ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ - No se interpuso en el plazo razonable / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - No se agotó el mecanismo que tenía a disposición La Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, porque la decisión que cuestiona fue proferida el 15 de marzo de 2018, notifica[da] por estado del 16 de marzo de 2018, así, a la fecha de presentación de esta acción, 17 de mayo de 2019, han transcurrido un año y dos meses.
(…) [Razón por la cual no se cumple con el requisito de inmediatez, en tanto que no se concretaron ninguno de los requisitos establecidos por la Corte Constitucional para flexibilizar esta exigencia,] pues, si bien, la parte actora alegó que no interpuso la acción de tutela con anterioridad, porque en un caso con identidad de presupuestos, el Consejo de Estado rechazó por improcedente la solicitud, tal argumento no está llamado a prosperar de manera alguna ni puede ser tenido en cuenta para justificar la falta de actividad en el ejercicio de la defensa de los derechos que ahora invoca como vulnerados.
(…) Adicionalmente, (…) la parte demandante pudo ejercer el recurso de reposición contra el auto que cuestiona por esta vía, esto es, el auto del 15 de marzo de 2018, mediante el que el Tribunal Administrativo del Quindío remitió por competencia el asunto a los juzgados administrativos de Armenia y contra el auto del 10 de abril de 2019, por medio del cual, el Juzgado Primero Administrativo de Armenia asumió el conocimiento y admitió la demanda.
(…) [S]i bien, la parte actora dentro de las pretensiones de la acción de tutela también solicitó dejar sin efecto las actuaciones surtidas en el trámite de la audiencia inicial, en el escrito de tutela no expuso un solo argumento dirigido a cuestionar dicha decisión, (…) actuación frente a la cual dejó de hacer uso del recurso que tenía a su alcance, esto es, el recurso de reposición en los términos del artículo 158 del CPACA.
(…) En suma, la acción de tutela de la referencia es improcedente por la falta de cumplimiento de requisitos generales para cuestionar providencias judiciales y, en esa medida, se impone declarar improcedente la acción de tutela presentada por [la parte actora]. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 158. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02230-00(AC) Actor: CLAUDIA MARINA MARTÍNEZ GIL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Y OTRO La Sala decide la acción de tutela presentada, mediante apoderado, por la señora Claudia Marina Martínez contra el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Primero Administrativo Oral de Armenia, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La parte demandante ejerció acción de tutela contra las citadas autoridades, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Que se deje sin valor la decisión del Tribunal Administrativo del Quindío de fecha 15 de marzo de 2018, mediante la cual remitió el expediente radicado 63001-2333-000-2018-00022-00 a los jueces administrativos de Armenia, por competencia, luego de recibirlo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.
Que se ordene dejar sin efectos el auto de fecha 23 de abril de 2019, proferido en la audiencia del artículo 180 del CPACA por el Juzgado Primero Administrativo de Armenia, mediante el cual se negó el saneamiento del proceso, por falta de competencia propuesto por el suscrito como apoderado de la aquí accionante. 3. Que como consecuencia de la declaratoria sin valor de las providencias anteriores, se ordene al Juzgado Primero Administrativo de Armenia, devolver el proceso al Tribunal Administrativo del Quindío para que asuman su conocimiento en primera instancia”.[1] 2.
Hechos De la lectura del expediente se advierten como relevantes los siguientes hechos: La señora Claudia Marina Martínez ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que la desvinculó del cargo de Procuradora Judicial II, código 3PJ, grado EC de la Procuraduría Delegada para el Ministerio Público en Asuntos Penales.
En la demanda liquidó la cuantía con la suma de los valores dejados de percibir desde el momento del retiro y hasta la fecha de presentación de la demanda, dentro de los que incluyó el salario mensual por los 192 días que habían transcurrido, las cesantías y prima proporcional a los 192 días, cuyo total fue determinado en $ 192´209.600. Presentó la demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, corporación que lo remitió por competencia al Tribunal Administrativo del Quindío, que a su vez, en auto del 15 de marzo de 2018, lo remitió por competencia a los Juzgados Administrativos de Armenia, porque la demandante calculó el valor del salario diario en monto de $ 881.302, dentro de la que incluyó lo devengado por concepto de salario, la parte proporcional de las cesantías y la prima, sin que sea posible sumar lo perseguido, tal y como lo hizo en la demanda, en tanto que, cada día dejado de devengar a causa de la desvinculación constituye una pretensión, luego, no superó la cuantía de los cincuenta salarios mínimos de que trata el numeral 2 del artículo 152 y el artículo 157 del CPACA.
El Juzgado Primero Administrativo Oral de Armenia avocó conocimiento, admitió la demanda, la cual fue notificada y contestada, corrió traslado de las excepciones y fijó fecha para audiencia inicial. En la audiencia inicial celebrada el 23 de abril de 2019, la parte demandante propuso nulidad por la falta de competencia por la indebida liquidación de la cuantía y solicitó que trabara un conflicto de competencia ante el Consejo de Estado, en los términos del artículo 158 del CPACA.
El juzgado despachó desfavorablemente la solicitud de nulidad, por considerar que el Tribunal Administrativo del Quindío, en proveído del 15 de marzo de 2018, estudió la competencia por el factor cuantía y ordenó la remisión a los juzgados administrativos, providencia en contra de la cual no interpuso recurso de reposición, de acuerdo con lo previsto en el artículo 158 del CPACA.
Adicionalmente, explicó que la causal de nulidad tenía que ver con el factor cuantía más no con el funcional, pues tanto el tribunal como el juzgado administrativo son competentes, la diferencia se encuentra en la cuantía para conocer. Al respecto, precisó que el juzgado, en auto del 10 de abril de 2018, asumió el conocimiento y admitió la demandada, sin que la parte demandante interpusiera recurso de reposición, conforme con el inciso 2 del artículo 16 del CGP.
Es decir, que, la parte demandante no utilizó la oportunidad para alegar la nulidad invocada. La parte demandante interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, el cual fue negado en el trámite de la misma audiencia. 3. Fundamentos de la acción de tutela La parte actora manifestó que el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Primero Administrativo de Armenia incurrieron en los defectos sustantivo, orgánico y procedimental, para lo cual señaló que, comoquiera que la cuantía de la demanda supera los cincuenta salarios mínimos legales mensuales vigentes, de conformidad con el numeral 2 del artículo 152 del CPACA y que la prestación del servicio tuvo lugar en Armenia, la competencia de primera instancia radicaba en el Tribunal Administrativo del Quindío. Dijo que el artículo 157 del CPACA establece que, en los asuntos laborales, cuando se trata de prestaciones periódicas, la cuantía se liquida con los valores correspondientes a los ingresos del demandante desde el retiro y hasta la fecha de la presentación de la demanda.
Que la decisión de no trabar el conflicto de competencia desconoció el artículo 16 del CGP, porque cuando se trata de falta de competencia funcional, no aplica el saneamiento del vicio de la falta de competencia. Mencionó que, a pesar de que la providencia cuestionada data del año 2018, no presentó acción de tutela con anterioridad porque en un caso, con identidad de presupuestos, el Consejo de Estado la rechazó por improcedente, esto, en sentencia del 14 de marzo de 2019[2]. 4.
Trámite previo El despacho sustanciador, en auto del 21 de mayo de 2019, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la demandante, al Tribunal Administrativo del Quindío, al Juzgado Primero Administrativo Oral de Armenia y a la Nación – Procuraduría General de la Nación y a la señora Betty Leonarda Pérez Peña, como terceros interesados en el resultado del proceso. 5.
Oposiciones El Tribunal Administrativo del Quindío hizo mención de las generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial y solicitó negar la solicitud de amparo porque no existió vulneración de derecho fundamental alguno, en particular, del debido proceso. Explicó que la demandante perseguía pagos de emolumentos por la terminación de su vínculo laboral en provisionalidad en la Procuraduría General de la Nación, por lo que estos dejaron de ser prestaciones periódicas, por lo que, para efecto de determinar la cuantía que asigna la competencia del asunto, se aplicó la regla del numeral 2 del artículo 157 del CPACA, según la cual, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor.
Así, la estimación efectuada por el Tribunal y que derivó en la remisión por competencia del asunto al Juzgado Primero Administrativo Oral de Armenia. Por lo tanto, las estimaciones económicas que presuntamente dejó de percibir no están dentro de los presupuestos del inciso 5 del artículo 157 del CPACA, atinente a los tres años, sino que debe aplicarse la regla de la pretensión mayor, por cuanto lo pretendido dejó de tener carácter periódico y, porque cuando se trate de procesos donde se reclamen derechos laborales que no se rijan por el inciso final de la citada disposición, cada prestación social, salarial o sanción reclamada es una pretensión que se individualiza, según su forma legal de causación y si se pretenden varias de ellas, deberán ser así redactadas las pretensiones, según se deduce del artículo 163 del CPACA, para no sumarlas de manera indebida en el momento de determinar la cuantía. Manifestó que la acción de tutela no cumple con los requisitos generales de procedencia, como lo son el de la inmediatez y el de subsidiariedad, en tanto que, la providencia cuestionada fue proferida el 15 de marzo de 2018 y porque al interior del proceso dejo de interponer el recurso procedente para cuestionar precisamente la decisión que ahora ataca por vía de tutela.
El Juzgado Primero Administrativo de Armenia afirmó que, como quedó establecido en la etapa inicial celebrada el 23 de abril de 2019, la parte demandante contaba con el recurso de reposición para cuestionar el auto del 15 de marzo de 2018, mediante el que el Tribunal Administrativo del Quindío remitió el expediente a los juzgados administrativos por competencia en razón de la cuantía, así como, contra el auto del 10 de abril de 2019, por medio del cual ese despacho asumió el conocimiento y admitió la demanda, por lo tanto, no podía alegar la causal de nulidad en la audiencia inicial. 6.
Intervención de los terceros interesados La Nación – Procuraduría General de la Nación y a la señora Betty Leonarda Pérez Peña guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[3], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[4] y específicas[5] de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Caso concreto De entrada la Sala anticipa que la acción de tutela de la referencia no procede porque concurren causales de improcedencia, como se pasa a ver. La parte demandante solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Primero Administrativo Oral de Armenia.
Al respecto, se precisa que la inconformidad de la señora Claudia Marina Martínez se concreta en la declaratoria de falta de competencia en razón de la cuantía del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y la remisión del mismo a los juzgados administrativos de Armenia. La Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, porque la decisión que cuestiona fue proferida el 15 de marzo de 2018, notifica por estado del 16 de marzo de 2018[6], así, a la fecha de presentación de esta acción, 17 de mayo de 2019[7], han transcurrido un año y dos meses.
Ahora bien, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda[8], en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados.
Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados.
Circunstancias que en el caso concreto no se acreditaron, pues, si bien, la parte actora alegó que no interpuso la acción de tutela con anterioridad, porque en un caso con identidad de presupuestos, el Consejo de Estado rechazó por improcedente la solicitud, tal argumento no está llamado a prosperar de manera alguna ni puede ser tenido en cuenta para justificar la falta de actividad en el ejercicio de la defensa de los derechos que ahora invoca como vulnerados.
Adicionalmente, tal como lo expresó el Juzgado Primero Administrativo de Armenia en la audiencia inicial celebrada el 23 de abril de 2019, la parte demandante pudo ejercer el recurso de reposición contra el auto que cuestiona por esta vía, esto es, el auto del 15 de marzo de 2018, mediante el que el Tribunal Administrativo del Quindío remitió por competencia el asunto a los juzgados administrativos de Armenia y contra el auto del 10 de abril de 2019, por medio del cual, el Juzgado Primero Administrativo de Armenia asumió el conocimiento y admitió la demanda.
Justamente, el anterior argumento fue la razón por la que el Juzgado Primero Administrativo de Armenia, en el trámite de la audiencia inicial, negó la solicitud de nulidad propuesta por la parte actora, pues, en los términos del numeral 2 del artículo 135 del CGP, no podrá alegar la nulidad quien haya dado lugar al hecho que la origina, ni quien omitió alegarla como excepción previa si tuvo oportunidad para hacerlo, ni quien después de ocurrida la causal haya actuado en el proceso sin proponerla.
Ahora bien, se precisa que, si bien, la parte actora dentro de las pretensiones de la acción de tutela también solicitó dejar sin efecto las actuaciones surtidas en el trámite de la audiencia inicial, en el escrito de tutela no expuso un solo argumento dirigido a cuestionar dicha decisión, sino que, como quedó expuesto, los cargos de la tutela están dirigidos a cuestionar la declaratoria de falta de competencia, actuación frente a la cual dejó de hacer uso del recurso que tenía a su alcance, esto es, el recurso de reposición en los términos del artículo 158 del CPACA.
Se reitera, la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario que sólo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial, por lo tanto, no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir los procesos judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto, o bien, para revivir oportunidades procesales de las que se dejó de hacer uso cuando correspondía. En suma, la acción de tutela de la referencia es improcedente por la falta de cumplimiento de requisitos generales para cuestionar providencias judiciales y, en esa medida, se impone declarar improcedente la acción de tutela presentada por Claudia Marina Martínez.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la solicitud de amparo que ejerció la señora Claudia Marina Martínez. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.
Notificar a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Ausente con excusa MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1] Folio 1. [2] Radicado número: 11001-03-15-000-2018-02827. [3] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [4] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [5] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [6] De la consulta de la página web de la Rama Judicial, se observa que la sentencia de segunda instancia proferida en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número: 63001233300020180002200, en estado del 16 de marzo de 2018. [7] Folio 1. [8] Corte Constitucional.
Sentencia T- 123 de 2007