ACCIÓN DE TUTELA / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN INCIDENTE DE DESACATO - Confirma sanción [A] pesar de los múltiples requerimientos efectuados a los referidos funcionarios no se obtuvo respuesta de su parte, de manera que podía concluirse que la conducta, del director de Sanidad del Ejército Nacional ha sido dilatoria y negligente a cumplir la orden de tutela, puesto que omitieron llevar a cabo las actuaciones para que el accionante fuera valorado por los especialistas requeridos y posteriormente evaluado por la Junta Médico Laboral.
Bajo este escenario, una vez revisado el expediente y precisado lo anterior, se advierte que el señor brigadier [G.L.G.], en calidad de exdirector de Sanidad del Ejército Nacional, nunca se pronunció frente a lo requerido por el Tribunal en múltiples oportunidades, con el fin de determinar si había materializado la orden impartida en el fallo de tutela del 18 de mayo de 2017.
Aunado a lo anterior, el brigadier general [M.V.M.N.], en calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional fue notificado de manera personal sobre la existencia de las anteriores actuaciones (ff. 36) y pese a tener conocimiento directo del incidente de desacato adelantado en su contra, no emitió pronunciamiento alguno. Razón más que suficiente para concluir que el funcionario sancionado no ha acatado lo decretado por la corporación judicial referida.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 53 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-00672-01(AC)A Actor: EDUAR JAVIER CUMBAL PUTACUAR Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, DIRECCIÓN DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL Temas: Sanción por desacato de orden de tutela.
Valoración por especialistas y práctica de Junta Médica Laboral. CONSULTA – INCIDENTE DE DESACATO La Subsección procede a revisar, en grado jurisdiccional de consulta, la providencia dictada el 28 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante la cual decidió el incidente de desacato promovido por la parte accionante, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
ANTECEDENTES El 22 de noviembre de 2018 el señor Eduar Javier Cumbal Putacuar, interpuso incidente de desacato en contra de la Dirección de Sanidad del Ejército por el incumplimiento de la orden impuesta en el fallo de tutela de primera instancia del 18 de mayo de 2017. Para el efecto, afirmó que la entidad castrense no ha programado las citas para la valoración por especialistas y la posterior realización de la Junta Médico Laboral, situación que le ocasiona un grave daño porque impide la continuidad con su tratamiento médico, situación que hace que su estado de salud se deteriore.
DECISIÓN CONSULTADA El 28 de mayo de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, sancionó por desacato a los señores Germán López Guerrero y Marco Vinicio Mayorga Niño, que han ejercido en el cargo de Director de Sanidad del Ejército, con multa de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes a cada uno, por incumplirse la orden de tutela del 18 de mayo de 2017 (ff.38-45).
CONSIDERACIONES Estudio normativo y jurisprudencial del incidente de desacato La acción de tutela es un procedimiento preferente y sumario cuyo principal objetivo es la protección inmediata de derechos fundamentales, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política. En esa medida, guarda especial relevancia que las sentencias dictadas en sede de tutela sean acatadas sin demora.
De allí que el Decreto 2591 de 1991, mediante el cual se reglamentó la acción de tutela, en primera medida, faculte al juez para lograr dicha finalidad y, en segunda, a la persona que solicitó el amparo. En efecto, el artículo 27 del citado Decreto dispone un procedimiento de cumplimiento que es iniciado de oficio por el juez, pero puede ser impulsado por el interesado o el Ministerio Público.
La mencionada norma establece que en el evento en el cual la autoridad responsable del daño causado no cumpla dentro de las 48 horas siguientes la orden efectuada en el fallo, el juez se dirigirá ante el superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir e inicie un procedimiento disciplinario en su contra. Igualmente, determina que si la autoridad se abstiene de cumplir después de transcurridas otras 48 horas, el juez ordenará abrir un proceso contra el superior y adoptara las medidas necesarias para lograr el cumplimiento del fallo.
Adicionalmente, señala que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. Al respecto, el artículo 52 ibídem faculta al accionante para solicitar el cumplimiento del fallo mediante el incidente de desacato, en los siguientes términos: “La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. En ese orden de ideas, una vez el accionante ha presentado el incidente de desacato, el juez debe analizar si la orden impuesta en sede de tutela fue cumplida o, si por el contrario, no ha sido acatada.
En caso de que establezca que existe un incumplimiento, deberá imponer la sanción a que haya lugar. Sobre el particular, es importante tener presente que la imposición de una sanción es una manifestación de las facultades del juez para hacer cumplir el amparo ordenado y verificar el acatamiento de las decisiones de tutela. Igualmente, es relevante resaltar que en el incidente, a diferencia del procedimiento de cumplimiento, debe acreditarse la responsabilidad de carácter subjetivo, esto es, la existencia de un nexo causal entre la desobediencia del fallo y la culpa o dolo del funcionario responsable.
Así las cosas, el juez de tutela debe determinar quién es la persona que tiene que cumplir la orden de tutela y sobre ella será en quien recaiga la sanción. Además, el juez deberá determinar si el incumplimiento es imputable al funcionario o no, pues sólo en caso de serlo podrá imponerle una sanción en el trámite del incidente de desacato.
Al respecto, la Corte ha sostenido: “[…] en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. Así las cosas, el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela […]”[1].
Por último, es necesario recordar que el objetivo del incidente de desacato es lograr el cumplimiento de la orden impuesta en la providencia de amparo y no propiamente la imposición de una sanción. En consecuencia, para decidir un incidente de desacato, el juez debe analizar el caso concreto y determinar si: 1. Existió una orden dada un fallo de tutela, 2.
La sentencia se notificó a la autoridad encargada de hacer cumplir la orden impuesta, 3. Se venció el plazo sin que se cumpliera la orden y 4. Existe contumacia en el incumplimiento de la decisión. Análisis del grado jurisdiccional de consulta En relación con el grado jurisdiccional de consulta, se precisa que aquel se surte únicamente cuando el juez de primera instancia decide declarar el desacato y, como consecuencia, impone una sanción a la persona encargada de cumplir la orden judicial.
Sobre el particular, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 señala que la sanción será consultada ante el superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe mantener o revocar la decisión. La finalidad de la consulta es garantizar que la sanción impuesta se haya realizado de acuerdo con el ordenamiento jurídico y los hechos demostrados en el trámite incidental.
En consecuencia, el expediente deberá ser remitido automáticamente por el juez que impuso la sanción a la persona que se abstuvo de cumplir la orden, para que el superior jerárquico verifique el acatamiento de la orden tutelar y decida sobre la procedibilidad de la sanción. Caso concreto El estudio del incidente de desacato en sede de consulta, se contrae a verificar el incumplimiento total o parcial de la orden de tutela y analizar si la sanción impuesta es proporcional.
Veamos: a) La orden del fallo de tutela. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia del 18 de mayo de 2017, amparó los derechos fundamentales a la salud, dignidad humana y seguridad social del señor Eduar Javier Cumbal Putacuar. En consecuencia, dispuso lo siguiente: «[…] ORDENAR al señor director de Sanidad del Ejército Nacional que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia dé inicio a las gestiones administrativas pertinentes para que el actor sea valorado por las especialidades a que haya lugar, […] su caso debe ser llevado ante la Junta Médico Laboral, trámite que en todo caso no podrá prolongarse más de dos (2) meses […]» Así las cosas, deberá determinarse si la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional adelantó las acciones pertinentes para asignar las citas de valoración con los especialistas requeridas por el señor Eduar Javier Cumbal Putacuar, así como la calificación a través de la Junta Médico Laboral. b) Cumplimiento del fallo El 22 de noviembre de 2018 el señor Eduar Javier Cumbal Putacuar interpuso incidente de desacato por el incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela del 18 de mayo de 2017.
Por lo anterior, el 29 de noviembre de 2018 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B requirió al Brigadier General Germán López Guerrero, en calidad de Director de Sanidad del Ejército Nacional, para que informara sobre el cumplimiento del mandato dado en la sentencia antes referenciada (f.11). Sin embargo, el señor Brigadier no emitió contestación alguna (f.15).
En consecuencia, el 28 de enero de 2019 el Tribunal referido aperturó incidente de desacato en contra del señor Germán López Guerrero, Director de Sanidad del Ejército y le solicitó informar sobre las actuaciones desplegadas tendientes a cumplir el fallo judicial del 18 de mayo de 2017 (ff.16-17). Decisión notificada por aviso y sobre la cual, no se pronunció el interesado (ff.27-31).
El 10 de abril de 2019, el Tribunal ordenó vincular como extremo pasivo del litigio al Brigadier General Marco Vinicio Mayorga Niño, teniendo en cuenta que asumió el cargo de Director de Sanidad del Ejército Nacional a partir del 27 de diciembre de 2018. En ese orden, lo requirió para que se pronunciara sobre los hechos contenidos en el escrito de desacato (ff.32- 33).
La anterior decisión fue notificada personalmente el 11 de abril del año en curso (f.36). Empero, nuevamente el funcionario precitado guardó silencio (f.37). Por lo anterior, el 28 de mayo del 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, sancionó por desacato a los señores Germán López Guerrero, quién ejerció el cargo de director de Sanidad del Ejército Nacional y Marco Vinicio Mayorga Niño, en calidad de actual director, con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cada uno, por incumplir las órdenes previstas en el fallo de tutela del 18 de mayo de 2017 (ff. 38-45).
Como fundamento de su decisión, sostuvo que a pesar de los múltiples requerimientos efectuados a los referidos funcionarios no se obtuvo respuesta de su parte, de manera que podía concluirse que la conducta, del director de Sanidad del Ejército Nacional ha sido dilatoria y negligente a cumplir la orden de tutela, puesto que omitieron llevar a cabo las actuaciones para que el accionante fuera valorado por los especialistas requeridos y posteriormente evaluado por la Junta Médico Laboral.
Bajo este escenario, una vez revisado el expediente y precisado lo anterior, se advierte que el señor brigadier Germán López Guerrero, en calidad de exdirector de Sanidad del Ejército Nacional, nunca se pronunció frente a lo requerido por el Tribunal en múltiples oportunidades, con el fin de determinar si había materializado la orden impartida en el fallo de tutela del 18 de mayo de 2017.
Aunado a lo anterior, el brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño, en calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional fue notificado de manera personal sobre la existencia de las anteriores actuaciones (ff. 36) y pese a tener conocimiento directo del incidente de desacato adelantado en su contra, no emitió pronunciamiento alguno. Razón más que suficiente para concluir que el funcionario sancionado no ha acatado lo decretado por la corporación judicial referida. c) Sanción Siguiendo la línea sentada por la Corte Constitucional[2], la Subsección A considera que hay lugar a confirmar una sanción por desacato cuando no hay pruebas que demuestren que se ha cumplido a cabalidad la orden impartida en el fallo de tutela.
De conformidad con lo expuesto, se advierte que la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en la providencia del 18 de mayo de 2017 no ha sido cumplida por parte del funcionario encargado, comoquiera que a la fecha no demostró que le ha concedido al señor Eduar Javier Cumbal Putacuar la programación de las citas con los especialistas requeridos ni la realización de la Junta Médico Laboral.
De manera que el encargado de materializar las órdenes impartidas por el juez constitucional, ha incurrido en desacato. Ahora bien, como el señor Germán López Guerrero para la fecha en que el Tribunal resolvió el incidente e impuso la sanción ya no ejercía como representante de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, resulta imperioso revocar la decisión. Por tanto, se confirmará la providencia del 28 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, a través de la cual sancionó al señor brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño, en calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Y se revocará la sanción impuesta al brigadier general Germán López Guerrero, en calidad de exdirector de Sanidad del Ejército Nacional. En mérito de lo expuesto, la Subsección “A” de la Sección Segunda,
RESUELVE
Primero: Confirmar la providencia del 28 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B en cuanto sancionó por desacato al brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño, que ejerce en el cargo de director de Sanidad del Ejército Nacional, con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incumplir la orden de tutela del 18 de mayo de 2017.
Segundo: Revocar la sanción impuesta al brigadier general Germán López Guerrero, en calidad de exdirector de Sanidad del Ejército Nacional. Tercero: Hacer las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. Devuélvase al Tribunal de origen.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ En Comisión RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Corte Constitucional T-512/11. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. [2] Sobre el tema ver Sentencia: T-171/09 y Auto 202 de 2013 de la Corte Constitucional.