ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Dictada dentro de otra acción de tutela / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En el presente caso, la señora [M.C.M.C.], en calidad de Directora de la Agencia Nacional de Tierras – ANT, pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Quindío y la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, con ocasión de los autos de 23 de enero de 2019 y del 14 de febrero del mismo año. Dichas decisiones declararon en desacato a la actora por incumplimiento a una orden de tutela y, en consecuencia, la sancionaron con multa equivalente a 1 salario mínimo mensual legal vigente.
(…) [E]s relevante tener en cuenta que la actora presentó solicitud de inaplicación de la sanción ante el Tribunal Administrativo del Quindío (…) [autoridad judicial que] resolvió dicha solicitud en auto proferido el 23 de enero de 2019 [y determinó dejar sin efectos la sanción de multa,] [l]o anterior significa que en lo que respecta a la señora [M.C.M.C.], la providencia de 23 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío dejó de surtir efectos y, de contera, el auto de 14 de febrero de 2019, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Por lo anterior, encuentra la Sala que se configura la carencia de objeto, puesto que lo que pretendía la [parte actora] era precisamente que se dejara sin efecto esas decisiones judiciales.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02014-00(AC) Actor: MYRIAM CAROLINA MARTÍNEZ CÁRDENAS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela presentada por Myriam Carolina Martínez Cárdenas, en calidad de Directora de la Agencia Nacional de Tierras – ANT, contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Tribunal Administrativo del Quindío, de conformidad con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones Myriam Carolina Martínez Cárdenas, en calidad de Directora de la Agencia Nacional de Tierras – ANT, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Tribunal Administrativo del Quindío por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, solicitó: “(…) revocar y dejar sin efecto la providencia de fecha 23 de enero de 2019 dictado (sic) por el Tribunal Administrativo del Quindío y consultado ante el Consejo de Estado Sala de lo (sic) Sección Segunda Subsección 2 “A” y la orden en ella contenida de pagar la multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente”[1] 2.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: La señora Rosalina Nayaza Siagama, en representación de la comunidad indígena Emebera Chamí, asentada en el municipio de Armenia, interpuso acción de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Vivienda, la Agencia Nacional de Tierra - ANT, el Departamento para la Prosperidad Social- DPS, el municipio de Armenia y el departamento del Quindío. Además, se vinculó al trámite procesal al Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda.
Los hechos que fundamentaron la tutela consistieron en que 4 familias, conformadas por 21 personas, que integran esa colectividad, son víctimas del conflicto armado y se encuentran en situación de desplazamiento. Así mismo, que residen en una zona de alto riesgo por deslizamiento, que sirve como corredor de microtráfico y que es un espacio muy reducido, es decir, en precarios condiciones.
Además, que existen limitaciones para obtener acceso a servicios públicos. Por ello, consideraron que les han sido vulnerados los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, igualdad, atención a la población indígena, derechos de los niños, niñas y adolescentes indígenas, y a una vivienda digna. Como pretensión de la tutela, solicitó que se ordenara a las entidades accionadas, de manera urgente, que garantizaran el oportuno acceso real y material al subsidio de vivienda de interés social y territorio, teniendo en cuenta el enfoque diferencial.
El 13 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo del Quindío amparó los derechos fundamentales invocados por la actora, En consecuencia, ordenó: i) Al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a la Agencia Nacional de Tierras y al Fondo Nacional de Vivienda que iniciaran, dentro de sus competencias, los trámites necesario para que se garantice, a la referida comunidad indígena, el acceso a una vivienda en condiciones dignas; ii) como medida transitoria, a la UARIV, en conjunto con el municipio de Armenia, que inicien el proceso de concertación y trámite para brindar asesoría, acompañamiento y coordinación sobre el proceso de reubicación al que tiene derecho la comunidad Embera Chamí; iii) a la UARIV que adelantara la identificación de la situación de varias personas de la comunidad indígena, con le objeto de determinar si procedía la inclusión en el RUV.
Una vez finalizado dicho trámite, que determinara junto al municipio de Armenia, la atención humanitaria que se les deba bridar; iv) al Director del ICBF que iniciara las actividades de intervención, atención, seguimiento en nutrición y seguridad alimentaria; v) al municipio de Armenia que adelantara los trámites para eliminar las barreras al acceso al servicio de salud.
El 8 de noviembre de 2018, la señora Rosalina Nayaza Siagama promovió incidente de desacato, porque las entidades demandadas no cumplieron lo ordenado en el fallo de tutela. El 23 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo del Quindío, después de requerir a los representantes de las entidades que debían cumplir la orden impartida en la tutela, profirió providencia en la que declaró en desacato al Director de la UARIV, al Director de Fonvivienda, a la Directora de la ANT, al Alcalde de Armenia y al Gobernador del Quindío. En consecuencia, los sancionó a cada uno con multa equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente.
En lo concerniente a la presente acción de tutela, encontró que la Directora de la Agencia Nacional de Tierras no adelantó los trámites que le competen para garantizar el acceso a la vivienda digna de la comunidad Embera Chamí. El 14 de febrero de 2019, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, en grado jurisdiccional de consulta, confirmó la referida decisión. Mediante oficio de 26 de abril de 2019 dirigido al Tribunal Administrativo del Quindío, la oficina Jurídica de la ANT solicitó la inaplicación de la sanción impuesta a la señora Myriam Martínez Cárdenas. 3.
Fundamentos de la acción de tutela La señora Myriam Carolina Martínez Cárdenas afirmó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo porque no argumentaron en debida forma la configuración de la responsabilidad objetiva y subjetiva que le correspondía en el cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela.
Sostuvo que el precedente constitucional establecido en la sentencia SU-034 de 2018, fijó entre los requisitos para resolver un incidente de desacato la necesidad de analizar factores objetivos y subjetivos. Adujo que en el presente caso existe imposibilidad fáctica y jurídica para el cumplimiento de la orden de tutela. Además, consideró que tampoco se realizó un análisis del factor subjetivo, pues no está demostrada negligencia por parte de la ANT y que, por el contrario, ha desarrollado las actuaciones tendientes al cumplimiento de la tutela.
Al respecto, resaltó que las autoridades judiciales no tuvieron en cuenta los siguientes medios probatorios, mediante los cuales informó la imposibilidad de cumplir lo ordenado: i) Escrito del 14 de noviembre de 2018, dirigido al Tribunal Administrativo del Quindío, en el que informó que entre las funciones de la ANT no se encuentra la administración y adjudicación de inmuebles ubicados dentro del perímetro urbano. De modo que era imposible para esa agencia adelantar el trámite para garantizar el acceso de la comunidad inígena Embera Chamí, asentada en el barrio Salvador Allende.
Así mismo, advirtió que el fallo de tutela no ordenó que se realizara el proceso de compra de territorios. ii) Oficio de 6 de diciembre de 2018, presentado en el trámite incidental, en el que reiteró la falta de competencia para cumplir la orden de tutela, máxime si se tenía en cuenta que la ANT es la encargada de ejecutar políticas tendientes al desarrollo rural, conforme con lo contemplado en el Título 7 del Decreto 1071 de 2015.
Así mismo, afirma que en dicho oficio explicó quién era el competente para adelantar los procedimientos establecidos en el título 7 del Decreto 1071 de 2015. Afirmó que el 20 de marzo de 2019, la ANT le presentó a la actora oferta para que solicitara la concesión de un inmueble en zona rural. Sin embargo, aquella manifestó que no le interesaba dicha oferta porque requiere una vivienda en la ciudad de Armenía y no la adjudicación de predios rurales, y que tampoco está interesada con el retorno al resguardo indígena.
Por ello, la ANT afirmó que le ha sido imposible adelantar los trámites para cumplir lo ordenado en la tutela. Finalmente, consideró que existe una violación a los derechos fundamentales invocados porque las autoridades judiciales demandadas no efectuaron una debida individualización del funcionario encargado de cumplir con el fallo de tutela. 4.
Trámite previo Mediante auto del 16 de mayo de 2019, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes y a la Nación –Ministerio de Defensa Nacional- Policía Nacional-, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), a la Nación –Ministerio de Vivienda-, -Ministerio del Interior-, a la Agencia Nacional de Tierras (ANT), al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DAPS), al municipio de Armenia, al departamento del Quindío, al Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA- y a los señores Ramón Alberto Rodríguez Andrade en calidad de Director (e) de la UARIV, Alejandro Quintero Romero en calidad de Director de Fonvivienda, Óscar Castellanos Tabares en calidad de alcalde del municipio de Armenia, Carlos Eduardo Osorio Buriticá en calidad de Gobernador del departamento del Quindío y a Rosalina Nayaza Siagama en representación de la Comunidad Indígena Embera Chamí asentada en el municipio de Armenia (Barrio Salvador Allende medio, Casa 2-15), como terceros interesados en el resultado del proceso. 5.
Oposición El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A adujo que su actuación no vulneró los derechos fundamentales invocados, toda vez que, en el trámite del incidente de desacato, no se demostró el cabal cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de tutela proferida el 5 de marzo de 2019. Por ello, solicitó que se negaran las pretensiones de la presente solicitud de amparo constitucional.
Así mismo, advirtió que, en grado jurisdiccional de consulta, revisó otro incidente de desacato proferido dentro de la misma acción de tutela, de fecha 21 de marzo de 2019, en el que se sancionó, entre otros, a la ahora accionante. No obstante, afirmó que en esa oportunidad encontró acreditado que el 16 de enero de 2019, la comunidad indígena protegida por el fallo de tutela manifestó que no deseaba retornar al lugar del que fue desplazada ni reubicarse en zona rural pues quería permanecer en la zona urbana.
Por ello, en auto de 24 de abril de 2019, concluyó que la Agencia Nacional de Tierras se encontraba impedida para acatar la orden de tutela. 6. Terceros con interés en el asunto La Nación - Ministerio del Interior, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Departamento para la Prosperidad Social – DPS solicitaron ser desvinculados del presente trámite tutelar por configurarse falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que no existe causalidad entre la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados y las funciones encomendadas a esas entidades. 7.
Memorial de 28 de mayo de 2019 El 28 de mayo de 2019, la Agencia Nacional de Tierras informó que el Tribunal Administrativo del Quindío y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, revocaron la providencia de 23 de enero de 2019, que impuso multa equivalente a 1 salario mínimo mensual legal vigente a Myriam Carolina Martínez Cárdenas.
Por ello, solicitaron que se declare la carencia actual de objeto por hecho superado. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Caso concreto En el presente caso, la señora Myriam Carolina Martínez Cárdenas, en calidad de Directora de la Agencia Nacional de Tierras – ANT, pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Quindío y la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, con ocasión de los autos de 23 de enero de 2019 y del 14 de febrero del mismo año. Dichas decisiones declararon en desacato a la actora por incumplimiento a una orden de tutela y, en consecuencia, la sancionaron con multa equivalente a 1 salario mínimo mensual legal vigente.
Para resolver el presente asunto es relevante tener en cuenta que la actora presentó solicitud de inaplicación de la sanción ante el Tribunal Administrativo del Quindío. Al respecto, conviene resaltar que el 24 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo del Quindío resolvió dicha solicitud en auto proferido el 23 de enero de 2019, así: “Descendiendo al caso concreto, se tiene que con auto del 26 de abril de 2019 (Fol. 555) se corrió traslado de la petición de revocatoria de sanción a la accionante para que se pronunciara frente a la propuesta planteada por la ANT y que solo hasta el 21 de mayo de 2019 (fol. 608- 609) la señora Roselina Nayaza manifestó que está interesada en los proyectos de la ANT respecto de predios rurales, siempre y cuando sea en lugares que guarden relación con su cultura como lo son los departamentos de Caldas, Risaralda y Quindío. (…) En cuanto a la solicitud de revocatoria de sanción impuesta a la ANT mediante auto del 23 de enero de 20019, el cual se reitera es el único en firme, la Sala considera pertinente resaltar que dicha petición tiene como fundamento los mismos argumentos expuestos ante el Consejo de Estado para dejar sin efectos el auto de 21 de marzo de 2019, razón por la cual, al haberse planteado acciones tendientes al cumplimiento del fallo y quedar demostrada una actitud proactiva para ello por parte de la funcionaria encargada, se procederá a dejar sin efectos el mismo (…) (…) Conforme a lo anterior, se considera que en el presente asunto hay lugar a dejar sin efecto el auto proferido el 23 de enero de 2019 respecto a la Directora de la ANT, que dispuso sancionarla con multa de un (1) smlmv, por incurrir en desacato de una orden de tutela.” Lo anterior significa que en lo que respecta a la señora Myriam Carolina Martínez Cárdenas, la providencia de 23 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío dejó de surtir efectos y, de contera, el auto de 14 de febrero de 2019, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Por lo anterior, encuentra la Sala que se configura la carencia de objeto, puesto que lo que pretendía la señora Myriam Carolina Martínez era precisamente que se dejara sin efecto esas decisiones judiciales.
El fenómeno de la carencia actual de objeto se caracteriza principalmente por hacer que la orden impartida por el juez en la sentencia tutela se torne inocua. Es decir, que resulta intrascendente que el juez de tutela se pronuncie de fondo frente a la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. Por lo tanto, la Sala declarará carencia actual de objeto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A 1. Declarar carencia actual de objeto. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, Enviar a la Corte Constitucional para su eventual Revisión. 3.
Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Cópiese, notifíquese y cúmplase. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Ausente con excusa MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1] Folio 1.