CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Declara improcedente CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia Conforme a los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción están sometidas al control inmediato de legalidad, cuyo conocimiento compete a esta Corporación cuando sean expedidos por autoridades nacionales.

El legislador especificó así los actos que son objeto del control inmediato de legalidad, que en la jurisprudencia contencioso-administrativa han sido entendidos como requisitos de procedencia de este medio excepcional de control, ya que su verificación supone un análisis previo al de legalidad del acto, por medio de sentencia con efectos erga omnes relativos “sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia”.

El control inmediato de legalidad recae, pues, sobre actos de carácter general que desarrollen decretos legislativos expedidos durante un estado de excepción. En un estado de emergencia, como el declarado con el Decreto 417 de 2020, el Presidente, con la firma de todos los ministros, puede dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos (artículo 215 inc. 2º, Constitución Política).

Estos son los decretos legislativos, con la virtualidad de derogar leyes ordinarias, cuyo control corresponde a la Corte Constitucional, conforme al artículo 241.7 superior. La legalidad de los actos que, a su vez, reglamenten o desarrollen tales decretos legislativos, será estudiada automática y oficiosamente por esta Jurisdicción. La validez de los demás actos se analizará a través de los medios de control de nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad (artículos 135 y 137, CPACA).

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO Bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo, que en su artículo 35 establecía la obligación de motivar “al menos de forma sumaria” los actos que afectaran a los particulares, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de dicha norma, […] En la actualidad, el CPACA prevé que, en el procedimiento administrativo común y principal, la decisión, así como el acto con el que se resuelvan los recursos interpuestos serán motivados (artículo 34, 42 y 80).

Como elemento del ordenamiento jurídico, el acto administrativo deriva su validez de una norma superior, en la que se determinan sus fundamentos y fines —que deben corresponder a las consideraciones que lo motivaron — así como el organismo o funcionario competente, y la forma de su expedición. Así, con fundamento en normas jurídicas, la administración participa en el proceso de construcción escalonada del Derecho, en el que la constitución, la ley e incluso actos administrativos superiores van determinando un curso de acción, que por lo regular va de una concepción jurídica general, hasta la concreción e individualización de la actuación, que presupone un acto administrativo cuando conlleve la creación, modificación o extinción de una situación jurídica.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Deber de la autoridad administrativa de fundamentar su decisión [C]omo expresión del principio de legalidad y garantía contra la arbitrariedad, resulta indispensable motivar el acto administrativo como presupuesto material, esto es, “reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge”, lo que implica la fijación de unos hechos, que constituyen el supuesto fáctico de la norma jurídica en que la actuación se apoya, así como una exposición de las razones por las que se justifica la decisión adoptada, conforme a los fines definidos en la ley.

La motivación permite, en consecuencia, determinar si se dieron, o no, los supuestos de hecho exigidos por la norma, así como la razonabilidad de su interpretación y la adecuación de la decisión a los fines perseguidos. Se erige así como un requerimiento que, al delinear los contornos de la validez del acto, define su control por vía administrativa o jurisdiccional, por lo que es a partir de lo expresado en la motivación que se determina la procedencia del medio de control inmediato de legalidad, previsto en los artículos 146 y 185 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1992.

Debe pues, de acuerdo con lo establecido en dichas disposiciones, manifestarse de forma expresa en la motivación del acto, que con él se reglamenta o desarrolla un decreto legislativo, para que el control de legalidad inmediato sea procedente, como lo ha considerado esta Corporación. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 146 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 137 DE 1992 – ARTÍCULO 20 IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD [C]on el Acuerdo 03 de 27 de marzo de 2020, el Consejo Directivo de la CAR buscó que dicha entidad, en su condición de miembro del SNGRD y conforme los fines y funciones según la Ley 99 de 1993 le corresponden, contribuyera en la respuesta a la situación de calamidad pública existente en los departamentos de Cundinamarca y Boyacá, y el Distrito Capital de Bogotá, la cual fue declarada con base en facultades legales de los gobernadores y la alcaldesa mayor.

Si bien, esta situación, al darse en el marco de una pandemia, es la misma que dio lugar a la declaración del estado de emergencia, la actuación de la administración responde, de forma mediata, a conjurar la situación de calamidad pública definida en la Ley 1523 de 2013, mas no desarrolla materialmente ni reglamenta decreto legislativo alguno, ni el Decreto 417 de 2020, con el que se declaró el estado de emergencia. De conformidad con todo lo anterior, el Acuerdo 03 del Consejo Directivo de la CAR de 27 de marzo de 2020 no está sujeto al medio de control inmediato de legalidad.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 03 DEL 27 DE MARZO DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01392-00(CA)A Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR Demandado: ACUERDO 03 DEL 27 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD TEMA: Actos sujetos al control inmediato de legalidad.

SUBTEMA 1: Actos que reglamenten o desarrollen decretos legislativos. La Sala procede a efectuar el control inmediato de legalidad del Acuerdo 03 del 27 de marzo de 2020 del Consejo Directivo del la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), “por el cual se autoriza al director general de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, la participación de la Corporación el los planes de acción específicos elaborados para la respuesta, rehabilitación y recuperación de la situación de calamidad pública declarada en lo departamento de Cundinamarca y Boyacá, y Bogotá D.C., en lo relacionado con el territorio de la CAR, de conformidad con la Constitución, la Ley y los Reglamentos y la declaratoria de emergencia efectuada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 417 del 17 de mayo de 2020”.

I.

ANTECEDENTES 1.1. En enero de este año, la Organización Mundial de la Salud (“OMS”) declaró el brote del coronavirus COVID-19 como una emergencia de salud pública internacional, ante lo cual, con la Resolución 380 del 10 de marzo, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó[1] medidas de aislamiento para quienes arribaran a Colombia de la República Popular China, de Italia, de Francia o de España. 2.

A continuación, la OMS declaró que el brote de COVID-19 constituía una pandemia e instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo y tratamiento del virus, además de la divulgación de las medidas preventivas. El Ministro de Salud y Protección Social declaró subsecuentemente el estado de emergencia sanitaria nacional hasta el 30 de mayo de 2020, a través de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, con la que, entre otras medidas, ordenó a los jefes, representantes legales y administradores de centros laborales públicos o privados, la adopción de medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19, y los instó a implementar al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo. 3.

Con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con el que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de su entrada en vigor. 4.

En ejercicio del poder de policía, que como autoridad le corresponde[2], el Presidente de la República, con la firma de sus ministros, expidió el Decreto ordinario 457 de 22 de marzo de 2020, con el que, principalmente, ordenó: «el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00.00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00.00 a.m.) del día 13 de abril de 2020», con ciertas excepciones; la suspensión del transporte aéreo nacional; y que los gobernadores y alcaldes adoptaran ciertas medidas para la ejecución del aislamiento. 5.

La CAR remitió a esta Corporación copia simple del Acuerdo 03 del 27 de marzo de 2020 del Consejo Directivo, para los efectos previstos en el artículo 136 del CPACA; acuerdo que fue repartido al Consejero de Estado Jaime Enrique Rodríguez Navas. 6. El 28 de abril de 2020 el Consejero Sustanciador, teniendo en cuenta que en las consideraciones del Acuerdo 03 del 27 de marzo de 2020 se hizo referencia a las circunstancias que dieron lugar a la declaración del estado de emergencia[3], profirió auto de avocación de conocimiento para efectos del control inmediato de su legalidad. 7.

El texto del Acuerdo 03 del 27 de marzo de 2020 es el siguiente: ACUERDO No. 3 DEL 27 DE MARZO DE 2020 “POR EL CUAL SE AUTORIZA AL DIRECTOR GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA CAR, LA PARTICIPACIÓN DE LA CORPORACIÓN EL LOS PLANES DE ACCIÓN ESPECÍFICOS ELABORADOS PARA LA RESPUESTA, REHABILIGACIÓN Y RECUPERACIÓN DE LA SITUACIÓN DE CALAMIDAD PÚBLICA DECLARADA EN LO DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Y BOYACÁ, Y BOGOTÁ D.C., EN LO RELACIONADO CON EL TERRITORIO DE LA CAR, DE CONFORMIDAD CON LA CONSTITUCIÓN, LA LEY Y LOS REGLAMENTOS Y LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA EFECTUADA POR EL GOBIERNO NACIONAL MEDIANTE EL DECRETO 417 DEL 17 DE MAYO DE 2020” EL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR, En uso de las facultades legales y estatutarias, en especial de las conferidas por el artículo 27, literal i, de la Ley 99 de 1993, el artículo 60 de la Ley 1523 de 2012 y el Acuerdo de la Asamblea Corporativa de la CAR No. 18 del 4 de abril de 2002, por medio de la cual se aprobaron los Estatutos de la Corporación, y

CONSIDERANDO

Que el Presidente de la República mediante decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario. Que hacen parte de la motivación de esta declaratoria, el anuncio de la OMS según el cual la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.

Argumenta el decreto presidencial que, según la dirección de Epidemiología y Demografía del Ministerio de Salud y Protección Social, la población colombiana con mayor riesgo de afectación por la pandemia [sic] de nuevo coronavirus COVID-19 sería de un 34,2% del total de la población. Concluye la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, [sic] social y ecológica en todo el territorio nacional, que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional, por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la situación actual.

Que el artículo 31 del Decreto 2811 de 1974 Código de los Recursos Naturales consagró “En accidentes acaecidos o que previsiblemente puedan sobrevenir, que causen deterioro ambiental, o de otros hechos ambientales que constituyen peligro colectivo, se tomaran las medidas de emergencia para contrarrestar el peligro[”]. Que esta declaratoria de Calamidad Pública en el Departamento de Cundinamarca, se realizó con fundamento en las disposiciones establecidas en la ley 1523 de 2012 y en particular la previsión del artículo 58 ibídem que señala: “Artículo 58.

Calamidad pública. Para los efectos de la presente ley, se entiende por calamidad pública, el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la población, en el respectivo territorio, que exige al distrito, municipio, o departamento ejecutar acciones de respuesta, rehabilitación y reconstrucción”.

Que al declarar la situación de Calamidad se dispuso igualmente la elaboración del Plan de Acción Específico para la respuesta y recuperación, que permita la atención de los efectos adversos que ocasione el ingreso del brote de enfermedad por COVID-19 en Colombia, el cual será de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas y privaeas que deban contribuir a su ejecución, en los términos del artículo 2 del decreto 140 de 2020, modificad por el Decreto No. 163 del 26 de marzo de 2020.

Que el artículo 4 del decreto 140 de 2020, modificado por el Decreto No. 163 del 26 de marzo de 2020, proferido por el Gobernador del Departamento de Cundinamarca, señala que las entidades públicas y privadas, integrantes del Sistema Nacional de Gestión Del Riesgo de Desastres – SNGRD, deberán participar en la ejecución de las labores tendientes a dar una respuesta efectiva y afrontar las condiciones de la emergencia. Que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, es parte del Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres, en los términos del artículo 28 de la ley 1523 de 2012, como integrante además del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos.

Que de igual manera, el señor Gobernador del departamento de Boyacá, mediante Decreto No. 180 del 16 de marzo de 2020, declaró la situación de calamidad pública en el departamento de Boyacá, y también lo hizo la señora Alcaldesa Mayor de Bogotá D.C., mediante Decreto No. 087 de 2020, con el fin de adelantar acciones para prevenir y controlar la propagación del COVID-19, en sus respectivos territorios.

Que en consecuencia y teniendo en cuenta que los municipios de Buenavista, Caldas, Chiquinquirá, Ráquira, Saboyá y San Miguel de Sema, del departamento de Boyacá, así como el área rural de la ciudad de Bogotá D.C., integran la jurisdicción de la Corporación, resulta indispensable que la participación de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, se extienda también para los Planes de Acción Específicos, de tales entidades.

Que el artículo 60 de la ley 1523 de 2012, consagra el principio de Solidaridad en situaciones de desastre o calamidad pública, así: “ARTÍCULO 60. Solidaridad. Los departamentos, corporaciones autónomas, distritos y municipios podrán colaborar con otras entidades territoriales de su mismo rango o de rango inferior o superior cuando tales entidades se encuentren en situaciones declaradas de desastre o de calamidad pública.

La colaboración puede extenderse al envío de equipos humanos y materiales, recursos físicos a través de redes esenciales, elaboración conjunta de obras, manejo complementario del orden público, intercambio de información sobre el desastre o su inminente aparición y, en general, todo aquello que haga efectivos los principios de concurrencia y subsidiariedad positiva en situaciones de interés público acentuado. || Parágrafo.

Los primeros auxilios en situaciones de desastre o calamidad pública deberán ser prestados por cualquier persona o entidad, bajo la coordinación y control de las entidades del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo”. Que el Artículo 31 de la Ley 1523 consagró lo siguiente: “Artículo 31. Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional.

Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen. Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo.

Parágrafo 1°. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.

Parágrafo 2º. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. Parágrafo 3°. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. Parágrafo 4°.

Cuando se trate de Grandes Centros Urbanos al tenor de lo establecido en la Ley 99 de 1993, en lo relativo a los comités territoriales, harán parte de estos las autoridades ambientales locales”. Que evidentemente estamos ante un hecho notorio y es que se trata de una calamidad mundial, que desborda las capacidades de todos los Estados y en particular de las entidades estatales en nuestro país; sin lugar a duda, se trata del desafío más grande que enfrenta la humanidad en su historia reciente y las consecuencias de esta situación podrán alterar la estabilidad institucional y las condiciones económicas, sociales y ambientales del Departamento de Cundinamarca.

Que a su vez, el artículo 1 de la ley 99 de 1993, al definir los Principios Generales Ambientales, que seguirá la política ambiental colombiana, señala que el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo.

Que en la citada declaración se establece en su artículo 1 que los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible, quienes tienen derecho a una vida saludable y en armonía con la naturaleza. Que el concepto de Desarrollo Sostenible, contenido en el artículo 3 de la ley 99 de 1993, señala que se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades, lo cual implica que no es posible pensar en desarrollo sostenible sin unas condiciones de bienestar social o calidad de vida adecuadas en el territorio nacional, condiciones que hoy se ven amenazadas por la situación de calamidad que estamos atravesando.

Que a su vez dentro de los principios generales ambientales, que define la ley 99 de 1993 se consagró que la prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento y a su vez la laye 1523 de 2012 y el plan nacional de gestión del riesgo de desastres, dejan claro que los desastres pueden no solo ser de orden natural o físico, sino que existe la posibilidad de la ocurrencia de desastres de orden biosanitario o de salud, que pongan en riesgo la población entera y que afecten el orden institucional, como el que sufrimos hoy en el Departamento.

Que adicionalmente en virtud del principio de solidaridad social, consagrado en el artículo 3 de la ley 1523 de 2012 todas las personas naturales y jurídicas, sean estas últimas de derecho público o privado, apoyarán con acciones humanitarias a las situaciones de desastre y peligro para la vida o la salud de la persona. [sic] (el subrayado y negrilla son propios).

Que es función de la Corporación en los términos del numeral 23 del artículo 31 de la ley 99 de 1993, realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes. Que dentro de las acciones que se contemplan en al plan de atención de la calamidad, se encuentran las acciones de recuperación, entendidas como aquellas requeridas para el restablecimiento de las condiciones normales de vida mediante la rehabilitación, reparación o reconstrucción del área afectada, los bienes y servicios interrumpidos o deteriorados y el restablecimiento e impulso del desarrollo económico y social de la comunidad.

Que la Corporación cuenta con recursos financieros de vigencias anteriores, entre estos excedentes financieros y demás recursos propios y considera importante, pertinente y justificado en aplicación del principio de solidaridad, asignar recursos para la ejecución de os Planes de Acción Específicos, elaborados para la respuesta y recuperación de la situación de Calamidad Pública declarada en el Departamento de Cundinamarca mediante el Decreto 140 del 16 de marzo de 2020, modificado por el Decreto No. 163 del 26 de enero de 2020, declarada en el departamento de Boyacá mediante Decreto 180 del 16 de marzo de 2020, y declarada en Bogotá D.C., mediante Decreto 087 del 16 de marzo de 2020.

Que en mérito de lo expuesto; ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO.- Autorizase al Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, la participación de la Corporación en la ejecución de los Planes de Acción Específicos, elaborados para la respuesta y recuperación de la situación de Calamidad Pública declarada en los departamentos de Cundinamarca y Boyacá, y en Bogotá D.C., con ocasión de la declaratoria de Calamidad Pública Nacional de la pandemia del COVID 19, declarada en el departamento de Cundinamarca mediante el Decreto 140 del 16 de marzo de 2020, modificado por el Decreto No. 163 del 26 de marzo de 2020, declarada en el departamento de Boyacá mediante Decreto 180 del 16 de marzo de 2020, y declarada en Bogotá D.C., mediante Decreto 087 del 16 de marzo de 2020, de conformidad con las consideraciones expuestas.

PARÁGRAFO 1: Las condiciones específicas de participación serán definidas de común acuerdo entre el Director General de la CAR y el Gobernador de Cundinamarca, entre el Director General de la CAR y el Gobernador de Boyacá, y entre el Director General de la CAR y la Alcaldesa Mayor de Bogotá D.C., donde se determinarán las obligaciones y los recursos objeto del presente acuerdo, bajo la modalidad de convenios.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Créase en el presupuesto de ingresos y gastos de funcionamiento, servicio de la deuda e inversión, para la vigencia fiscal comprendida entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2020, el rubro denominado Planes de Acción Específicos para la respuesta, rehabilitación y recuperación de situaciones de calamidad pública declaradas en el territorio CAR.

ARTÍCULO TERCERO. - Facúltese al Director General de la Corporación para poner a disposición la sede del Laboratorio de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, sus elementos e insumos, a la Gobernación de Cundinamarca, a la Gobernación de Boyacá, y a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., para el cumplimento de los Planes de Acción Específicos de estas entidades.

ARTÍCULO CUARTO. - El Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, presentará mensualmente un informe al Consejo Directivo, sobre las actividades que se adelanten en el marco de la autorización otorgada mediante el presente acuerdo.

ARTÍCULO QUINTO. - Lo anterior sin perjuicio o contrariedad a la [sic] misionalidad de la entidad y de conformidad con los criterios de la emergencia económica, social y ecológica, declarada por el Gobierno Nacional. Dado en Bogotá, D.C., a los [sic] PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS GARCÍA BUSTOS Presidente del Consejo Directivo ANA ERIKA JINETH PEÑA CASTELLANOS Secretaria del Consejo Directivo 1.8.

Por medio de oficios del siete (7) de mayo de dos mil veinte (2020), se notificó a la CAR y al Ministerio Público que se había avocado conocimiento para fines del control inmediato de legalidad, mientras que, con aviso fijado entre el siete (7) y el veinte (20) de mayo del dos mil veinte (2020), se corrió traslado para participación ciudadana, conforme al artículo 185.2 del CPACA. 1.9.

El Director Operativo Código 0100 Grado 17, por delegación[4] del Director General y Representante Legal de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca presentó memorial en el que, tras repetir lo dicho en las consideraciones y el articulado del acto remitido, solicitó que se declarará que el Acuerdo 03 de 2020 se ajusta a la Constitución y a la ley.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Conforme a los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[5] y 136 del CPACA[6], las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción están sometidas al control inmediato de legalidad, cuyo conocimiento compete a esta Corporación cuando sean expedidos por autoridades nacionales.

El legislador especificó así los actos que son objeto del control inmediato de legalidad, que en la jurisprudencia contencioso-administrativa han sido entendidos como requisitos de procedencia[7] de este medio excepcional[8] de control, ya que su verificación supone un análisis previo al de legalidad del acto, por medio de sentencia con efectos erga omnes relativos “sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia”[9].

El control inmediato de legalidad recae, pues, sobre actos[10] de carácter general que desarrollen decretos legislativos expedidos durante un estado de excepción. En un estado de emergencia, como el declarado con el Decreto 417 de 2020[11], el Presidente, con la firma de todos los ministros, puede dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente[12] a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos (artículo 215 inc. 2º, Constitución Política).

Estos son los decretos legislativos, con la virtualidad de derogar leyes ordinarias[13], cuyo control corresponde a la Corte Constitucional, conforme al artículo 241.7 superior. La legalidad de los actos que, a su vez, reglamenten o desarrollen tales decretos legislativos, será estudiada automática y oficiosamente por esta Jurisdicción[14].

La validez de los demás actos se analizará a través de los medios de control de nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad (artículos 135 y 137, CPACA). Bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo, que en su artículo 35 establecía la obligación de motivar “al menos de forma sumaria” los actos que afectaran a los particulares, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de dicha norma, por considerar fundamentalmente que: “Si en el Estado de Derecho ningún funcionario puede actuar por fuera de la competencia que le fija con antelación el ordenamiento jurídico, ni es admisible tampoco que quien ejerce autoridad exceda los términos de las precisas funciones que le corresponden, ni que omita el cumplimiento de los deberes que en su condición de tal le han sido constitucional o legalmente asignados (arts. 122, 123, 124 y 209 C.P., entre otros), de manera tal que el servidor público responde tanto por infringir la Constitución y las leyes como por exceso o defecto en el desempeño de su actividad (art. 6 C.P.), todo lo cual significa que en sus decisiones no puede verse reflejado su capricho o su deseo sino la realización de los valores jurídicos que el sistema ha señalado con antelación, es apenas una consecuencia lógica la de que esté obligado a exponer de manera exacta cuál es el fundamento jurídico y fáctico de sus resoluciones.

Estas quedan sometidas al escrutinio posterior de los jueces, en defensa de los administrados y como prenda del efectivo imperio del Derecho en el seno de la sociedad. Por eso, lo que en realidad consagran las normas acusadas es -contra la tesis del demandante- una obligación de motivar y de ninguna manera una autorización para abstenerse de hacerlo”[15].

En la actualidad, el CPACA prevé que, en el procedimiento administrativo común y principal, la decisión, así como el acto con el que se resuelvan los recursos interpuestos serán motivados (artículo 34, 42 y 80). Como elemento del ordenamiento jurídico, el acto administrativo deriva su validez de una norma superior, en la que se determinan sus fundamentos y fines[16] —que deben corresponder a las consideraciones que lo motivaron[17]— así como el organismo o funcionario competente, y la forma de su expedición. Así, con fundamento en normas jurídicas, la administración participa en el proceso de construcción escalonada del Derecho[18], en el que la constitución, la ley e incluso actos administrativos superiores van determinando un curso de acción, que por lo regular va de una concepción jurídica general, hasta la concreción e individualización de la actuación, que presupone un acto administrativo cuando conlleve la creación, modificación o extinción de una situación jurídica.

De esta forma, como expresión del principio de legalidad y garantía contra la arbitrariedad[19], resulta indispensable motivar el acto administrativo como presupuesto material, esto es, “reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge”[20], lo que implica la fijación de unos hechos, que constituyen el supuesto fáctico de la norma jurídica en que la actuación se apoya, así como una exposición de las razones por las que se justifica la decisión adoptada, conforme a los fines definidos en la ley[21].

La motivación permite, en consecuencia, determinar si se dieron, o no, los supuestos de hecho exigidos por la norma, así como la razonabilidad de su interpretación y la adecuación de la decisión a los fines perseguidos[22]. Se erige así como un requerimiento que, al delinear los contornos de la validez del acto, define su control por vía administrativa o jurisdiccional, por lo que es a partir de lo expresado en la motivación que se determina la procedencia del medio de control inmediato de legalidad, previsto en los artículos 146 y 185 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1992.

Debe pues, de acuerdo con lo establecido en dichas disposiciones, manifestarse de forma expresa en la motivación del acto, que con él se reglamenta o desarrolla un decreto legislativo, para que el control de legalidad inmediato sea procedente, como lo ha considerado esta Corporación[23]. 2.2. No se menciona, sin embargo, en la motivación del Acuerdo 03 del Consejo Directivo de la CAR de 27 de marzo de 2020, decreto legislativo alguno que, con este, haya sido desarrollado o reglamentado.

En las consideraciones del Acuerdo 03 del 27 de marzo de 2020, se argumenta, en síntesis, que: (i) para declarar el estado de emergencia, se tuvo en cuenta —en el Decreto 417 de 2020— que la pandemia por el COVID-19 hacia necesaria la adopción acciones inmediatas para enfrentar esta situación que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento y el bienestar general;

(ii) situación que también dio lugar a que la Alcaldesa Mayor de Bogotá[24], y los Gobernadores de Boyacá[25] y Cundinamarca[26] declararan la calamidad pública, conforme al artículo 58 de la Ley 1523 de 2012 y el concepto del Consejo departamental de Gestión del Riesgo de Desastres; (iii) la CAR forma parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, según el artículo 28 de la Ley 1523 de 2012, por lo que resultaba indispensable su participación en los planes de acción específicos que se adopten, conforme a los artículos 60 y 31 ejusdem;

(iv) el gobernador de Cundinamarca, en el decreto que declaró la calamidad pública, dispuso también que las entidades integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (“SNGRD”), del cual forma parte la CAR según el artículo 28 de la Ley 1523 de 2012, deberían “participar en la ejecución de labores tendientes a dar respuesta efectiva y afrontar las condiciones de emergencia”;

(v) conforme a los artículos 1º y 3º de la Ley 99 de 1993, el ser humano constituye el centro de las preocupaciones del derecho sostenible, que solo puede conseguirse con unas condiciones adecuadas de calidad de vida y bienestar social, y el artículo 31.23 de ejusdem, establece la función de las corporaciones autónomas regionales de realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres;

(vi) en virtud del principio de solidaridad, previsto en el artículo 3 de la Ley 153 de 2012, todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, “apoyarán con acciones humanitarias a las situaciones de desastre y peligro para la vida o la salud de las personas”; y que (viii) la CAR “cuenta con recursos financieros de vigencias anteriores, entre excedentes financieros y demás recursos propios y considera importante, pertinente y justificado en aplicación del principio de solidaridad, asignar recursos para la ejecución de los Planes de Acción Específicos, elaborados para la respuesta y recuperación de la situación de calamidad pública declarada […]” en los departamentos de Cundinamarca y Boyacá, y el Distrito Capital de Bogotá. Resulta así claro que, con el Acuerdo 03 de 27 de marzo de 2020, el Consejo Directivo de la CAR buscó que dicha entidad, en su condición de miembro del SNGRD y conforme los fines y funciones según la Ley 99 de 1993 le corresponden, contribuyera en la respuesta a la situación de calamidad pública existente en los departamentos de Cundinamarca y Boyacá, y el Distrito Capital de Bogotá, la cual fue declarada con base en facultades legales de los gobernadores y la alcaldesa mayor.

Si bien, esta situación, al darse en el marco de una pandemia, es la misma que dio lugar a la declaración del estado de emergencia, la actuación de la administración responde, de forma mediata, a conjurar la situación de calamidad pública definida en la Ley 1523 de 2013, mas no desarrolla materialmente ni reglamenta decreto legislativo alguno, ni el Decreto 417 de 2020, con el que se declaró el estado de emergencia. 2.3.

De conformidad con todo lo anterior, el Acuerdo 03 del Consejo Directivo de la CAR de 27 de marzo de 2020 no está sujeto al medio de control inmediato de legalidad. En merito de lo expuesto,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el control inmediato de legalidad sobre la Acuerdo 03 del Consejo Directivo de la CAR de 27 de marzo de 2020.

SEGUNDO: Archívese la presente actuación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado ----------------------- [1] En ejercicio de las atribuciones contenidas en los artículos 489 y 591 de la Ley 9 de 1979, 2.8.8.1.4.2 y 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016, y 6.2 del Decreto-Ley 4107 de 2011. [2] En particular, en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 189.4, 303 y 305 de la Constitución, conforme a lo considerado por la Corte Constitucional en las sentencias T-483 de 1999, C-366 de 1996 y C-813 de 2014, y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016. [3] Aptado. 1.3 [4] Conforme a las Resolución 1673 del 18 de agosto de 2015. [5] “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. || Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. [6] “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. || Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. [7] CONSEJO DE ESTADO, Sala Especial de Decisión Diez, sentencia del 11 de mayo de 2020, rad. núm. 11001-0315-000-2020-00944-00, fundamento jurídico 2.5. [8] “[L]a jurisdicción aprehende el acto, para controlarlo, aún contra la voluntad de quien la expide, y sin limitación en cuanto a la legitimación por activa o por pasiva, ya que quien ordena hacer el control es la ley misma, no una demanda formal. || No sobra decir que se trata de una competencia muy particular, en comparación con el común de las acciones contenciosas, como quiera que el tradicional principio de la “jurisdicción rogada” -que se le ha atribuido a esta jurisdicción-, sufre en este proceso una adecuada atenuación en su rigor, ya que en esta ocasión no se necesita de una acción, ni de criterios o argumentos que sustenten la legalidad o ilegalidad.

Por el contrario, basta con que la ley haya asignado a esta jurisdicción la competencia para controlar el acto, para que proceda a hacerlo. En otras palabras, en este evento la jurisdicción conoce de manera oficiosa del asunto. || Desde luego que esta característica implica, adicionalmente, una carga especial para la justicia, pues es ella quien, con su conocimiento técnico, debe construir los supuestos de derecho que sirven para realizar el análisis.

En otras palabras, la carga de las razones o fundamentos de derecho con los cuales se analiza el acto son del resorte de la jurisdicción, como una especie de garantía máxima de la legalidad y la constitucionalidad de las actuaciones del Gobierno, en un estado tan extraordinario, como son los de excepción”. CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de junio de 2009, rad. núm. 11001-03-15-000-2009-00305-00. [9] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, rad. núm. 11001-03-15-000-2010-00196- 00(CA), fundamento jurídico 3. [10] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de marzo de 2012, rad. núm. 11001-03-15-000-2010-00200-00. [11] Aptado. 1.3. [12] CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-156 de 2011, fundamentos jurídicos 3.1.2 a 3.1.5. [13] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de junio de 2009, rad-. núm. 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA), fundamentos jurídicos 1 y 2. [14] Ibídem [15] CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-371 de 1999. [16] CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Artículo 44. “En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa”. [17] CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Artículo 42. “Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión, que será motivada”.

Artículo 80. “Vencido el período probatorio, si a ello hubiere lugar, y sin necesidad de acto que así lo declare, deberá proferirse la decisión motivada que resuelva el recurso. || La decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas y las que surjan con motivo del recurso”. [18] KELSEN, Hans, Teoría Pura del Derecho, 15ª edición, Porrúa, Buenos Aires y Ciudad de Méxcio, 2009, pp. 232 a 243.

ROSS, Alf, Teoría de las Fuentes del Derecho, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999 (reimpresión 2007), pp. 440 a 491. [19] DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, 5ª edición, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, pp. 222223. [20] GARCÍA DE ENTERRÍA, E., y FERÁNDEZ, T., Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, 15ª edición, Civitas Thomson-Reuters, Cizur Menor (Navarra), 2011, p. 291. [21] Ibídem y, en sentido similar: CASSAGNE, Juan Carlos, El Acto Administrativo: Teoría y régimen jurídico, Temis, Bogotá, 2014, pp. 191- 195. [22] MUÑOZ MACHADO, Santiago, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, Tomo IV, Iustel, Madrid, pp. 61 y 62. [23] CONSEJO DE ESTADO, Sala Especial de Decisión Diez, sentencia del 11 de mayo de 2020, rad. núm. 11001-0315-000-2020-00944-00, fundamento jurídico 2.5.

En sentido similar: Sala Especial de Decisión Veintiséis, auto del 3 de abril de 2020, rad. núm. 11001-03-15-000-2020-00992-00. [24] Decreto 087 de 16 de marzo de 2020. [25] Decreto 180 del 16 de maro de 2020. [26] Decreto 140 del 16 de marzo de 2020, modificado con el Decreto 163 del 26 de marzo de 2020.