PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL / RÉGIMEN PROCESAL / REMISIÓN DE LA NORMA / APLICACIÓN DE LAS NORMAS PROCESALES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCESO DE MAYOR CUANTÍA Al proceso de la referencia le son aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda, correspondientes al Código Contencioso Administrativo (CCA) y al Código de Procedimiento Civil (CPC), en virtud de la remisión normativa prevista en el artículo 267 del CCA.

Ante la ausencia de regulación frente al proceso ejecutivo en el CCA, se debe acudir al procedimiento de mayor cuantía en el CPC, por remisión expresa del artículo 87 - de las controversias contractuales— del CCA. NOTA DE RELATORÍA: Referente a la aplicación de normas procesales, consultar auto de unificación de 25 de junio de 2014, Exp. 25000-23-36-000-2012-00395- 01(49299), C.P. Enrique Gil Botero; auto de 28 de enero de 2015, Exp. 44655, C.P. Guillermo Sánchez Luque; auto de 30 de agosto de 2017, Exp. 55065, C.P. Danilo Rojas Betancourth; auto de 12 de febrero de 2019, Exp. 59029, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 267 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL AUTO QUE DECIDE RECURSO DE REPOSICIÓN / REVOCATORIA DEL MANDAMIENTO EJECUTIVO / EFECTO DIFERIDO EN LA APELACIÓN / PRESENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO DE APELACIÓN [E]l numeral artículo 505 del CPC dispone que el Auto que por vía de reposición revoque el mandamiento de pago es apelable en el efecto diferido.

Por su parte, el artículo 352 del CPC dispone que el recurso de apelación debe interponerse dentro de los 3 días siguientes a su notificación. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 352 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 505 TÍTULO EJECUTIVO CONTRACTUAL / TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO / EXIGIBILIDAD DEL TÍTULO EJECUTIVO / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / OBLIGACIÓN CLARA / OBLIGACIÓN EXPRESA / OBLIGACIÓN EXIGIBLE / CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / CONFIGURACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN TÍTULO EJECUTIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN - Unilateral / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL La jurisprudencia de esta Corporación sobre los títulos ejecutivos de naturaleza contractual ha manifestado que, por regla general, tienen el carácter de complejos (…) la exigibilidad del título dependerá de que reúna los requisitos formales y sustanciales previstos por la ley y, además, de que su conformación se haga con todos los documentos que, en conjunto, den cuenta de una obligación clara, expresa y exigible.

Ahora bien, cuando lo que se pretenda ejecutar sea un acto administrativo de liquidación unilateral, la exigibilidad dependerá de los términos en que la administración hubiese manifestado su voluntad. NOTA DE RELATORÍA: Referente a los títulos ejecutivos contractuales, consultar auto de 20 de noviembre de 2003, Exp. 25061, CP. Ramiro Saavedra Becerra.

EXIGIBILIDAD DEL TÍTULO EJECUTIVO / CONFORMACIÓN DEL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO - No se aportó con la demanda / DOCUMENTOS QUE CONFORMAN EL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO / TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO - No se conformó en debida forma La exigibilidad de la obligación prevista en la liquidación unilateral fue condicionada a la presentación de un informe por parte de la Dirección de Regalías del DNP, el cual formaría parte del título de recaudo.

El referido documento no fue aportado con la demanda, por lo que debe concluirse que en el presente caso, como bien lo señaló el Tribunal, no se conformó en debida forma el título ejecutivo complejo. Lo anterior, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 490 del CPC para la ejecución de obligaciones condicionales. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 490 SUBSANACIÓN DE LA DEMANDA / PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL / CONFORMACIÓN DEL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO / DOCUMENTOS QUE CONFORMAN EL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO / EXIGENCIA DE CARGA DE LA PRUEBA / REQUISITOS DE CARGA DE LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA - En asuntos ejecutivos implica la aportación de los títulos debidamente integrados En el presente asunto el escrito de demanda no ofrecía ninguna dificultad que, a juicio del Tribunal, requiriera de aclaración por parte del ejecutante.

En ese contexto, le estaba vedado al a quo solicitar al demandante que aportara los documentos necesarios para la debida conformación del título. Todo lo anterior, en armonía con el artículo 177 del CPC que conmina “a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, lo que se traduce, en el proceso ejecutivo, en la presentación de la demanda con un título debidamente integrado.

NOTA DE RELATORÍA: Referente a la subsanabilidad de la demanda en procesos ejecutivos, consultar auto de 14 de junio de 2019, Exp. 61805, C. P. María Adriana Marín. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-01008-02(64026) Actor: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Demandado: SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO Y OTRO Referencia: EJECUTIVO CONTRACTUAL (DECRETO 1 DE 1984) Temas: PROCESO EJECUTIVO – auto que niega librar mandamiento de pago / título ejecutivo contractual / título ejecutivo complejo.

Procede el despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante en contra del Auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de enero de 2019, a través del cual revocó el mandamiento de pago. Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda y su trámite; 1.2. Decisión apelada; 1.3. Recurso de apelación. 1.1. La demanda y su trámite 1. El 22 de septiembre de 2011[1], el Departamento Nacional de Planeación (el DNP), a través de apoderado judicial, interpuso demanda ejecutiva en contra del Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas), con el fin de que se librara mandamiento de pago en su contra por: 1) $832’832.640, contenidos en la Resolución 1512 de 11 de septiembre de 2006 que liquidó unilateralmente el Convenio Interadministrativo 242 de 2001; 2) los rendimientos financieros según los términos de la Resolución 1512; 3) los intereses moratorios y la indexación causados desde el 10 de diciembre de 2002, fecha de terminación de ejecución del convenio, hasta la ejecutoria de la Sentencia, y; 4) los intereses moratorios, comerciales y sumas actualizadas a partir de la ejecutoria de la Sentencia y hasta el momento del pago, según lo previsto en los artículos 177 y 178 del CCA. 2.

En el trámite de primera instancia, la Agencia Nacional de Minería[2] solicitó que se tuviera al Servicio Geológico Colombiano (SGC) como sucesor procesal del Ingeominas. La anterior petición fue aceptada mediante Auto de 8 de octubre de 2013[3]. 3. Como fundamentos fácticos relevantes el DNP narró, en síntesis, los siguientes: 4. 1) El 10 de diciembre de 2001 la Comisión Nacional de Regalías (CNR)[4] y la Empresa Nacional Minera (Minercol) suscribieron el Convenio Interadministrativo 242, cuyo objeto consistía en “hacer entrega de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías asignados para la ejecución del Proyecto FNR 18000 denominado ‘MEJORAMIENTO DEL CONOCIMIENTO GEOLÓGICO-MINERO EN LAS ZONAS ESMERALDIFERAS DE CUNDINAMARCA Y BOYACÁ’”[5].

Los recursos para la ejecución del anterior convenio ascendían a $832’832.640. 5. 2) En vista de la liquidación de Minercol, Ingeominas asumió la ejecución del proyecto a partir de la delegación realizada por el Ministerio de Minas y Energía y el acta de entrega 40 de 6 de febrero de 2004. 6. 3) En la cláusula 4 del convenio la entidad ejecutora se obligaba a reintegrar la CNR las sumas de dinero que no fueran comprometidas contractualmente. 7. 4) A la finalización del plazo de ejecución del convenio, ante la no comparecencia del Ingeominas a la suscripción del acta de liquidación bilateral, el DNP procedió a realizarla de forma unilateral, mediante Resolución 1512 de 11 de septiembre de 2006, acto en el que dispuso que le debía ser reintegrada la suma de $832’832.640 por concepto de recursos no ejecutados.

La anterior resolución fue notificada, mediante edicto, el 27 de septiembre de 2006, el cual fue desfijado el 11 de octubre del mismo año. 8. Mediante Auto de 17 de noviembre de 2011[6] el Tribunal Administrativo de Cundinamarca libró mandamiento de pago en los términos solicitados en la demanda. 9. En contra de la anterior decisión el SGC interpuso recurso de reposición[7].

Afirmó que en el presente caso el título ejecutivo no era exigible habida consideración de que el acto de liquidación unilateral establecía como condición para el reintegro de los recursos un concepto elaborado por la Dirección de Regalías del DNP, documento que no se había aportado junto con la demanda. 1.2. Decisión apelada [8] 10.

Mediante Auto de 23 de enero de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó el Auto de 17 de noviembre de 2011, por medio del cual se había librado mandamiento de pago. 11. Para llegar a la anterior conclusión indicó que la Resolución 1512, aportada como título de recaudo en el presente asunto, disponía en su artículo 5 que el reintegro de los recursos estaba supeditado al concepto que sobre la ejecución del convenio rindiera la Dirección de Regalías del DNP.

Asimismo, el artículo 6 del mismo acto establecía que el anterior concepto haría parte sustancial de la liquidación unilateral. 12. En vista de lo anterior, en el presente asunto debió conformarse un título ejecutivo complejo, con los siguientes documentos: 1) el convenio interadministrativo; 2) el acto administrativo de liquidación unilateral, y; 3) el concepto de correcta utilización de los recursos.

Ante la ausencia de este último informe, se imponía concluir que el título no estaba debidamente integrado y que la obligación no resultaba exigible, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil (CPC). 1.3 Recurso de apelación 13. Inconforme con la decisión que revocó el Auto que había librado mandamiento de pago, la parte ejecutante interpuso recurso de apelación[9]. 14.

Adujo que, de acuerdo con el artículo 85 del CPC, el juez debía inadmitir la demanda que no reuniera los requisitos formales o no fuera acompañada con los anexos ordenados por la ley (se trascribe): “En ese orden de ideas, y como quiera que, en el presente asunto se trató de una falencia posible de ser corregida, el a quo en aras de garantizar y hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia y el derecho de defensa, debió contrario a revocar el mandamiento de pago, conceder al ejecutante el término previsto en el artículo 85 a fin de subsanar y/o allegar el respectivo concepto por parte de la Dirección de Regalías del Departamento Nacional de Planeación (…)”. 2.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Régimen procesal aplicable; 2.2. Caso concreto. 2.1. Régimen procesal aplicable 15. Al proceso de la referencia le son aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda —22 de septiembre de 2011—, correspondientes al Código Contencioso Administrativo (CCA) y al Código de Procedimiento Civil (CPC), en virtud de la remisión normativa prevista en el artículo 267 del CCA. 16.

Ante la ausencia de regulación frente al proceso ejecutivo en el CCA, se debe acudir al procedimiento de mayor cuantía en el CPC[10], por remisión expresa del artículo 87 —de las controversias contractuales— del CCA. 17. Al respecto, el numeral artículo 505 del CPC dispone que el Auto que por vía de reposición revoque el mandamiento de pago es apelable en el efecto diferido.

Por su parte, el artículo 352 del CPC dispone que el recurso de apelación debe interponerse dentro de los 3 días siguientes a su notificación. 18. En el asunto de la referencia la decisión apelada se notificó por estado el 31 de enero de 2019[11], por lo que el término de tres días corrió entre el 1 y el 6 de febrero de 2019. Como la parte actora interpuso su recurso el 5 de febrero de 2019[12] se concluye que lo hizo oportunamente. 19.

Por último, de conformidad con lo previsto en los artículos 129, 146A y 181.3 del CCA corresponde a la Sala adoptar la presente decisión. 2.2. Caso concreto 20. Revisada la actuación y las normas aplicables al presente asunto, la Sala advierte que le asistía razón al juzgador de primera instancia en revocar el Auto que había librado mandamiento de pago, por las consideraciones que se exponen a continuación. 21.

La jurisprudencia de esta Corporación sobre los títulos ejecutivos de naturaleza contractual ha manifestado que, por regla general, tienen el carácter de complejos (se trascribe): “Cuando se trata de la ejecución de obligaciones contractuales, el carácter expreso de un título que contenga las obligaciones debidas en dicha relación negocial, es difícilmente depositada en un solo instrumento, pues es tal la complejidad de las prestaciones debidas en esa relación, que se deben acudir a varios documentos que prueben palmaria e inequívocamente la realidad contractual.

“Esta reunión de títulos que reflejan las distintas facetas de la relación contractual, es el título complejo, cuyo origen es el contrato en sí, complementado con los documentos que registren el desarrollo de las obligaciones nacidas del contrato” [13] (subrayado fuera del original). 22. De este modo, la exigibilidad del título dependerá de que reúna los requisitos formales y sustanciales previstos por la ley y, además, de que su conformación se haga con todos los documentos que, en conjunto, den cuenta de una obligación clara, expresa y exigible. 23.

Ahora bien, cuando lo que se pretenda ejecutar sea un acto administrativo de liquidación unilateral, la exigibilidad dependerá de los términos en que la administración hubiese manifestado su voluntad. Al respecto, se tiene que en la Resolución 1512 el DNP dispuso lo siguiente (se trascribe): “ARTÍCULO QUINTO. Como consecuencia de lo anterior, el reintegro de los recursos descritos en el balance económico del artículo primero se encuentra supeditado al concepto que rinda la Dirección de Regalías del Departamento Nacional de Planeación en el momento en que las obras se encuentren terminadas y el ENTE EJECUTOR deberá reintegrarlos en el momento que dicha Dirección así lo solicite.

Así mismo, el ENTE EJECUTOR deberá reintegrar la totalidad de los recursos, en el evento en que, según concepto previo de la Dirección de Regalías del Departamento Nacional de Planeación, no será posible la terminación de las obras o que las mismas no cumplan con las especificaciones técnicas aprobadas para el proyecto. “ARTÍCULO SEXTO. El Departamento Nacional de Planeación adelantará las acciones pertinentes en caso de incumplimiento de lo previsto en la presente Resolución. En dicho evento, el concepto que rinda la Dirección de Regalías del Departamento Nacional de Planeación sobre la correcta utilización de los recursos asignados para el proyecto FNR 18000, hará parte sustancial de la presente Resolución, la cual para todos los efectos legales presta mérito ejecutivo para exigir por vía judicial el monto total a reintegrar, así como la exigibilidad de las demás obligaciones que se deriven de la suscripción del Convenio 242 de 10 de diciembre de 2001 (…)”[14]. 24.

De acuerdo con el acto en cita, la exigibilidad de la obligación prevista en la liquidación unilateral fue condicionada a la presentación de un informe por parte de la Dirección de Regalías del DNP, el cual formaría parte del título de recaudo. El referido documento no fue aportado con la demanda, por lo que debe concluirse que en el presente caso, como bien lo señaló el Tribunal, no se conformó en debida forma el título ejecutivo complejo.

Lo anterior, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 490 del CPC[15] para la ejecución de obligaciones condicionales. 25. Por último, sobre el argumento del recurso de apelación relativo a la subsanabilidad de la demanda, en procesos ejecutivos, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido de manera reiterada (se trascribe): “[T]ratándose de títulos ejecutivos complejos, la carga de acreditar la integración del título recae sobre el acreedor; al juez solo le está dado librar mandamiento de pago cuando los documentos aportados prestan mérito ejecutivo, de ahí que los requisitos formales del título sólo puedan discutirse mediante el recurso de reposición. “En ese entendido, en el proceso de ejecución regulado por el CPC –al igual que acontece en vigencia del CGP- no procede la inadmisión de la demanda para que la parte interesada conforme en debida forma el título ejecutivo.

Así lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia, cuando ha referido que la inadmisión de la demanda en el proceso ejecutivo solo es viable para que se corrijan requisitos formales del escrito introductorio, más no para que se complemente el título”[16]. 26. En el presente asunto el escrito de demanda no ofrecía ninguna dificultad que, a juicio del Tribunal, requiriera de aclaración por parte del ejecutante.

En ese contexto, le estaba vedado al a quo solicitar al demandante que aportara los documentos necesarios para la debida conformación del título. Todo lo anterior, en armonía con el artículo 177 del CPC que conmina “a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, lo que se traduce, en el proceso ejecutivo, en la presentación de la demanda con un título debidamente integrado. 27.

En vista de lo anterior se confirmará la decisión de primera instancia que revocó el Auto que había librado mandamiento de pago. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el Auto de 23 de enero de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó el Auto de 17 de noviembre de 2011, a través del cual se había librado mandamiento de pago.

SEGUNDO: ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Folios 7-12 del cuaderno principal. [2] Folio 33 del cuaderno principal. [3] Folio 75 del cuaderno principal. [4] En virtud del artículo 9 del Decreto 149 de 2004, los bienes, derechos y obligaciones de la CNR fueron transferidos al DNP. [5] Folio 8 del cuaderno principal. [6] Folios 15-21 del cuaderno principal. [7] Folios 124-132 del cuaderno principal. [8] Folios 239-242 del cuaderno del Consejo de Estado. [9] Folio 246 del cuaderno del Consejo de Estado. [10] Conviene aclarar que, el Código de Procedimiento Civil es el régimen procesal de integración residual aplicado por los despachos de la Sección Tercera a los procesos que se rigen por el Código Contencioso Administrativo.

Véanse, entre otros, auto de 28 de enero de 2015. No. Interno: 44.655. MP: Guillermo Sánchez Luque; auto de 30 de agosto de 2017, No. Interno: 55.065. MP: Danilo Rojas Betancourth; auto de 12 de febrero de 2019. No. Interno: 59.029. MP: Ramiro Pazos Guerrero. Todo ello, en desarrollo de lo dispuesto en el Auto de Unificación de 25 de junio de 2014.

No. Interno: 49.299. [11] Folio 242 reverso del cuaderno del Consejo de Estado. [12] Folio 245 del cuaderno del Consejo de Estado. [13] Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto de 20 de noviembre de 2003, exp. 25061. [14] Folio 16 reverso del cuaderno de pruebas. [15] “Artículo 490. Ejecución por obligación condicional. Si la obligación estuviere sometida a condición suspensiva, a la demanda deberá acompañarse el documento público o privado auténtico, la confesión judicial del deudor rendida en el interrogatorio previsto en el artículo 294, la inspección judicial anticipada o la sentencia, que pruebe el cumplimiento de dicha condición” (se destaca). [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 14 de junio de 2019, exp. 61.805.