MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / LICENCIA DE EXPLORACIÓN DE LA MINA En esta instancia procesal aún no existe certeza sobre cuál es el cuerpo normativo -Decreto 2655 de 1988 o Ley 685 de 2001- que debe usarse como referente para definir la legalidad de los actos enjuiciados de cara a su suspensión provisional […].
Por otra parte, […] el segundo punto de controversia tiene que ver con un debate técnico […] para determinar […] la posibilidad de concurrencia de proyectos mineros […]. Por tratarse de un debate eminentemente técnico cuya solución requiere un conocimiento especializado sobre algunos aspectos de la geología […], la propia accionante solicitó la práctica de pruebas tendientes a ilustrar al juez de la causa sobre estas cuestiones que son ajenas a su conocimiento jurídico […]. […] En consecuencia, pese a que la petición cautelar cumple con la carga de haberse sustentado (art. 229 CPACA), debe concluirse que esos argumentos aún no tienen el respaldo probatorio que permita inferir la violación de las normas invocadas y así decretar la suspensión provisional solicitada, debido a que aún no hay certeza sobre el régimen jurídico aplicable al contrato de concesión minera […] y la solicitud de licencia de exploración […] y sobre la posibilidad técnica de su concurrencia o superposición […].
MEDIDAS CAUTELARES / NATURALEZA DE LAS MEDIDAS / FINALIDAD DE LAS MEDIDAS CAUTELARES Las medidas cautelares han sido instituidas en los procesos judiciales como un mecanismo tendiente a evitar que resulte nugatoria la sentencia con la que se pondrá fin a los mismos, en virtud de las modificaciones que se pueden presentar en el transcurso de la actuación procesal respecto de la situación que inicialmente dio lugar a la demanda.
Es por ello que se las ha concebido como “(…) precauciones inequívocamente diseñadas para garantizar que la solución que se adopte como resultado del proceso judicial podrá ser materializada”, brindándole a quienes acuden ante la administración de justicia, la certeza de que el trámite del proceso no va a obrar en contra de sus intereses y que los mismos serán protegidos aún antes de la decisión definitiva.
MEDIDAS CAUTELARES / CLASES DE MEDIDAS CAUTELARES / REQUISITOS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 establece que las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y que para su declaratoria se exige que guarden relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 ACTO ADMINISTRATIVO / SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO En relación con la suspensión de los efectos de los actos administrativos, el artículo 231 del CPACA señala los requisitos específicos o sustanciales para su procedencia, además de aquellos genéricos inmersos en los artículos 229 y 230 ibidem, que se concretan en que la solicitud sea: i) a petición de parte, ii) anterior a la admisión de la demanda o en cualquier estado del proceso, iii) debidamente sustentada, y iv) que guarde relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 MEDIDAS CAUTELARES / PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO [E]l decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de actos administrativos resulta procedente cuando del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como sustento en la solicitud cautelar, o del estudio de las pruebas allegadas con esa solicitud, se desprenda la violación de las mismas; por lo que el requisito sustancial de procedencia está determinado por la violación de cualquiera de las disposiciones normativas invocadas, bajo los dos eventos expuestos, esto es, por la confrontación del acto con el contenido normativo denunciado o con las pruebas aportadas, lo que supone no solo una revisión formal como lo establecía el C.C.A., sino el examen de los elementos de procedencia establecidos en función de la finalidad de la medida, que es el amparo preliminar y preventivo de la legalidad cuando esta se advierte quebrantada, lo que de ninguna manera puede implicar prejuzgamiento como bien lo establece el artículo 229 del CPACA y lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación […].
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 NOTA DE RELATORIA: Sobre el concepto de que la medida cautelar no implica prejuzgamiento, cita auto del Consejo de Estado, Sección Tercera, del 29 de marzo de 2016, rad. 54850 M. P. Danilo Rojas Betancourth. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-26-000-2015-00006-00(53039)A Actor: LUZ MARINA RUBIANO PARRA Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LEY 1437 DE 2011 Tema: SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO – Requisitos.
Decide el Despacho la solicitud de suspensión provisional de la Resolución SCT n.° 000944 del 12 de mayo del 2011, proferida por el Instituto Colombiano de Geología y Minería y de la Resolución n.° 001601 del 28 de abril de 2014, expedida por la Agencia Nacional de Minería, formulada por la parte actora. I.
ANTECEDENTES 1.- La demanda y su trámite procesal El 19 de diciembre de 2014[1], la señora Luz Marina Rubiano Parra, por conducto de apoderado judicial, presentó ante esta Corporación demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declare la invalidez de la Resolución SCT n.° 000944 del 12 de mayo del 2011, mediante la cual se decidió negativamente una oposición administrativa dentro del expediente n.° 0782-73, proferida por el Instituto Colombiano de Geología y Minería y de la Resolución n.° 001601 del 28 de abril de 2014, expedida por la Agencia Nacional de Minería, confirmatoria de la anterior.
Como pretensiones de la demanda se formularon las siguientes: Pretensiones principales 1°- Se declare la nulidad del acto administrativo, consistente en las resoluciones Nos. 000944 de mayo 12 de 2011 y 001601 de abril 28 de 2014, expedidas en su orden por, la Subdirectora de Contratación y Titulación Minera del Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS y por el Vicepresidente de Contratación y Titulación de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, mediante el cual (sic) y en su orden, se rechaza y confirma el rechazo por improcedente de la oposición administrativa, formulada por Luz Marina Rubiano Parra, titular del contrato de concesión minera No. 15934, para la explotación y apropiación de un yacimiento de materiales de construcción, minerales asociados, minerales de liga íntima y subproductos, existentes en un área ubicada según el certificado de registro minero en los municipios de: Flandes, Coello y Espinal, Departamento del Tolima, en una extensión de 776 hectáreas y 8750 metros cuadrados, dentro del área que comprende el expediente administrativo con placa No. 0782-73 que contiene la solicitud, el trámite administrativo y la resolución que otorgó la licencia de exploración técnica, al Sr. Carlos Fernando ldarraga Amado, de un yacimiento de material de lecho de río, ubicado en jurisdicción de los municipios de Coello y Espinal, Depto. del Tolima. 2°- Como consecuencia de la decisión anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicito se dicte o se ordene a la respectiva autoridad minera, expida el acto administrativo que en derecho corresponda, reconociendo la oposición administrativa formulada por Luz Marina Rubiano Parra, a su favor, por ser titular de la concesión minera 15934, oposición que se formuló a la licencia de exploración técnica No 0782-73 otorgada a Carlos Fernando ldarraga Amado, para dejar así vigentes todas las cláusulas contractuales y el área del referido contrato, en particular para que se deje vigente el objeto del señalado contrato, atinente al mineral dado en concesión a saber: materiales de construcción, minerales asociados, minerales de liga íntima y subproductos, en un yacimiento de 776 hectáreas y 8.750 metros cuadrados, ubicado según el certificado de registro minero, en los Municipios de Flandes, Coello y Espinal, Departamento del Tolima, contrato y área que resultan afectados por el área que comprende la licencia de exploración técnica con placa No. 0782-73. 3°- Al ser favorable la decisión a adoptar, se ordenará la anotación en el respectivo registro minero que se lleve para tal efecto, de la resolución que decida la oposición administrativa formulada por Luz Marina Rubiano Parra.
Pretensiones subsidiarias En el evento de que no tengan prosperidad las pretensiones principales, solicito: 1°- Se declare la ocurrencia de la pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución número 0221 de julio 7 de 1997, proferida por el Ministerio de Minas y Energía, por medio de la cual se otorga al señor Carlos Fernando Idarraga Amado, licencia para la exploración técnica de un yacimiento de material de lecho de río, ubicado en jurisdicción de los Municipios de Coello y Espinal, Departamento del Tolima en un área de 19,2251 hectáreas, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 66 numeral tercero (3°) del Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo anterior y vigente a la época de la ocurrencia de los hechos, por haber transcurrido más de cinco (5) años desde el 28 de julio de 1997, fecha en la cual quedó en firme la precitada resolución, sin que la autoridad minera hubiere realizado los actos que le correspondan, para ejecutar y hacer cumplir, lo ordenado en la resolución que otorgó la licencia número 0782-73. 2°- Se declare la ocurrencia de la pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución número 1180475 de diciembre 18 de 2002 proferida por la Empresa Nacional Minera Limitada MINERCOL LTDA, la cual en lo pertinente en sus artículos tercero y cuarto, decidió modificar los artículos primero (1°) y tercero (3°) de la resolución número 0221 de Julio 7 de 1997, con fundamento también en lo dispuesto en el artículo 66 numeral tercero (3°) del Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo anterior y vigente a la época de la ocurrencia de los hechos, por haber transcurrido más de cinco (5) años desde el 20 de diciembre de 2002, fecha en la cual quedó en firme la precitada resolución, sin que la autoridad minera hubiere realizado los actos que le correspondan, para ejecutar y hacer cumplir, lo ordenado en la resolución que otorgó la licencia número 0782-73 y con fundamento también, en el principio jurídico que indica, que lo accesorio sigue la suerte de lo principal. 3°- Como restablecimiento del derecho para las pretensiones subsidiarias indicadas en los numerales 1° y 2° que anteceden, solicito que la autoridad minera defina a favor de Luz Marina Rubiano Parra, la oposición administrativa por ella formulada a la licencia No. 0782-73 como titular de contrato de concesión minera 15934, por falta de competencia y se deje así vigente, el área de 776.8750 hectáreas que le fue concedida.
Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis se narró lo siguiente: Mediante Resolución n.° 50464 de abril 30 de 1992, la Dirección General de Asunto Legales del Ministerio de Minas y Energía, otorgó a la señora Luz Marina Rubiano Parra licencia de exploración técnica, para materiales de construcción y demás concesibles, en un área de 990 hectáreas localizada en los municipios de Flandes, Coello y Espinal, departamento del Tolima.
Dicha resolución fue inscrita en el Registro Minero Nacional el 13 de octubre de 1992, con la placa 15934. En atención a que la solicitante manifestó expresamente su voluntad de excluir del objeto de la licencia los lechos de los ríos y las carreteras situadas dentro del polígono solicitado, en el artículo 1° de la resolución que otorgó el título minero se aclaró que quedaron “excluidos los cauces de las corrientes de agua”[2].
El 19 de abril de 1995, se suscribió entre la señora Luz Marina Rubiano Parra y el Ministerio de Minas y Energía el contrato de concesión minera de gran minería n.° 15934, el cual tiene por objeto la explotación económica de un yacimiento de materiales de construcción, localizado en los municipios de Flandes, Coello y Espinal, departamento del Tolima, en un área de 776,8750 hectáreas.
Este contrato fue inscrito en el Registro Minero Nacional el 13 de marzo de 1996. El 5 de mayo de 1997, el señor Carlos Fernando Idarraga Amado formuló solicitud de licencia de exploración de un yacimiento clasificado técnicamente como material de lecho de río. La solicitud se hizo para un área ubicada en los municipios de Coello y Espinal, departamento del Tolima.
En Resolución n.° 0221 del 7 de julio de 1997, y pese a presentarse una superposición parcial con el contrato de concesión minera 15934, el Ministerio de Minas y Energía otorgó la licencia de exploración 0782-73. Sin embargo, dicho acto de otorgamiento fue modificado parcialmente mediante Resolución n.° 1180475 del 2002, sin que hasta el momento de presentarse la demanda se haya perfeccionado el título minero, a través de su inscripción en el Registro Minero Nacional.
El 31 de julio de 2006, la señora Luz Marina Rubiano Parra presentó oposición administrativa a la “continuación del trámite y por ende a la celebración del contrato de concesión de la licencia de exploración (sic) No. 0782-73”[3], en atención a que dicha solicitud tiene una superposición del 80.058% con el contrato de concesión minera 15934, de su titularidad, que ya se encontraba perfeccionado previamente.
También precisó que dicha superposición no podía avalarse por la autoridad minera, porque los materiales de lecho de río ya se encuentran comprendidos dentro del concepto de materiales de construcción, los cuales fungen como el objeto de la citada concesión. Mediante Resolución n.° 000944 del 12 de mayo de 2011, proferida por la Subdirección de Contratación y Titulación Minera del Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS, se rechazó por improcedente la oposición administrativa presentada por la señora Rubiano Parra.
Frente a este acto, la señora Rubiano Parra interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante la Resolución n.° 001601 del 28 de abril de 2014, expedida por la Vicepresidencia de Contratación y Titulación Minera de la Agencia Nacional de Minería. En este acto se consideró que, pese a que el contrato de concesión minera 15934 tiene como objeto la explotación de materiales de construcción, en el caso particular se encuentran excluidos los materiales de lecho de río, razón por la cual no había imposibilidad para otorgar la superpuesta solicitud de licencia de exploración n.° 0782- 73. 2.- La petición cautelar En el libelo introductor se plasmó un acápite correspondiente a la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, esto es, la Resolución n.° 000944 del 12 de mayo de 2011, proferida por la Subdirección de Contratación y Titulación Minera del Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS y la Resolución n.° 001601 del 28 de abril de 2014, expedida por la Vicepresidencia de Contratación y Titulación Minera de la Agencia Nacional de Minería, en las que se negó la oposición administrativa al otorgamiento de la licencia de exploración minera 0782-73.
También se solicitó la suspensión del procedimiento administrativo derivado de la solicitud de licencia de exploración minera, así: La suspensión provisional suspensiva (sic) del trámite administrativo, tendiente a culminar la licencia 0782-73 por medio de la cual se otorga al señor Carlos Fernando Idarraga Amado, licencia para la exploración técnica de un yacimiento de material de lecho de río, ubicado en jurisdicción de los Municipios de Coello y Espinal, Departamento del Tolima en un área de 19.2251 hectáreas, la cual pretende inicialmente explorar y posteriormente explotar, la precitada área minera, en las condiciones de: modo, tiempo y lugar, antes referidas.
Para sustentar la petición cautelar, la accionante señaló que debían tenerse en cuenta los argumentos y cargos de nulidad planteados en la demanda, en los siguientes términos: Con base en los aspectos facticos, medios probatorios y fundamentos de derecho que se exponen y documentos que se anuncian y se anexan en la presente demanda, solicito que de conformidad a lo dispuesto en el capítulo XI Medidas Cautelares, de la ley 1437 de 2011 C.P.A.C., se decreten las (…) medidas cautelares.
Precisó que la demanda se encuentra razonablemente fundada en derecho, que se ha demostrado la titularidad del contrato de concesión minera 15934 por parte de la señora Rubiano Parra; la existencia de una superposición de ese título con la solicitud de licencia de exploración 0782-73, y que la medida resulta necesaria para (i) prevenir los potenciales efectos patrimoniales que, sobre la administración, podría traer la negativa de la suspensión provisional, y para (ii) evitar que con el eventual otorgamiento de la licencia de exploración se agote un yacimiento cuyo derecho a explotar había sido otorgado previamente.
Sobre estos dos últimos puntos, la accionante consideró: Al despachar favorablemente las medidas cautelares en la forma solicitada, se evita ocasionar al patrimonio público un mayor daño económico por cuanto eventualmente debe responder el Estado por la integridad de una específica zona, que él ha dado en concesión minera y permitir que su explotación sea garantizada en condiciones óptimas y seguras, tales como las que emergen de un derecho adquirido; a (sic) contrario sensu, si se restringe su área para entregarla a otro ciudadano, bajo el pretexto de interpretaciones jurídicas acomodaticias que apuntan a hacer distinciones conceptuales forzadas que riñen: con la lógica, con la semántica, con el rigor científico y aun con la ley, al admitir que existe diferencia sustancial, entre los conceptos, material de lecho de río y materiales de construcción, minerales asociados, minerales de liga íntima y subproductos y en esa condición conceder un derecho parcial minero a Carlos Fernando ldarraga Amado, sobre un derecho minero indiscutible que ya tiene Luz Marina Rubiano Parra, caso en el cual, el Estado con tal proceder, se expone a sendas demandas de orden patrimonial, las cuales se pueden evitar o al menos minimizar, si se adoptan las medidas cautelares en la forma solicitada.
Al no decretarse las medidas cautelares en la forma solicitada, la sentencia a proferirse que dirima la contienda sería nugatoria, por cuanto el señor Carlos Fernando ldarraga Amado, al explotar el material de lecho de río, agotaría el yacimiento minero, en el área superpuesta con el contrato de concesión minera 15934; amen de advertir que la sentencia a proferirse y si fuere favorable a las peticiones formuladas por Luz Marina Rubiano Parra, seria ilusoria en sus efectos materiales prácticos.
Dado que la solicitud de suspensión provisional tiene su fundamento en los cargos de nulidad formulados en la demanda, el Despacho estima pertinente hacer un recuento de esos argumentos, a efectos de precisar la procedencia o no de la suspensión deprecada. - Violación de los artículos 1495 y 1602 del Código Civil, 45 de la Ley 685 de 2001, 6-1 y 63 del Decreto 2655 de 1988 y 58 de la Constitución Política (fl. 15 c. medidas cautelares).
Como fundamento de este cargo, se señaló que el contrato de concesión minera 15934 se perfeccionó el 13 de marzo de 1996[4]. Tiene por objeto la explotación económica de un yacimiento de materiales de construcción, minerales asociados, minerales de liga íntima y subproductos, localizado en un polígono de 776,8750 hectáreas, situado en los municipios de Flandes, Coello y Espinal, departamento del Tolima.
Conforme a lo previsto en el artículo 6-1 del Decreto 2655 de 1988 y en el artículo 58 Constitucional, dicha concesión comporta la existencia de un derecho adquirido, el cual comprende la posibilidad de explotar los minerales cuyo aprovechamiento económico ya fue concedido, e implica para la autoridad minera concedente, así como para las demás entidades del Estado, el deber de respetar las obligaciones pactadas en el contrato.
Así las cosas, con la expedición de los actos demandados, en los que se permite la superposición del citado contrato con la solicitud de licencia de exploración 0782-73 por tener un objeto diferente, no solamente se desconocieron los derechos adquiridos derivados de la concesión minera, sino que se inobservó lo preceptuado por el artículo 45 de la Ley 685 de 2001[5], el cual permite precisar los alcances del objeto contractual, en el sentido de entender incluidos los materiales de lecho de río dentro del concepto de materiales de construcción. - Violación de los artículos 299 de la Ley 685 de 2001, 269 del Decreto 2655 de 1988 (fl. 20 c. medidas cautelares).
Para sustentar este cargo, la accionante nuevamente hizo alusión a los derechos adquiridos con la concesión minera y precisó que la ANM no tiene la potestad para interpretar unilateralmente el sentido y alcances del objeto contractual, máxime cuando dicha interpretación consiste en deslindar los conceptos de materiales de construcción y material de lecho de río, los cuales guardan una relación de género y especie, desde un punto de vista técnico y jurídico.
Lo anterior, permite concluir que el eventual otorgamiento del título de exploración implicaría desconocer el contenido de los artículos 269 del Decreto 2655 de 1988 y 299 de la Ley 685 de 2001, que establecen la imposibilidad jurídica de la superposición de títulos mineros cuyo objeto sea el mismo. - Violación de los artículos 27 del Decreto 2655 de 1988 y 6° del Decreto 136 de 1990 (fl. 23 c. medidas cautelares).
En estas normas se establecen restricciones al otorgamiento de títulos mineros que tengan por objeto la exploración de aluviones en el lecho o márgenes de los ríos, las cuales consisten en que (i) el proyecto no puede abarcar más de 5.000 metros longitudinales del cauce continuo y (ii) solo pueden otorgarse títulos para mediana y gran minería. En el presente caso la solicitud de licencia de exploración 0782-73 fue formulada para pequeña minería, de manera que su eventual otorgamiento implicaría el desconocimiento de las restricciones que sobre el particular impuso la legislación minera de la época, al establecer que dicha escala no se encuentra permitida para los títulos que recaigan sobre un yacimiento de aluvión. - Violación del artículo 290 del Decreto 2655 de 1988.
Para fundamentar este cargo la accionante señaló (fl. 24 c. medidas cautelares): La Oficina Gubernamental viola la disposición en cita, por cuanto el contrato de Concesión Minera 15934, al estar inscrito en el registro minero con el RMN: GCBB-OI el 13 de marzo de 1996 en la anotación 3, registro que se encuentra vigente, constituye junto al contrato de concesión, el título minero que fue otorgado por el Ministerio de Minas y Energía y es el único título minero que está facultado legalmente para explotar y apropiarse de los materiales de construcción, minerales asociados, minerales de liga íntima y subproductos, en las condiciones de: modo, tiempo y lugar allí consagradas, de ahí que la Oficina Gubernamental procede en contravía de la referida disposición, al pretender autorizar que mi mandante comparta el derecho a explotar materiales de construcción, bajo el pretexto de calificarlos como material de lecho de río así sea parcialmente con Carlos Fernando ldarraga Amado, sin facultad legal para ello, razón legal de más que conduce por este aspecto, también a impetrar la nulidad del acto administrativo acusado. - Violación de los artículos 11, 61 y 68 de la Ley 685 de 2001 (fl. 25 c. medidas cautelares).
En la sustentación de este cargo, la parte actora recalcó que, con ocasión del memorial presentado ante la autoridad minera el 10 de octubre de 2001, la entonces Empresa Nacional de Minería Limitada – MINERCOL, profirió acto administrativo del 15 de julio de 2003, en el que señaló que, por virtud de lo previsto en el artículo 349 de la Ley 685 de 2001, las diligencias del contrato de concesión minera 15934 se seguirían surtiendo, en lo sucesivo, bajo los cánones de dicha codificación. En dicho acto administrativo se precisó (fls 25-26 c. medidas cautelares): En memorial radicado el 10 de octubre de 2.001, la titular dentro del término previsto en el artículo 349 de la ley 685 de 2.001, solicitó que el trámite del Contrato referido, continúe su curso de acuerdo con las normas del Nuevo Código de Minas.
De conformidad con el artículo 349 de la ley 685 de 2001, y en consonancia con el concepto del Ministerio de Minas y Energía, de fecha 23 de julio de 2002 en donde se dio respuesta a las inquietudes sobre la interpretación de este artículo, es procedente aceptar la solicitud de acogimiento al nuevo código de minas presentada por la Señora LUZ MARINA RUBIANO PARRA, Previo el lleno de ciertos requisitos, teniendo en cuenta que la nueva normatividad impone a cargo del titular la obligación de presentar un Programa de Trabajos y Obras (PTO) que se anexara al contrato que se suscriba como parte de sus obligaciones, por lo cual es necesario que la información hasta el momento presentada se actualice de acuerdo con los elementos y documentos que están previstos en el artículo 84 de la Ley 685 de 2001 (…).
En consideración de la accionante, como a la concesión minera de la cual es titular le resultan aplicables las disposición del actual Código de Minas, lo concerniente a la definición del mineral objeto del contrato debe ceñirse a lo establecido en los artículos 11, 61 y 68 de ese Código, así como del Glosario Técnico Minero adoptado por la ANM mediante Decreto 2191 del 4 de agosto de 2003, según el cual, el concepto de materiales de construcción comprende a los materiales de lecho de río. Aunado a esto, afirmó que los materiales de construcción yacentes en la zona sobre la cual recae el título 15934, corresponden a un yacimiento aluvial.
Esto lo dijo en los siguientes términos: Sea lo primero precisar que los materiales de construcción (gravas y arenas) que explota mi mandante, facultada para ello por el contrato de concesión minera 15934, son de origen aluvial, ya que desde tiempo inmemorial por su superficie trascurrieron cuerpos de agua, como el hoy en día denominado río Coello, razón que permite afirmar para efectos de dirimir la contienda que Luz Marina Rubiano Parra, en el cumplimiento de las obligaciones contractuales adquiridas como concesionaria que a los minerales explotados se les denomina: materiales de construcción, arena y grava, depósito geológico de formación aluvial o lo que es lo mismo cantera de formación de aluvión o fluvial o de río, afirmación que en nada desdice la naturaleza del yacimiento y antes por el contrario, corrobora la realidad de la actividad minera que se realiza y la naturaleza del mineral explotado.
Lo ordenado en las normas antes indicadas, en especial las referidas y pertinentes definiciones del Glosario Técnico, unido al contenido de la cláusula primera del contrato de concesión minera 15934, en el cual se autoriza la exploración y apropiación de los: materiales de construcción, minerales asociados, minerales de liga íntima y subproductos, permite concluir de manera inequívoca, lo expresado tanto en vía gubernativa como en esta demanda que dentro de los materiales de construcción, se encuentran inmersos el material de lecho de río, sin importar que el material se encuentre, en el lecho de los ríos, quebradas, vegas de inundación, con agua o sin ella, terrazas, en fin en cualquier forma y estado natural en que se presenten. - Desconocimiento del concepto del Ministerio de Minas y Energía con radicado 2010044253 del 30 de agosto de 2018 (fl. 29 c. medidas cautelares).
Sobre este punto, sostuvo que en dicho concepto jurídico el Ministerio de Minas y Energía precisó que la concesión minera comporta un derecho adquirido para su titular, el cual debe ser respetado. Aunado a esto indicó que, en aplicación de lo previsto en los artículos 46, 51 y 350 de la Ley 685 de 2001, al contrato de concesión minera 15934 le son aplicables las normas vigentes para la época en que fue perfeccionado, sin que a la autoridad minera le sea dable interpretar unilateralmente el contrato, tal como, a su juicio, ocurrió en el presente caso, cuando se excluyeron los materiales de lecho de río del concepto de materiales de construcción. - Violación del Capítulo XIV “Materiales de Construcción” del Decreto 2655 de 1988, en sus artículos 109, 112, 113 y 114 (fl. 31 c. medidas cautelares).
Para fundamentar este cargo, la accionante precisó que el concepto de materiales de construcción esta plenamente definido en los artículos 109 y 113 del Decreto 2655 de 1988 y que de él no se excluyen los materiales de lecho de río. Esto, lo precisó en los siguientes términos (fls. 32-33 c. medidas cautelares): El concepto de materiales de construcción, es tan amplio como explicativo, ya que en él caben, el contenido material de las canteras de roca o de aluvión de formación geológica aluvial y en esa medida con mayor razón, tales materiales forman parte de manera sustancial e integral al contrato de concesión minera No. 15934, ya que en él y como se ha explicado a lo largo de esta demanda, están inmersos los materiales de construcción, minerales asociados, minerales de liga íntima y subproductos, a términos de lo dispuesto en la cláusula primera, objeto del precitado contrato de concesión. De otra parte y a términos de lo dispuesto en el artículo 113 del decreto 2655 de 1988, queda definido que dentro de los materiales de construcción, también se incluyen los materiales de arrastre, en la medida en que los materiales pétreos se pueden desintegrar en los tamaños de gravas, arenas, gravillas y productos similares que se extraen de los lechos de los ríos, quebradas y vegas de inundación; valga decir dentro del concepto materiales de construcción, cabe cualquier clase de material que se utiliza en la construcción a términos del artículo 109 ibidem. - Violación del Capítulo III “Licencia de Exploración” del Decreto 2655 de 1988, en sus artículos 32, 33, 34, 36 al 39 y 40; y del artículo 66-3 del Decreto 01 de 1984 (fls. 34-42 c. medidas cautelares).
Considera que, en atención a que transcurrieron más de cinco años -según lo señala el artículo 66-3 del CCA-, las Resoluciones n.° 0221 del 7 de julio de 1997 y n.° 1180475 del 18 de diciembre de 2002, mediante las cuales se otorgó y se modificó la licencia de exploración minera 0782-73 -actos que no se han inscrito en el Registro Minero Nacional-, ya perdieron fuerza de ejecutoria; razón por la cual, de continuarse con el trámite para el otorgamiento del título minero, se estarían desconociendo los límites temporales que el Decreto 2655 de 1988 impuso a esa modalidad de titulación[6] en sus artículos 32[7] y 33[8].
Añade que esta situación da lugar a la imposibilidad del otorgamiento de la licencia de exploración de marras, por las siguientes razones (fls. 37-38 c. medidas cautelares): Tal imposibilidad jurídica, se presenta por las siguientes razones: 1.- Porque el decreto 2655 de 1988 ya no existe, por haber sido derogado expresamente. 2.- Porque en las disposiciones que reemplazan al decreto derogado, la situación fáctica que ostenta Carlos Fernando ldarraga Amado, al haber formulado su solicitud ante la autoridad minera como pequeño minero, tal situación no se acomoda a las disposiciones legales vigentes. 3.- Porque sería un contrasentido, perpetuar en el tiempo una aspiración personal para adquirir un derecho minero que se manifiesta en contravía de la ley, recuérdese que hasta la fecha de presentación de esta demanda, han transcurrido más de 17 años, sin que se hubiere adelantado alguna actividad minera de exploración técnica, lo más probable es que transcurran otros, 17 años para que se pueda explotar la zona, ya que Carlos Fernando ldarraga Amado, debe reducir el área de acuerdo al auto GCM No. 00150 de julio 28 de 2014, presentar los pertinentes informes y esperar que los mismos sean aprobados.
Los informes y obligaciones a cumplir son: progreso, final de exploración; delimitar y amojonar la zona; efectuar la declaración del impacto ambiental y presentar el programa de trabajos e inversiones, para proceder de conformidad a lo dispuesto en el artículo 44 del decreto 2655 de 1988, a otorgar la licencia de explotación o suscribir el respectivo contrato de concesión. 4.- Porque el área del yacimiento otorgado a Carlos Fernando Idarraga Amado en la licencia 0782-73, se encuentra sub- judice porque en la resolución 0221 de julio 28 de 1997, se le otorgan 19,2251 hectáreas y en el auto GCM No 001050 de 28 de julio de 2014 de la Agencia Nacional Minera, se lo requiere y se le concede término perentorio de dos meses, para que reduzca el área de la licencia 0782-73 a "8,7673" hectáreas. 3.- Traslado de la solicitud e intervención de la accionada Mediante auto del 9 de febrero de 2018 (fl. 56 c. medidas cautelares), se dispuso correr traslado de la petición cautelar.
La Agencia Nacional de Minería – ANM se opuso a la prosperidad de la solicitud de suspensión de los actos administrativos y del procedimiento administrativo. Señaló que los actos demandados fueron expedidos con apego al derecho fundamental al debido proceso (art. 29 Constitucional) y a las disposiciones legales que regulan la materia. Precisó que la exclusión de los materiales de lecho de río del objeto del contrato de concesión minera 15934, se dio con ocasión de la manifestación expresa que en dicho sentido hizo la misma titular minera desde la solicitud de la primigenia licencia de exploración que antecedió la celebración del contrato, el cual cuenta con un Programa de Trabajos e Inversiones[9] en el que se excluyeron dichos minerales.
Específicamente, la ANM señaló (fls. 61-65 c. medidas cautelares): Observado detenidamente el procedimiento e invocación normativa por la cual se expidieron los actos que motivaron la expedición de las Resoluciones Nos. 000944 del 12 de mayo de 2011 y 001601 del 28 de abril de 2014, se puede apreciar nítidamente de su contenido que muy por el contrario de lo expuesto por el demandante, el trámite surtido por la Autoridad Minera fue plenamente respetuoso del Debido Proceso contenido en el Artículo 29 de la Constitución Política.
Respecto de la Resolución No. 000944 del 12 de mayo de 2011, mediante la cual se rechazó por Improcedente la oposición administrativa impetrada por la apoderada de la señora Luz Marina Rubiano Parra, se manifestó lo siguiente: `Ahora bien, observada la documentación obrante dentro del expediente No 0782-73, encontramos que en reiteradas ocasiones se hace mención a que la señora LUZ MARINA RUBIANO PARRA titular del contrato de concesión 15934, manifestó le fueran excluidos de la zona concedida los minerales relacionados con lecho de ríos y quebradas, lo mismo que las carreteras, entendiéndose con ello que renuncian a la explotación de lechos de ríos.
Que el 19 de abril de 1995 se suscribió contrato No. 15934 y adelantado el trámite correspondiente, se profirió la Resolución No 19900051 de 27 de septiembre de 2000, la cual establece en su artículo primero que el mineral otorgado es materiales de construcción y demás materiales concesibles, conforme a lo evaluado se entiende que el mineral otorgado es materiales de construcción, ya que mediante Resolución DSM 148 de 1 de marzo de 2007, se resolvió modificar el mencionado artículo en el sentido de efectuar la exclusión del mineral material de arrastre correspondiente a los títulos 0781-73 y 0782-73, y como consecuencia de ello aclarar que el mineral otorgado en el contrato de concesión 15934 son materiales de construcción, los cuales no incluyen material de arrastre de lecho de río o vegas de inundación´.
(…) Por lo anteriormente expuesto, es pertinente indicar, que el rechazo de la oposición presentada por la apoderada de la señora Luz Marina Rubiano Parra, se debió a que fue la misma demandante en su solicitud minera No. 15934 la que pidió la exclusión de materiales de arrastre. (…) De conformidad con el artículo anterior, es Importante manifestar que en la Resolución No. 50464 del 30 de abril de 1992 mediante la cual se otorga la licencia de Exploración No, 15934 en su artículo primero en la observación se determina.
"Se entienden excluidos los cauces de las corrientes de agua", por lo que era de su pleno conocimiento dicha exclusión, solicitada por la misma titular. (…) En el caso en concreto el respectivo PTI, el cual fue aportado por la misma titular minera señora Luz Marina Rubiano Parra y el mismo fue evaluado por la autoridad minera mediante Concepto Técnico del 8 de abril de 1994, y se aprobó para la explotación de MATERIALES DE CONSTRUCCION sin incluir MATERIALES DE ARRASTRE.
Así las cosas, en el presente caso no se desconocieron los derechos que le asistían a la titular de la Licencia No. 15934. En conclusión se considera que el tramite efectuado por la autoridad minera mediante la expedición de las Resoluciones Nos. 000944 del 12 de mayo de 2011 y 001601 del 28 de abril de 2014, se encuentran ajustadas a derecho y es respetuoso del Debido Proceso que prevé el Artículo 29 de la Constitución Política, razón por la cual los actos administrativos demandados, de ninguna manera pueden enmarcarse dentro de la circunstancia prevista para la viabilidad de la Medida Cautelar de que trata el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011.
El tercero interesado guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia del Despacho para resolver la solicitud de suspensión provisional Conforme a lo previsto en el artículo 125 del CPACA[10], compete al Despacho decidir sobre la solicitud de medidas cautelares en aquellos procesos con vocación de única instancia. Como el presente proceso corresponde a un asunto minero conocido por esta Corporación en única instancia -art. 295 de la Ley 685 de 2001-, el Despacho es competente para decidir, en sala unitaria, sobre la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos formulada por la parte demandada. 2.
Problema jurídico Corresponde al Despacho determinar la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de las Resoluciones n.° 000944 del 12 de mayo de 2011 y 001601 del 28 de abril de 2014, mediante las cuales se rechazó la oposición administrativa al otorgamiento de una licencia de exploración minera y se confirmó dicha decisión. Para resolver la cuestión planteada, (i) se harán algunas precisiones en torno a la medida de suspensión provisional de actos administrativos y (ii) se estudiará el caso concreto, teniendo en cuenta los cargos de nulidad formulados en la demanda, así como las pruebas obrantes en el plenario en esta instancia procesal. 3.- La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo Las medidas cautelares han sido instituidas en los procesos judiciales como un mecanismo tendiente a evitar que resulte nugatoria la sentencia con la que se pondrá fin a los mismos, en virtud de las modificaciones que se pueden presentar en el transcurso de la actuación procesal respecto de la situación que inicialmente dio lugar a la demanda.
Es por ello que se las ha concebido como “(…) precauciones inequívocamente diseñadas para garantizar que la solución que se adopte como resultado del proceso judicial podrá ser materializada”[11], brindándole a quienes acuden ante la administración de justicia, la certeza de que el trámite del proceso no va a obrar en contra de sus intereses y que los mismos serán protegidos aún antes de la decisión definitiva.
El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 establece que las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y que para su declaratoria se exige que guarden relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. En relación con la suspensión de los efectos de los actos administrativos, el artículo 231 del CPACA[12] señala los requisitos específicos o sustanciales para su procedencia, además de aquellos genéricos inmersos en los artículos 229 y 230 ibidem, que se concretan en que la solicitud sea: i) a petición de parte, ii) anterior a la admisión de la demanda o en cualquier estado del proceso, iii) debidamente sustentada, y iv) que guarde relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
De acuerdo con lo anterior, el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de actos administrativos resulta procedente cuando del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como sustento en la solicitud cautelar, o del estudio de las pruebas allegadas con esa solicitud, se desprenda la violación de las mismas; por lo que el requisito sustancial de procedencia está determinado por la violación de cualquiera de las disposiciones normativas invocadas, bajo los dos eventos expuestos, esto es, por la confrontación del acto con el contenido normativo denunciado o con las pruebas aportadas, lo que supone no solo una revisión formal como lo establecía el C.C.A., sino el examen de los elementos de procedencia establecidos en función de la finalidad de la medida, que es el amparo preliminar y preventivo de la legalidad cuando esta se advierte quebrantada, lo que de ninguna manera puede implicar prejuzgamiento como bien lo establece el artículo 229 del CPACA[13] y lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación[14], al señalar que: [P]ese a que la nueva regulación le permite al Juez realizar un análisis de la sustentación de la medida y estudiar las pruebas pertinentes, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, lo que obliga al Juzgador a ser en extremo cauteloso al momento de resolver la solicitud de suspensión provisional. 4.- Caso concreto 4.1.- Los actos administrativos demandados El presente proceso tiene por objeto realizar un juicio de validez de los siguientes actos administrativos. - Resolución SCT n.° 000944 del 12 de mayo del 201, proferida por el Instituto Colombiano de Geología y Minería, “por medio de la cual se resuelve una oposición administrativa dentro del expediente No. 0782-73”, de la que se destaca: Ahora bien, observada la documentación obrante dentro del expediente No 0782-73, encontramos que en reiteradas ocasiones se hace mención a que la señora Luz Marina Rubiano Parra titular del contrato de concesión 15934, manifestó le fueran excluidos de la zona concedida los minerales relacionados con lecho de ríos y quebradas, lo mismo que las carreteras, entendiéndose con ello que renuncian a la explotación en lechos de ríos.
Que el 19 de abril de 1995 se suscribió contrato No 15934 y adelantado el trámite correspondiente, se profirió Resolución No 19900051 de 27 de septiembre de 2000, la cual establece en su artículo primero que el mineral otorgado es materiales de construcción y demás minerales concesibles; conforme a lo evaluado se entiende que el mineral otorgado es materiales de construcción, ya que mediante Resolución DSM 148 de 1 de marzo de 2007, se resolvió modificar el mencionado artículo en el sentido de efectuar la exclusión del mineral material de arrastre correspondiente a los títulos 0781-73 y 0782-73, y como consecuencia de ello aclarar que el mineral otorgado en el contrato de concesión 15934 son materiales de construcción, los cuales no incluyen material de arrastre de lecho de río o vegas de inundación. Es por esto que teniendo en cuenta el concepto OAJ 241 de 24 de junio de 2008, en el que se señala que todos los actos de la administración se presumen -legales, de tal suerte que quien se considere directamente afectado con la decisión de la Autoridad Minera, será quien inicie ante las Autoridades competentes las reclamaciones que considere sin que sea la misma Administración quien entre a desconocer sus actos e, inobservar el principio de seguridad jurídica que debe regirlas actuaciones administrativas.
Así mismo resulta pertinente señalar que en su momento se dio aplicación a lo señalado en el artículo 25 del Decreto 2655 de 1988, que a su texto señala: `MINERALES QUE COMPRENDE LA LICENCIA. La licencia comprende todos los minerales concesibles que puedan existir en la zona otorgada, a menos que el interesado limite su solicitud a uno o varios, específicamente determinados.
En este caso podrá otorgarse a tercero licencia sobre la misma zona, que comprenda los minerales excluidos siempre que su exploración no interfiera la del primer solicitante. [El] Ministerio adoptará, en cualquier tiempo, las medidas concretas que eviten dicha interferencia´. - Resolución n.° 001601 del 28 de abril de 2014, expedida por la Agencia Nacional de Minería, “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición presentado dentro de la propuesta de contrato de concesión (sic) No. 0782-73, y se toman otras determinaciones”, cuyo tenor: Que teniendo en cuenta las inconformidades de orden técnico que ha planteado la recurrente se procedió a reevaluar el presente expediente, determinándose en revelación (sic) técnica del 14 de marzo de 2014 lo siguiente: Desde la presentación de la solicitud minera No. 15934 el mismo interesado excluye los materiales de arrastre, con respecto a los minerales concesibles debe aclararse, que los materiales de arrastre de lecho de rio no se encuentran asociados o en liga íntima a los materiales de construcción en cantera, tampoco son un subproducto de la explotación de estos, así, las cosas el contrato de concesión No. 15934 fue otorgado para materiales de construcción y demás concesibles en cantera los cuales no incluyen materiales de arrastre de lecho de río o vegas de inundación. Artículo 25 Decreto 2655 de 1988.
Minerales que comprende la licencia. La licencia comprende todos los minerales concesibles que puedan existir en la zona otorgada, a menos que el interesado limite su solicitud a uno a varios, específicamente determinados. En este caso podrá otorgarse a terceros licencia sobre la misma zona, que comprenda los minerales excluidos siempre que su exploración no interfiera la del primer solicitante.
El Ministerio adoptará, en cualquier tiempo, las medidas concretas que eviten dicha interferencia. De conformidad a lo dispuesto en este artículo, es necesario recordar, que la Resolución No. 50464 del 30 de abril de 1992 mediante la cual se otorga la Licencia de Exploración No. 15934, en su artículo primero en la observación determina "Se entienden excluidos los cauces de las corrientes de agua" (folio 7).
Artículo 39 Decreto 2655 de 1988, expresa en su literal a) `Programa de trabajos e inversiones. Con el informe final de exploración, el titular de la licencia presentara el Programa de Trabajos e Inversiones de Explotación. Este tendrá como base los resultados de la exploración realizada y consistirá en un esquema abreviado de las obras, trabajos e inversiones que habrán de ejecutarse durante el contrato de concesión o licencia de explotación. En el Programa de Trabajos e Inversiones se señalarán: a) La clase y características de la minería proyectada y del mineral principal y secundario que se pretendan explotar ´ El artículo 39 del antiguo Código de Minas, determina las características del PTI y reconoce como dicho programa será el encargado de precisar cuál será el mineral a explotar.
En el caso concreto el respectivo PTI fue evaluado por la autoridad minera mediante concepto técnico de 8 de abril de 1994 y se aprobó para la explotación de MATERIALES DE CONSTRUCCION sin incluir MATERIALES DE ARRASTRE. Si bien es cierto el artículo 27 del Decreto 2655 de 1988, limita la exploración de aluviones en los lechos y márgenes de los ríos o islas situadas en los cauces, a proyectos de mediana y gran minería, el articulo 40 determina la clasificación definitiva ya que esta clasificación está dada por la producción; por lo tanto hasta que no se conozca la producción esperada no es posible clasificar el proyecto.
Artículo 40. Clasificación definitiva. El Ministerio, con fundamento en el Informe Final de Exploración y el Programa de Trabajos e Inversiones, dará la clasificación definitiva del proyecto como de pequeña, mediana o gran minería, sin perjuicio de la obligación del interesado de actualizar los datos del mencionado programa cada cinco años durante la explotación y de la reclasificación que hiciere el Ministerio con base en la información actualizada.
Así las cosas, de todo lo expuesto, es posible determinar que al otorgarse la licencia No 0782-73 no se desconocen los derechos que le asistían a la titular de la licencia No 15934. (…) Que teniendo en cuenta que del estudio realizado a los argumentos presentados por la recurrente, y revisado el Acto Administrativo motivo de inconformidad, se pudo establecer que las decisiones adoptadas dentro del presente trámite se ajustan a derecho, se hace necesario CONFIRMAR la Resolución SCT No 000944 del 12 de mayo de 2011. 4.2.- Los cargos formulados y su análisis El artículo 231 del CPACA condiciona la procedencia de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo a la “violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado”.
Por esta razón, el mismo artículo establece que la constatación de esa violación puede hacerse a partir de la confrontación del acto atacado con las normas superiores invocadas como transgredidas o con base en el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud cautelar. En el caso sub examine, como ya se precisó, la petición de suspensión provisional se fundamentó en los mismos cargos de nulidad planteados en la demanda, los cuales pueden agruparse en dos puntos de controversia.
El primero corresponde a la inobservancia de las normas especiales sobre titulación minera que impiden la concurrencia o superposición de títulos mineros en la forma reconocida por la Agencia Nacional de Minería en los actos demandados. Para la accionante, estas limitaciones a la titulación se encuentran consignadas en los artículos 6-1, 27, 32, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 63, 109, 112, 113, 114, 269 y 290 del Decreto 2655 de 1988 y en los artículos 11, 45, 61, 68 y 299 de la Ley 685 de 2001, sobre los cuales erige su pretensión de invalidez.
El segundo punto de controversia tiene que ver con la comprensión, desde un punto de vista técnico, de la similitud o diferencia de los materiales de construcción versus los materiales de lecho de río y la viabilidad técnica de la concurrencia de ambos títulos mineros, a la luz de la lex artis de la minería y de la regulación que, sobre la exploración y explotación de estos minerales, ofrece el ordenamiento jurídico colombiano. El Despacho resalta que el contrato de concesión minera 15934 se perfeccionó el 13 de marzo de 1996[15], esto es, mientras se encontraba vigente el Decreto 2655 de 1988, anterior Código de Minas.
En aplicación de esa misma normatividad, el señor Carlos Fernando Idarraga Amado formuló la superpuesta solicitud de licencia de exploración 0782-73, la cual, pese a contar con resoluciones que disponen su otorgamiento y modificación parcial respectivamente, no ha sido inscrita en el Registro Minero Nacional, razón por la cual se entiende que no se ha perfeccionado, tal como lo prevén los artículos 17[16] y 293[17] del antaño Decreto 2655 de 1988.
Aunque en principio podría considerarse que tanto el contrato de concesión minera 15934, como la solicitud de licencia de exploración 0782-73, se encuentran gobernados por el anterior Código de Minas -Decreto 2655 de 1988-, la parte actora manifestó que dicha concesión en realidad se rige por la Ley 685 de 2001, en atención a que, en sede administrativa, la titular minera manifestó su voluntad de acogerse a la nueva codificación del 2001, en aplicación de lo previsto en el artículo 349 ibidem[18].
Según el planteamiento de la accionante, dicho acogimiento fue aceptado por la Empresa Nacional de Minería Limitada – MINERCOL -otrora autoridad minera-, mediante acto administrativo del 15 de julio de 2003. Sin embargo, pese a considerar que al contrato de concesión de marras le resulta aplicable la Ley 685 de 2001, la accionante adujo como razones de nulidad de los actos demandados y, por tanto, como fundamentos de la petición cautelar, el desconocimiento de una mezcla de normas contenidas tanto en el actual Código de Minas -Ley 685 de 2001-, como en el anterior -Decreto 2655 de 1988-.
Específicamente, frente a la determinación del objeto de la concesión 15934, a efectos de precisar si el concepto de materiales de construcción comprende o no los materiales de lecho de río, la accionante planteó que debe dársele aplicación a los preceptuado en los artículos 61 y 68[19] -y su Decreto 2191 del 4 de agosto de 2003- de la Ley 685 de 2001, así (fls. 26-27 c. medidas cautelares): No obstante lo antes explicado, debe entenderse y así se acepta por la doctrina y la jurisprudencia que cuando hay temas jurídicos por aclarar o interpretar, se entiende que la nueva ley, cumple la función de interpretar con autoridad, sobre el alcance que se les debe dar a temas legales, imprecisos, insuficientes o dudosos, como los que son motivo de discusión y que en el presente caso, conducen a entender y aceptar, el verdadero significado que debe darse al concepto: materiales de construcción, minerales asociados, minerales en liga íntima y subproductos, los cuales figuran expresamente mencionados en el contrato de concesión minera 15934, definiciones que son coincidentes con los argumentos que siempre ha expuesto y reclamado en vía gubernativa Luz Marina Rubiano Parra, titular del referido contrato de concesión minera, durante muchos años y es en esa medida que se consideran violados por el acto administrativo acusado, los articulo 61 y 11 de la ley 685 de 2001, tal como se explica a continuación, con el ítem de que si la Oficina Gubernamental llegare a celebrar un contrato de concesión minera con el señor Carlos Fernando ldarraga Amado, con base en la licencia 0782-73, necesariamente quebrantaría las disposiciones en cita, cuestión jurídica que se hace a todas luces, inaceptable por reñir con la lógica y el orden jurídico.
(…) La Oficina Gubernamental viola las disposiciones en cita, porque es el artículo 61 de la ley 685 de 2001, el que dice, cuales son los minerales que comprende la concesión, disposición que apunta a indicar en forma amplia y generosa que en tal precepto, se incluyen, el mineral contratado y aquellos que se hallen en liga íntima o asociados con estos o se obtengan como subproductos de la explotación. caso en el cual mal hace la Administración en restringir su alcance con una interpretación limitada, olvidándose que el objeto del contrato de concesión minera 15934 enunciado en su cláusula primera, son precisamente los materiales de construcción, minerales asociados minerales de liga íntima y subproductos.
Resulta igualmente violado por la Oficina Gubernamental el artículo 11 de la ley 685 de 2001, porque en el concepto materiales de construcción que es tan explicativo como amplio, se incluyen expresamente, los materiales de arrastre, tales como arenas, gravas y las piedras yacentes en el cauce y orillas de las corrientes de agua, vegas de inundación y Otros terrenos aluviales, caso en el cual queda ordenado y entendido que los materiales de lecho de rio, por su propio enunciado, significado y naturaleza, se encuentran inmersos dentro de los materiales de arrastre Y en esa consideración, le pertenecen al objeto del contrato de concesión minera 15934, como materiales de construcción. Empero, también señaló que sobre este mismo punto de derecho debe aplicarse lo preceptuado en los artículos 63, 109, 112 y 113 del Decreto 2655 de 2008, en los siguientes términos (fl. 31 c. medidas cautelares): Sea lo primero advertir que el CAPITULO XIV "MATERIALES DE CONSTRUCCIÓN", es el rector legal obligatorio en lo que orienta todo lo pertinente al interior del decreto 2655 de 1988 sobre los materiales de construcción, de allí que cualquier discusión, interpretación o decisión que se presente o se deba tomar al respecto y le corresponda a la autoridad aplicar o al particular obedecer, es cuestión que obliga a acudir en primer lugar a la norma en donde se encuentre la especialidad del tema, es decir en el presente caso, al referido capítulo del decreto en cita y luego si, acudir a los otros artículos del referido decreto que regulan el tema en cuestión; ese y no otro es el orden de prevalencia que se les debe dar a las distintas disposiciones que se ocupan sobre los materiales de construcción, al interior del decreto 2655 de 1988 Código de Minas, vigente a la época en que se celebró el contrato de concesión minera 15934 y se otorgó la licencia de exploración técnica No 0782-73.
Por otra parte, la actora sostuvo que en los actos demandados se inobservan las normas que regulan las condiciones en que puede un titular minero presentar oposición administrativa frente al otorgamiento de una concesión o licencia minera en un polígono en el que ya se había concedido un título con anterioridad, para lo cual invoca la aplicabilidad de los artículos 299 de la Ley 685 de 2001 y 269 del Decreto 2655 de 1988 (fls. 20-23 c. medidas cautelares).
Y pese a considerar que al contrato de concesión minera 15934 le resulta aplicable la Ley 685 de 2001, la misma accionante adujo que ese negocio jurídico constituye un derecho adquirido a su favor, en los términos señalados en el artículo 6-1 del Decreto 2655 de 1988. Esto lo planteó en los siguientes términos: De conformidad con el artículo 6 numeral. 1 del Decreto 2655 de 1988, vigente cuando se celebró el contrato de concesión minero 15934, son derechos adquiridos: "Los contratos de concesión, suscritos y debidamente solemnizados "; del precepto legal enunciado, surge que Luz Marina Rubiano Parra por ser titular del referido contrato, tiene en su favor un derecho adquirido, el cual debe ser protegido y garantizado en su goce por las autoridades de la República de Colombia y respetado por todas las personas, a términos de lo dispuesto en el artículo 58 de la C. P. (…) En el caso concreto, los conceptos derechos constituidos y derechos adquiridos, amparan la situación jurídica concreta e individualizada a favor de Luz Marina Rubiano Parra que se torna irrevocable por estar perfeccionado el contrato de concesión minera y estar debidamente registrado, lo cual significa que la situación jurídica individual que mi mandante tiene a su favor, con base en el decreto 2655 de 1988, se consolidó, toda vez que el contrato de Concesión Minera No 15934 de abril 19 de 1995, celebrado entre Luz Marina Rubiano Parra y el Ministerio de Minas y Energía, para gran minería, para la explotación y apropiación de materiales de construcción minerales asociados, minerales en liga íntima y subproductos, figura registrado (certificado de 02-10-2014) con el número RNM: GCBB01, en la anotación 3 de marzo 13 de 1996; tal contrato y registro, se encuentra vigente y constituye un derecho adquirido, de allí que mi mandante, ya tenía en su haber un derecho minero, subjetivo, Concreto y debidamente perfeccionado y como tal debe ser respetado y acatado por la autoridad minera.
Dada la argumentación esgrimida en la demanda y en la petición cautelar, según la cual los actos controvertidos deben ser anulados, entre otras razones porque inobservan normas del Código de Minas anterior -Decreto 2655 de 1988- y del actualmente vigente -Ley 685 de 2001- en los términos a que se acaba de hacer alusión, surge un primer y fundamental interrogante: ¿cuál es el régimen jurídico aplicable al contrato de concesión minera 15934 y a la solicitud de licencia de exploración 0782-73? La definición del régimen jurídico -Código de Minas- aplicable es una condición sine qua non para el estudio de la suspensión provisional deprecada, por dos razones fundamentales.
En primer lugar, porque debe existir absoluta precisión sobre la norma a la luz de la cual ha de verificarse, prima facie, la juridicidad del acto demandado en los términos señalados por el artículo 231 del CPACA, según el cual la suspensión provisional de los actos administrativos procede cuando de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como transgredidas se infiere una violación normativa que da lugar al decreto de la medida cautelar suspensiva.
Sin claridad sobre la disposición normativa a partir de la cual se debe hacer la confrontación entre norma y acto administrativo, no puede decidirse sobre la medida cautelar. En segundo lugar, por cuanto la determinación del Código de Minas aplicable, ciertamente marca el derrotero que debe seguir la Sala al momento de tomar la decisión de fondo, en la medida que, pese a que se invocaron disposiciones normativas que regulan con alguna semejanza los mismos puntos de derecho, de las consideraciones planteadas por las partes en la petición cautelar y su contestación, claramente se evidencia que lo que se debate, esto es, la posibilidad de que haya concurrencia entre un título minero de materiales de construcción con uno de materiales de lecho de río, es una cuestión que puede tener diversas y excluyentes alternativas jurídicamente plausibles, según sea el régimen jurídico minero que se use como fuente para resolver el conflicto.
En esta instancia procesal aún no existe certeza sobre cuál es el cuerpo normativo -Decreto 2655 de 1988 o Ley 685 de 2001- que debe usarse como referente para definir la legalidad de los actos enjuiciados de cara a su suspensión provisional; razón por la cual se considera que este es un asunto que debe abordarse al momento de proferirse la decisión de fondo, previa contradicción de las pruebas que se practiquen en el curso del proceso y teniendo en cuentas la alegaciones que sobre ellas presenten las partes, a efectos de verificar si el titular minero cumplió a cabalidad con las cargas que impone el artículo 349 de la Ley 685 de 2001 para el acogimiento a la nueva legislación minera, o si, por el contrario, el contrato de concesión minera 15934 sigue estando gobernado por el Decreto 2655 de 1988, dada la habilitación que en ese sentido han establecido los artículos 14[20], 349[21] y 350[22] de la Ley 685 de 2001, según los cuales a los títulos minero perfeccionados anteriormente se les seguirá aplicando el régimen jurídico bajo el cual fueron otorgados.
Por otra parte, como ya se señaló, el segundo punto de controversia tiene que ver con un debate técnico sobre las características fisicoquímicas de los yacimientos de materiales de construcción y de materiales de lecho de río, para determinar la similitud o diferencia entre ambos y la posibilidad de concurrencia de proyectos mineros que tengan por objeto su aprovechamiento económico, a la luz de la lex artis de la minería y de la regulación que, sobre la exploración y explotación de estos minerales, ofrece el ordenamiento jurídico colombiano. Por tratarse de un debate eminentemente técnico cuya solución requiere un conocimiento especializado sobre algunos aspectos de la geología -en cuanto a la caracterización de cada uno de los depósitos- y la ingeniería de minas -en lo que tiene que ver con el planeamiento de la explotación minera-, la propia accionante solicitó la práctica de pruebas[23] tendientes a ilustrar al juez de la causa sobre estas cuestiones que son ajenas a su conocimiento jurídico (fl. 114 c. 1).
Sin embargo, como todavía se encuentra pendiente el decreto y práctica de esas pruebas, el análisis probatorio a que hace alusión el artículo 231 del CPACA, se centrará en las pruebas documentales obrantes en el expediente, las cuales solamente dan cuenta de la expedición de los actos administrativos cuestionados y de una parte de los antecedentes administrativos de la concesión minera y de la solicitud de licencia de exploración, pero no permiten concluir razonablemente la procedencia de la medida cautelar deprecada, por cuanto aún no existe certeza sobre la viabilidad técnica de la concurrencia de los títulos en cuestión. En consecuencia, pese a que la petición cautelar cumple con la carga de haberse sustentado (art. 229 CPACA), debe concluirse que esos argumentos aún no tienen el respaldo probatorio que permita inferir la violación de las normas invocadas y así decretar la suspensión provisional solicitada, debido a que aún no hay certeza sobre el régimen jurídico aplicable al contrato de concesión minera 15934 y la solicitud de licencia de exploración 0782-73 y sobre la posibilidad técnica de su concurrencia o superposición; razones por las cuales, se niega la petición cautelar.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte actora, por los motivos expuestos en la presente providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno principal. [2] Folio 68. [3] Folio 70. [4] Así consta en el certificado de registro minero aportado con la demanda (fls. 164-165 c. 1), en cuya anotación n.° 3 se especificó que la minuta suscrita el 19 de abril de 1995, se inscribió en el Registro Minero Nacional el 13 de marzo de 1996. [5] Que la accionante considera aplicable al caso concreto, debido a que manifestó expresamente ante la autoridad minera que se acogía a lo regulado en esa ley, y dicha manifestación fue aceptada por la autoridad mediante acto administrativo del 15 de julio de 2003 (fl. 80 c. medidas cautelares). [6] Licencia de exploración minera. [7] “Artículo 32.
Duración de la licencia. La duración de la licencia de exploración se contará desde la fecha de su registro y será: a) De un (1) año para la licencia cuya área original sea hasta de cien (100) hectáreas, prorrogables hasta por uno (1) más. b) De dos (2) años para la que tenga un área original de más de cien (100) hectáreas sin pasar de mil (1.000) hectáreas, prorrogables hasta por un (1) año más, y c) De cinco (5) años para aquella cuya área original exceda de mil (1.000) hectáreas”. [8] “Artículo 33.
Otorgamiento de la prórroga. La prórroga del período inicial de las licencias de exploración se concederá al interesado que la solicite con antelación de dos (2) meses al vencimiento del término inicial y demuestre haber realizado, en forma completa, los trabajos básicos de exploración y que se justifican otros, adicionales o complementarios, para un mejor soporte técnico del Informe Final de Exploración o del Programa de Trabajo e Inversiones, incluyendo en éste, el de las obras de transporte especial y de embarque, cuando a ello hubiere lugar.
Si el Ministerio no se pronuncia dentro de los treinta (30) días siguientes a la solicitud de prórroga, ésta se entenderá aceptada”. [9] “Artículo 39. Programa de Trabajos E Inversiones. Con el Informe Final de Exploración, el titular de la licencia presentará el Programa de Trabajos e Inversiones de Explotación. Este tendrá como base los resultados de la exploración realizada y consistirá en un esquema abreviado de las obras trabajos e inversiones que habrán de ejecutarse durante el contrato de concesión o la licencia de explotación. En el Programa de Trabajos e Inversiones se señalarán: a) La clase y características de la minería proyectada y del mineral principal y secundarios que se pretenden explotar; b) La clase, características y cantidad de los trabajos técnicos de desarrollo y su duración; c) La clase, características, cantidad y posible localización de las obras, instalaciones y equipos necesarios para la operación minera, el beneficio de los minerales, su transporte interno y externo; d) La escala de producción proyectada para cuando la mina alcance su nivel normal; e) La clase, características, cantidad y posible localización de las instalaciones y equipos de transformación de los minerales explotados, si ésta se ha proyectado realizar como una operación integrada a la de minería; f) El monto y las modalidades de las inversiones necesarias para cada etapa anual de montaje, construcción y explotación y el estimativo de la inversión total; g) Los términos dentro de los cuales ejecutarán los trabajos y obras antes mencionados; h) Los elementos y análisis que sustenten la factibilidad técnica y económica del proyecto.
El Programa de Trabajos e Inversiones será presentado, en formulario especial, diseñado por el Ministerio. El correspondiente a la pequeña minería será especialmente breve y simplificado. En todos los casos, será autorizada por un geólogo, ingeniero geólogo o de minas, quienes deberán estar inscritos en el Ministerio”. [10] “ARTÍCULO 125.
DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.
Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.” [11] Rojas Gómez, Miguel Enrique, “La Teoría del Proceso”, Universidad Externado de Colombia, 1ª ed., 2002, p. 219. [12] “Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)”. [13] “Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 3 de diciembre de 2012, Exp. 11001-03-24-000-2012-00290- 00.
Esta postura fue reiterada por esta Corporación en auto proferido el 29 de marzo de 2016, en el proceso con radicado 54.850 (M.P. Danilo Rojas Betancourth). [15] Como consta en el certificado de registro minero aportado con la demanda (fls. 164-165 c. 1). [16] “Artículo 17. Clases de títulos mineros. La exploración técnica por métodos de subsuelo y la explotación de depósitos y yacimientos de propiedad nacional, solamente se podrán adelantar mediante licencias de exploración, licencias de explotación, aportes y contratos de concesión. Lo aquí dispuesto, no se opone a la actividad minera de subsistencia de que trata el Capítulo XVII de este Código.
Es entendido que también podrán realizarse tales actividades con base en títulos expedidos con anterioridad, debidamente perfeccionados, que conserven su validez. El solicitante de licencias, concesiones y aportes, mientras su título no sea inscrito en el Registro Minero, no podrá alegar ninguna situación subjetiva y concreta, oponible a la administración, ni frente a nuevas disposiciones legales que modifiquen o eliminen los sistemas de exploración y explotación mineras”. [17] “Artículo 293.
Validez de los títulos. Ningún título minero o acto que lo modifique, cancele o grave tendrá electo respecto de terceros sin su inscripción en el Registro Minero”. [18] “Artículo 349. Solicitudes y propuestas. Las solicitudes de licencias de exploración y explotación y los contratos de concesión, que al entrar en vigencia el presente Código se hallaren pendientes de otorgamiento o celebración, continuarán su curso legal hasta su perfeccionamiento, conforme a las disposiciones anteriores.
Sin embargo, el interesado, dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de tal vigencia, podrá pedir que sus solicitudes de licencia se tramiten de acuerdo con las nuevas disposiciones sobre propuestas de contrato de concesión o se modifiquen las licencias de exploración o explotación o los contratos que hubiere suscrito, para ser ejecutados como de concesión para explorar y explotar, en los términos y condiciones establecidos en este Código.
En la modificación de tales contratos se fijará el término para la exploración, descontando el tiempo de duración de las licencias que les hubieren precedido”. [19] Y su Decreto 2191 del 4 de agosto de 2003, “por el cual se adopta el Glosario Técnico Minero". [20] “Artículo 14. Título minero. A partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional.
Lo dispuesto en el presente artículo deja a salvo los derechos provenientes de las licencias de exploración, permisos o licencias de explotación, contratos de explotación y contratos celebrados sobre áreas de aporte, vigentes al entrar a regir este Código. Igualmente quedan a salvo las situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas antes de la vigencia del presente estatuto”. [21] “Artículo 349.
Solicitudes y propuestas. Las solicitudes de licencias de exploración y explotación y los contratos de concesión, que al entrar en vigencia el presente Código se hallaren pendientes de otorgamiento o celebración, continuarán su curso legal hasta su perfeccionamiento, conforme a las disposiciones anteriores. Sin embargo, el interesado, dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de tal vigencia, podrá pedir que sus solicitudes de licencia se tramiten de acuerdo con las nuevas disposiciones sobre propuestas de contrato de concesión o se modifiquen las licencias de exploración o explotación o los contratos que hubiere suscrito, para ser ejecutados como de concesión para explorar y explotar, en los términos y condiciones establecidos en este Código.
En la modificación de tales contratos se fijará el término para la exploración, descontando el tiempo de duración de las licencias que les hubieren precedido”. [22] “Artículo 350. Condiciones y términos. Las condiciones, términos y obligaciones consagrados en las leyes anteriores para los beneficiarios de títulos mineros perfeccionados o consolidados, serán cumplidos conforme a dichas leyes”. [23] Sobre este punto, vale destacar que la parte actora no solamente cuenta con la posibilidad de pedir pruebas, sino que, conforme a lo previsto en el artículo 219 del CPACA, bien pudo aportar el dictamen pericial dentro de la oportunidad para pedir la práctica de pruebas, a efectos de ilustrar al despacho sobre la cuestión técnica debatida desde el inicio mismo del proceso.