ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Rechaza / INCUMPLIMIENTO DEL TÉRMINO PARA RESOLVER RECLAMACIÓN DE INDEMNIZACIÓN POR MUERTE Y GASTOS FUNERARIOS / CONSTITUCIÓN DE LA RENUENCIA - Requisito de procedibilidad que no fue agotado [L]a constitución de la renuencia frente a ADRES y a Auditores de Salud no guarda plena correspondencia con las pretensiones dirigidas a obtener la finalización de la reclamación solicitada ante la firma auditora.

Concluye la Sala que el requisito de procedibilidad no fue debidamente agotado por el apoderado del actor, pues las respectivas peticiones están referidas a una persona distinta de aquella en nombre de la cual acudió el actor, a través de apoderado, en busca de obtener la culminación de la auditoría de la reclamación. En consecuencia, la sentencia impugnada será revocada y en su lugar se rechazará la demanda, que es lo procedente en los casos en los cuales no es acreditada la constitución de la renuencia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLITICA - ARTÍCULO 87 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 150 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 167 / ARTÍCULO 8 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULOS 66 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1429 DE 2016 - ARTÍCULO 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 66001-23-33-000-2019-00280-01(ACU) Actor: ANÍBAL FLÓREZ GARCÍA Demandado: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL – ADRES Y OTRO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el apoderado de la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud (ADRES) contra la sentencia de mayo 16 del año en curso, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda accedió a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Aníbal Flórez García presentó demanda contra la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud (ADRES) y la Unión Temporal Auditores de Salud en la cual formuló las siguientes pretensiones: “1. […] que se declare que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES – y su Firma Auditora, es decir la Unión Temporal Auditores de Salud; está (sic) incumpliendo la obligación de aplicar el inciso primero del Artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016; y el artículo 17 De (sic) la Resolución 1645 del 03 de mayo de 2016 expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, en consecuencia, que se le ordene a la (sic) autoridades renuentes que cumplan el mandato en un término perentorio no superior a 5 días siguientes a la ejecutoria del fallo, de conformidad con el Criterio del Consejo de Estado en proceso de radicado No. 66001-23-33-000-2015-00438-01. 2.

Que se le ordene a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, para que, por medio de su firma auditora, es decir la Unión Temporal Auditores de Salud; el cumplimiento del deber, a fin de concluir de forma inmediata la AUDITORÍA INTEGRAL de la reclamación radicada ante la Subcuenta Ecat del Fosyga, por indemnización por muerte y gastos funerarios, y se surta su respectiva notificación”.

(Mayúsculas del texto original). 2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: El actor manifestó que el veinte de septiembre de 2016, la señora Paola Andrea Gutiérrez Gálviz falleció como consecuencia de un accidente de tránsito. Agregó que por conducto de apoderado, el 31 de enero de 2019 radicó ante la firma auditora la solicitud de indemnización por la muerte y gastos funerarios con todos los soportes y requisitos mínimos, a la cual le fue asignada el número de radicación 51017102.

Aseguró que mediante correos electrónicos, el dos de abril del año en curso pidió a la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud y a la Unión Temporal Auditores de Salud el cumplimiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y 17 de la Resolución 1645, expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, para la terminación de la auditoría integral de la reclamación. 3.

Razones del posible incumplimiento Según el actor, los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y 17 de la Resolución 1645 de 2016 están siendo incumplidos por la parte demandada, ya que la auditoría integral de la reclamación que presentó ante la firma auditora no ha concluido mediante decisión que le haya sido notificada, a pesar de que transcurrió el término de los dos meses establecido para que sea informado del estado de la solicitud. 4.

Trámite de la solicitud en primera instancia Mediante auto de abril 30 del presente año, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Risaralda admitió la demanda y ordenó notificar a los representantes legales de la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud y de la Unión Temporal Auditores de Salud y al agente del Ministerio Público (f. 25). 5.

Contestación de la demanda 5.1. Auditores de Salud Por conducto del representante legal, estimó que la Unión Temporal no puede considerarse renuente al cumplimiento de la obligación, pues brindó respuesta al apoderado del actor y le informó el estado en que se encontraba la solicitud. Advirtió que en desarrollo de los deberes estipulados en el contrato de consultoría 0080 de 2018 suscrito con ADRES, se viene presentando mora administrativa justificada debido a que ha tenido que conocer y auditar solicitudes de reclamación y recobros que son producto de la dilación del proceso que debía llevar a cabo la anterior firma auditora, lo cual implica un exceso de carga administrativa que impide el cabal acatamiento de los términos previstos en la normatividad vigente.

Subrayó que la acción de cumplimiento no tiene como finalidad el pago de indemnizaciones, dado que esta pretensión requiere la auditoría de la gestión que realiza la Unión Temporal y debe tenerse en cuenta la participación de otros actores dentro del procedimiento de reclamación invocado por el demandante. 5.2. Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud Durante el traslado no presentó escrito de contestación de la demanda (f.34). 6.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Risaralda concluyó que ADRES y la Unión Temporal Auditores de Salud no han dado respuesta a la reclamación presentada por el actor, lo cual demuestra el incumplimiento de las disposiciones de los actos administrativos invocados en la demanda. Esto, luego de precisar los alcances del artículo 2º del Decreto 1283 de 1996 referente la estructura del FOSYGA y de los artículos 1º y 2º del Decreto 056 de 2015, que reglamentan el seguro de riesgos catastroficos y accidentes de tránsito (ECAT), además de indicar los mecanismos indemnizatorios existentes en virtud del SOAT cuando vehículos involucrados en accidentes de tránsito no cuentan con esta póliza.

Respecto de Auditores de Salud, señaló que ya feneció el término de transición de tres meses fijado en el numeral 31 del capítulo de obligaciones específicas, según la cláusula tercera relativa a los derechos y obligaciones del contratista del contrato de consultoría 080 de 2018 suscrito con ADRES. Agregó que por esta razón está obligada a darle continuidad a las auditorías que deban realizarse con ocasión de las reclamaciones realizadas a ADRES con anterioridad a la suscripción del contrato, de acuerdo con el numeral 53 de las obligaciones específicas del contratista.

En consecuencia, decidió lo siguiente: “1. ACCEDER A LAS PRETENSIONES de la demanda instaurada por el señor Aníbal Flórez García en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social –ADRES– y la Unión Temporal de Auditores de Salud, disponiendo el cumplimiento del artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y artículo 17 de la Resolución 1645 de 2016 […]. 2.

ORDENA R a la Unión Temporal de Auditores de Salud, que en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta providencia, realicen (sic) la auditoría integral de la reclamación presentada por el accionante el 31 de enero de 2019 bajo el número 51017102 y le notifiquen la decisión [ ]”. (Mayúsculas del texto original). 7.

La impugnación El jefe de la oficina asesora jurídica de la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud aseguró que la decisión desconoció la realidad contractual de la entidad y de sus entes auditores, resaltó que Auditores de Salud inició operaciones el 1º de noviembre de 2018, manifestó que existe mora administrativa justificada frente a la carga de reclamaciones, insistió en que está elaborando junto con la Unión Temporal un cronograma para la evacuación del rezago producido por el cambio de auditor y advirtió la vulneración del derecho a la igualdad de los demás reclamantes que no acudieron a estas acciones.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el acuerdo No. 015 de febrero veintidós (22) de 2011 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado[1]. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación judicial en la sentencia de mayo 16 del año en curso, que accedió a las pretensiones de la demanda. 3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos.

Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;

(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 4.

La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

(Negrillas fuera del texto). Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[2]. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.[3] Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es la constitución en renuencia de la parte demandada.

Como quedó establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. 5. El caso concreto Como quedó expuesto, el actor pretende el cumplimiento del artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y del artículo diecisiete (17) de la Resolución 1645 de 2016 expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Lo anterior para que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y la Unión Temporal Auditores de Salud concluyan la auditoría integral de la reclamación para la indemnización por la muerte y gastos funerarios de la señora Paola Andrea Gutiérrez Gálviz a cargo de la denominada Subcuenta ECAT. Observa la Sala que para acreditar la constitución de la renuencia, el apoderado del actor acompañó copia del memorial dirigido a ADRES y a la Unión Temporal, el dos de abril de 2019, en el que pidió el cumplimiento de los deberes establecidos en los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y diecisiete (17) de la Resolución 1645 de 2016 dictada por el Ministerio de Salud y Protección Social para la terminación de la auditoría de la reclamación (ff. 19 a 22).

Luego de la revisión, advierte la Sala que la solicitud hecha por el mandatario judicial del actor previamente al ejercicio de la acción está relacionada con la reclamación de una persona fallecida diferente de aquella señalada en la demanda. Ante la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud y la Unión Temporal, el cumplimiento de las disposiciones fue pedido para la culminación de la auditoría de la reclamación por la muerte del señor Jhonathan Flórez Flórez, ocurrida el 26 de enero de 2018 (ff. 19 a 22).

La demanda está basada en el citado memorial y pretende la terminación de la auditoría de la reclamación llevada a cabo por la muerte de la señora Paola Andrea Gutiérrez Gálviz, la cual tuvo lugar el veinte de septiembre de 2016 (ff. 1 a 17). Es claro, entonces, que la constitución de la renuencia frente a ADRES y a Auditores de Salud no guarda plena correspondencia con las pretensiones dirigidas a obtener la finalización de la reclamación solicitada ante la firma auditora.

Concluye la Sala que el requisito de procedibilidad no fue debidamente agotado por el apoderado del actor, pues las respectivas peticiones están referidas a una persona distinta de aquella en nombre de la cual acudió el actor, a través de apoderado, en busca de obtener la culminación de la auditoría de la reclamación. En consecuencia, la sentencia impugnada será revocada y en su lugar se rechazará la demanda, que es lo procedente en los casos en los cuales no es acreditada la constitución de la renuencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia impugnada y en su lugar rechazar la demanda, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Magistrada (E) ----------------------- [1] Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011- 01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. [3] Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019.