RESOLUCIÓN 1032 DE 8 ABRIL 2020 – Decreta acumulación PRINCIPIO DE ECONOMÍA PROCESAL / PRINCIPIO DE CELERIDAD / ALCANCE DEL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / FINALIDAD DE LA ACUMULACIÓN DE PROCESOS En el proceso judicial que se sigue en desarrollo del control inmediato de legalidad, es perfectamente posible que -desde el inicio del trámite- haya lugar a disponer la acumulación de procesos y demandas, mecanismo que permite evitar la duplicidad de trámites, la ocurrencia de diligencias, gastos probatorios simultáneos y el desgaste innecesario que significaría varios operadores de justicia decidiendo y revisando un mismo tema.

De esta manera, logra preservarse la primacía de los principios de eficacia procesal, celeridad, economía y seguridad jurídica y evitar la expedición de sentencias que, refiriéndose a unos mismos supuestos de hecho, pudieran resultar contradictorias. NORMATIVIDAD DE ACUMULACIÓN DE PROCESOS / PROCEDENCIA DE LA ACUMULACIÓN DE PROCESOS / REQUISITOS DE ACUMULACIÓN DE PROCESOS / COMPETENCIA PARA RESOLVER LA ACUMULACIÓN DE PROCESOS En relación con la acumulación, el artículo 148 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que podrán acumularse los procesos y las demandas que se encuentren en la misma instancia y que tengan igual procedimiento, siempre que, además, se cumplan los siguientes requisitos: (…) i) Las pretensiones formuladas hubieran podido acumularse en la misma demanda;

(…) ii) Se trate de peticiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos; y (…) iii) El demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 148 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 ACUMULACIÓN DE PROCESOS - Procedimiento [D]e acuerdo con lo previsto en el artículo 149 del CGP, la acumulación debe realizarse al proceso más antiguo, lo cual se determinará teniendo en cuenta la fecha de notificación del auto admisorio de la demanda, del mandamiento ejecutivo o de la práctica de las medidas cautelares.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 149 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Competencia [E]l artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”.

(…) De manera armónica, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2012 – ARTÍCULO 136 RESOLUCIÓN 1230 DEL 21 DE MAYO DE 2020 - Expedida en desarrollo del Decreto que declaró Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica [C]onforme con lo establecido en el artículo 1º del Decreto Ley 4062 de 2011 y en el literal c) del numeral 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, se concluye que, evidentemente, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia es una autoridad del orden nacional.

(…) Además, al revisar el texto de la Resolución 1230 del 21 de mayo de 2020, se encuentra que aquella fue expedida en ejercicio de funciones administrativas relacionadas con la vigilancia y el control migratorio de nacionales que pretendan ingresar al país de forma humanitaria y mientras dure el cierre fronterizo decretado. (…) ii) Pero, además, esta declaración unilateral de la voluntad de la administración produce innegables efectos jurídicos de carácter general, toda vez que está dirigida a todos aquellos ciudadanos colombianos que se encuentran en el exterior y que desean retornar al país, así como a las autoridades de migración y a las aerolíneas.

En consecuencia, se cumple cabalmente el segundo requisito exigido en los artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994. (…) (iii) Igualmente, se satisface el tercero de los presupuestos para aprehender el control de legalidad de la resolución objeto de estudio, ya que se trata de un acto proferido en el marco del estado de excepción declarado los Decretos 417 del 17 de marzo de 2020 y 637 de mayo de 2020.

Además, su fundamento, según allí mismo se adujo, se encuentra en el Decreto Legislativo 439 de 20 de marzo de 2020, que radicó en cabeza de Migración Colombia el deber de determinar los lineamientos bajo los cuales se iba a producir el retorno al país de los connacionales en el exterior, y en el Decreto Legislativo 569 de 13 de abril de 2020, que suspendió el desembarco de pasajeros en territorio colombiano salvo los ingresos humanitarios autorizados por esa entidad.

FUENTE FORMAL: DECRECTO 4062 DE 2011 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 194 – ARTÍCULO 20 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1032 DE 8 ABRIL 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NO. 16 Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01707-00(CA)B Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA Demandado: RESOLUCIÓN 1032 DE 8 ABRIL 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Procede el Despacho a analizar si resulta procedente decretar la acumulación de los procesos radicados con los números 11001 03 15 000 2020 01707 0 y 11001 03 15 000 2020 02447 00, de acuerdo con las consideraciones que a continuación se exponen.

I.

ANTECEDENTES 1. El 8 de abril de 2020, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia expidió la Resolución 1032, "Por la cual se establece el Protocolo para el regreso al país, de ciudadanos colombianos y extranjeros residentes permanentes, que se encuentren en condición vulnerable en el extranjero y se dictan otras disposiciones.” A través de este acto administrativo se establecieron los protocolos que debían cumplir los connacionales que quisieran regresar al país a efectos de coordinar su “repatriación” humanitaria.

Igualmente se previeron las obligaciones de las autoridades fronterizas, de las aerolíneas que prestarían el servicio humanitario, de las autoridades de salud y de los concesionarios de puertos de ingreso, deberes que debían ser atendidos hasta que la emergencia decretada fuera levantada. 2. Esta Resolución fue remitida por la entidad a la Secretaría General del Consejo de Estado para efectos de que, de ser el caso, se adelantara el control inmediato de legalidad correspondiente.

El asunto fue repartido a este Despacho y radicado bajo el número 11001 03 15 000 2020 01707 00. Por auto del 13 de mayo de 2020, se dispuso avocar su conocimiento. 3. El 21 de mayo de 2020, Migración Colombia expidió la Resolución 1230, “por la cual se modifican los artículos 2,3,6, y 7 de la Resolución 1032 de 8 de abril de 2020, se establece el Protocolo para el regreso al país de ciudadanos colombianos y extranjeros residentes permanentes que se encuentren en condición vulnerable en el extranjero y se dictan otras disposiciones”. 4.

Este acto también fue remitido a esta Corporación para que su legalidad fuera analizada en ejercicio del mecanismo previsto en el artículo 136 del CPACA. Radicada bajo el número 11001-03-15-000-2020-02447-00, su conocimiento correspondió al Despacho de la Consejera Rocío Araujo Oñate. 5. Mediante decisión de 11 de junio de 2020, la Consejera Rocío Araujo Oñate remitió a este Despacho el expediente 11001-03-15-000-2020-02447-00, para efectos de que se analice la posibilidad de que sea acumulado al proceso de la referencia. II.

CONSIDERACIONES 1. Sobre la acumulación de procesos 1.1. En el proceso judicial que se sigue en desarrollo del control inmediato de legalidad, es perfectamente posible que -desde el inicio del trámite- haya lugar a disponer la acumulación de procesos y demandas, mecanismo que permite evitar la duplicidad de trámites, la ocurrencia de diligencias, gastos probatorios simultáneos y el desgaste innecesario que significaría varios operadores de justicia decidiendo y revisando un mismo tema.

De esta manera, logra preservarse la primacía de los principios de eficacia procesal, celeridad, economía y seguridad jurídica y evitar la expedición de sentencias que, refiriéndose a unos mismos supuestos de hecho, pudieran resultar contradictorias. En relación con la acumulación, el artículo 148 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que podrán acumularse los procesos y las demandas que se encuentren en la misma instancia y que tengan igual procedimiento, siempre que, además, se cumplan los siguientes requisitos: i) Las pretensiones formuladas hubieran podido acumularse en la misma demanda; ii) Se trate de peticiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos; y iii) El demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos. 1.2.

Pues bien, en el presente caso, el Despacho observa que se cumplen a cabalidad todos los requisitos que la norma exige para proceder a la acumulación de procesos, toda vez que la Resolución 1230 del 21 de mayo de 2020 modifica los términos de la Resolución 1032 de 8 de abril de 2020, por lo que puede concluirse que ambas tienen una relación inescindible al tratarse de la misma materia.

Igualmente, se evidencia que ambas resoluciones fueron expedidas por la misma autoridad del orden nacional -Migración Colombia-, versan sobre los mismos temas -protocolo para el regreso de connacionales en el marco del cierre de fronteras y prohibición de desembarco de pasajeros-, y guardan total conexidad en tanto la una resulta la modificación de la otra, precisamente para ajustarse a las nuevas realidades que se han presentado con el ingreso de los connacionales al país. Además, los dos asuntos cursan la vía del control inmediato de legalidad, cuya competencia está radicada en el Consejo de Estado, lo cual implica que su análisis partiría de los mismos supuestos jurídicos y, de hecho.

De ahí entonces que, en criterio de este Despacho, los procesos correspondientes a los radicados 11001-03-15-000-2020-001707-00 y 11001-03- 15-000-2020-02447-00 cumplen todos los presupuestos previstos en la norma procesal atrás citada para efectos de que se disponga su acumulación, lo cual garantiza los principios de economía procesal, eficiencia y celeridad propios de la actividad judicial, al tiempo que evita decisiones contradictorias o repetitivas respecto de una misma materia[1]. 1.3.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 149 del CGP, la acumulación debe realizarse al proceso más antiguo, lo cual se determinará teniendo en cuenta la fecha de notificación del auto admisorio de la demanda, del mandamiento ejecutivo o de la práctica de las medidas cautelares. En este caso, mientras en el proceso 11001-03-15-000-2020-01707-00 este Despacho avocó conocimiento mediante providencia que fue debidamente notificada el 15 de mayo de 2020, en el expediente 11001-03-15-000-2020- 02447-00 aún está pendiente la decisión respecto de su admisión, por lo que no queda duda que el proceso más antiguo, en los términos antes indicados, es el que ya está siendo aquí conocido.

En este escenario, y para efectos de poder adoptar las decisiones a que haya lugar, corresponde ahora analizar si hay lugar a avocar conocimiento de la Resolución N° 1230 del 21 de mayo de 2020 para darle trámite al mecanismo de control inmediato de legalidad; en otros términos, si se cumplen los requisitos previstos en las normas que regulan la materia para estos efectos. 2.

Sobre la admisibilidad del expediente 2020-2447 2.1. Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”[2].

De manera armónica, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.

Por su parte, el numeral 8º del artículo 111 del CPACA dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[3]. 2.2. De acuerdo con las disposiciones en cita, para determinar si hay lugar o no a adelantar ese control respecto de determinado acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso, para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. 2.3.

Pues bien, en el presente asunto, el Despacho encuentra que: (i) Para dar por satisfecha esta exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de función administrativa. En este contexto y conforme con lo establecido en el artículo 1º del Decreto Ley 4062 de 2011[4] y en el literal c) del numeral 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998[5], se concluye que, evidentemente, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia es una autoridad del orden nacional.

Además, al revisar el texto de la Resolución 1230 del 21 de mayo de 2020, se encuentra que aquella fue expedida en ejercicio de funciones administrativas relacionadas con la vigilancia y el control migratorio de nacionales que pretendan ingresar al país de forma humanitaria y mientras dure el cierre fronterizo decretado[6]. ii) Pero, además, esta declaración unilateral de la voluntad de la administración produce innegables efectos jurídicos de carácter general, toda vez que está dirigida a todos aquellos ciudadanos colombianos que se encuentran en el exterior y que desean retornar al país, así como a las autoridades de migración y a las aerolíneas.

En consecuencia, se cumple cabalmente el segundo requisito exigido en los artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994. (iii) Igualmente, se satisface el tercero de los presupuestos para aprehender el control de legalidad de la resolución objeto de estudio, ya que se trata de un acto proferido en el marco del estado de excepción declarado los Decretos 417 del 17 de marzo de 2020 y 637 de mayo de 2020.

Además, su fundamento, según allí mismo se adujo, se encuentra en el Decreto Legislativo 439 de 20 de marzo de 2020, que radicó en cabeza de Migración Colombia el deber de determinar los lineamientos bajo los cuales se iba a producir el retorno al país de los connacionales en el exterior, y en el Decreto Legislativo 569 de 13 de abril de 2020, que suspendió el desembarco de pasajeros en territorio colombiano salvo los ingresos humanitarios autorizados por esa entidad.

Por lo demás, de la revisión preliminar del acto general sometido a control es claro que lo decidido guarda relación con los hechos que determinaron la declaratoria del Estado de Excepción y constituye un desarrollo de sus preceptos. 2.4. Así las cosas, como quiera que se cumplen todos los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que este acto sí está sujeto a control inmediato de legalidad y, en atención al trámite previsto en el artículo 185 del CPACA y a las reglas que han sido establecidas por la Presidencia del Consejo de Estado, particularmente aquellas contenidas en la Circular 004 de 23 de marzo de 2020, se procederá a avocar conocimiento para dar inicio al proceso de control inmediato de legalidad de ese acto administrativo, mediante la adopción de las decisiones que en derecho corresponde.

Adicionalmente, y de acuerdo con las consideraciones señaladas en acápite anterior de esta providencia, se dispondrá la acumulación de los procesos 11001-03-15-000-2020-001707-00 y 11001-03-15-000-2020-02447-00, a fin de que se tramiten conjuntamente, con suspensión de la actuación más adelantada hasta tanto las dos se encuentren en el mismo estado.

En consecuencia, el Despacho,

RESUELVE

PRIMERO. DECRETAR la acumulación del expediente 11001-03-15-000-2020-02447- 00 al 11001-03-15-000-2020-01707-00 que cursa en este Despacho, a fin de que se tramiten conjuntamente. En consecuencia, DISPONER LA SUSPENSIÓN de este último proceso hasta tanto los dos se encuentren en el mismo estado procesal.

SEGUNDO. AVOCAR CONOCIMIENTO del proceso de control inmediato de legalidad 11001-03-15-000-2020-02447-00, contentivo de la Resolución 1230 del 21 de mayo de 2020 suscrita por la Unidad Especial Migración Colombia. Por lo tanto, ADMITIR LA DEMANDA en los términos previstos en el numeral 3º del artículo 185 del CPACA.

TERCERO. De acuerdo con lo establecido en el artículo 196 del CPACA NOTIFICAR PERSONALMENTE de la decisión adoptada en el numeral anterior a la autoridad que profirió el acto, esto es a la Unidad Especial Migración Colombia, en la forma prevista en el artículo 197 de la referida codificación.

CUARTO. NOTIFICAR PERSONALMENTE al MINISTERIO PÚBLICO y a la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO de la existencia del proceso 11001- 03-15-000-2020-02447-00, mediante envío de mensaje de datos al correo electrónico dispuesto para el efecto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 199 del CPACA, tal y como fue modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso.

QUINTO. Por Secretaría, FIJAR UN AVISO por el término de diez (10) días anunciando la existencia del proceso 11001-03-15-000-2020-02447-00, así como la posibilidad de que en ese término cualquier ciudadano intervenga por escrito para defender o impugnar la legalidad de la Resolución 1230 de 21 de mayo de 2020, expedida por Migración Colombia.

SEXTO. DISPONER que, por Secretaría, el aviso al que se refiere el numeral anterior sea publicado en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2º del artículo 185 del CPACA.

SÉPTIMO. INVITAR a la Defensoría del Pueblo, a la Organización Internacional para las Migraciones de las Naciones Unidas - OIM, Misión en Colombia y a la Universidad Industrial de Santander para que, si lo consideran del caso, presenten por escrito y en el término de fijación del aviso su concepto acerca de puntos relevantes para el control de legalidad de la Resolución 1230 del 21 de mayo de 2020, expedida por Migración Colombia.

OCTAVO. REQUERIR a Migración Colombia para que remita los documentos que dan cuenta tanto de los trámites que antecedieron al acto sometido a control de legalidad, como de los hechos y las razones que llevaron a la expedición de la Resolución 1230 de 21 de mayo de 2020, para lo cual se le confiere un término de diez (10) días.

NOVENO. Una vez expirado el término de publicación del aviso, por Secretaría TRASLADAR el asunto relativo al expediente 11001-03-15-000-2020- 02447-00 al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda su concepto, de conformidad con lo previsto en el numeral 5° del artículo 185 del CPACA.

DÉCIMO. Vencido el término anterior, DISPONER que este asunto regrese al Despacho para continuar el trámite de rigor.

UNDÉCIMO. Por la Secretaría General del Consejo de Estado, COMUNICAR la decisión adoptada en el numeral primero de la parte resolutiva de esta providencia al despacho de la Magistrada Rocío Araujo Oñate.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero (original firmado) P14 ----------------------- [1] En el mismo sentido consultar: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 21, Auto de ponente del 21 de abril de 2020, radicación 11001- 03-15-000-2020-1174-00; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 21, Auto de ponente del 30 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020- 1494-00 y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 24, Auto de ponente del 5 de mayo de 2020 radicación 11001-03-15-000-2020-1473-00.

Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 5, Auto de ponente del 28 de abril de 2020 radicación 11001-03-15-000-2020-1406-00. [2] Artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994. [3] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [4] “ARTÍCULO 1o. CREACIÓN Y NATURALEZA JURÍDICA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA. Créase la Unidad Administrativa Especial, como un organismo civil de seguridad, denominada Migración Colombia, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente, con jurisdicción en todo el territorio nacional, adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores.” [5] “Artículo 38: La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) 2.

Del Sector descentralizado por servicios: (…) c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica; (…)”. [6] Numeral 2° del artículo 4” del Decreto Ley 4062 de 2011