11001-0315-000-2020-03063-00 — Consejo de Estado

11001-0315-000-2020-03063-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 16Auto2020-07-17

Ponente: Nicolás Yepes Corrales

Actor: Dirección De Impuestos Y Aduanas Nacionales – Dian·Demandado: Resolución 00053 De 28 De Mayo De 2020

De qué trata

Síntesis: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia[E]l artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”. (…) De manera armónica, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Trámite ante el Consejo de Estado[E]l numeral 8º del artículo 111 del CPACA dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción” Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de DecisiónCONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sobre los cuales recae[P]ara determinar si hay lugar o no a adelantar el control inmediato de legalidad respecto de un acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. (…) Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No dar trámite / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - Porque no fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de estado de emergencia[E]l Despacho advierte que la Resolución 00053 de 28 de mayo de 2020, pese a que se trata de un acto administrativo proferido por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de función administrativa y de carácter general, no es susceptible del control inmediato de legalidad, toda vez que no se cumple con el tercero de los presupuestos requeridos para el efecto, esto es, que el acto administrativo se haya expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción.

RESOLUCIÓN 00053 DE 28 DE MAYO DE 2020 – Rechaza CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Competencia [E]l artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”.

(…) De manera armónica, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2012 – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Trámite ante el Consejo de Estado [E]l numeral 8º del artículo 111 del CPACA dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción” Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae [P]ara determinar si hay lugar o no a adelantar el control inmediato de legalidad respecto de un acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. (…) Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No dar trámite / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Porque no fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de estado de emergencia [E]l Despacho advierte que la Resolución 00053 de 28 de mayo de 2020, pese a que se trata de un acto administrativo proferido por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de función administrativa y de carácter general, no es susceptible del control inmediato de legalidad, toda vez que no se cumple con el tercero de los presupuestos requeridos para el efecto, esto es, que el acto administrativo se haya expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. NOTA DE RELATORIA: Esta decisión es equivalente al auto que no avoca conocimiento o también es equivalente la de resolución consistente en que no procede control automático de legalidad NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 00053 DE 28 DE MAYO DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 16 Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-0315-000-2020-03063-00(CA)A Actor: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN Demandado: RESOLUCIÓN 00053 DE 28 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El Despacho decide si avoca conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 00053 de 28 de mayo de 2020, proferida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -en adelante DIAN-, “Por la cual se modifican los plazos establecidos para la presentación de información tributaria del año gravable 2019 ante la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN”, con fundamento en lo previsto en los artículos 111 numeral 8, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

I.

ANTECEDENTES 1. A través del artículo 45 de la Resolución 011004 de 29 de octubre de 2018, la DIAN estableció los plazos para que los grandes contribuyentes y las personas jurídicas y naturales suministren la información tributaria de que tratan los artículos 623, 624, 625, 628, 629 y 631 del Estatuto Tributario. Dicha norma fue reformada mediante la Resolución 000008 del 31 de enero de 2020, en el sentido de modificar su parágrafo 1 y adicionar los parágrafos 2 y 3. 2.

Por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”[1]. 3.

El 22 de marzo de 2020, mediante el Decreto 457, el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, a partir de las cero horas del 25 de marzo de 2020 y hasta las cero horas del 13 de abril de 2020[2]. Esta medida fue prorrogada mediante los Decretos 531[3], 593[4], 636[5] y 689[6], todos ellos de la presente anualidad. 4.

Mediante la Resolución 00027 de 25 de marzo de 2020[7], la DIAN dispuso ampliar los plazos previstos en el artículo 45 de la Resolución 011004 de 29 de octubre de 2018 para que los grandes contribuyentes y las personas naturales y jurídicas presentaran la información tributaria del año gravable 2019, disposición que a su turno fue modificada por Resolución 00046 de 7 de mayo de 2020[8], en donde se extendió dicho plazo con relación a los grandes contribuyentes. 5.

Por medio del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, nuevamente declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario[9]. 6. Posteriormente, mediante la Resolución 00053 de 28 de mayo de 2020, la DIAN modificó los plazos establecidos para la presentación de información tributaria del año gravable 2019 respecto de los grandes contribuyentes y las personales jurídicas y naturales. 7.

El 9 de julio de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado recibió la Resolución referida en el numeral anterior, para efectos de que, de ser el caso, se adelante el control inmediato de su legalidad. De conformidad con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, el presente asunto ingresó en la misma fecha a este Despacho para adelantar el trámite de rigor.

II. CONSIDERACIONES 1. Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”[10].

De manera armónica, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.

Por su parte, el numeral 8 del artículo 111 del CPACA dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[11]. 2. Bajo el anterior contexto, para determinar si hay lugar o no a adelantar el control inmediato de legalidad respecto de un acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. 3.

Descendiendo al sub examine, el Despacho advierte que la Resolución 00053 de 28 de mayo de 2020, pese a que se trata de un acto administrativo proferido por una autoridad del orden nacional[12], en ejercicio de función administrativa y de carácter general[13], no es susceptible del control inmediato de legalidad, toda vez que no se cumple con el tercero de los presupuestos requeridos para el efecto, esto es, que el acto administrativo se haya expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. En efecto, examinado el contenido de la Resolución 00053 de 28 de mayo de 2020, proferida por la DIAN, se observa que su fundamento legal se encuentra en los numerales 12 y 22 del artículo 6 del Decreto 4048 de 2008[14], en el parágrafo 1º del artículo 631 del Estatuto Tributario, y en el artículo 5 de la Resolución 011004 del 2018, normas que facultan al Director de la entidad para impartir instrucciones de carácter general en materia tributaria, así como también para solicitar información de esa naturaleza y habilitar términos adicionales -por circunstancias de fuerza mayor no imputables a los responsables ni a la DIAN-, para que se de cumplimiento a la obligación de entrega de información. Además, en los fundamentos del acto también se acudió a las previsiones contenidas en los Decretos Nos. 457, 531, 593, 636 y 689 de 2020, normas en las que se estableció la medida de aislamiento obligatorio y preventivo, que no corresponden a decretos legislativos -como que en su expedición no fueron invocadas las facultades constitucionales del Estado de Excepción ni participó el pleno del Gobierno Nacional-, sino que fueron dictadas al amparo de las facultades ordinarias del Presidente de la República y con el fin de atender el estado de emergencia sanitaria decretado por el Ministerio de Salud.

De esta manera, al margen de los debates que puedan llegar a presentarse sobre la naturaleza de los decretos antes señalados, lo cierto es que, atendiendo al carácter restrictivo del control inmediato de legalidad y como una consecuencia directa de los fundamentos normativos en los que ellos se sustentan, el Despacho concluye, para los precisos y estrictos efectos de decidir sobre la admisión del presente asunto, que éstos no reúnen las condiciones de ser decretos legislativos.

Bajo ese entendido, la Resolución 00053 de 28 de mayo de 2020, constituye desarrollo de los decretos ordinarios de aislamiento dictados con el fin de atender la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, así como de las facultades propias y ordinarias de la Dirección General de la DIAN, conclusión que no se ve afectada por el hecho de que en el acto analizado se haga mención a los Decretos Legislativos 417 y 637 de 2020, puesto que realmente en ella no se desarrolla en medida alguna su contenido normativo.

En este orden de ideas, como quiera que no se cumplen los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 2004 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que la Resolución 00053 de 28 de mayo de 2020 no está sujeto a control inmediato de legalidad. No obstante, es menester advertir que respecto de dicho acto se podrá promover, a petición de parte y a través de los otros medios de control pertinentes, el juicio de legalidad que en derecho corresponda.

En consecuencia, el Despacho, RESUELVE:

PRIMERO. NO AVOCAR CONOCIMIENTO de la Resolución 00053 de 28 de mayo de 2020, proferida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, con fines de control inmediato de legalidad.

SEGUNDO. NOTIFICAR a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN de la presente providencia.

TERCERO. ORDENAR QUE SE COMUNIQUE al público esta decisión, a través de su publicación en la pagina web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero (original firmado) ----------------------- [1] Publicado en el Diario Oficial No. 51259 del 17 de marzo de 2020. [2] Publicado en el Diario Oficial No. 51264 del 22 de marzo de 2020. [3] Publicado en el Diario Oficial No. 51282 del 11 de abril de 2020. [4] Publicado en el Diario Oficial No. 51295 del 24 de abril de 2020. [5] Publicado en el Diario Oficial No. 51322 del 6 de mayo de 2020. [6] Publicado en el Diario Oficial No. 51328 del 20 de mayo de 2020. [7] Por la cual se modifican los plazNo. 51328 del 20 de mayo de 2020. [8] “Por la cual se modifican los plazos definidos en el artículo 45 de Resolución 011004 del 29 de octubre de 2018, modificado y adicionado por el artículo 15 de la Resolución 000008 del 31 de enero de 2020; en el artículo 42 de la Resolución 000070 del 28 de octubre de 2019, y en el artículo 4 de las Resoluciones 9147, 9148 y 9149 de 2006, establecidos para la presentación de información tributaria y cambiaria ante la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN”. [9] “Por la cual se modifican los plazos establecidos para la presentación de información tributaria del año gravable 2019 ante la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN por parte de los Grandes Contribuyentes”. [10] Publicado en el Diario Oficial No. 51306 del 6 de mayo de 2020. [11] Artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la ley 137 de 1994. [12] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [13] Por medio del Decreto 1071 de 1999, la DIAN se organizó como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional de carácter eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público [14] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia del 5 de julio de 2018. Rad.: 0685-2010. “[…] los actos administrativos generales son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica abstracta o impersonal, que no puede vincularse en forma directa e inmediata con una persona determinada o determinable. Uno de los factores que suele asociarse erradamente a la determinación de actos de esta naturaleza es la cantidad de personas que se ven afectadas por la manifestación de voluntad de la administración […]”. [15] “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.