ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Sentencia de segunda instancia que niega pretensiones de la demanda / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Reliquidación de pensión de jubilación de docente oficial / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL - Criterio expuesto en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado / FACTORES DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Aquellos objeto de cotización / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a Subsección advierte que el Tribunal accionado no desconoció que al docente le resultaba aplicable el régimen pensional especial contenido en la Ley 91 de 1989 y, en virtud del estudio normativo y jurisprudencial efectuado, encontró que el señor Moisés Arango Ávila no tenía derecho a la reliquidación pensional, toda vez que los factores salariales solicitados y enlistados en el artículo 3.° de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1.° de la Ley 62 del mismo año, ya habían sido incluidos en la liquidación (…) [A]nte la ausencia de una postura unificada al instante de expedirse la providencia discutida, porque la sentencia de unificación SUJ- 014 -CE-S2-2019 se expidió el 25 de abril de 2019, el Tribunal adoptó el criterio que consideró apropiado y justificó su posición no sólo con la tesis jurisprudencial definida en la sentencia de unificación a la que viene haciéndose referencia, sino con argumentos de carácter legal y constitucional (…) Así, la Subsección advierte que, en virtud a la libertad de interpretación y autonomía del juez, el Tribunal Administrativo del Meta optó por aplicar el criterio jurisprudencial determinado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00559-01(AC) Actor: MOISÉS ARANGO ÁVILA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Temas: Reliquidación pensión – Docentes.
Desconocimiento del precedente. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por el Tribunal Administrativo del Meta, contra la sentencia del 10 de abril de 2019 proferida por la Sección Tercera, Subsección B, de esta Corporación.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio, mediante sentencia del 6 de julio de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Moisés Arango Ávila en contra de la Nación, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En su lugar, declaró la nulidad parcial de la Resolución 2068 del 4 de mayo de 2016, a través de la cual se reliquidó la pensión de jubilación y, ordenó la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. La parte demandada apeló la anterior decisión. El 29 de noviembre de 2018 el Tribunal Administrativo del Meta revocó el fallo de primera instancia y en su lugar, negó lo pretendido. b) Inconformidad Afirmó que el Tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo al interpretar erróneamente las disposiciones normativas relacionadas con los factores salariales que deben incluirse en la liquidación de la pensión de los docentes oficiales.
Agregó que no son de recibo los argumentos expuestos por algunas autoridades judiciales al considerar que la inclusión de todos los factores salariales para la liquidación de la pensión aunque no se hayan efectuado aportes, contraría los principios de solidaridad, universalidad y eficacia del sistema general de seguridad social en pensiones, puesto que los docentes no hacen parte de dicho régimen.
Expuso que de conformidad con la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado, la liquidación que debe efectuarse en la pensión de los docentes es la relacionada con la inclusión de todos los factores salariales según el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en concordancia con los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. Aunado a ello, indicó que la mencionada Ley no condiciona los factores sobre los que se haya efectuado cotizaciones o aportes, como sí lo prevén las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993, por lo que no puede aplicarse interpretaciones dadas en contextos diferentes, tales como la desarrollada por el Consejo de Estado sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, la cual no es aplicable a los docentes.
Finalmente, refirió algunas sentencias emitidas por el Consejo de Estado, mediante las cuales han identificado como errores interpretativos el aplicar a los docentes las reglas surgidas del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. PRETENSIONES Solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y acceso a la administración de justicia. En consecuencia, dejar sin efectos la providencia del 29 de noviembre de 2018 emitida por el Tribunal Administrativo del Meta y, en su lugar, ordenar proferir una decisión que acceda a la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo del Meta (ff. 58-61) El magistrado Carlos Enrique Ardila Obando solicitó negar el amparo constitucional teniendo en cuenta que el Tribunal ha cumplido con el deber que le imponen los artículos 13, 24 y 29 de la Constitución Política, las convenciones, pactos internacionales, los términos procesales y la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que en su artículo 153, obliga a resolver los asuntos sometidos a su conocimiento dentro de los términos previstos y con sujeción a los principios y garantías que orientan el ejercicio de la función jurisdiccional.
Manifestó que con la expedición de la sentencia acusada no puede evidenciarse la vulneración de algún derecho fundamental, pues se expusieron las razones por las cuales acogió la postura contenida en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Bajo ese entendido, argumentó que la segunda sub-regla establecida en la mencionada sentencia, sobre los factores salariales incluidos en el IBL para la pensión vejez de los servidores públicos, serían solamente aquellos sobre los cuales se hubiesen realizado cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones, conforme a los artículos 1.º y 48 de la Constitución Política y al Acto Legislativo 01 de 2005.
Agregó que el contexto normativo y jurisprudencial para los docentes vinculados con anterioridad a la Ley 91 de 1989 les sería aplicable este régimen, pero, en cuanto al IBL debía regirse por el general de los servidores públicos, es decir, la Ley 33 de 1985. Advirtió que contemplar que el alcance del artículo 3.º ibídem es diferente para los docentes, supondría una contradicción formal porque exigiría que la misma norma se utilizara indistintamente en los docentes y demás servidores públicos, es decir, que para efectos de la liquidación a unos se tendrían en cuenta los aportes y a otros no. También alegó que podría incurrir en una contradicción material porque no tiene sustento alguno el realizar las liquidaciones de manera diferente.
Señaló que el asunto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional y el accionante solamente manifiesta un desacuerdo con la decisión y el análisis normativo y jurisprudencial efectuado, con lo que pretende revivir una discusión que ya fue resuelta por el Tribunal en el ejercicio de su autonomía judicial y en acatamiento de las normas y la jurisprudencia vigente para el caso, sin que ello constituya una decisión arbitraria.
Fiduprevisora (ff.64-66) La gerente jurídica de negocios especiales, Mery Johana Forero Torres, solicitó declarar improcedente el amparo constitucional y desvincular a la entidad del asunto por falta de legitimación en la causa por pasiva. Advirtió que la autoridad accionada actúo conforme a la normativa establecida sin que pueda evidenciarse el desconocimiento del precedente ni la vulneración de derecho fundamental alguno, máxime cuando el juez realizó de manera acorde el respectivo control de legalidad en todas las etapas procesales surtidas.
Ministerio de Educación (ff.69-72) El señor Luis Gustavo Fierro Maya, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó desvincular al Ministerio toda vez que lo pretendido por la accionante no es contra alguna actuación efectuada por parte de la entidad y sobre la cual haya generado vulneración de los derechos fundamentales invocados. Consideró que el asunto deriva de la facultad interpretativa que les asiste a los jueces en virtud del principio de independencia judicial, situación respecto a la cual el Ministerio no tiene injerencia alguna.
Por otra parte, señaló que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha dispuesto el acatamiento de requisitos generales y específicos, los cuales deben ser verificables y, en el presente asunto no puede observarse el cumplimiento de los mismos. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 10 de abril de 2019 la Sección Tercera, Subsección B, de esta Corporación concedió el amparo invocado.
En su lugar, dejó sin efectos la sentencia del 29 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta y le ordenó a la autoridad judicial: (i) expedir dentro de los cinco días siguientes a la notificación un auto de mejor proveer en el que solicite al Fondo Nacional del Magisterio que certifique de manera clara, precisa e inequívoca sobre qué factores se hicieron cotizaciones a la pensión, en el que discrimine el porcentaje que aportó al trabajador, de acuerdo con la obligación contenida en el artículo 8.º de la Ley 91 de 1989 y;
(ii) dentro de los veinte días siguientes a la obtención de la prueba, deberá proferir una nueva providencia en la que sean tenidas en cuenta las consideraciones expuestas. Como fundamento de lo anterior, sostuvo que se evidencia la configuración de un defecto sustantivo por la aplicación errada de las subreglas jurisprudenciales contenidas en las providencias de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 y la de la Corte Constitucional establecidas en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y T-078 de 2019.
Lo anterior, teniendo en cuenta que los docentes hacen parte de un régimen exceptuado y por lo tanto, no le son aplicables las interpretaciones derivadas del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Aunado a ello, precisó que «emplear las subreglas de una sentencia de unificación que estudió la hermenéutica del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, constituye un defecto sustancial, por cuanto sus orientaciones no regulan al régimen exceptuado de docentes, es decir, lo excluye expresamente pues tiene una regulación específica».
Sobre el caso particular, mencionó que el señor Moisés se vinculó como docente antes del 26 de junio de 2003 (fecha en que empezó a regir la Ley 812 de 2003), razón por la cual, le son aplicables las disposiciones de las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985. En ese orden, los contenidos de la Ley 100 de 1993 están excluidos, así como las interpretaciones derivadas de la misma, en atención al artículo 279 ibídem que exceptuó el ámbito de aplicación en materia de docentes.
Finalmente, indicó que comoquiera que la liquidación de la pensión del accionante le correspondía en los términos de la Ley 91 de 1989, procedería el amparo con el fin de verificar los factores que pudieron ser incluidos y sobre los cuales se efectuaron los respectivos aportes, según las normas respectivas aplicables a los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003, para en su lugar emitir una nueva decisión. IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Meta impugnó la sentencia de primera instancia. Solicitó revocar la decisión al evidenciar que no existe vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante, pues en la decisión acusada aplicó los postulados normativos y jurisprudenciales vigentes.
Así las cosas, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la tutela y precisó que en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, el Consejo de Estado fijó dos subreglas que regulan los criterios de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Al respecto, sobre la primera quedó exceptuado el personal docente, empero, en la segunda indicó que los factores salariales que deben ser incluidos en el IBL son únicamente sobre los cuales se realizaron cotizaciones al sistema, conforme a los artículos 1.º y 48 de la Constitución Política y del Acto Legislativo 01 de 2005.
Refirió que como los docentes vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 están regidos por el régimen general de los servidores públicos establecido en las Leyes 33 y 62 de 1985, de la misma manera resulta procedente disponer de los argumentos expuestos en la segunda subregla de la sentencia de unificación, por lo tanto, respetó el régimen especial de docentes en cuanto al período y tasa de retribución, empero sobre el IBL aplicó el mencionado precedente.
Sostuvo que la decisión acusada fue emitida antes de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 sobre docentes, mediante la cual, se definió la aplicación del criterio desarrollado en la segunda subregla del 28 de agosto de 2018. Por otro lado, precisó que el estudio que surge acerca del régimen de los docentes vinculados con anterioridad y posterioridad a la Ley 812 de 2003 no constituye razón suficiente para demostrar la vulneración de los derechos fundamentales.
Reiteró que el asunto objeto de estudio no cumple con el requisito general de relevancia constitucional y que el accionante pretende reabrir un asunto que fue decidido con fundamento en los criterios interpretativos del juez. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 2.° del Acuerdo 377 de 2018[1], en cuanto estipula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[2] y el Consejo de Estado[3] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T- 949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes: (i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes[4]: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que para el asunto bajo examen el análisis se centra en el defecto sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial.
Así las cosas, el problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿El Tribunal Administrativo del Meta expuso las razones por las cuales para efectos de negar la reliquidación de la pensión reconocida al docente Moisés Arango Ávila acogió el criterio fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 28 de agosto de 2018? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (I) Defecto sustantivo;
(II) Desconocimiento del precedente judicial; (III) Régimen pensional para los docentes estatales y; sentencia discutida. Veamos: I. Defecto sustantivo. En diferentes pronunciamientos[5], la Corte ha denominado el defecto sustantivo como una condición de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Al respecto, ha señalado que se presenta por las siguientes razones[6]: 1.
La decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, bien sea, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional. 2. La interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance. 3.
Se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática. 4. La norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada. 5. Se aplica una norma que a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a ésta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador. 6.
Evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 7. Insuficiencia en la sustentación o argumentación que afecte los derechos fundamentales. II. Desconocimiento del precedente judicial La Corte Constitucional ha sostenido que el desconocimiento del precedente jurisprudencial constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela[7], pues si bien es cierto los jueces gozan de autonomía para adoptar la decisión a que haya lugar, también lo es que la misma goza de unos límites como es el respeto por el precedente judicial.
Debe precisarse que el respeto por el precedente jurisprudencial no puede ser entendido de manera absoluta, ya que se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales. No obstante, se ha admitido la separación del mismo siempre que se expongan las razones por las cuales se aparta. En sentencia T-446/13, la Corte Constitucional sostuvo que para el efecto deben cumplirse dos requisitos: (i) hacer una referencia expresa del precedente aplicado a casos similares y (ii) exponer las razones suficientes por las que considera que el mismo no resulta ajustado al asunto estudiado.
En ese orden de ideas, cuando un juez se aleja del precedente judicial sin exponer los motivos para hacerlo, tal actuación constituye una vulneración al derecho a la igualdad. III. Régimen pensional para los docentes estatales Lo primero que se advierte es que a través de la Ley 100 de 1993 se reformó el sistema general de seguridad social en pensiones.
Sin embargo, de acuerdo con lo ordenado en los artículos 53 y 58 de la Constitución Política, no alteró aquellas situaciones pensionales que bajo el imperio de normas anteriores fueron adquiridas. Sobre el particular, se resalta que por disposición de la norma en comento, específicamente, en su artículo 279, algunos servidores públicos y trabajadores fueron exceptuados de la aplicación de la misma al gozar de normas especiales, entre los cuales se encuentra el Magisterio, cuyas prestaciones se rigen por lo dispuesto en la Ley 91 de 1989.
De conformidad con el literal b), numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, se tiene que los docentes vinculados a partir del 1.º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren desde el 1.º de enero de 1990, cuando cumplan los requisitos de ley, se les reconocerá sólo una pensión de jubilación en cuantía del 75% del salario mensual promedio del último año. Ahora bien, de conformidad con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003[8], las personas vinculadas al servicio educativo, a partir de la entrada en vigencia de dicha norma, se encuentran amparadas por el régimen pensional de prima media contemplado en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.
Y a los docentes vinculados con anterioridad a la misma, se les aplica la normativa anterior a la Ley 812 de 2003. Criterio que fue ratificado por el parágrafo transitorio 1.° del Acto Legislativo 001 de 2005: «[…] Parágrafo transitorio 1º. El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003 […]». Así las cosas, en el evento en el cual la vinculación al servicio docente hubiese sido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, esto es, el 26 de junio de 2003, los docentes se regirán por la Ley 91 de 1989 y las respectivas normas concordantes.
Por último, esta Sección, mediante la sentencia de unificación SUJ-014-CE- S2-2019 proferida el 25 de abril de 2019, precisó que los docentes se encuentran exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social establecido en la Ley 100 de 1993, por lo que no son sujetos de la transición pensional. En ese orden, sostuvo que el régimen previsto es el establecido en la Ley 91 de 1989 y para los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, les resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 81 ibídem y en el Acto Legislativo 01 de 2005.
En ese sentido definió que son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial y los cuales pueden determinarse por la fecha de ingreso o la vinculación al servicio, en los siguientes términos: « […] a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones […]». En consecuencia, la anterior decisión constituye precedente para las autoridades judiciales y administrativas a partir de la expedición de la misma y frente a los casos que se encuentren pendientes de resolver. - Sentencia discutida.
El señor Moisés Arango Ávila pretende a través de la presente acción de tutela que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo del Meta. Para ello, sostuvo que la autoridad judicial mencionada al emitir la providencia del 29 de noviembre de 2018 incurrió en un defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial.
Aclara que se desconoció el régimen especial de docentes y la excepción que se deriva del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993 (ff.1-7). La Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, por medio de fallo de tutela del 10 de abril de 2019, concedió la acción de tutela presentada por el accionante y amparó sus derechos fundamentales.
Consideró la configuración del defecto sustantivo en la sentencia acusada porque el Tribunal resolvió el caso con fundamento en interpretaciones que no resultaban conformes con la normativa aplicable a los docentes exceptuados del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, al tratarse de un docente vinculado con anterioridad a la Ley 812 de 2003 (ff.92-105).
En sede de impugnación, el Tribunal Administrativo del Meta manifestó que la sentencia acusada no configura ningún yerro ni vulnera los derechos invocados por el accionante, porque fue emitida en el ejercicio de su función interpretativa y aplicó el precedente fijado en la segunda subregla de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, sobre la inclusión de los factores salariales a los servidores públicos, esto teniendo en cuenta que los docentes vinculados en vigencia de la Ley 91 de 1989 le son aplicables el régimen general de los servidores públicos establecido en las Leyes 33 y 62 de 1985 (ff. 118-121).
Pues bien, en primer lugar se advierte que el señor Moisés Arango Ávila presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 2068 del 4 de mayo de 2016, a través de la cual, se reliquidó la pensión de jubilación sin tener en cuenta todos los factores salariales percibidos año anterior a la adquisición del estatus de pensionado.
Al respecto, se observa que el 6 de julio de 2017 el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio accedió a las pretensiones de la demanda (ff. 16-28). De igual forma, se tiene que la parte demandada impugnó la anterior decisión y el 29 de noviembre de 2018 el Tribunal Administrativo del Meta revocó la providencia de primera instancia y en su lugar, negó lo pretendido.
Como sustento de lo anterior, el Tribunal luego de realizar un análisis normativo de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, precisó que los vinculados antes del 27 de junio de 2003 (fecha en la que entró en vigencia la Ley 812), les sería aplicable a efectos del reconocimiento de su derecho pensional, la Ley 91 de 1986 y, para determinar los factores salariales a efectos de la liquidación de la pensión, en virtud del artículo 15 ibídem, debía acudirse al artículo 3.° de la Ley 33 de 1985 modificado por el artículo 1.° de la Ley 62 de la misma anualidad, que predica que la pensión de jubilación debe liquidarse tomando como base el 75% del salario promedio que le sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio que para el caso de los docentes, era el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado.
Así las cosas, indicó que con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se suscitó una controversia derivada del artículo 36 en cuanto al tiempo que debía tenerse en cuenta para la liquidación y los factores salariales que debían ser incluidos para calcular el IBL. Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010 dispuso que el cálculo debía ser teniendo en cuenta el año anterior al cual adquirió el estatus pensional y la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el mismo tiempo.
Por el contrario, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017 indicó que el ingreso base de liquidación del régimen de transición correspondía a lo cotizado en los últimos diez años de servicio y con los factores sobre los cuales se efectuaron cotizaciones. Señaló que posteriormente el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 fijó dos reglas a saber: (i) el período para liquidar la pensión de los servidores públicos que se pensionen conforme a la Ley 33 de 1985 es el previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 (regla de la cual se encuentran excluidos los docentes) y;
(ii) los factores salariales que deben incluirse, a efectos del IBL, serían únicamente sobre los cuales se efectuaron las respectivas cotizaciones de conformidad con los artículo 1.° y 48 de la Constitución Política y el Acto Legislativo 01 de 2005 que adicionó el artículo 48 Superior. Sobre el particular indicó que el señor Arango Ávila prestó sus servicios de docente desde el 8 de agosto de 1979 hasta el 30 de diciembre de 2005, por lo cual, pertenece al régimen especial establecido en la Ley 91 de 1989.
Una vez evaluada la Resolución 2783 del 26 de mayo de 2006 observó que para la liquidación de su pensión fueron tenidos en cuenta únicamente la asignación básica y las horas extras y, en la Resolución 2068 del 4 de mayo de 2016, se ordenó la reliquidación con la inclusión de la prima de vacaciones. Adujo que en atención a lo dispuesto en el artículo 3.° de la Ley 33 de 1985 para el IBL debían tenerse en cuenta los factores salariales de asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados y trabajos suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
Así las cosas, el Tribunal procedió a verificar que en la certificación de salarios allegada al plenario el señor Moisés Arango devengó: (i) asignación básica; (ii) horas extras; (iii) prima de vacaciones y; (iv) prima de navidad. De lo anterior, concluyó que comoquiera que los factores que le correspondían ser incluidos de conformidad con la Ley 33 de 1985 ya habían sido liquidados en su mesada, no procedía acceder a lo pretendido.
En esa medida, la Subsección advierte que el Tribunal accionado no desconoció que al docente le resultaba aplicable el régimen pensional especial contenido en la Ley 91 de 1989 y, en virtud del estudio normativo y jurisprudencial efectuado, encontró que el señor Moisés Arango Ávila no tenía derecho a la reliquidación pensional, toda vez que los factores salariales solicitados y enlistados en el artículo 3.° de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1.° de la Ley 62 del mismo año, ya habían sido incluidos en la liquidación. Para el efecto, se observa que la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018 excluyó a los docentes de la aplicación de la regla jurisprudencial, según la cual el IBL regulado en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición; y de la primera subregla que trata sobre los periodos para liquidar la pensión, al sostener: «[…] 95.
La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989[9].
Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición. […]» Así las cosas, la regla jurisprudencial y la primera de sus subreglas están vedadas para los docentes, porque es una consecuencia lógica del hecho de que si a los docentes no se les aplican las normas del régimen general de seguridad social por exclusión expresa del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, luego también están excluidos del régimen de transición del artículo 36 ejusdem.
En lo que respecta a los factores a tener presente en la liquidación pensional, tema objeto de controversia en el presente asunto, la Sala Plena indicó lo siguiente: « […] 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. […]» Y si bien en el aparte transcrito se hizo referencia a «[…] los factores salariales que deben incluirse […] para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición […]», no se tenía certeza, en aquel momento, si a los docentes estatales también era aplicable la modificación de la posición imperante en la Corporación desde el año 2010, respecto a los factores salariales que deben ser incluidos para efectos de la liquidación de la pensión. Obsérvese que ante la ausencia de una postura unificada al instante de expedirse la providencia discutida, porque la sentencia de unificación SUJ- 014 -CE-S2-2019 se expidió el 25 de abril de 2019, el Tribunal adoptó el criterio que consideró apropiado y justificó su posición no sólo con la tesis jurisprudencial definida en la sentencia de unificación a la que viene haciéndose referencia, sino con argumentos de carácter legal y constitucional, como se explicó en párrafos precedentes.
Así, la Subsección advierte que, en virtud a la libertad de interpretación y autonomía del juez, el Tribunal Administrativo del Meta optó por aplicar el criterio jurisprudencial determinado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. En efecto, la autonomía e independencia de los jueces reconocida a nivel constitucional (C.P. Artículos 228 y 230), son facultades que le otorga el Estado y cuya limitación se enmarca por la constitución y las leyes.
Desde esa perspectiva, los jueces de la República en su labor de administrar justicia pueden a través de una carga argumentativa suficiente, clara y explícita aplicar e interpretar los mandatos abstractamente definidos por el legislador. De igual forma, apartarse de los dictados de los fallos de sus superiores o adoptar una de las tesis cuando sobre el mismo asunto versen diversas posiciones.
Es precisamente de esta prerrogativa de la cual se revisten los funcionarios judiciales para optar por la interpretación que según su leal saber y entender consideren más apropiada y frente a la cual le está vedado al juez constitucional cualquier consideración; máxime cuando el juez natural en un legítimo ejercicio de la autonomía e independencia judicial decide razonablemente una de las posiciones que puede asumirse sobre el tema en discusión. Ahora bien, es preciso mencionar que, tal y como se enunció en párrafos precedentes, en ningún momento la autoridad accionada desconoció la normativa que regula el régimen de los docentes, por el contrario, lo que puede evidenciarse es que aplicó una de las diferentes interpretaciones que se derivaron como consecuencia del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1996, en cuanto al IBL y la inclusión de los factores salariales, situación que no constituye ningún yerro, porque tal como pudo evidenciarse, la decisión fue debidamente sustentada con el precedente que el juez consideró adecuado y, solamente, hasta abril del año en curso, el máximo órgano de la jurisdicción contenciosa unificó el criterio sobre el alcance de dichas interpretaciones en la liquidación de la pensión de los docentes.
Como consecuencia, no puede predicarse que resulta contrario a derecho el fallo emitido por la autoridad judicial acusada que, acogió una de las diferentes líneas interpretativas que surgieron en las Altas Cortes, pues tal situación desconocería los principios fundantes del sistema jurídico en especial, de la seguridad jurídica, la autonomía judicial y la cosa juzgada.
De esta forma, la Subsección encuentra que el Tribunal Administrativo del Meta realizó una lectura razonable, sustentada en los principios de independencia y autonomía judicial, de la sentencia de unificación jurisprudencial emitida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, para concluir que el criterio jurisprudencial allí definido era aplicable al caso del señor Moisés Arango Ávila, por lo que no se advierte violación a los derechos fundamentales invocados por ella.
En conclusión: El Tribunal Administrativo del Meta al proferir la providencia del 29 de noviembre de 2018 no incurrió en los defectos invocados por la accionante. Por lo tanto, se revocará la providencia proferida el 10 de abril de 2019 por la Sección Tercera, Subsección B, de esta Corporación que concedió la acción de tutela de la referencia, para en su lugar, negar el amparo deprecado por el señor Moisés Arango Ávila en contra del Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo aquí expuesto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Revocar la providencia proferida el 10 de abril de 2019 por la Sección Tercera, Subsección B, de esta Corporación que concedió la acción de tutela de la referencia, para en su lugar, negar el amparo deprecado por el señor Moisés Arango Ávila en contra del Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo aquí expuesto.
Segundo: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ En comisión. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS DASH ----------------------- [1] Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. [2] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [3] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [4]Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. [5] Ver entre otras, sentencias T-364 de 2009, T-189 de 2005, T-205 de 2004, T-800 de 2006, SU-159 de 2002. [6] Corte Constitucional, Sentencia T-781 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [7] Ver entre otras sentencias: T-446/13.
T-360/14 y T-309/15. [8] Artículo 81. Régimen prestacional de los docentes oficiales. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley.
Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres. […]. [9] Ley 100 de 1993.
“Artículo 279. EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica […] a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […]”.