatidos y despachados por los jueces del proceso ejecutivo y para adicionar argumentos que no presentó en el proceso ordinario. (…) [E]n la acción de tutela de la referencia concurren los requisitos para concluir que carece de relevancia constitucional y [e]n consecuencia, se declarará improcedente la acción de tutela presentada por [la parte actora].
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02324-00(AC) Actor: FRANCISCO CARLOS JOSÉ ESCOBAR HENRÍQUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Francisco Carlos José Escobar Henríquez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El señor Francisco Carlos José Escobar Henríquez promovió acción de tutela contra la citada autoridad, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “(…) pido respetuosamente que el H. Consejo de Estado deje sin efectos la referida sentencia (de 11 de abril de 2019), y ordene al Tribunal accionado que previa revocatoria de la decisión del juzgado, también infractora de mis derechos fundamentales, dé cumplimiento a la sentencia del H Consejo de Estado del 26 de septiembre de 2012 y disponga continuidad de la ejecución, a propósito del pago de las mesadas pensionales correspondientes al periodo transcurrido entre el 7 de diciembre de 2003 y el 1 de septiembre de 2004.”[1] 2.
Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes: El señor Francisco Carlos José Escobar Henríquez cumplió el periodo constitucional de ocho años como magistrado de la Corte Suprema de Justicia, entre el 1 de octubre de 1994 y el 30 de septiembre de 2002. Sin embargo, de manera posterior, se reintegró a la Rama Judicial – Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, esto, el 2 de septiembre de 2004.
Mediante sentencia de 26 de septiembre de 2012, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, ordenó “(…) a la Caja Nacional de Previsión Social reconocer y pagar al demandante, Francisco Carlos José Escobar Henríquez, una pensión de jubilación a partir del 7 de diciembre de 2003, fecha en que adquirió el status pensional, la cual se hará efectiva a partir de la fecha en que demuestre el retiro definitivo del servicio.” El señor Escobar Henríquez interpuso demanda ejecutiva en contra de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con el fin de obtener el pago de la pensión de jubilación, entre el 7 de diciembre de 2003 y el 1 de septiembre de 2004[2], indexada, con los respectivos intereses moratorios y la mesada adicional de junio de cada año denominada mesada catorce de los años 2013, 2014, 2015 y hacia futuro.
El Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá, en audiencia inicial celebrada el 22 de junio de 2018, declaró probada la excepción de pago total de la obligación, propuesta por la entidad ejecutada. La parte demandante interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 11 de abril de 2019, confirmó la providencia de primera instancia, por considerar que el Consejo de Estado, en la sentencia de 26 de septiembre de 2012, ordenó el reconocimiento de la pensión al actor condicionado al retiro del servicio, por lo tanto, no era posible reconocer la prestación entre el 7 de diciembre de 2003 y el 1 de septiembre de 2004, porque el señor Escobar Henríquez retomó vinculación laboral –el 2 de septiembre de 2004- después de haber consolidado los requisitos para el reconocimiento de la pensión. Respecto de la mesada catorce, indicó que la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho no ordenó el reconocimiento, liquidación y pago de la mesada catorce, por lo que, ese derecho no hizo parte de la controversia. 3.
Argumentos de la tutela El actor considera que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B carece de motivación y vulnera el derecho fundamental al debido proceso. Lo anterior por cuanto el numeral 5 del artículo 149 de la Ley 270 de 1996, establece que el vencimiento del periodo constitucional es una causal de retiro definitivo del servicio.
Además, porque el Decreto 542 de 1977 prevé la posibilidad de que un pensionado se reintegre al servicio sin que se afecte su estatus. Dijo que la autoridad judicial demandada consideró que el actor debía estar en nómina durante el periodo que reclama, pero que tal exigencia no era válida, pues la entidad previsional negó el derecho a la pensión y justamente por ello, tuvo que promover el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que concluyó con la orden de reconocimiento pensional.
Por otra parte, señaló que dentro del proceso ejecutivo que se cuestiona, la entidad demandada no propuso excepción relacionada con la falta de retiro definitivo, pues solo alegó la excepción de pago. Indicó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en la sentencia de 26 de septiembre de 2012, ordenó el reconocimiento de la pensión de jubilación desde el 7 de diciembre de 2003, pero la autoridad judicial accionada se negó al cumplimiento de esa orden, lo cual vulnera su derecho fundamental al debido proceso.
Para sustentar su argumento, trae a colación extractos de la sentencia SU – 034 de 2018, que se refiere al deber de cumplimiento de las providencias judiciales. 4. Trámite Previo Mediante auto de 27 de mayo de 2019, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes y al Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá y a la UGPP, como terceros con interés en el resultado del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda[3]. 5.
Intervención La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP pidió que se declarara improcedente la acción de tutela de la referencia, porque no se cumplen los requisitos legales ni jurisprudenciales establecidos para amparar los derechos fundamentales reclamados, máxime cuanto la sentencia judicial cuestionada se encuenra ajustada a derecho.
Señaló que acorde con lo previsto en el artículo 422 del CGP, el título ejecutivo debe contener una obligación clara, expresa y exigible,que para el caso concreto, con la demanda ejecutiva, el actor pretende el pago de las mesadas pensionales causadas entre el 7 de diciembre de 2003 y el 1 de septiembre de 2004, con sus respectivos intereses moratorios.
Que tal y como lo decidió la autoridad judicial accionada, la setencia constitutiva del título ejecutivo, del 26 de septiembre de 2012, condicionó el reconocimiento de la pensión del actor a su retiro definitivo del servicio, pero ello no ocurrió, porque retomó vinculación laboral después de haber consolidado los requisitos para el reconocimiento de su pensión. En cuanto al reconocimiento de la mesada catorce, señaló que le asiste razón al Tribunal de Cundinamarca cuando concluyó que no existe relación entre lo pretendido en la demanda ejecutiva y lo ordenado en la sentencia como título de recaudo, pues en la sentencia de 26 de septeimbre de 2012, no se ordenó el reconocimiento, liquidación y pago de ese emolumento.
CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[4], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[5] y específicas[6] de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción el señor Francisco Carlos José Escobar Henríquez pretende que se deje sin efecto la providencia del 11 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante la que confirmó la decisión de declarar probada la excepción de pago total de la obligación, dentro del proceso ejecutivo que promovió en contra de la UGPP, en el que pretendía el pago de las mesadas pensionales causada por éste entre el 7 de diciembre de 2003 y el 1 de septiembre de 2004, indexadas y con los respectivos intereses moratorios, así como la mesada adicional de junio de cada año, denominada mesada catorce, por los años 2013, 2014, 2015 y hacia futuro.
A la Sala le corresponde determinar si el presente asunto cumple con el requisito de relevancia constitucional y, solo en el evento en que se logre superar el requisito de procedencia y los demás requisitos generales, descenderá con el estudio de la configuración de los defectos alegados por la parte actora. De la falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional Dicho presupuesto de procedencia tiene como finalidad: (i) proteger la autonomía e independencia judicial y, (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
Frente a la relevancia constitucional, en sentencia de 5 de agosto de 2014 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[7], consideró necesario examinar dos elementos cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial, a saber: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. ii) Que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
De la falta de relevancia constitucional en el sub examine En el caso objeto de estudio el actor, de manera general, señaló que la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, la declarar probada la excepción de pago propuesta por la UGPP, cuando debió ordenarse el pago de las mesadas pensionales causadas entre el 7 de diciembre de 2003 y el 1 de septiembre de 2004, indexadas y con los respectivos intereses moratorios, así como la mesada adicional de junio de cada año, denominada mesada catorce, correspondiente a los años 2013, 2014, 2015 y hacia futuro.
Lo anterior, por cuanto, en sentencia del 26 de septiembre de 2012 la Sección Segunda del Consejo de Estado ordenó a Cajanal “(…) reconocer y pagar al demandante, Francisco Carlos José Escobar Henríquez, una pensión de jubilación a partir del 7 de diciembre de 2003, fecha en que adquirió el status pensional, la cual se hará efectiva a partir de la fecha en que demuestre el retiro definitivo del servicio.” A juicio del actor, en el periodo comprendido entre el 7 de diciembre de 2003 y el 1 de septiembre de 2004 –es decir, desde el retiro como magistrado y hasta la nueva vinculación a la corporación-, constituyó retiro del servicio definitivo y, en esa medida, debía ordenarse el pago de la pensión de jubilación por ese lapso.
Sostuvo que para el 7 de diciembre de 2003, se encontraba en retiro definitivo del servicio, porque había terminado el periodo constitucional como magistrado del Consejo Superior de la Judicatura, conforme con el numeral 5 del artículo 149 de la Ley 270 de 1996. Al respecto, la acción de tutela de la referencia no cumple con un requisito de procedencia que habilite el estudio del asunto por parte del juez constitucional, porque, en la demanda ejecutiva el actor señaló dos pretensiones, la primera, referente al pago de las mesadas desde la adquisición del estatus pensional hasta antes de la fecha en que retomó la vinculación laboral y la segunda, concerniente al reconocimiento de la mesada catorce.
Previo a analizar el caso concreto, la autoridad judicial accionada se pronunció sobre la naturaleza del título ejecutivo; el pago de las mesadas pensionales, a la jurisprudencia del Consejo de Estado en la materia y a las normas que desarrollan el reconocimiento de la mesada catorce. Posteriormente, enlistó las pruebas aportadas al proceso, entre las que destacó los actos administrativos de los años 2008 y 2009, mediante los cuales la UGPP reconoció la pensión de jubilación al actor y la condicionó al retiro del servicio; la sentencia de 26 de septiembre de 2012 y los actos administrativos que profirió la UGPP en cumplimiento de esa decisión, en los que no se hace referencia al periodo reclamado en el proceso ejecutivo, para resolver los cargos, en los términos que se pasan a transcribir.
Frente a la primera pretensión, la autoridad judicial accionada indicó: “(…) se considera sin lugar a dudas, que no es pertinente el pago de las mesadas que no fueron reconocidas como lo solicita, ya que en primer lugar la sentencia del 26 de septiembre de 2012 proferida por el H. Consejo de Estado claramente como lo determinó el a quo, señaló que estaba condicionada al retiro definitivo del servicio.
Del retiro del servicio, es claro que la connotación de definitivo refiere a que es un solo acto que conlleva a la inclusión en nómina y que cualquier cambio conlleva a modificar su condición y por ende las consecuencias o resultados de cualquier reconocimiento. Tal y como concluyó el H. Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, el 18 de mayo de 2017, dentro del Rad. 25000-23-42-000-2014-00692-01 (3767-16) ya citado, para la Sala el pago de la mesada pensional es como lo ordenó la sentencia que reconoció el derecho pensional del ejecutante, es decir a partir del retiro definitivo del servicio.” La segunda pretensión también fue analizada por el Tribunal, en los siguientes términos: “Respecto de la mesada catorce y el análisis de la normativa citada junto al material probatorio que reposa en el plenario, la Sala arriaba a la conclusión de que le asiste razón al a quo en su decisión, puesto que efectivamente no se encuentra relación alguna entre lo pretendido en la demanda ejecutiva y lo ordenado en la sentencia allegada al proceso como título de recaudo, es decir, que el título ejecutivo que se ostentó como sustento del presente no contiene una obligación clara, expresa y exigible al respecto, por cuanto la sentencia que se presentó en general no hace ningún señalamiento e incluso en la parte resolutiva no ordenó el reconocimiento, liquidación y pago de la mesada catorce (14), siendo lógico por cuanto este derecho no hizo parte de la controversia del caso en estudio, y como quiera que mediante el fallo judicial se le reconoció al señor Francisco Escobar Henríquez estatus de pensionado a partir del 7 de diciembre de 2003, antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 y no se le ha efectuado el pago de la señalada mesada, está en libertad de acudir a reclamarla.
A tono con lo precisado, es evidente que lo pretendido en la presente demanda ejecutiva no fue estudiado ni ordenado en la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2012 por el H. Consejo de Estado (…), por consiguiente lo que persigue hoy la parte ejecutante no está contenido en el título objeto de recaudo.” De cuadro con lo anterior, se advierte que la sentencia declarativa del derecho condicionó el pago definitivo de la prestación al retiro definitivo del servicio y, como obra en el expediente, una vez ocurrió el retiro efectivo la UGPP procedió a reconocer la pensión de jubilación a favor del demandante, en los estrictos términos que lo ordenó el Consejo de Estado, Sección, Segunda, Subsección A. En todo caso, la inconformidad del actor comporta un asunto de contenido eminentemente económico, circunstancia que desvirtúa el carácter constitucional de la acción de tutela, así como la urgencia e inminencia en la intervención del juez constitucional en el asunto objeto de estudio.
De manera que, resulta evidente que el actor utiliza el mecanismo constitucional de la referencia para insistir exactamente en los mismos cuestionamientos que fueron debatidos y despachados por los jueces del proceso ejecutivo y para adicionar argumentos que no presentó en el proceso ordinario, como si la acción de tutela constituyera una instancia adicional para reabrir debates jurídicos que ya fueron resueltos y, para propiciar pronunciamientos que dejaron de estudiarse ante la omisión en la actividad probatoria.
En tal sentido, en la acción de tutela de la referencia concurren los requisitos para concluir que carece de relevancia constitucional y, en esa medida, es improcedente por la falta de cumplimiento de requisitos generales para cuestionar providencias judiciales. En consecuencia, se declarará improcedente la acción de tutela presentada por el señor Francisco Carlos José Escobar Henríquez.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el señor Francisco Carlos José Escobar Henríquez. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual Revisión. 3.
Notificar a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Ausente con excusa MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1] Folios 1 a 7. [2] Esto es, desde el retiro como magistrado y hasta la nueva vinculación a la Corporación. [3] Folio 53 (revés). [4] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [5] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [6] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [7] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA.