11001-03-15-000-2020-01746-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01746-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22Sentencia2020-11-30

Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra

Actor: Agencia Nacional De Infraestructura – Ani·Demandado: Resolución No. 20201000004985 Del 13 De Abril De 2020

De qué trata

Síntesis: Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios. (…). [F]ue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215). Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas; (iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional; (v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA - Control de constitucionalidad[L]o que interesa, para identificar el Estado de Emergencia, Económica, Social o Ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como SARS-Cov2 (por sus siglas en inglés) y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 una pandemia de impacto global. (…). Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto Legislativo 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. (…). En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características[E]l control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior. Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículo 111.8 ejusdem. (…). Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”. En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional. La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: (1) Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. (2) Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico. (…). En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional. (3) Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo. (4) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. (…). (5) Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de procedibilidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Declaratoria de improcedencia del artículo 1ºEn orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA. (i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa. En el presente caso, se advierte que la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020 proferida por la Agencia Nacional de Infraestructura (…) corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en el artículo 4 del Decreto Ley 4165 de 2011. (ii) Que el contenido del acto sea de carácter general. En este caso, se tiene que la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se establece la obligación para los concesionarios de transporte y los contratistas de obra pública férrea remitir el plan de reactivación de obras en el marco de la emergencia, así como se dispuso que debían garantizar la operación de la infraestructura de transporte. De otra parte, se modificó la Resolución 471 del 22 de marzo de 2020 en cuanto a la suspensión de actuaciones administrativas y suspensión de obligaciones contractuales, también la suspensión de procesos administrativos sancionatorios y, finalmente, que para la notificación por medios electrónicos se debía aportar la dirección correspondiente, sin que se dirigiera a sujetos específicos o individualizados, ni a destinatarios determinables en la medida en que pueden vincularse o contratarse nuevos servidores y contratistas, respectivamente, durante el estado de emergencia, razón por la cual los efectos y sus destinatarios son un universo de personas indeterminadas. (iii) Que el acto sea dictado por una autoridad nacional. Esta Sala resalta que la Agencia Nacional de Infraestructura es Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial del orden nacional, adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, con patrimonio propio y autonomía técnica, administrativa y financiera, de conformidad con el artículo 1 del Decreto Ley 4165 de 2011. Sumado a lo anterior, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, es un organismo que pertenece a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, así mismo por ser adscrita a un ministerio pertenece al sector descentralizado de la Administración Pública Nacional. Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. (iv) Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo. Sea lo primero señalar, que el artículo primero de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, es una decisión que tiene como fundamento los numerales 18 y 20 del artículo 3 del Decreto 531 de 2020 , mediante el cual se dio continuidad a la medida de aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes del territorio nacional, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus SARS-CoV-2. El Decreto 531 de 2020 no tiene la categoría jurídica de un decreto legislativo, en tanto, se trata de un decreto dictado al amparo de las facultades ordinarias del presidente de la República. (…). Así las cosas, como la naturaleza del Decreto 531 de 2020 ha sido definida como ordinaria, se impone declarar improcedente este medio de control frente a este artículo. De otra parte, no ocurre lo mismo con los demás artículos de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, los cuales tienen su fundamento normativo en los Decretos Legislativos 440 , 482 y 491 de 2020, en tanto determinaron la operación de la infraestructura de transporte, la suspensión de actuaciones administrativas, de obligaciones contractuales, de procesos administrativos sancionatorios contractuales y notificaciones por medios electrónicos, aspecto que fueron desarrollados por los Decretos mencionados. En este orden, se evidencia que las demás disposiciones del acto administrativo sub examine fueron expedidas con fundamento en tres Decretos Legislativos (440, 482 y 491 de 2020), dictados durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rigió en el país, declarado a través del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen de competenciaEn primer lugar, se tiene que la citada resolución cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo, cuales son: número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe. En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución No. 20201000004985 del 13 de abril de 2020 es un acto administrativo expedido por el presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura. Desde el punto de vista orgánico, la Agencia Nacional de Infraestructura es administrada por su presidente, según lo dispone el artículo 10 del Decreto Ley 4165 de 2011. (…). De lo anterior, claramente se advierte que el presidente de la ANI tenía la atribución de establecer disposiciones relacionadas con temas de infraestructura, contractuales a su cargo y suspensión de actuaciones administrativas, a través de las medidas adoptadas en el acto objeto de control, en desarrollo de los Decretos Legislativos 440, 482 y 491 de 2020.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Análisis de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Juicio de conexidadEl estudio de legalidad del acto, a través de este medio de control inmediato de legalidad, implica analizar si las facultades extraordinarias desarrolladas a través de éste se acompasan con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y iii) no discriminación. Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis , o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos. (…). [E]sta Sala considera que el artículo 2° del acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, comoquiera que garantiza la operación de la infraestructura de transporte, con lo cual se favorece las prestación y acceso a servicios de salud, así como se propende por el debido abastecimiento del país, además sigue los lineamientos del Decreto Legislativo 482 de 2020. (…). [E]sta Sala considera que el artículo 3° del acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, dado que permite que se dé el distanciamiento social, el contacto entre personas, con lo que se contribuye significativamente a la mitigación de la propagación de la Covid-19, así como sigue los lineamientos del Decreto Legislativo 491 de 2020. (…). [E]sta Sala considera que el artículo 4° del acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, dado que se favorece el cumplimiento de las medidas de aislamiento y en consecuencia el distanciamiento social, se evita el contacto entre personas, con lo que se contribuye significativamente a la mitigación de la propagación de la Covid-19, así como sigue los lineamientos del Decreto Legislativo 482 de 2020. Sin embargo, ahora la Sala encuentra la necesidad de acompasar esa norma con lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto Legislativo 482 de 2020 en dos aspectos: i) la obligación previa de que se haya intentado suscribir el acta de suspensión de mutuo acuerdo y, ii) la suspensión que resulte de aplicar la facultad prevista en este artículo tendrá la misma vigencia de la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica, como expresamente lo señala el Decreto Legislativo, motivo por el cual se declarará la legalidad condicionada del artículo cuarto de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, bajo el entendido que se debe intentar primero la suspensión de mutuo acuerdo y que tal suspensión no puede exceder los 30 días de vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado por medio del Decreto Legislativo 417 de 2020. (…). [E]sta Sala considera que el artículo 5° del acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, comoquiera que al implementar el uso de medios electrónicos y al suspender algunos procesos sancionatorios contractuales, permite que se dé el distanciamiento social, el contacto entre personas, con lo que se contribuye significativamente a la mitigación de la propagación de la Covid-19, así como sigue los lineamientos de los Decretos Legislativos 440 y 491 de 2020. (…). [E]l artículo sexto de la Resolución bajo análisis, previo a surtir notificaciones electrónicas, solicitó a los interesados en los trámites que adelantan ante esa entidad que aportaran las correspondientes autorizaciones para efectuar las notificaciones por medios electrónicos y la dirección electrónica en la que se podía surtir, con lo cual se garantiza el debido proceso y el derecho de defensa de los interesados, así como se favorece el distanciamiento social y el aislamiento. (…). De otro lado, este artículo también guarda estrecha relación de conexidad con los Decretos Legislativos 491 y 417 de 2020, pues la implementación de medios electrónicos para efectuar las notificaciones, permiten cumplir con los fines del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, comoquiera que evita el contacto entre las personas, con lo cual se contribuye a mitigar el impacto de la Covid- 19 y su propagación. Sin embargo, se debe tener en cuenta que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 2020. (…). Por lo que se impone a esta Sala declarar la legalidad condicionada del artículo que se estudia, en el mismo sentido en el que lo hizo la Corte Constitucional, esto es, en el entendido que ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos. (…). Frente a esta última disposición [artículo 7 alusivo a la vigencia], se advierte que el acto administrativo objeto de revisión fue publicado en la página web de la ANI el 13 de abril de 2020, en cumplimiento del artículo 65 del CPACA, con lo cual se materializa la decisión y se desarrollan formalmente los Decretos Legislativos 417, 440, 482 y 491 de 2020, al indicar desde cuando son aplicables las medidas que se adoptan.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Juicio de proporcionalidadEl artículo 13 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional, como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. (…). En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, si es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado. En punto de este elemento, se tiene que el fin perseguido por el acto objeto de control no es otro que garantizar la operación de la infraestructura de transporte, suspender actuaciones administrativa, algunas obligaciones contractuales, surtir procesos administrativos sancionatorios contractuales por medios electrónicos y suspender algunos de ellos, así como efectuar notificaciones por medios electrónicos, por lo que, las medidas atienden un fin constitucionalmente válido, esto es, la protección de la vida (artículo 11 de la Constitución Política), la salud (artículo 49 Constitucional y Ley 1751 de 2015), el debido proceso y el derecho de defensa (artículo 29 de la Constitución Política). Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, en tanto los referidos artículos garantizan la operación de la infraestructura de transporte, suspenden actuaciones administrativas, algunas obligaciones contractuales, ordenan surtir procesos administrativos sancionatorios contractuales por medios electrónicos y suspender algunos de ellos, así como efectuar notificaciones por medios electrónicos, no cabe duda, que son alternativas adecuadas y efectivas para materializar el objetivo, pues implica impartir directrices para la protección de la vida y de la salud. (…). Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en forma mayor a la afectación de los principios que sufren restricción, se tiene que se cumple plenamente, habida cuenta que se trata de las disposiciones menos lesivas de los derechos y libertades fundamentales de las personas y más efectivas para garantizar el derecho a la salud y a la vida, al derecho de defensa y el debido proceso, generando medidas de distanciamiento social (suspensión de procesos y de actuaciones administrativas, uso de medios electrónicos) y, al mismo tiempo, permiten enfrentar la pandemia hasta tanto no se encuentre vacuna o tratamiento para frenarlo. En otros términos, al ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que genera la medida estudiada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, es posible evidenciar que ésta se encuentra ajustada al ordenamiento superior al propender por una relación de costo (suspensión de actuaciones administrativas y procesos contractuales sancionatorios, el de medios electrónicos) - beneficio social (protección de la vida, de la salud, al debido proceso y al derecho de defensa y evitar el contagio masivo de la población colombiana), que favorece su legalidad integral.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Juicio de no discriminaciónEste último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de administración de justicia. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”. Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual. La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y en el principio de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material. En el sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional, así como tampoco se encuentra que se haya dejado de adoptar algún tipo de acción afirmativa que la ANI haya pasado por alto, de modo tal que se supera también este último juicio material.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaratoria de exequibilidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C - 145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sobre el control inmediato de legalidad y que constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994. En cuanto a las características principales del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA). Con respecto al juicio de proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016, M.P. María Victoria Calle. En cuanto a criterios de discriminación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En cuanto a la decisión por parte de la Corporación de no avocar conocimiento del Control Inmediato de Legalidad del Decreto 531 de 2020, consultar: Consejo de Estado, Sala Quinta Especial de Decisión, auto del 21 de julio de 2020, M.P. Milton Chaves García, expediente 11001-03-15-000-2020-02612-00. Sobre la exequibilidad condicionada del artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 2020, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger.

DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Facultades excepcionales del gobierno / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Reglas / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Sujetos al control político y judicial Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios.

(…). [F]ue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA – Control de constitucionalidad [L]o que interesa, para identificar el Estado de Emergencia, Económica, Social o Ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como SARS-Cov2 (por sus siglas en inglés) y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 una pandemia de impacto global.

(…). Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto Legislativo 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. (…).

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior. Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículo 111.8 ejusdem.

(…). Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”.

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: (1) Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

(2) Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico. (…). En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

(3) Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo.

(4) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. (…). (5) Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Declaratoria de improcedencia del artículo 1º En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA.

(i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa. En el presente caso, se advierte que la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020 proferida por la Agencia Nacional de Infraestructura (…) corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en el artículo 4 del Decreto Ley 4165 de 2011.

(ii) Que el contenido del acto sea de carácter general. En este caso, se tiene que la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se establece la obligación para los concesionarios de transporte y los contratistas de obra pública férrea remitir el plan de reactivación de obras en el marco de la emergencia, así como se dispuso que debían garantizar la operación de la infraestructura de transporte.

De otra parte, se modificó la Resolución 471 del 22 de marzo de 2020 en cuanto a la suspensión de actuaciones administrativas y suspensión de obligaciones contractuales, también la suspensión de procesos administrativos sancionatorios y, finalmente, que para la notificación por medios electrónicos se debía aportar la dirección correspondiente, sin que se dirigiera a sujetos específicos o individualizados, ni a destinatarios determinables en la medida en que pueden vincularse o contratarse nuevos servidores y contratistas, respectivamente, durante el estado de emergencia, razón por la cual los efectos y sus destinatarios son un universo de personas indeterminadas.

(iii) Que el acto sea dictado por una autoridad nacional. Esta Sala resalta que la Agencia Nacional de Infraestructura es Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial del orden nacional, adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, con patrimonio propio y autonomía técnica, administrativa y financiera, de conformidad con el artículo 1 del Decreto Ley 4165 de 2011.

Sumado a lo anterior, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, es un organismo que pertenece a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, así mismo por ser adscrita a un ministerio pertenece al sector descentralizado de la Administración Pública Nacional. Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. (iv) Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo.

Sea lo primero señalar, que el artículo primero de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, es una decisión que tiene como fundamento los numerales 18 y 20 del artículo 3 del Decreto 531 de 2020, mediante el cual se dio continuidad a la medida de aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes del territorio nacional, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus SARS-CoV-2.

El Decreto 531 de 2020 no tiene la categoría jurídica de un decreto legislativo, en tanto, se trata de un decreto dictado al amparo de las facultades ordinarias del presidente de la República. (…). Así las cosas, como la naturaleza del Decreto 531 de 2020 ha sido definida como ordinaria, se impone declarar improcedente este medio de control frente a este artículo.

De otra parte, no ocurre lo mismo con los demás artículos de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, los cuales tienen su fundamento normativo en los Decretos Legislativos 440, 482 y 491 de 2020, en tanto determinaron la operación de la infraestructura de transporte, la suspensión de actuaciones administrativas, de obligaciones contractuales, de procesos administrativos sancionatorios contractuales y notificaciones por medios electrónicos, aspecto que fueron desarrollados por los Decretos mencionados.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de competencia En primer lugar, se tiene que la citada resolución cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo, cuales son: número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.

En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución No. 20201000004985 del 13 de abril de 2020 es un acto administrativo expedido por el presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura. Desde el punto de vista orgánico, la Agencia Nacional de Infraestructura es administrada por su presidente, según lo dispone el artículo 10 del Decreto Ley 4165 de 2011.

(…). De lo anterior, claramente se advierte que el presidente de la ANI tenía la atribución de establecer disposiciones relacionadas con temas de infraestructura, contractuales a su cargo y suspensión de actuaciones administrativas, a través de las medidas adoptadas en el acto objeto de control, en desarrollo de los Decretos Legislativos 440, 482 y 491 de 2020.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Análisis de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de conexidad El estudio de legalidad del acto, a través de este medio de control inmediato de legalidad, implica analizar si las facultades extraordinarias desarrolladas a través de éste se acompasan con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y iii) no discriminación. Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis, o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

(…). [E]sta Sala considera que el artículo 2° del acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, comoquiera que garantiza la operación de la infraestructura de transporte, con lo cual se favorece las prestación y acceso a servicios de salud, así como se propende por el debido abastecimiento del país, además sigue los lineamientos del Decreto Legislativo 482 de 2020.

(…). [E]sta Sala considera que el artículo 3° del acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, dado que permite que se dé el distanciamiento social, el contacto entre personas, con lo que se contribuye significativamente a la mitigación de la propagación de la Covid- 19, así como sigue los lineamientos del Decreto Legislativo 491 de 2020.

(…). [E]sta Sala considera que el artículo 4° del acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, dado que se favorece el cumplimiento de las medidas de aislamiento y en consecuencia el distanciamiento social, se evita el contacto entre personas, con lo que se contribuye significativamente a la mitigación de la propagación de la Covid-19, así como sigue los lineamientos del Decreto Legislativo 482 de 2020.

Sin embargo, ahora la Sala encuentra la necesidad de acompasar esa norma con lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto Legislativo 482 de 2020 en dos aspectos: i) la obligación previa de que se haya intentado suscribir el acta de suspensión de mutuo acuerdo y, ii) la suspensión que resulte de aplicar la facultad prevista en este artículo tendrá la misma vigencia de la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica, como expresamente lo señala el Decreto Legislativo, motivo por el cual se declarará la legalidad condicionada del artículo cuarto de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, bajo el entendido que se debe intentar primero la suspensión de mutuo acuerdo y que tal suspensión no puede exceder los 30 días de vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado por medio del Decreto Legislativo 417 de 2020.

(…). [E]sta Sala considera que el artículo 5° del acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, comoquiera que al implementar el uso de medios electrónicos y al suspender algunos procesos sancionatorios contractuales, permite que se dé el distanciamiento social, el contacto entre personas, con lo que se contribuye significativamente a la mitigación de la propagación de la Covid-19, así como sigue los lineamientos de los Decretos Legislativos 440 y 491 de 2020.

(…). [E]l artículo sexto de la Resolución bajo análisis, previo a surtir notificaciones electrónicas, solicitó a los interesados en los trámites que adelantan ante esa entidad que aportaran las correspondientes autorizaciones para efectuar las notificaciones por medios electrónicos y la dirección electrónica en la que se podía surtir, con lo cual se garantiza el debido proceso y el derecho de defensa de los interesados, así como se favorece el distanciamiento social y el aislamiento.

(…). De otro lado, este artículo también guarda estrecha relación de conexidad con los Decretos Legislativos 491 y 417 de 2020, pues la implementación de medios electrónicos para efectuar las notificaciones, permiten cumplir con los fines del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, comoquiera que evita el contacto entre las personas, con lo cual se contribuye a mitigar el impacto de la Covid- 19 y su propagación. Sin embargo, se debe tener en cuenta que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 2020.

(…). Por lo que se impone a esta Sala declarar la legalidad condicionada del artículo que se estudia, en el mismo sentido en el que lo hizo la Corte Constitucional, esto es, en el entendido que ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos.

(…). Frente a esta última disposición [artículo 7 alusivo a la vigencia], se advierte que el acto administrativo objeto de revisión fue publicado en la página web de la ANI el 13 de abril de 2020, en cumplimiento del artículo 65 del CPACA, con lo cual se materializa la decisión y se desarrollan formalmente los Decretos Legislativos 417, 440, 482 y 491 de 2020, al indicar desde cuando son aplicables las medidas que se adoptan.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.

Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional, como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. (…). En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, si es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado.

En punto de este elemento, se tiene que el fin perseguido por el acto objeto de control no es otro que garantizar la operación de la infraestructura de transporte, suspender actuaciones administrativa, algunas obligaciones contractuales, surtir procesos administrativos sancionatorios contractuales por medios electrónicos y suspender algunos de ellos, así como efectuar notificaciones por medios electrónicos, por lo que, las medidas atienden un fin constitucionalmente válido, esto es, la protección de la vida (artículo 11 de la Constitución Política), la salud (artículo 49 Constitucional y Ley 1751 de 2015), el debido proceso y el derecho de defensa (artículo 29 de la Constitución Política).

(…). Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en forma mayor a la afectación de los principios que sufren restricción, se tiene que se cumple plenamente, habida cuenta que se trata de las disposiciones menos lesivas de los derechos y libertades fundamentales de las personas y más efectivas para garantizar el derecho a la salud y a la vida, al derecho de defensa y el debido proceso, generando medidas de distanciamiento social (suspensión de procesos y de actuaciones administrativas, uso de medios electrónicos) y, al mismo tiempo, permiten enfrentar la pandemia hasta tanto no se encuentre vacuna o tratamiento para frenarlo.

En otros términos, al ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que genera la medida estudiada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, es posible evidenciar que ésta se encuentra ajustada al ordenamiento superior al propender por una relación de costo (suspensión de actuaciones administrativas y procesos contractuales sancionatorios, el de medios electrónicos) – beneficio social (protección de la vida, de la salud, al debido proceso y al derecho de defensa y evitar el contagio masivo de la población colombiana), que favorece su legalidad integral.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de administración de justicia. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual. La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y en el principio de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional, así como tampoco se encuentra que se haya dejado de adoptar algún tipo de acción afirmativa que la ANI haya pasado por alto, de modo tal que se supera también este último juicio material.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaratoria de exequibilidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sobre el control inmediato de legalidad y que constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994.

En cuanto a las características principales del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

Con respecto al juicio de proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016, M.P. María Victoria Calle. En cuanto a criterios de discriminación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En cuanto a la decisión por parte de la Corporación de no avocar conocimiento del Control Inmediato de Legalidad del Decreto 531 de 2020, consultar: Consejo de Estado, Sala Quinta Especial de Decisión, auto del 21 de julio de 2020, M.P. Milton Chaves García, expediente 11001-03-15-000-2020-02612-00.

Sobre la exequibilidad condicionada del artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 2020, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 69 / DECRETO LEY 4165 DE 2011 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEY 4165 DE 2011 – ARTÍCULO 4 / DECRETO LEY 4165 DE 2011 – ARTÍCULO 10 / DECRETO LEY 4165 DE 2011 – ARTÍCULO 11 / LEY 1474 DE 2011 – ARTÍCULO 86 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 / DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 482 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 20201000004985 DE 2020 (13 de abril) AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI (Ajustado a derecho / Improcedente / Legalidad condicionada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01746-00 Actor: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI Demandado: RESOLUCIÓN No. 20201000004985 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD FALLO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala Veintidós Especial de Decisión a dictar sentencia en el marco del control inmediato de legalidad, respecto de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, proferida por la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, «Por la cual se modifica la Resolución 471 del 22 de marzo de 2020, se establecen medidas transitorias respecto de los trámites que se adelantan en la Agencia Nacional de Infraestructura y se adoptan otras medidas administrativa por motivos de salud pública», teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES

1.1. ACTO OBJETO DE CONTROL En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI remitió al Consejo de Estado copia de la Resolución No. 20201000004985 del 13 de abril de 2020, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad. Aclaró que el sistema institucional Orfeo al realizar la firma digital, numera los actos administrativos con 14 dígitos, “correspondiendo exclusivamente a la numeración del acto administrativo los cinco dígitos que anteceden al número que identifica el tipo documental, que para el caso que nos ocupa es el 498”.

El texto de este acto administrativo es del siguiente tenor: “RESOLUCIÓN No. 20201000004985 Fecha: 13-04-2020 “Por la cual se modifica la Resolución 471 del 22 de marzo de 2020, se establecen medidas transitorias respecto de los trámites que se adelantan en la Agencia Nacional de Infraestructura y se adoptan otras medidas administrativas por motivos de salud pública” EL PRESIDENTE DE LA AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA En uso de sus facultades legales y en especial las consagradas en el artículo 11 del Decreto Ley 4165 de 2011, y en desarrollo de los artículos 2, 24 y 26 del Decreto 482 de 2020, 3 y 6 del Decreto 491 de 2020 y 3 y 4 del Decreto 531 de 2020,

CONSIDERANDO

Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020” por causa del Coronavirus. Que el Presidente de la República por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró “el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días” con el fin de adoptar todas aquellas medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos derivados de la pandemia COVID-19.

Que a través del Decreto 440 del 20 de marzo de 2020, el Presidente de la República adoptó medidas de urgencia en materia de contratación estatal con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19. Que, como parte de las medidas de urgencia impuestas por el mencionado decreto legislativo, se estableció que las audiencias públicas que deban realizarse en los procedimientos de selección podrán hacerse a través de medios electrónicos, garantizando el acceso a los proponentes, entes de control y a cualquier ciudadano interesado en participar.

Que, en relación con los procedimientos sancionatorios, el Presidente de la República señaló que, durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, las audiencias programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 se podrán realizar a través de medios electrónicos, los cuales deberán garantizar el acceso de los contratistas y de quienes hayan expedido la garantía. Sin perjuicio de lo anterior, en el referido Decreto 440 del 20 de marzo de 2020, se dispuso que el ordenador del gasto o funcionario competente podrá decretar la suspensión de términos, inclusive los iniciados con anterioridad a la vigencia de este Decreto Legislativo.

Que mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio desde las cero horas (00:00) del 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00) del 13 de abril del 2020. Que de conformidad con lo señalado en el artículo 3° del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, como excepción a la restricción a la libre circulación para garantizar el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, se permite el derecho de circulación de las personas que, entre otros, se encuentren en los siguientes casos o actividades: “(…) 7.

La cadena de producción, abastecimiento, almacenamiento, transporte, comercialización y distribución de medicamentos, productos farmacéuticos, insumos, productos de limpieza, desinfección y aseo personal para hogares y hospitales, equipos y dispositivos de tecnologías en salud, al igual que el mantenimiento y soporte para garantizar la continua prestación de los servicios de salud.

El funcionamiento de establecimientos y locales comerciales para la comercialización de los medicamentos, productos farmacéuticos, insumos, equipos y dispositivos de tecnologías en salud. (…) 10. La cadena de producción, abastecimiento, almacenamiento, transporte, comercialización y distribución de: (i) insumos para producir bienes de primera necesidad;

(ii) bienes de primera necesidad -alimentos, bebidas, medicamentos, dispositivos médicos, aseo, limpieza de ordinario consumo en la población-, (íii) alimentos y medicinas para mascotas, y demás elementos y bienes necesarios para atender la emergencia sanitaria, así como la cadena de insumos relacionados con la producción de estos bienes. 11.

La cadena de siembra, cosecha, producción, embalaje, importación, exportación, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de semillas, insumos y productos agrícolas, piscícolas, pecuarios y agroquímicos -fertilizantes, plaguicidas, fungicidas, herbicidas-; productos agropecuarios, piscícolas y pecuarios, y alimentos para animales, mantenimiento de la sanidad animal, el 'funcionamiento de centros de procesamiento primario y secundario de alimentos, la operación de la infraestructura de comercialización, riego mayor y menor para el abastecimiento de agua poblacional y agrícola, y la asistencia técnica.

Se garantizará la logística y el trasporte de las anteriores actividades. 16. Las actividades de los puertos de servicio público y privado, exclusivamente para el transporte de carga. 17. Las actividades de dragado marítimo y fluvial. 18. La revisión y atención de emergencias y afectaciones viales, y las obras de infraestructura que no pueden suspenderse. 19.

Las actividades necesarias para la operación aérea y aeroportuaria. (…) 31. La intervención de obras civiles y de construcción, las cuales, por su estado de avance de obra o de sus características, presenten riesgos de estabilidad técnica, amenaza de colapso o requieran acciones de reforzamiento estructural”. Que el artículo 4° del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 ordena que “Se deberá garantizar el servicio público de transporte terrestre, por cable, fluvial y marítimo de pasajeros, de servicios postales y distribución de paquetería, en el territorio nacional, que sean estrictamente necesarios para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 y las actividades permitidas en el artículo anterior”.

Que, respecto del transporte doméstico por vía aérea, el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 ordenó su suspensión a partir de las cero horas (00:00) del 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00) del 13 de abril de 2020, permitiendo exclusivamente el transporte doméstico por vía aérea en casos de: (i) emergencia humanitaria; (ii) transporte de carga y mercancía y;

(iii) caso fortuito o fuerza mayor. Que, con base en la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y en virtud del aislamiento preventivo obligatorio, la Agencia Nacional de Infraestructura emitió la Resolución 471 del 22 de marzo de 2020, mediante la cual “se establece como medida transitoria la suspensión de términos en las actuaciones administrativas y contractuales que se adelantan en la Agencia Nacional de Infraestructura y se adoptan otras medidas administrativas, por motivos de salud pública”.

Que, con posterioridad a la emisión de dicho acto administrativo, el Presidente de la República junto con sus ministros expidió nuevos Decretos Legislativos en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ambiental. Que el Presidente de la República mediante Decreto 482 del 26 de marzo de 2020 dictó medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, dentro de las cuales dispuso la creación del Centro de Logística y Transporte adscrito al Ministerio de Transporte que tiene dentro de sus funciones la de “Orientar los parámetros de ejecución de las actividades de las entidades pertenecientes al sector administrativos (sic) transporte, y de estas con los demás sectores administrativos”, y tiene como una de sus facultades la de “Asesorar a las entidades del Sistema Nacional de Transporte sobre el ejercicio de sus funciones, con el propósito de superar las situaciones de emergencia”.

Que el Decreto 482 del 26 de marzo de 2020 en materia de infraestructura en construcción dispuso que “en razón a la necesidad operacional o técnica de los procesos constructivos de alguna de las obras específicas indicadas por la autoridad competente, se permitirá la continuidad de la obra cumpliendo con los protocolos de bioseguridad indicados por el Ministerio de Salud, de conformidad con lo dispuesto por el Centro de Logística y Transporte”.

Que el artículo 26 del Decreto 482 del 26 de marzo de 2020, en aras de garantizar el cumplimiento de las medidas derivadas de la declaratoria de emergencia con ocasión de la pandemia COVID19, facultó a las Entidades para suspender unilateralmente los contratos estatales de infraestructura de transporte a su cargo, siempre que no se haya logrado la suscripción del acta de suspensión de mutuo acuerdo.

Que el Presidente de la República profirió el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas…”. Que mediante el artículo 3° del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, el Presidente de la República estableció que, para evitar el contacto entre las personas, y hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades públicas velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Que en atención a aquellos eventos en los que las entidades no cuenten con los medios tecnológicos para prestar el servicio, el mencionado decreto señaló que las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial. No obstante, por razones sanitarias, reconoció que las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial.

Que el artículo 6° del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 señaló que mientras se mantenga vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades administrativas, por razón de servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas.

Además, estableció que durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. Que mediante el Decreto 531 del 08 de abril de 2020 “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público” el Gobierno Nacional extendió el aislamiento preventivo obligatorio desde las cero horas (00:00) del 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00) del 27 de abril del 2020 y derogó el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, cuya vigencia se extiende hasta las cero horas (00:00) del 13 de abril de 2020.

Que de conformidad con lo señalado en el artículo 3° del Decreto 531 del 08 de abril de 2020, como excepción a la restricción a la libre circulación para garantizar el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, se permite el derecho de circulación de las personas que, entre otros, se encuentren en los siguientes casos o actividades: “(…) 7.

(ii) bienes de primera necesidad -alimentos, bebidas, medicamentos, dispositivos médicos, aseo, limpieza, y mercancías de ordinario consumo en la población-, (iii) alimentos y medicinas para mascotas, y demás elementos y bienes necesarios para atender la emergencia sanitaria, así como la cadena de insumos relacionados con la producción de estos bienes. 11.

La cadena de siembra, cosecha, producción, embalaje, importación, exportación, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de semillas, insumos y productos agrícolas, piscícolas, pecuarios y agroquímicos -fertilizantes, plaguicidas, fungicidas, herbicidas-; y alimentos para animales, mantenimiento de la sanidad animal, el funcionamiento de centros de procesamiento primario y secundario de alimentos, la operación de la infraestructura de comercialización, riego mayor y menor para el abastecimiento de agua poblacional y agrícola, y la asistencia técnica.

Se garantizará la logística y el transporte de las anteriores actividades. (…) 16. Las actividades de los puertos de servicio público y privado, exclusivamente para el transporte de carga. 17. Las actividades de dragado marítimo y fluvial. 18. La ejecución de obras de infraestructura de transporte y obra pública, así como la cadena de suministros de materiales e insumos relacionados con la ejecución de las mismas. 19.

La revisión y atención de emergencias y afectaciones viales, y las obras de infraestructura que no pueden suspenderse. 20. La intervención de obras civiles y de construcción, las cuales, por su estado de avance de obra o de sus características, presenten riesgos de estabilidad técnica, amenaza de colapso o requieran acciones de reforzamiento estructural.

(…) 22. Las actividades necesarias para la operación aérea y aeroportuaria de conformidad con lo establecido en el artículo 5 del presente decreto”. Que el parágrafo 6° del artículo 3° del Decreto 531 del 08 de abril de 2020 dispuso que las personas que desarrollen las actividades autorizadas en dicho artículo “deberán cumplir con los protocolos de bioseguridad que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social para el control de la pandemia del Coronavirus COVID-19.

Así mismo, deberán atender las instrucciones que para evitar la propagación del COVID-19 adopten o expidan los diferentes ministerios y entidades del orden nacional y territorial. Que el artículo 4° del Decreto 531 del 08 de abril de 2020 ordena que “Se deberá garantizar el servicio público de transporte terrestre, por cable, fluvial y marítimo de pasajeros, de servicios postales y distribución de paquetería, en el territorio nacional, que sean estrictamente necesarios para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 y las actividades permitidas en el artículo anterior”.

Que, respecto del transporte doméstico por vía aérea, el Decreto 531 del 08 de abril de 2020 ordenó su suspensión a partir de las cero horas (00:00) del 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00) del 27 de abril de 2020, permitiendo exclusivamente el transporte doméstico por vía aérea en casos de: (i) emergencia humanitaria; (ii) transporte de carga y mercancía; y (iii) caso fortuito o fuerza mayor.

Que mediante la Circular Conjunta No. 03 del 08 de abril de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Transporte se impartieron algunas “orientaciones en materia de protección dirigidas al personal de los proyectos de infraestructura de transporte que continúan su ejecución durante la emergencia sanitaria, para prevenir, reducir la exposición y mitigar el riesgo de exposición y contagio por infección respiratoria aguda por el coronavirus COVID-19”.

Que por medio del Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, el Presidente de la República dispuso que, durante el término de la emergencia sanitaria declara (sic) por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión del COVID-19, será dicho ministerio el encargado de “determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”.

Que con motivo de los decretos expedidos por el Ejecutivo después del 22 de marzo de 2020 y conforme a las facultades del Presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura, corresponde a esta Entidad modificar la Resolución 471 del 22 de marzo de 2020 con el fin de adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del coronavirus y su mitigación;

En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. REACTIVACIÓN DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA. A efectos de dar cumplimiento a lo establecido en los numerales 18 y 20 del artículo 3° del Decreto 531 del 08 de abril de 2020, los Concesionarios de todos los modos de transporte y Contratistas de Obra Pública Férrea deberán remitir a la Interventoría y a la Agencia Nacional de Infraestructura, dentro de los tres (03) días siguientes a la entrada en vigencia de la presente Resolución, el Plan de Reactivación de Obras en el marco de la Emergencia Económica, Social y Económica decretada por el Gobierno Nacional.

El Plan de Reactivación de Obras deberá contener como mínimo: (i) La identificación de las actividades e intervenciones que reactivarán y ejecutarán durante la vigencia de la medida de aislamiento preventivo obligatorio, (ii) el cronograma y plazos máximos de ejecución de las actividades e intervenciones a reactivar, (iii) el personal asociado a las actividades que se reactivarán y (iv) el protocolo de implementación de las medidas de bioseguridad dispuestas en la Circular Conjunta No. 03 del 08 de abril de 2020 suscrita por los Ministerios de Salud y Protección Social, Trabajo y Transporte y en las resoluciones que sobre la materia expida el Ministerio de Salud y Protección Social.

Las Interventorías deberán emitir concepto de no objeción al Plan de Reactivación de Obras, dentro de los dos (02) días siguientes a su radicación por parte de los Concesionarios de todos los modos de transporte y Contratistas de Obra Pública Férrea, el cual, una vez emitido, será puesto en conocimiento por parte de la Agencia al Concesionario o Contratista de Obra, mediante comunicación que será requisito indispensable para la reactivación de las intervenciones y que hará obligatorio el Plan de Reactivación de Obras.

ARTÍCULO SEGUNDO. OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 del Decreto 482 del 26 de marzo de 2020 y en el artículo 3° del Decreto 531 del 08 de abril de 2020, los Concesionarios de todos los modos de transporte y los Contratistas de Obra Pública Férrea deberán garantizar la operación de la infraestructura de transporte, el mantenimiento esencial y la atención de emergencias, afectaciones viales y sitios inestables, de manera que se garantice la prestación del servicio público de transporte en condiciones de seguridad.

Para la ejecución de las obligaciones de operación y mantenimiento se deberán implementar las medidas de bioseguridad identificadas en el Plan de Reactivación de Obras, con sujeción a lo dispuesto en la Circular Conjunta No. 03 del 08 de abril de 2020 suscrita por los Ministerios de Salud y Protección Social, Trabajo y Transporte y en las resoluciones que sobre la materia expida el Ministerio de Salud y Protección Social.

ARTÍCULO TERCERO. Modificar el artículo primero de la Resolución 471 del 22 de marzo de 2020, el cual para todos los efectos quedará de la siguiente manera:

ARTÍCULO PRIMERO. SUSPENSIÓN DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. Ordenar la suspensión de términos para las siguientes actuaciones que adelanta la Agencia Nacional de Infraestructura, durante la vigencia de la medida de aislamiento preventivo obligatorio o cualquier otra que restrinja la libre circulación, según lo dispuesto por el Presidente de la República en los Decretos 457 del 22 de marzo y 531 del 08 de abril de 2020 y las demás normas que las modifiquen o sustituyan: 1.

Trámite de Períodos de Cura en curso y nuevas solicitudes de Períodos de Cura que se refieran a obligaciones cuya ejecución resulte imposible en el marco de la actual emergencia sanitaria, de conformidad con lo que sobre el particular informe la Interventoría. 2. Procesos de cobro coactivo. 3. Revisión y evaluación de proyectos de Asociación Público Privada de Iniciativa Privada en etapa de prefactibilidad y factibilidad, con inclusión del plazo máximo para la entrega del proyecto en etapa de factibilidad. 4.

Actividades de estudios y diseños en el marco de la estructuración de los proyectos de Asociación Público Privada de Iniciativa Pública. 5. Trámites referidos a las solicitudes de concesión portuaria, concesiones para embarcaderos y modificaciones contractuales y de permisos en asuntos portuarios que comprenden, entre otras, citaciones a audiencias públicas, expedición de resoluciones de fijación de condiciones y otorgamiento de concesiones. 6.

Solicitudes de certificación de contratos u otro tipo de requerimientos cuyo trámite requiera de la inspección o copia de expedientes físicos que se encuentren en el archivo de la entidad. 7. Trámites de permisos para el uso, ocupación e intervención de la infraestructura vial carretera concesionada y férrea que se encuentra a cargo de la Entidad. 8.

Trámites para la emisión de conceptos para la ubicación de estaciones de servicio. 9. Trámites de permisos de cargas extrapesada y/o extradimensionadas. 10. Trámites para el cierre de vías por obras o para eventos deportivos y/o culturales. 11. Trámites de solicitudes de adjudicación de predios baldíos o ejidos. 12. Trámites relacionados con la expedición de actos administrativos por los cuales se ordena iniciar los trámites de expropiación judicial y administrativa, de imposición de servidumbres, de saneamiento automático, de declaratorias de utilidad pública, lo cual incluye la resolución de los recursos que en el marco de estos trámites se interpongan. 13.

Trámites de Consulta Previa en todas sus etapas, salvo que el Ministerio del Interior disponga su continuidad, caso en el cual se reactivarán estas actuaciones en los términos y condiciones que dicho ministerio establezca. 14. Trámites relacionados con compensaciones por fondos de contingencia y demás cuentas de la Agencia Nacional de Infraestructura.

PARÁGRAFO PRIMERO. Durante el término de suspensión, la Agencia dará continuidad al desempeño de las funciones por parte de los funcionarios y contratistas de la Entidad, a través de la modalidad de teletrabajo, bajo la orientación de sus respectivos superiores y supervisores.

PARÁGRAFO SEGUNDO. La suspensión de los términos no se aplicará respecto de la atención de requerimientos de autoridades y de entes de control, respuestas a solicitudes en ejercicio del derecho de petición, derechos de petición parlamentarios, ni trámites que involucren la garantía de derechos fundamentales, los cuales serán atendidos en los términos establecidos por el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020.

PARÁGRAFO TERCERO. Para el caso de los numerales 7°, 9° y 10º del presente artículo, en los eventos en que, para garantizar la adecuada prestación de los servicios públicos esenciales, la atención de la actual emergencia sanitaria o el ejercicio de las actividades permitidas en el artículo tercero del Decreto 531 del 08 de abril de 2020, deba expedirse algún permiso de los que refieren dichos numerales respecto de la infraestructura vial carretera concesionada y férrea que se encuentra a cargo de la Entidad, el área encargada deberá adelantar la actuación correspondiente de acuerdo al procedimiento contemplado para el efecto.

PARÁGRAFO CUARTO. Sin perjuicio de la suspensión que se establece en el presente artículo, respecto de actuaciones administrativas y contractuales, la Agencia Nacional de Infraestructura podrá dar continuidad a todos aquellos trámites y actuaciones que puedan surtirse por medios virtuales, con el fin de evitar la afectación de derechos e intereses de terceros.

PARÁGRAFO QUINTO. En el trámite de verificación de las pólizas en el marco de ejecución de Contratos de Concesión de todos los modos de transporte, de Obra Pública Férrea, de Interventoría y de Permisos, las mismas se podrán allegar al correo electrónico de la Entidad, suscritas por la compañía aseguradora. No obstante, el original deberá ser entregado en las instalaciones de la Entidad, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la finalización de la medida de aislamiento preventivo obligatorio o cualquier otra que restrinja la libre circulación en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica.

ARTÍCULO CUARTO. Modificar el artículo segundo de la Resolución 471 del 22 de marzo de 2020, el cual para todos los efectos quedará de la siguiente manera:

ARTÍCULO SEGUNDO. SUSPENSIÓN DE OBLIGACIONES CONTRACTUALES. Ordenar la suspensión de las siguientes obligaciones contractuales de los Contratos de Concesión en las modalidades de servicio de transporte carretero, portuario, férreo y aeroportuario, de los Contratos de Obra Pública Férrea y de los Contratos de Interventoría, durante la vigencia de la medida de aislamiento preventivo obligatorio o cualquier otra que restrinja la libre circulación, según lo dispuesto por el Presidente de la República en los Decretos 457 del 22 de marzo y 531 del 08 de abril de 2020 y las demás normas que las modifiquen o sustituyan: 1.

Gestiones Prediales. 2. Gestiones Ambientales y actividades ambientales diferentes a las establecidas por la Autoridad Ambiental, salvo que estén asociadas a las actividades e intervenciones identificadas en el Plan de Reactivación de Obras. 3. Gestiones Sociales. 4. Plan de Obras. 5. Medición de Indicadores de Operación y Mantenimiento.

ARTÍCULO QUINTO. SUSPENSIÓN DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS CONTRACTUALES. Se ordena, durante la vigencia de la medida de aislamiento preventivo obligatorio o cualquier otra que restrinja la libre circulación, según lo dispuesto por el Presidente de la República en los Decretos 457 del 22 de marzo y 531 del 08 de abril de 2020 y las demás normas que las modifiquen o sustituyan, la suspensión de todos los trámites administrativos sancionatorios contractuales que tengan como objeto conminar el cumplimiento de las obligaciones suspendidas de acuerdo con la presente Resolución o cuya ejecución resulte de imposible cumplimiento en el marco del aislamiento preventivo obligatorio.

De igual forma, con el fin de garantizar el pleno ejercicio del derecho al debido proceso, en todas aquellas actuaciones que no se suspendan, el contratista o los garantes en cualquier momento podrán solicitar la suspensión del procedimiento si consideran que de continuarse con el mismo se vulnera dicha garantía constitucional, solicitud que deberá ser resuelta por el funcionario competente, mediante acto motivado.

PARÁGRAFO PRIMERO. La anterior suspensión afectará todos los términos legales relacionados con las actuaciones administrativas sancionatorias que adelanta la Entidad y, mientras dure la suspensión, no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley, según lo dispuesto en el artículo 6° del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020.

PARÁGRAFO SEGUNDO. Sin perjuicio de la suspensión de los trámites administrativos sancionatorios prevista en el presente artículo, la Entidad dará continuidad por medios electrónicos a los procedimientos sancionatorios en los cuales se pretenda la declaratoria de caducidad, la imposición de la cláusula penal o de perjuicios, en los que proceda el cierre del procedimiento por cumplimiento de las obligaciones o cualquier otra causa legal o contractual, y en los que se trate del incumplimiento de actividades e intervenciones no suspendidas y que no sean de imposible cumplimiento en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica.

ARTÍCULO SEXTO. NOTIFICACIONES POR MEDIOS ELECTRÓNICOS. Para efectos de los trámites de notificación por medios electrónicos se deberán aportar por los concesionarios, interventorías, contratistas y demás interesados en los trámites, las respectivas autorizaciones de notificación por medios electrónicos con la indicación precisa de las direcciones electrónicas en las cuales podrá realizarse la notificación respectiva.

ARTÍCULO SÉPTIMO. VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C., a los 13-04-2020 MANUEL FELIPE GUTIÉRREZ TORRES Presidente”

1.2. TRÁMITE PROCESAL DEL MEDIO DE CONTROL Mediante providencia del 12 de mayo de 2020, el magistrado sustanciador remitió el proceso al despacho de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, con el fin de que se estudiara la posible acumulación de este proceso con el 11001-03-15-000-2020-00944-00, en el que se conocía del control inmediato de legalidad de la Resolución 471 de 2020.

El 10 de julio de 2020, la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez devolvió el expediente y manifestó que no era procedente estudiar la acumulación, dado que dentro del proceso 11001-03-15-000-2020-00944-00 se había proferido fallo el 11 de mayo de 2020, esto es, antes de que se formulara la acumulación de los procesos. Por auto del 29 de julio de 2020, el magistrado sustanciador avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, por cuanto consideró que se cumplían los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 del CPACA.

En este proveído se ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control; también se dispuso notificar al presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura, al director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, así como al Ministerio Público y se invitó a la facultad de derecho de la Universidad Santo Tomás y de la Universidad Nacional de Colombia para que se pronunciaran sobre la legalidad de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020 de la ANI, proveído que fue notificado el 3 de agosto del mismo año.

1.3. INTERVENCIÓN DE LA AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA El 19 de agosto de 2020, a través de memorial enviado por correo electrónico a la Secretaría General de esta Corporación, la ANI, por medio del Coordinador GIT de Defensa Judicial, intervino con el fin de que se declarara la legalidad de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020.

Adujo que con la Resolución objeto de análisis se dispuso i) la reactivación de obras de infraestructura y la obligación de los concesionarios de todos los modos de transporte de garantizar la operación, mantenimiento, atención de emergencias, afectaciones viales y sitios inestables de manera que se garantizara la prestación del servicio público de transporte en condiciones de seguridad, ii) se modificó la Resolución 471 de 2020 respecto a la suspensión de términos en actuaciones administrativas y respecto a la suspensión de obligaciones contractuales, iii) se dispuso la suspensión de procedimientos sancionatorios cuyo objeto sea conminar el cumplimiento de obligaciones contractuales suspendidas por la resolución objeto de control y iv) se establece la obligación de los concesionarios, interventorías, contratistas y demás interesados en los trámites, de aportar la autorización de notificación por medios electrónicos.

Indicó que la Resolución que se estudia se expidió en atención a la necesidad de modificar la Resolución 471 de 2020 con ocasión de los decretos proferidos por el gobierno nacional con posterioridad al 22 de marzo de 2020. Señaló que las medidas tomadas en el acto objeto de control buscan proteger los derechos a la vida, la salud, el trabajo y el debido proceso, que se sustentan en los Decretos 417, 440, 457, 485, 491, 531 y 539 de 2020 y garantizan el cumplimiento de las funciones de la ANI, favoreciendo las directrices de aislamiento.

De otra parte, precisó que la Resolución que se estudia se expidió con fundamento en las facultades y funciones atribuidas a la Agencia Nacional de Infraestructura y al presidente de esa entidad consagradas en el Decreto 4165 de 2011, y con fundamento en el marco de los decretos legislativos expedidos en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Narró que como el Decreto 531 de 2020 ordenó el aislamiento preventivo obligatorio, con excepción en materia de infraestructura vial, marítima, aérea, férrea y portuaria, fue necesario reactivar las obras de infraestructura y mantener la suspensión de ciertas actividades administrativas a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura durante la vigencia de la medida de aislamiento preventivo obligatorio, sumado a lo anterior según el artículo 23 del decreto 482 de 2020 la infraestructura para la prestación del servicio público debía mantenerse en operación, por lo que los artículos 1 y 2 de la Resolución 20201000004985 referentes a la reactivación de obras de infraestructura y operación y mantenimiento de la infraestructura dispusieron: “-Establecer el procedimiento para la adopción del Plan de Reactivación de Obras en virtud de lo contemplado en los numerales 18 y 20 del artículo 3 del Decreto 531 de 2020. - Establecer el contenido del Plan de Reactivación de Obras, del que hace parte la implementación del protocolo de bioseguridad dispuesto en la Circular Conjunta 03 del 8 de abril de 2020, atendiendo a lo dispuesto en el Parágrafo 6º del Artículo 3 del Decreto 531 de 2020. - Ratificar la obligación de los concesionarios de todos los modos de transporte y los contratistas de obra pública férrea, de garantizar la operación de la infraestructura de transporte, el mantenimiento esencial y la atención de emergencias, afectaciones viales y sitios inestables, de manera que se garantice la prestación del servicio público de transporte en condiciones de seguridad. - Establecer que para la ejecución de las actividades de operación y mantenimiento de la infraestructura deberán implementarse las medidas de bioseguridad identificadas en el Plan de Reactivación de Obras conforme a lo establecido en la Circular Conjunta 03 de 2020 y las resoluciones que sobre la materia expida el Ministerio de Salud y Protección Social”.

En cuanto al artículo tercero de la Resolución que se estudia indicó que hacía referencia a la suspensión de actuaciones administrativas que adelanta la ANI, modificando lo establecido en la Resolución 471 de 2020, pues se redujo el número de las suspendidas inicialmente, con lo cual se acogieron las directrices del gobierno para el desempeño de las funciones en la modalidad de teletrabajo y la de adelantar actuaciones por medios electrónicos, aspectos que tienen conexidad con el Decreto 491 de 2020 y la Resolución del Ministerio de Salud y Protección Social mediante la cual se declaró la emergencia sanitaria.

En cuanto al artículo cuarto, que también modificó la Resolución 471 de 2020, referente a la suspensión de obligaciones contractuales, resaltó que no se suspendieron las “relativas a la operación de carreteras, puertos, aeropuertos y red férrea, ni las obligaciones de mantenimiento esenciales para la prestación del servicio de transporte, así como la atención de sitios inestables y cualquier otra actividad que garantice la prestación del servicio público de transporte en condiciones de seguridad”.

Agregó que las obligaciones suspendidas se refieren a aquellas que no pueden ser ejecutadas por medios electrónicos o virtuales, que podrían llevar a la configuración de incumplimientos contractuales y que no se encuentran incluidas dentro de las excepciones fijadas en el artículo 3 del Decreto 440 de 2020; pero que su ejecución implicaría ir en contravía de la medida de aislamiento adoptada en el marco de la emergencia. Puso de presente que la Sala Especial de Decisión 10 de esta Corporación en sentencia del 11 de mayo de 2020 declaró ajustada a derecho la Resolución 471 de 2020.

En lo referente al artículo quinto adujo que tenía relación de conexidad directa con el Decreto 440 de 2020, el que en el artículo segundo dispuso la suspensión de los procedimientos sancionatorios contractuales. El artículo sexto dispuso la notificación por medios electrónicos que están en línea con lo dispuesto por los artículos 3, 4 y 11 del Decreto 440 de 2020.

Concluyó que el acto objeto de control tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y los Decretos Legislativos que la desarrollaron, así como que las medidas son proporcionales y necesarias con los hechos que dieron lugar al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

1.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público conceptuó que la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, cumple con los requisitos formales para que proceda el control inmediato de legalidad. Indicó que la Resolución que se estudia tiene conexidad con el Decreto de declaratoria de emergencia 417 de 2020 y con los Decretos Legislativos 440, 482, 491 y 539 de 2020 que lo desarrollaron.

Consideró que el fundamento normativo del artículo primero es el Decreto ordinario 531 de 2020, motivo por el cual solicitó que la Sala se inhibiera en relación con su estudio. Frente al artículo segundo indicó que se fundamenta en los Decretos 482 y 531 de 2020, mientras que los artículos tercero y cuarto lo tienen en un acto previo, la Resolución 471 de 2020, que fue declarada ajustada a derecho por la Sala Especial de Decisión 10 mediante sentencia del 11 de mayo del presente año, también en los Decretos 491 y 482 de 2020.

El artículo quinto en el artículo 2 del Decreto 440 de 2020 y el sexto en el Decreto 491 de 2020, articulo 4. De lo que advirtió que existe suficiencia en el juicio de motivación, finalidad y conexidad. Sumado a lo anterior, manifestó que las medidas eran proporcionales pues hacen viables las directrices adoptadas por el Gobierno nacional para la atención de la emergencia sanitaria derivada de la Covid-19 y que cumplían con el principio de no discriminación. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente medio de control inmediato de legalidad, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 -Reglamento interno del Consejo de Estado- y, según lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, celebrada durante el estado de emergencia, en la cual se asignó a las salas especiales de decisión, la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.

2.2. MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020 suscrita por el presidente de la ANI, la Sala hará una breve exposición acerca de tres aspectos fundamentales: i) Los estados de excepción en Colombia, ii) La declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica expedida a través del Decretos 417 del 17 de marzo de 2020 y iii) El alcance del control inmediato de legalidad, para luego proceder al estudio de fondo respectivo.

2.2.1. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios[4].

En la tradición jurídica nacional, tales potestades se han caracterizado por su carácter reglado, en tanto su ejercicio está sometido a un régimen de controles políticos y jurídicos con el fin evitar la ruptura del orden constitucional y el consecuente surgimiento de regímenes de facto, que amenacen los derechos y las libertades ciudadanas y atenten contra la vigencia del orden institucional.

Desde el comienzo del diseño de nuestras instituciones republicanas, se consagró el uso de facultades extraordinarias por parte del gobierno para enfrentar las situaciones de crisis, que en no pocas ocasiones se presentaron, como consecuencia del enfrentamiento de las distintas facciones de poder. Fue la Constitución de Cúcuta de 1821, la que inauguró este instrumento, al estatuirlo en el caso de guerra exterior (artículo 55) y conmoción interior (artículo 128); luego la Constitución Neogranadina de 1832, la desarrolló de forma más específica, dotándola de elementos propios (artículos 108-110 y 117); en tanto, la Constitución de 1843 se limitó a otorgar al ejecutivo la potestad de “reprimir” cualquier perturbación del orden público interno. Por su parte, en las Constituciones de 1853, 1858 (Confederación Granadina) y 1863 (Rionegro) no existieron instituciones de excepción, hasta que, con ocasión de la unificación de la república en la Constitución de 1886 se trajo la figura del estado de sitio, que fue reformulada en 1910, 1960 y 1968, en procura de racionalizar su uso.

En la segunda mitad del siglo XX, se advierte un uso permanente de esta institución, al punto que el país prácticamente se mantuvo bajo el régimen de excepción, dado que los distintos gobiernos la declararon sucesivamente. Primero, en vigencia del Frente Nacional (1958-1974), en razón del aumento de la protesta social y el surgimiento de grupos subversivos, con la cual se afrontó la denominada “violencia política”, que enfrentó a los partidos políticos Liberal y Conservador.

Después, desde la ruptura del Frente Nacional y hasta la expedición de la Constitución de 1991, ante el crecimiento de la presencia guerrillera y la irrupción del narcotráfico y los grupos paramilitares, el país estuvo sistemáticamente bajo el “estado de sitio”, instrumento común de la acción gubernamental con serias repercusiones en materia de restricción de derechos y libertades públicas y ausencia de contrapesos propios del sistema democrático[5].

Así entonces, fue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la Constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado respecto de los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales que reconocen derechos humanos y el derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos. 2.2.2 DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA ADOPTADA MEDIANTE EL DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020 POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL Y SU ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD En punto a la emergencia económica, desde la reforma constitucional de 1968, el constituyente colombiano separó las nociones de “orden público político” y la de “orden público económico”, para diferenciar el estado de sitio (hoy conmoción interior) y el estado de emergencia económica.

La Constitución de 1991, agregó a este último las nociones de orden social y ecológico, para identificar otros fenómenos constitutivos de alteración anormales, distintos de la alteración del orden político y la situación de guerra exterior. Así entonces, lo que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como SARS-CoV-2 (por sus siglas en inglés) y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 una pandemia de impacto global[6].

Fue por ello que, mediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID- 19 y mitigar sus efectos.

Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020[7], declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. En punto del juicio material del decreto, consideró que los hechos alegados para su declaratoria relacionados con la salud pública mundial por el surgimiento de la COVID-19, que se convirtió en una pandemia, obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio.

En este orden de ideas, la Corte verificó que esta situación ha traído como consecuencia graves afectaciones económicas y sociales a la sociedad colombiana, lo que obligó a buscar soluciones no solo frente a la pandemia, sino respecto de las consecuencias que se desprenden de la misma, de naturaleza económica, social y ecológica. Igualmente, consideró que la situación internacional, como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directa o indirectamente conectados con la pandemia global, impactan severamente la situación del país. Así entonces, para el alto tribunal, es evidente la alteración negativa que ha ocasionado el aumento vertiginoso de la Covid-19, en el normal desarrollo de las actividades productivas, en perjuicio de los comerciantes y empresarios, problemas de abastecimiento de bienes básicos, la atención interrumpida de algunos servicios públicos y el bienestar general de los habitantes del país, lo cual impone la adopción de medidas extraordinarias para enfrentar la situación de crisis, para evitar agravar la situación sanitaria y los efectos económicos que ha traído la pandemia.

2.2.3. ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Como se explicó anteriormente, los estados de excepción, son regímenes excepcionales concebidos para situaciones de anormalidad, regidos bajo la égida del principio de legalidad que impone un sistema de facultades sujetas al ordenamiento jurídico y a los límites definidos en la constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción[8].

Es así como, en el estado de anormalidad institucional se deben reforzar los mecanismos de control, a fin de asegurar la vigencia del estado democrático de derecho[9]. En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículo 111.8 ejusdem.

La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[10], consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. A su turno, esta Corporación ha precisado que la Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”[11].

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional[12] y iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[13], ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1. Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento[14]. 2.

Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico y el escrutinio del juez comprende: “… la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[15].

En este punto, la jurisprudencia ha precisado que si bien el control inmediato de legalidad tiene por finalidad establecer la conformidad del acto examinado para “con el resto del ordenamiento jurídico”, el control no es absoluto, pues no se trata de la confrontación del acto administrativo “con todo precepto existente de rango constitucional o legal”, sino de examinar su legalidad, como se indicó en precedencia, conforme las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control.

De otra parte, precisa la Sala que, en los estados de excepción, el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), constituye parámetro de control de convencionalidad ex officio, por lo que, se impone al juez el deber de analizar las medidas administrativas frente a las normas y principios internacionales, que rigen la legalidad del estado de excepción y garantizan el goce efectivo de los derechos humanos fundamentales.

Al respecto debe señalarse que, si bien el derecho internacional de los derechos humanos, permite la suspensión del ejercicio de ciertos derechos en situaciones de emergencia, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el artículo 4 del PIDCP[16] y el artículo 27 de la CADH (Pacto de San José)[17], la suspensión de garantías constituye una situación excepcional.

Sin embargo, ello no significa que la misma “comporte la supresión temporal del Estado de derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse”[18]. El artículo 27 de la CADH reviste especial importancia para el sistema de protección de los derechos humanos en situaciones excepcionales.

Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos “(…) ningún derecho reconocido por la Convención puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27.1., además, aún cuando estas condiciones estén satisfechas, el artículo 27.2 dispone que cierta categoría de derechos no se puede suspender en ningún caso.

Por consiguiente, lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia”[19].

Bajo esta línea argumentativa el control de convencionalidad[20] ex officio que ejercen los jueces, en el marco de sus competencias, constituye una garantía indispensable para la protección de los derechos humanos en situaciones de crisis o anormalidad, y para establecer la legalidad a la que debe sujetarse el régimen de excepción en una sociedad democrática en la que “los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros”[21].

En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional[22]. 3.

Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”[23]. 4.

La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados[24].

En relación con esta característica, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado lo siguiente: “(…) “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. “En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[25]. 5.

Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.

2.3. PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA. 1. Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa En el presente caso, se advierte que la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020 proferida por la Agencia Nacional de Infraestructura «Por la cual se modifica la Resolución 471 del 22 de marzo de 2020, se establecen medidas transitorias respecto de los trámites que se adelantan en la Agencia Nacional de Infraestructura y se adoptan otras medidas administrativa por motivos de salud pública», corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en el artículo 4[26] del Decreto Ley 4165 de 2011. 2.

Que el contenido del acto sea de carácter general En este caso, se tiene que la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se establece la obligación para los concesionarios de transporte y los contratistas de obra pública férrea remitir el plan de reactivación de obras en el marco de la emergencia, así como se dispuso que debían garantizar la operación de la infraestructura de transporte.

Que el acto sea dictado por una autoridad nacional Esta Sala resalta que la Agencia Nacional de Infraestructura es Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial del orden nacional, adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, con patrimonio propio y autonomía técnica, administrativa y financiera, de conformidad con el artículo 1 del Decreto Ley 4165 de 2011[27].

Sumado a lo anterior, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998[28], es un organismo que pertenece a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, así mismo por ser adscrita a un ministerio pertenece al sector descentralizado de la Administración Pública Nacional[29]. Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. 4.

Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo Sea lo primero señalar, que el artículo primero de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, es una decisión que tiene como fundamento los numerales 18 y 20 del artículo 3 del Decreto 531 de 2020[30], mediante el cual se dio continuidad a la medida de aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes del territorio nacional, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus SARS-CoV-2.

El Decreto 531 de 2020 no tiene la categoría jurídica de un decreto legislativo, en tanto, se trata de un decreto dictado al amparo de las facultades ordinarias del presidente de la República, “en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, artículos 303 y 315, de la Constitución Política de Colombia, y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016”, con el fin de atender el estado de emergencia sanitaria decretado por el Ministerio de Salud.

En punto a este asunto, es preciso mencionar, que la Corte Constitucional en la Sentencia C-145 de 2020, que declaró exequible el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020[31], se pronunció sobre los decretos que ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio, en los siguientes términos: “129. Sobre el conocimiento de los decretos de aislamiento preventivo obligatorio (457, 531, 536, 593 y 636 de 2020), basta con señalar que en esta oportunidad se revisa el Decreto 417 de 2020 que declaró el estado de emergencia económica y social por grave calamidad sanitaria, en virtud de lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución. De igual modo, entiende esta Corporación que tales decretos vienen siendo objeto de control por la acción de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mecanismo que en principio se ha dispuesto por el ordenamiento constitucional y legal para su control (art. 237.2 superior).

Además, se prevé el control inmediato de legalidad ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo respecto de las medidas dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción (art. 20, Ley 137 de 1994)” (Subrayado fuera del original). Lo anterior para reiterar, que el Decreto 531 de 2020, fundamento del artículo primero de la Resolución objeto de control, es un decreto de naturaleza ordinaria, expedido por el Gobierno Nacional, en ejercicio de función administrativa, que carece de la entidad de un decreto legislativo dictado dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante los Decretos 417 de 2020.

Sumado a lo anterior, esta Corporación mediante auto del 21 de julio de 2020 decidió no avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad del Decreto 531 de 2020, por tratarse del ejercicio de funciones ordinarias de policía: “Conforme se desprende del contenido de sus partes motiva y resolutiva, el Decreto 531 del 8 de abril de 2020 contiene medidas dictadas en desarrollo de la función administrativa del Ejecutivo, pues establece medidas de policía relativas a la movilidad de los ciudadanos, así como decisiones que deben adoptar autoridades locales en consonancia con las anteriores, con miras a salvaguardar la salubridad y seguridad públicas en riesgo ante la propagación de la pandemia del Covid 19 en el territorio nacional (…) “En efecto, si bien el Decreto 531 de 2020 adopta medidas para la prevención de la expansión de la pandemia COVID-19 en el país, tales medidas son establecidas invocando poderes ordinarios de policía reconocidos en el ordenamiento jurídico en cabeza del presidente de la república.

Las medidas de aislamiento preventivo y restricción a la movilidad que se toman en el decreto se fundamentan en normas ordinarias de policía, y no desarrollan decretos legislativos expedidos con ocasión de la emergencia económica y social decretada por el gobierno nacional mediante el Decreto 417 de 2020[32]. En el artículo primero de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020 se hace mención expresa a que su finalidad es la de dar cumplimiento “a lo establecido en los numerales 18 y 20 del artículo 3 del Decreto 531 del 08 de abril de 2020” y con ese propósito los concesionarios de todos los modos de transporte y los contratistas de obra pública férrea debían remitir el plan de reactivación, para lo cual se señaló lo mínimo que debía contener, el que debía ser sometido a concepto de la interventoría y cumplir con las medidas de bioseguridad dispuestas en la circular conjunta 3 del 8 de abril de 2020[33].

En este orden de ideas, como quiera que el artículo primero de la Resolución que se estudia no corresponde al ejercicio de la facultad reglamentaria de un decreto legislativo dictado durante los Estados de Excepción, no cumple con el presupuesto normativo de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, en el sentido de tratarse de una medida dictada “como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”.

Por lo tanto, el artículo primero de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020 no es susceptible de este medio de control inmediato de legalidad, en la medida que, como se expuso precedentemente no desarrolló ningún decreto legislativo de los expedidos en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada en todo el territorio nacional pues es una medida proferida con fundamento en el Decreto 531 de 2020, en efecto el artículo dispone: “ARTÍCULO PRIMERO. REACTIVACIÓN DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA.

A efectos de dar cumplimiento a lo establecido en los numerales 18 y 20 del artículo 3° del Decreto 531 del 08 de abril de 2020 (…)” (se subraya). Así las cosas, como la naturaleza del Decreto 531 de 2020 ha sido definida como ordinaria, se impone declarar improcedente este medio de control frente a este artículo. De otra parte, no ocurre lo mismo con los demás artículos de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, los cuales tienen su fundamento normativo en los Decretos Legislativos 440[34], 482[35] y 491[36] de 2020, en tanto determinaron la operación de la infraestructura de transporte, la suspensión de actuaciones administrativas, de obligaciones contractuales, de procesos administrativos sancionatorios contractuales y notificaciones por medios electrónicos, aspecto que fueron desarrollados por los Decretos mencionados.

En este orden, se evidencia que las demás disposiciones del acto administrativo sub examine fueron expedidas con fundamento en tres Decretos Legislativos (440, 482 y 491 de 2020), dictados durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rigió en el país, declarado a través del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, razón por la cual, la Sala asumirá el conocimiento respecto de los artículos 2 a 7 por superar el requisito de procedibilidad, referente a desarrollar un Decreto Legislativo, en los términos de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

2.4. ESTUDIO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 20201000004985 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 De conformidad con lo expuesto, la Sala realizará el correspondiente estudio de legalidad de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, no sin antes advertir que los requisitos de validez del acto administrativo incluyen el examen de la competencia, así como los demás elementos formales y materiales, para que el control judicial se ajuste al estándar de integralidad que caracteriza a esta vía procesal.

En primer lugar, se tiene que la citada resolución cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo, cuales son: número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe[37].

2.4.1. COMPETENCIA PARA DICTAR EL ACTO En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución No. 20201000004985 del 13 de abril de 2020 es un acto administrativo expedido por el presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura. Desde el punto de vista orgánico, la Agencia Nacional de Infraestructura es administrada por su presidente, según lo dispone el artículo 10 del Decreto Ley 4165 de 2011.

A su turno, el artículo 11 (numerales 1, 2 y 8) del Decreto Ley 4165 de 2011 señala dentro de las funciones del presidente de la ANI las de “1. Dirigir, orientar, coordinar, vigilar y supervisar el desarrollo de las funciones a cargo de la Agencia. 2. Dirigir las actividades administrativas, financieras y presupuestales, y establecer las normas y procedimientos internos necesarios para el funcionamiento y prestación de los servicios de la Agencia (…) 8.

Orientar y dirigir el seguimiento al desarrollo de los contratos de concesión a su cargo y, en caso de incumplimiento de cualquier obligación, adoptar de acuerdo con la ley las acciones necesarias”. Así mismo, el artículo 4 del decreto citado determina el ámbito funcional de la ANI, entre otras, dispone: “15. Ejercer las potestades y realizar las acciones y actividades necesarias para garantizar la oportuna e idónea ejecución de los contratos a su cargo y para proteger el interés público, de conformidad con la ley”.

De lo anterior, claramente se advierte que el presidente de la ANI tenía la atribución de establecer disposiciones relacionadas con temas de infraestructura, contractuales a su cargo y suspensión de actuaciones administrativas, a través de las medidas adoptadas en el acto objeto de control, en desarrollo de los Decretos Legislativos 440, 482 y 491 de 2020.

2.4.2. ANÁLISIS DE FONDO El estudio de legalidad del acto, a través de este medio de control inmediato de legalidad, implica analizar si las facultades extraordinarias desarrolladas a través de éste se acompasan con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y iii) no discriminación. 2.4.2.1 Juicio de conexidad Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis[38], o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

Debe destacarse que el presidente de la República, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, a fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar los efectos de la crisis generada por la propagación de la Covid-19.

En desarrollo de ese Decreto se expidieron otras normas con fuerza de ley, como lo fueron los Decretos 440, 482 y 491 de 2020. Pues bien, en el sub lite, la Resolución objeto de control adoptó las siguientes decisiones, que se analizarán para establecer su conexidad. • Artículo segundo: “ARTÍCULO SEGUNDO. OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 del Decreto 482 del 26 de marzo de 2020 y en el artículo 3° del Decreto 531 del 08 de abril de 2020, los Concesionarios de todos los modos de transporte y los Contratistas de Obra Pública Férrea deberán garantizar la operación de la infraestructura de transporte, el mantenimiento esencial y la atención de emergencias, afectaciones viales y sitios inestables, de manera que se garantice la prestación del servicio público de transporte en condiciones de seguridad.

Sobre el particular, esta Sala advierte que la medida tomada en el artículo segundo relacionado con que los concesionarios de todos los modos de transporte y los contratistas de obra pública férrea deberán garantizar la operación de la infraestructura de transporte y la prestación del servicio público de transporte en condiciones seguras, es una decisión que tiene una clara relación de conexidad con el artículo 23 del Decreto Legislativo 482 de 2020[39], que dispuso: “Artículo 23.

Infraestructura puesta al servicio público. Durante el estado de emergencia económica, social y ambiental y el aislamiento preventivo obligatorio, el Centro de Logística y Transporte podrá ordenar la suspensión de cualquier infraestructura dispuesta para la prestación del servicio público de transporte, pues por regla general deberán mantenerse en operación. “Parágrafo.

Dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica, los administradores de infraestructura dispuesta para la prestación del servicio público de transporte deberán adaptar su operación para mantener los esquemas determinados por el Centro de Logística y Transporte o el Gobierno nacional; y dentro de la época de aislamiento preventivo obligatorio deberán mantener el personal mínimo para garantizar la prestación del servicio público de transporte”.

El artículo acabado de citar consagra que, por regla general, la infraestructura dispuesta para la prestación del servicio público de transporte debe mantenerse en operación, aspecto que guarda conexidad material directa con el artículo segundo de la Resolución objeto de control, pues precisamente se solicita a los concesionarios y contratistas que garanticen esa infraestructura, su mantenimiento, la atención de emergencias, con el fin de que se preste de manera segura el servicio público de transporte.

Sumado a lo anterior, esa estrecha relación con el Decreto Legislativo 482 de 2020, también se hace evidente si se tienen en cuenta las consideraciones expresadas en este último: “Que en el marco de la emergencia y a propósito de la pandemia Coronavirus COVID-19, mediante el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes de la República de Colombia a partir de las cero horas (00:00 horas) del 25 de marzo de 2020 hasta las cero horas (00:00 horas) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID 19.

“(…) “Que en el marco de la emergencia y (sic) atención de las necesidades básicas de los colombianos en salud y alimentación, es evidente la necesidad de permitir la movilización de vehículos vinculados a empresas de servicio público de transporte, siempre que sea para el transporte de alimentos e insumos necesarios para garantizar el abastecimiento de poblaciones del país, así como para garantizar el acceso y prestación del servicio salud.

“Que con el fin de contribuir al debido abastecimiento del país y acceso y prestación del servicio de salud, es necesario facilitar la movilidad de las personas que se encuentran excepcionadas mediante el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, por medio de transporte público. “Que para acceder o prestar los servicios de salud y satisfacer la demanda de abastecimiento en el país, especialmente en los municipios de difícil acceso, se hace indispensable permitir la operación del servicio público de transporte terrestre y de carga, en determinadas condiciones, especialmente teniendo como objetivo la protección de los transportadores colombianos y los consumidores de estos bienes y servicios.

“(…) “Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar algunas medidas en el sector transporte, en particular frente a los transportadores de todos los modos y el desarrollo de concesiones e infraestructura, en la medida que han sido afectados de manera negativa, por situaciones derivadas de la pandemia Coronavirus COVID- 19”.

Así las cosas, con el fin de garantizar el servicio de transporte para actividades exceptuadas de las medidas de aislamiento obligatorio, tales como el abastecimiento del país y el acceso y prestación del servicio de salud, según lo dispuesto en el Decreto Legislativo 482 de 2020, se debía garantizar la infraestructura de transporte, lo que se materializó con la resolución objeto de control.

Se resalta que la medida contenida en el artículo que se estudia tiene su fundamento normativo en el Decreto Legislativo 482 de 2020, el que, a su vez, tuvo con fin, entre otros, mitigar el impacto ocasionado con las medidas de aislamiento social obligatorio. De igual manera, el artículo 2 de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020 encuentra conexidad material con el Decreto Legislativo 417 de 2020, pues la medida de garantizar la operación de la infraestructura de transporte permite la atención en salud de la población, así como el abastecimiento del país, fines de la declaratoria del estado de emergencia: “Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. “Que las medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.

“(…) “Que con la finalidad de garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia, el gobierno nacional adoptará las acciones necesarias para garantizar el permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional”. De otra parte, la Corte Constitucional al estudiar el Decreto Legislativo 482 de 2020 y su relación con el Estado de Emergencia, en sentencia C-185 de 2020 indicó: “En este contexto, se encuentran los elementos de juicio relevantes para comprender el sentido y alcance del Decreto Legislativo 482 de 2020, que se expidió para procurar el normal funcionamiento de la sociedad durante el aislamiento preventivo obligatorio, dictado en el Decreto 457 de 2020, y conjurar las consecuencias negativas que este ha generado para el sector transporte.

“(…) “Así mismo, se constata que el Decreto Legislativo 482 de 2020 posee una conexidad material externa, toda vez que existe una relación estrecha entre sus normas y los efectos derivados de la pandemia y de las medidas proferidas para frenarla. En una orilla, se encuentran la declaratoria del estado de emergencia económica por el Coronavirus COVID-19, las medidas sanitarias que adoptó el Gobierno Nacional, entre ellas, las decisiones relativas a las restricciones de movilidad y aislamiento preventivo obligatorio;

En la otra orilla, muy cerca, se hallan las medidas adoptadas en el decreto sub-judice, las cuales tienen la finalidad directa de aliviar los efectos de las medidas sanitarias, y la indirecta de controlar la propagación del virus. Se debe agregar que esa relación se evidencia en el cuerpo del Decreto Legislativo 482 de 2020, dado que cita expresamente en sus considerandos el Decreto Legislativo 417 de 2020[40]”.

De lo expuesto, esta Sala considera que el artículo 2° del acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, comoquiera que garantiza la operación de la infraestructura de transporte, con lo cual se favorece las prestación y acceso a servicios de salud, así como se propende por el debido abastecimiento del país, además sigue los lineamientos del Decreto Legislativo 482 de 2020. • Artículo tercero: “ARTÍCULO TERCERO. Modificar el artículo primero de la Resolución 471 del 22 de marzo de 2020, el cual para todos los efectos quedará de la siguiente manera:

PARÁGRAFO QUINTO. En el trámite de verificación de las pólizas en el marco de ejecución de Contratos de Concesión de todos los modos de transporte, de Obra Pública Férrea, de Interventoría y de Permisos, las mismas se podrán allegar al correo electrónico de la Entidad (sic), suscritas por la compañía aseguradora. No obstante, el original deberá ser entregado en las instalaciones de la Entidad, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la finalización de la medida de aislamiento preventivo obligatorio o cualquier otra que restrinja la libre circulación en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Es preciso resaltar, como lo indica el artículo que se estudia, que éste modificó el artículo primero de la Resolución 471 de 2020, cuya legalidad fue estudiada por esta Corporación en sentencia del 11 de mayo de 2020, por lo que se hace necesario comparar tales disposiciones, con el fin de establecer si la modificación implicó algún cambio sustancial en la medida adoptada, las diferencias serán subrayadas: |Resolución 471 de 2020 |Resolución 20201000004985 | |ARTÍCULO PRIMERO. Ordenar la |ARTÍCULO PRIMERO. SUSPENSIÓN DE | |suspensión de términos para las |ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. | |siguientes actuaciones que adelanta| | |la Agencia Nacional de |Ordenar la suspensión de términos | |Infraestructura, desde el 24 de |para las siguientes actuaciones que| |marzo a las 23:59 hasta el 13 de |adelanta la Agencia Nacional de | |abril de 2020 a las 00:00: |Infraestructura, durante la | | |vigencia de la medida de | | |aislamiento preventivo obligatorio | | |o cualquier otra que restrinja la | | |libre circulación, según lo | | |dispuesto por el Presidente de la | | |República en los Decretos 457 del | | |22 de marzo y 531 del 08 de abril | | |de 2020 y las demás normas que las | | |modifiquen o sustituyan: | |1.

No obstante, el | | |original deberá ser entregado en | | |las instalaciones de la Entidad, | | |dentro de los quince (15) días | | |hábiles siguientes a la | | |finalización de la medida de | | |aislamiento preventivo obligatorio | | |o cualquier otra que restrinja la | | |libre circulación en el marco de la| | |Emergencia Económica, Social y | | |Ecológica. | | | | Así las cosas, como se puede observar del cuadro comparativo, el artículo tercero de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, modificó el artículo primero de la Resolución 471 de 2020 para reducir el número de actuaciones administrativas suspendidas, pues de 21 actuaciones se dejaron 14; sin embargo, de las 14 actuaciones que consagra la Resolución que es ahora objeto de control, 13 ya habían sido incluidas en la anterior Resolución (471) y tan solo se adicionó una nueva, la correspondiente al numeral 4, también se complementaron algunas disposiciones y se modificó el tiempo en el cual se aplica la suspensión, estos es, durante el aislamiento preventivo obligatorio, sin que ello implique variación sustancial del contenido de la Resolución 471 de 2020.

En ese orden de ideas, resulta imperativo para esta Sala acoger el criterio de interpretación de la sentencia del 11 de mayo de 2020, proferida en el proceso 11001-03-15-000-2020-00944-00 mediante la cual se ejerció el control inmediato de legalidad de la Resolución 471 del 22 de marzo de 2020, expedida por la ANI, en donde frente al artículo primero se consideró que era necesario establecer si existía conexidad con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción y con el Decreto Legislativo 440 de 2020, para lo cual señaló que el fin del Decreto Legislativo 417 de 2020 era adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis sanitaria e impedir la propagación de la Covid-19 y evitar la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional.

Se indicó que con el Decreto Legislativo 440 de 2020 se adoptaron medidas de urgencia en materia de contratación estatal y que con el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio desde las cero horas del 25 de marzo hasta las cero horas del 13 de abril de 2020, ello en el marco de la emergencia sanitaria, también que algunas autoridades departamentales y municipales adoptaron medidas de aislamiento y toques de queda que implicaron la restricción total de la movilidad para personas y vehículos, lo que afectó la normal ejecución de diferentes actividades en los contratos de concesión. En ese contexto, se precisó que el artículo 1 de la Resolución 471 del 22 de marzo de 2020 de la ANI estableció como medida general la suspensión de términos para 21 actuaciones administrativas que no fueron seleccionadas de manera caprichosa, sino que correspondían a: “aquellas que: a).

Para su desarrollo requiere la consulta, evaluación o análisis de expedientes que reposan en las instalaciones de la Entidad y no es posible acceder por medios electrónicos; b). Se adelantan con base en insumos, documentos o intervención de otras entidades públicas o particulares lo que implica una gestión que, al no estar a cargo de la ANI, podrían significar movilización, circulación, o traslados de servidores públicos; y c).

Corresponden a actividades de imposible ejecución ante la medida de aislamiento preventivo obligatorio adoptada por el Gobierno Nacional y las diferentes entidades territoriales, para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos derivados de la pandemia COVID-19”. Se consideró que la suspensión de las actuaciones administrativas estaba expresamente autorizada por algunos considerandos del Decreto Legislativo 440 de 2020 “que aluden a la necesidad de <<expedir normas […] que flexibilicen […] la atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas>> con el fin de, a través del <<distanciamiento social y aislamiento […] limitar la propagación del virus” y se aclaró que “si bien el referido decreto legislativo, en su parte resolutiva no ordena la suspensión de los términos en las actuaciones administrativas que adelanten las diferentes entidades públicas, la lectura de su parte motiva o considerativa, evidencia que el espíritu de dicha norma, es permitir dicha suspensión (…)”.

En cuanto a los parágrafos se consideró lo siguiente: “Por otra parte, los parágrafos del artículo 1° de la Resolución 471 de 22 de marzo de 2020, señalan que: (i) La suspensión de términos no hace referencia a plazos legales, como por ejemplo, los términos para atender derechos de petición, o para atender requerimientos, o los plazos para liquidar contratos, sino a aquellos establecidos en los procedimientos administrativos que adelanta la Agencia en su interior.

(ii) En la Resolución 471 de 2020 no se suspendieron trámites relacionados con la atención de requerimientos de autoridades públicas, ni la atención de derechos de petición, respecto de los cuales, se estableció la posibilidad que de la Entidad pueda solicitar mayor plazo al establecido legalmente para atender estos trámites, lo cual encuentra fundamiento en lo establecido en el parágrafo del arículo 14 del CPACA (…).

(iii) En materia de permisos, la resolución no suspende el trámite de aquellos necesarios para la adecuada prestación de servicios públicos o para la atención de la emergencia sanitaria. Y (iv) La resolución permite continuar con todas las actuaciones administrativas que pudiesen adelantarse a través de medios virtuales, incluidas aquellas que pudieren haber sido objeto de suspensión”.

Finalmente se señaló que el período de suspensión de los términos fijados en la Resolución 471 coincidía con el fijado en el Decreto 457 de 2020, para concluir que las medidas establecidas en el artículo primero de esa Resolución se encontraban ajustadas a derecho. Como se indicó previamente, al ser el contenido del artículo tercero de la Resolución que se estudia materialmente el mismo al estudiado por esta Corporación con ocasión del control de legalidad de la Resolución 471 de 2020, la Sala acoge dicho criterio.

Ahora, esta Sala también encuentra que el artículo tercero objeto de estudio tiene una estrecha relación de conexidad con el Decreto Legislativo 491 de 2020[42], en varios aspectos: i) la suspensión de términos en actuaciones administrativas (artículo 6[43]), ii) la prestación del servicio mediante la modalidad del trabajo en casa (artículo 3[44]) y iii) los términos para atender las peticiones (artículo 5[45]).

Sumado a lo anterior, esa estrecha relación con el Decreto Legislativo 491 de 2020, también se hace evidente si se tienen en cuenta las consideraciones expresadas en este último: “Que así las cosas en el marco de la Emergencia Sanitaria por causa de la enfermedad por coronavirus COVID-19 el Gobierno nacional ha adoptado medidas de orden público que implican el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, exceptuando de dicha medida, entre otros, a aquellos servidores públicos y contratistas cuyas actividades sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del coronavirus y para garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado.

(…) Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

(…) Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales. Que el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que, «Salvo horma legal especial, y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá· resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1.

Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. [ ] 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción [ ]». Que los términos establecidos en el precitado artículo resultan insuficientes dadas las medidas de aislamiento social tomadas por el Gobierno nacional en el marco de los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, y las capacidades de las entidades para garantizarle a todos sus servidores, especialmente en el nivel territorial, los controles, herramientas e infraestructura tecnológica necesarias para llevar a cabo sus funciones mediante el trabajo en casa, razón por la cual se hace necesario ampliar los términos para resolver las distintas modalidades de peticiones, con el propósito de garantizar a los peticionarios una respuesta oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada.

(…) Que acogiendo las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo -OIT, se deben adoptar medidas para proteger el trabajo en el sector público, implementando mecanismos que promuevan e intensifiquen el trabajo en casa, así como adoptar medidas para que por razones de la emergencia no se terminen o suspendan las relaciones laborales o contractuales en el sector público”.

Así las cosas, con el fin de garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y de evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento social, se favoreció el trabajo en casa y se autorizó la suspensión de términos en actuaciones administrativas mediante el Decreto Legislativo 491 de 2020, así mismo con el fin de garantizar el derecho de petición se ampliaron los plazos para sus respuesta, aspectos que fueron desarrollados por el artículo tercero de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020.

En esa misma línea, se encuentra que el parágrafo quinto que fue introducido por el artículo que se estudia de la Resolución objeto de control, también tiene esa conexidad con el artículo 6 Decreto Legislativo 491 de 2020, que permite que los servicios se presten de manera virtual, pues la norma bajo control señala que para el trámite de verificación de las pólizas de los contratos de concesión, ésta se allegue al correo electrónico de la entidad y que su original se entregue físicamente una vez superada la medida de aislamiento preventivo.

De igual manera, el artículo tercero de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020 encuentra conexidad material con el Decreto Legislativo 417 de 2020, pues dichas medidas (suspensión de términos, trabajo en casa, ampliación de términos para respuesta a peticiones y uso de medios electrónicos) contribuyen a la consecución de algunos fines de la declaratoria del estado de emergencia: mitigar y evitar la propagación de la Covid-19 y proteger la salud del público en general, para lo cual se requería adoptar medidas extraordinarias, particularmente mecanismos para evitar el contacto entre las personas y fomentar el distanciamiento social.

De lo expuesto, esta Sala considera que el artículo 3° del acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, dado que permite que se dé el distanciamiento social, el contacto entre personas, con lo que se contribuye significativamente a la mitigación de la propagación de la Covid-19, así como sigue los lineamientos del Decreto Legislativo 491 de 2020. • Artículo cuarto: “ARTÍCULO CUARTO. Modificar el artículo segundo de la Resolución 471 del 22 de marzo de 2020, el cual para todos los efectos quedará de la siguiente manera:

Respecto de este artículo sucede lo mismo que con el que se acaba de estudiar, pues modificó el artículo segundo de la Resolución 471 de 2020, que fue objeto de control por parte de esta Corporación, por lo que su análisis de legalidad debe seguir el mismo hilo conductor que el que se realizó frente al artículo tercero. Así las cosas, se hace necesario comparar tales disposiciones, con el fin de establecer si la modificación implicó algún cambio sustancial en la medida adoptada, las diferencias serán subrayadas: |ARTÍCULO SEGUNDO. Ordenar la |ARTÍCULO SEGUNDO. SUSPENSIÓN DE | |suspensión de las siguientes |OBLIGACIONES CONTRACTUALES.

De las inicialmente previstas, se mantuvieron cuatro y se agregó la contenida en el numeral quinto, en la misma clase de contratos en los que lo dispuso la Resolución 471 de 2020, así las cosas, al ser la materia objeto de control el mismo asunto que conoció esta Corporación en la sentencia del 11 de mayo de 2020, se impone a esta Sala acoger el criterio con el que se decidió en aquella oportunidad, por lo que las consideraciones allí expuestas, se extienden al caso que ahora se resuelve.

Frente a esta disposición se dijo: “Ahora bien, en cuanto a las obligaciones contractuales que fueron objeto de suspensión, en el mismo sentido que las actuaciones administrativas señaladas en el artículo 1° de la resolución objeto de control inmediato de legalidad, corresponden a aquellas que no pueden ser adelantadas en su totalidad por medios electrónicos o virtuales, y que requieren para su ejecución insumos o participación o de otras entidades o particulares, que podrían llevar a la configuración de incumplimientos contractuales afectando con ello el debido proceso de los contratistas o, son obligaciones que no se encuentran incluidas dentro de las excepciones fijadas en el artículo 3° del Decreto Ordinario 457 de 2020 y en tal sentido su ejecución implicaría ir en contravía de la medida de aislamiento adoptada en el marco de la emergencia. (…) “Como puede apreciarse, el numeral 1° de la referida norma [artículo 26 de la Ley 80 de 1993] establece que los servidores públicos deben buscar el cumplimiento de los fines de la contratación estatal respetando y garantizando los derechos de la entidad, contratistas y de terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato, En ese contexto, la medida adoptada por el artículo 2° de la Resolución 471 de 22 de marzo de 2020 expedida por la ANI, relacionada con la suspensión de determinadas actividades u obligaciones contractuales, busca la salvaguarda de la integridad, salud y vida de quienes intervienen en la ejecución de los contratos de Concesión, Obra e Interventoría, dadas las medidas de aislamiento preventivo obligatorio para evitar la propagación y el contagio del COVID-19.

“Así mismo, el numeral 5 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993 establece en cabeza del representante de la entidad, en este caso, del presidente de la ANI, la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual de la entidad, por lo que, en virtud de tal competencia encuentra fundamento subjetivo la expedición de las medidas necesarias para evitar la propagación del COVID-19 adoptadas por la ANI, en materia de ejecución contractual.

“Es fundamental poner de presente que, aunque la medida de suspender algunas obligaciones contractuales de los Contratos de Concesión en las modalidades de servicio de transporte carretero, portuario, férreo y aeroportuario, de los Contratos de Obra Pública Férrea y de los Contratos de Interventoría, contenida en el artículo 2° de la resolución objeto de control inmediato, no es una decisión bilateral; dicha disposición no deviene del ejercicio de las potestades excepcionales previstas expresamente en los artículos 14 y subsiguientes de la Ley 80 de 1993 (interpretación, modificación y terminación unilateral del contrato), puesto que ninguna de esas facultades corresponde a la suspensión dispuesta por la ANI, en el presente caso.

“Para la Sala, esa decisión corresponde al cumplimiento del deber legal que recae en la administración y que el impone a la Entidad estatal adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las medidas sanitarias obligatorias que se dirigen a garantizar el derecho a la salud de los habitantes del país (…). “De manera que la medida de suspensión aludida, ordenada en la Resolución ahora en revisión, tiene su fundamento en el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020, por el que el Gobierno Nacional adopta <<medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID- 19>>, motivados, entre otras, en las siguientes consideraciones: <<Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la vida y la salud de los Colombianos>> (Subraya la Sala). <<Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales>>.

(Subraya la Sala). “Es claro que la resolución sobre la cual se está ejerciendo el control inmediato de legalidad, se basó en el Decreto Ordinario 457 de 2020 proferido por el Presidente de la República, mediante el cual ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes en el territorio nacional, situación que impide materialmente que los contratistas cumplan con sus obligaciones contractuales dada la naturaleza de las prestaciones que tienen a cargo, porque esta norma limitó totalmente la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, salvo las excepciones establecidas en el artículo 3° de ese decreto.

“En virtud del principio de responsabilidad consagrado en el artículo 26 de la Ley 80 de 1993 (…) el Presidente de la ANI está obligado a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato; deber que en criterio de esta Sala se cumplió mediante la expedición de la Resolución 471 de 2020, cuyo artículo 2° ordena la suspensión de obligaciones de los contratos de Concesión, Obra Pública e Interventoría, cuya ejecución no pueda adelantarse de manera virtual, sino que requiera la movilización, la circulación, el traslado de personal de un sitio a otro, y por lo tanto, su cumplimiento resulta imposible de efectuar debido a las medidas obligatorias de aislamiento ordenadas por el Gobierno Nacional y por los entes territoriales.

“En síntesis, el Presidente de la ANI en su calidad de director de las relaciones contractuales a cargo de esa Agencia y en estricto cumplimiento de Ley 80 de 1993, adoptó una decisión que no se enmarca dentro de las potestades excepcionales propias del estatuto de la contratación estatal, sino, en desarrollo de los instrumentos y/o referentes normativos emitidos por el Gobierno Nacional en el marco del Estado de Excepción, con el único fin de propender por el cumplimiento de las medidas sanitarias establecidas por las autoridades competentes, y en garantía de los postulados superiores de la contratación estatal como la responsabilidad, y en observancia de los principios y derechos constitucionales como la salud”[46].

Sumado a las anteriores consideraciones, es preciso señalar que la norma que se estudia también guarda relación de conexidad material con el Decreto Legislativo 482 del 26 de marzo de 2020[47], “Por el cual se dictan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica”, el cual en el artículo 26 autorizó la suspensión de contratos de infraestructura de transporte, en los siguientes términos: “Artículo 26.

Suspensión de contratos de contratos de infraestructura de transporte. Las entidades públicas tendrán la facultad de suspender unilateralmente los contratos estatales de infraestructura de transporte a su cargo, en el evento de que dicha suspensión resulte necesaria para el cumplimiento de las medidas derivadas de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica ante la pandemia COVID-19 y no se haya logrado la suscripción del acta de suspensión de mutuo acuerdo dentro de los dos (2) días siguientes a la comunicación que para esos efectos envíe la entidad pública contratante.

La suspensión que resulte de aplicar la facultad prevista en este artículo tendrá la misma vigencia de la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica antes mencionada”. En esa línea, se observa que la obligación contenida en el numeral quinto del artículo que se estudia, es una más dentro de las posibilidades que tenía la entidad de suspender los contratos de infraestructura de transporte, pues se trata de aquella que no se puede adelantar en forma virtual.

Así mismo, la norma bajo análisis encuentra conexidad con las consideraciones expuestas en ese Decreto Legislativo: “Que en virtud de la declaratoria de la emergencia sanitaria nacional y la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, fueron adoptadas medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, para garantizar la debida protección de la salud de los ciudadanos, tales como el asilamiento preventivo obligatorio, que impidieron el normal desarrollo de los contratos de concesión bajo esquemas de asociación público privadas en los términos de la Ley 1508 de 2012.

“Que la Agencia Nacional de Infraestructura, mediante Resolución 471 del 22 de marzo de 2020, estableció como medida transitoria la suspensión de términos en las actuaciones administrativas y contractuales adelantadas por la entidad, y se adoptaron otras medidas administrativas sobre los proyectos bajo esquemas de asociación público privadas en los términos de la 1508 de 2012.

De igual manera, el artículo cuarto de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020 encuentra conexidad material con el Decreto Legislativo 417 de 2020, pues la medida de suspender ciertas obligaciones contractuales contribuyen a la consecución de varios fines de la declaratoria del estado de emergencia: mitigar y evitar la propagación de la Covid-19 y proteger la salud del público en general, para lo cual se requería adoptar medidas extraordinarias, particularmente mecanismos para evitar el contacto entre las personas y fomentar el distanciamiento social, así como se busca dar cumplimiento a las medidas de aislamiento decretas por el gobierno nacional.

La Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 482 de 2020, en sentencia C-185 de 2020 consideró que el mismo tenía conexidad con el Decreto 417 de 2020 así: “7.1.3 En este contexto, se encuentran los elementos de juicio relevantes para comprender el sentido y alcance del Decreto Legislativo 482 de 2020, que se expidió para procurar el normal funcionamiento de la sociedad durante el aislamiento preventivo obligatorio, dictado en el Decreto 457 de 2020, y conjurar las consecuencias negativas que este ha generado para el sector transporte.

“(…) “El Titulo II contiene medidas que tratan de resolver los inconvenientes derivados de las restricciones de movilidad implantadas por el Decreto 457 de 2020. “(…) ii) faculta a las autoridades públicas para suspender unilateralmente los contratos estatales de infraestructura de transporte a su cargo. “Así mismo, se constata que el Decreto Legislativo 482 de 2020 posee una conexidad material externa, toda vez que existe una relación estrecha entre sus normas y los efectos derivados de la pandemia y de las medidas proferidas para frenarla.

(…) Se debe agregar que esa relación se evidencia en el cuerpo del Decreto Legislativo 482 de 2020, dado que cita expresamente en sus considerandos el Decreto Legislativo 417 de 2020[48]. “(…) “En este escenario se expide el Decreto 482 de 2020 por medio del cual se conciben mecanismos enfocados en mejorar la capacidad de reacción de las entidades públicas de todos los órdenes frente al cumplimiento de las medidas de prevención impartidas desde el gobierno central, así como también se adoptan facultades encaminadas a resguardar el orden económico por la vía del equilibrio económico de los contratos.

“(…) “Por su parte, la conexidad externa de todas y cada una de las medidas se encuentra acreditada al constatar que su consagración responde a los factores de atención, prevención y preservación en materia de salud y orden económico, definidos desde el Decreto 417 de 2020. “Finalmente, el juicio de motivación suficiente es superado por cuanto el Decreto 482 de 2020 señala que, en virtud de la declaratoria de la emergencia sanitaria y la declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica, el Estado debe adoptar medidas estrictas, extraordinarias y urgentes en materia de contención y mitigación del virus.

Máxime si se tiene en cuenta que la pandemia representa una amenaza grave a la salubridad pública y al orden económico, al punto que puede generar afecciones imprevisibles e incalculables. “Precisamente en este escenario es clara la existencia de circunstancias de riesgo que impiden la ejecución ordinaria de los contratos de concesión publico privados, desarrollados en el marco de la ley 1508 de 2012 y la afectación de manera grave el equilibro económico de los contratos de concesión. Aspecto que se torna aún más grave si se tiene en cuenta las distintas medidas de suspensión que han adoptado las autoridades administrativas con ocasión a la emergencia sanitaria.

“Así las cosas, es evidente que el escenario económico y social han constituido un contexto sui generis que demanda del Estado la adopción de medidas atípicas, extraordinarias e inmediatas que permitan dar una respuesta efectiva en relación con los retos y deficiencias que se suscitan de manera imprevisible. Las facultades que se confieran y los medios por los cuales se ejecuten deben estar a la altura de los retos que supone el presente estado de emergencia. Se estima que las medidas enjuiciadas cuentan con la motivación suficiente para entender que surgen de la necesidad de responder adecuadamente a las contingencias que de manera imprevisible se pueden suscitar”.

De lo expuesto, esta Sala considera que el artículo 4° del acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, dado que se favorece el cumplimiento de las medidas de aislamiento y en consecuencia el distanciamiento social, se evita el contacto entre personas, con lo que se contribuye significativamente a la mitigación de la propagación de la Covid-19, así como sigue los lineamientos del Decreto Legislativo 482 de 2020.

Se ordena, durante la vigencia de la medida de aislamiento preventivo obligatorio o cualquier otra que restrinja la libre circulación, según lo dispuesto por el Presidente de la República en los Decretos 457 del 22 de marzo y 531 del 08 de abril de 2020 y las demás normas que las modifiquen o sustituyan, la suspensión de todos los trámites administrativos sancionatorios contractuales que tengan como objeto conminar el cumplimiento de las obligaciones suspendidas de acuerdo con la presente Resolución o cuya ejecución resulte de imposible cumplimiento en el marco del aislamiento preventivo obligatorio.

PARÁGRAFO TERCERO. La suspensión referida en el presente artículo obedece estrictamente a las medidas implementadas por la Entidad en el marco de la emergencia sanitaria y no constituye de ninguna manera revocatoria ni modificación de la delegación realizada mediante la Resolución 273 de 2018, que continúa vigente”. Sobre el particular, esta Sala advierte que las medidas tomadas en los incisos 1 y 2, y en el parágrafo segundo del artículo 5 que contemplan medidas tales como: i) la suspensión de los trámites administrativos sancionatorios contractuales frente a las obligaciones que fueron suspendidas en el artículo cuarto de la Resolución que se estudia, ii) la posibilidad de que se solicite la suspensión de aquellos procesos sancionatorios que no lo fueron y iii) la continuidad por medios electrónicos de procedimientos sancionatorios contractuales, son decisiones que tienen una clara relación de conexidad con el artículo 2 del Decreto Legislativo 440 de 2020[49] que, precisamente, dispuso: “Procedimientos sancionatorios.

Durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, las audiencias programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 se podrán realizar a través de medios electrónicos, los cuales deberán garantizar el acceso de los contratistas y de quienes hayan expedido la garantía. “La Entidad Estatal debe elegir y garantizar los medios electrónicos y de comunicación que utilizará, así como los mecanismos para registro de la información generada.

“Sin perjuicio de lo anterior, el ordenador del gasto o funcionario competente podrá decretar la suspensión de términos, inclusive los iniciados con anterioridad a la vigencia de este Decreto” (subrayado adicional). El artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 consagra el procedimiento que deben adelantar las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación Estatal para declarar incumplimientos y cuantificar los perjuicios ocasionados en el incumplimiento, imponer multas y sanciones pactadas en el contrato, así como para hacer efectiva la cláusula penal, procedimiento que se surte en su totalidad por audiencia. En la parte motiva del Decreto Legislativo 440 del 2020, en lo que tiene que ver con las audiencias, su trámite y suspensión, se señaló: “(…) se hace necesario tomar algunas medidas en materia de contratación estatal, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia, mediante el distanciamiento social, acudiendo a la realización de audiencias públicas electrónicas o virtuales, fortaleciendo el uso de las herramientas electrónicas, de manera que se evite el contacto entre los participantes en los procesos de contratación, pero sin afectar la publicidad y la transparencia; propósito que también se debe cumplir en la realización de las actuaciones contractuales sancionatorias, que deben incorporar medios electrónicos para evitar el contacto físico, pero que garanticen el debido proceso y el derecho de defensa; no obstante, en caso de ser necesario, y con el fin de facilitar que la Administración dirija los procedimientos de contratación, se debe autorizar la suspensión de los procedimientos, inclusive su revocatoria, cuando no haya mecanismos que permiten continuarlos de manera normal (…)” (negrillas adicionales).

Así las cosas, se encuentra que los incisos 1 y 2 y el parágrafo segundo del artículo 5 de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, guardan conexidad con el artículo 2 del Decreto Legislativo 440 de 2020. De otra parte, el parágrafo primero guarda conexidad con el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 al indicar que mientras dure la suspensión de los procesos administrativos sancionatorios[50], no correrán términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley.

En efecto, el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 dispone[51]: “Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. “La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

“En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. “Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

“Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. “Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. “Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales” (subrayado adicional).

Finalmente, el parágrafo 3° del artículo que se estudia brinda claridad sobre unas competencias que fueron previamente asignadas mediante la Resolución 273 de 2018 “Por la cual se delegan unas funciones en el Vicepresidente Jurídico y en el Gerente de Proyecto y/o Funcional G2 09 responsable de la coordinación, trámite, y finalización de los procesos administrativos sancionatorios” para señalar que tales competencias siguen vigentes.

De igual manera, el artículo 5 de la Resolución que se estudia encuentra conexidad material con el Decreto Legislativo 417 de 2020, pues la suspensión de los trámites administrativos sancionatorios contractuales frente a las obligaciones que fueron suspendidas en el artículo cuarto de la Resolución que se estudia, la posibilidad de que se solicite la suspensión de aquellos procesos sancionatorios que no lo fueron y la continuidad por medios electrónicos de procedimientos sancionatorios contractuales contribuyen a la consecución de algunos fines de la declaratoria del estado de emergencia: mitigar y evitar la propagación de la Covid-19 y proteger la salud del público en general, para lo cual se requería adoptar mecanismos para evitar el contacto entre las personas y fomentar el distanciamiento social, las que resultan favorecidas con las mediadas señaladas.

De lo expuesto, esta Sala considera que el artículo 5° del acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, comoquiera que al implementar el uso de medios electrónicos y al suspender algunos procesos sancionatorios contractuales, permite que se dé el distanciamiento social, el contacto entre personas, con lo que se contribuye significativamente a la mitigación de la propagación de la Covid- 19, así como sigue los lineamientos de los Decretos Legislativos 440 y 491 de 2020. • Artículo sexto: “ARTÍCULO SEXTO. NOTIFICACIONES POR MEDIOS ELECTRÓNICOS.

Para efectos de los trámites de notificación por medios electrónicos se deberán aportar por los concesionarios, interventorías, contratistas y demás interesados en los trámites, las respectivas autorizaciones de notificación por medios electrónicos con la indicación precisa de las direcciones electrónicas en las cuales podrá realizarse la notificación respectiva”.

Frente a esta disposición la Sala encuentra que tiene relación de conexidad material con el artículo 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020 que dispuso: “Artículo 4. Notificación o comunicación de actos administrativos. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos.

Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización. En relación con las actuaciones administratrivas (sic) que se encuentren en curso a la expedición del presente Decreto, los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones.

Las autoridades, dentro de los tres (3) días hábiles posteriores a la expedición del presente Decreto, deberán habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el presente artículo. (…)”. Como se puede observar, el artículo sexto de la Resolución bajo análisis, previo a surtir notificaciones electrónicas, solicitó a los interesados en los trámites que adelantan ante esa entidad que aportaran las correspondientes autorizaciones para efectuar las notificaciones por medios electrónicos y la dirección electrónica en la que se podía surtir, con lo cual se garantiza el debido proceso y el derecho de defensa de los interesados, así como se favorece el distanciamiento social y el aislamiento.

En efecto, en las consideraciones del Decreto Legislativo 491 de 2020, se señaló: “Que una de las principales medidas, recomendadas por la OMS, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. “(…) “Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio”.

De otro lado, este artículo también guarda estrecha relación de conexidad con los Decretos Legislativos 491 y 417 de 2020, pues la implementación de medios electrónicos para efectuar las notificaciones, permiten cumplir con los fines del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, comoquiera que evita el contacto entre las personas, con lo cual se contribuye a mitigar el impacto de la Covid- 19 y su propagación. Sin embargo, se debe tener en cuenta que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 2020, así: “SEGUNDO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 4° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos”[52].

Por lo que se impone a esta Sala declarar la legalidad condicionada del artículo que se estudia, en el mismo sentido en el que lo hizo la Corte Constitucional, esto es, en el entendido que ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos. • Artículo séptimo: “ARTÍCULO SÉPTIMO. VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación”.

Frente a esta última disposición, se advierte que el acto administrativo objeto de revisión fue publicado en la página web de la ANI el 13 de abril de 2020, en cumplimiento del artículo 65 del CPACA, con lo cual se materializa la decisión y se desarrollan formalmente los Decretos Legislativos 417, 440, 482 y 491 de 2020, al indicar desde cuando son aplicables las medidas que se adoptan. 2.4.2.2 Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis.

Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional[53], como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

Así, la Corte Constitucional en la Sentencia C-520 del 21 de septiembre 2016 explicó que “…los dos primeros suponen un análisis de medios a fines, en el que se estudia (i) si un medio es potencialmente adecuado para satisfacer un fin legítimo perseguido por el órgano que adopta la medida, y (ii) si existen medios alternativos que eviten la restricción de un principio o la hagan menos intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si esa medida satisface tan ampliamente un principio constitucional que se justifica una restricción (menor) de otro principio o fin constitucional”.

En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, si es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado[54]. En punto de este elemento, se tiene que el fin perseguido por el acto objeto de control no es otro que garantizar la operación de la infraestructura de transporte, suspender actuaciones administrativa, algunas obligaciones contractuales, surtir procesos administrativos sancionatorios contractuales por medios electrónicos y suspender algunos de ellos, así como efectuar notificaciones por medios electrónicos, por lo que, las medidas atienden un fin constitucionalmente válido, esto es, la protección de la vida (artículo 11 de la Constitución Política), la salud (artículo 49 Constitucional y Ley 1751 de 2015), el debido proceso y el derecho de defensa (artículo 29 de la Constitución Política).

Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, en tanto los referidos artículos garantizan la operación de la infraestructura de transporte, suspenden actuaciones administrativas, algunas obligaciones contractuales, ordenan surtir procesos administrativos sancionatorios contractuales por medios electrónicos y suspender algunos de ellos, así como efectuar notificaciones por medios electrónicos, no cabe duda, que son alternativas adecuadas y efectivas para materializar el objetivo, pues implica impartir directrices para la protección de la vida y de la salud, en la medida en que la garantía de la infraestructura de transporte permite la continuidad de la prestación de servicios básicos como la salud y el abastecimiento del país; el uso de herramientas virtuales y medios tecnológicos permite el distanciamiento social, evita el contacto entre personas, todo lo que contribuye a mitigar y prevenir el contagio por la Covid-19, lo mismo que la suspensión de términos en procedimientos administrativos y contractuales sancionatorios.

Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en forma mayor a la afectación de los principios que sufren restricción[55], se tiene que se cumple plenamente, habida cuenta que se trata de las disposiciones menos lesivas de los derechos y libertades fundamentales de las personas y más efectivas para garantizar el derecho a la salud y a la vida, al derecho de defensa y el debido proceso, generando medidas de distanciamiento social (suspensión de procesos y de actuaciones administrativas, uso de medios electrónicos) y, al mismo tiempo, permiten enfrentar la pandemia hasta tanto no se encuentre vacuna o tratamiento para frenarlo.

Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual[57]. La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y en el principio de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

CONCLUSIÓN Habida consideración de que se demostró que la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020 expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura i) fue expedida por la autoridad con base en las competencias legales; ii) tiene perfecta armonía o conexidad con los Decretos Legislativos 417, 440, 482 y 491 de 2020, iii) resulta proporcional y iv) no viola el principio de no discriminación, esta Sala concluye que hay lugar a declarar su legalidad[58], con el condicionamiento señalado para el artículo cuarto y con excepción del artículo primero, frente al cual se declarara la improcedencia de este medio de control.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. DECLARAR la improcedencia del medio de control automático de legalidad frente al artículo primero de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura, de acuerdo con las razones expresadas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO. DECLARAR que el artículo cuarto de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura, se encuentra, ajustado a derecho condicionalmente, bajo el entendido que se debe intentar primero la suspensión de las obligaciones contractuales de mutuo acuerdo y la suspensión de las obligaciones contractuales no puede exceder los 30 días de vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado por medio del Decreto Legislativo 417 de 2020, de acuerdo con las razones expresadas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO. DECLARAR que el artículo sexto de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura, se encuentra, ajustado a derecho condicionalmente, bajo el entendido que ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos, de acuerdo con las razones expresadas en la parte motiva de esta sentencia.

CUARTO. DECLARAR que los demás artículos de la Resolución 20201000004985 del 13 de abril de 2020, expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura, se encuentran ajustados a derecho, de acuerdo con las razones expresadas en la parte motiva de esta sentencia.

QUINTO. En firme esta decisión archívese el expediente, previas las anotaciones en el Sistema de Información “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente con (Firmado electrónicamente con aclaración salvamento parcial de voto) y salvamento parcial de voto) MILTON CHAVES GARCÍA HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente con aclaración de voto) (Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Magistrado Magistrada Esta providencia fue generada con firma electrónica, la que tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] “Artículo. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

(…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…)”. [2] “Artículo. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código”. [3] Artículo 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

(…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…)”. [4] “(…) En la vida de los Estados también hay lugar para las situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurídicos ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente.

Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar tales situaciones excepcionales. Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparándose en el efecto vinculante de su ininterrumpida tradición constitucional, no regulan expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales. (…) Otros, como España y Colombia, consagran un derecho constitucional de excepción que comprende una regulación detenida del constituyente y una regulación complementaria del legislador.

En ella se fijan los presupuestos para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se señalan los límites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se somete al ejecutivo y supedita ese régimen a lo dispuesto en una ley de especial jerarquía”. Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [5] “(…) La Carta Política de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su abuso.

Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales”.

Corte Constitucional. Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [6] Según la definición de la RAE: “Enfermedad epidémica que se extiende a muchos países o que ataca a casi todos los individuos de una localidad o región”. https://dle.rae.es/pandemia. [7] Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [8] Corte Constitucional.

Sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. [9] Ibídem. [10] Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”. [11] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [12] Así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 23 de noviembre de 2010, Radicación numero: 11001-03-15-000- 2010-00196-00. CP. Ruth Stella Correa Palacio. [13] Entre otras decisiones, se pueden consultar las siguientes: Sentencia de 16 de junio de 2009, Radicación numero: 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).

M.P. Enrique Gil Botero; sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [14] Cfr. artículo 20 de la LEEE y artículo 136 del CPACA. [15] Cita original: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 1999, Radicación número: CA-011. M.P. Ricardo Hoyos Duque, citada en sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [16] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 4: “1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

(…)”. Instrumento que hace parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos (Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 29 de octubre de 2019, proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00). Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado mediante la Ley 74 de 1968 publicada en el Diario Oficial No. 32.682, el cual fue promulgado mediante el Decreto 2110 de octubre 12 de 1988, y entró en vigor para Colombia a partir del 23 de marzo de 1976. [17] Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa Rica-, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972 “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”.

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano desde el 18 de julio de 1978. Artículo 27. Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.

Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. [18] “La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos.

Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada.

Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables (cf. La expresión " leyes " en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 32). Corte IDH. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (artículos 27.2 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

Opinión Consultiva OC-8/87 párr.24. [19] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [20] La CIDH en sentencia del 26 de septiembre de 2006, en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, al referirse a dicho control, señaló: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.

Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”. [21] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987.

El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [22] “Desde el caso Almonacid Arellano vs. Chile, la Corte IDH ha ido precisando el contenido y alcance del concepto de control de convencionalidad en su jurisprudencia, para llegar a un concepto complejo que comprende los siguientes elementos (o: las siguientes características): a) Consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) Es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) Para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) Es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública; y e) Su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública”.

(…) “Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y regulaciones procesales correspondientes”.

Caso Gudiel Álvarez y otros (“Diario Militar”) Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2012. Control de convencionalidad. Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos No. 7. Evolución de la Jurisprudencia de la Corte IDH: Precisiones conceptuales. Parámetro de convencionalidad se extiende a otros tratados de derechos humanos. Disponible en: https://www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Documents/convencionalidad.pdf. [23] Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009- 00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [24] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Radicación 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala. [25] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Radicación 11001-03-15-000-2010-00196- 00 (CA). [26] “ARTÍCULO 4o.

FUNCIONES GENERALES. Como consecuencia del cambio de naturaleza, son funciones generales de la Agencia Nacional de Infraestructura: 1. Identificar, evaluar la viabilidad y proponer iniciativas de concesión u otras formas de Asociación Público Privada para el desarrollo de la infraestructura de transporte y de los servicios conexos o relacionados. 2.

Planear y elaborar la estructuración, contratación y ejecución de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública y de los servicios conexos o relacionados, que hayan sido previamente identificados por el Ministerio de Transporte o asignados por el Gobierno Nacional. 3.

Crear y administrar un banco de proyectos de infraestructura de transporte que sean susceptibles de desarrollarse mediante concesión u otras formas de Asociación Público Privada. 4. Definir metodologías y procedimientos en las etapas de planeación, preadjudicación, adjudicación, postadjudicación y evaluación de proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 5.

Elaborar los estudios para definir los peajes, tasas, tarifas, contribución de valorización y otras modalidades de retribución por el diseño, construcción, operación, explotación, mantenimiento o rehabilitación de la infraestructura relacionada con los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 6. Elaborar los estudios y adelantar las acciones necesarias para recopilar la información de carácter predial, ambiental y social requerida para una efectiva estructuración y gestión de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 7.

Identificar y proponer, como resultado del análisis de viabilidad técnica, económica, financiera y legal, las modificaciones requeridas a los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo, con la finalidad de asegurar condiciones apropiadas para el desarrollo de los mismos. 8. Realizar directa o indirectamente la estructuración técnica, legal y financiera de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo, con base en los lineamientos y políticas fijadas por las entidades encargadas de la planeación del sector transporte y por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, (Conpes). 9.

Coordinar y gestionar, directa o indirectamente, la obtención de licencias y permisos, la negociación y la adquisición de predios y la realización de las acciones requeridas en el desarrollo de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 10. Adelantar los procesos de expropiación administrativa o instaurar las acciones judiciales para la expropiación, cuando no sea posible la enajenación voluntaria de los inmuebles requeridos para la ejecución de los proyectos a su cargo. 11.

Identificar, analizar y valorar los riesgos de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo e incorporar en todos los contratos de concesión y sus modificaciones las reglas de distribución de riesgos de forma que sea explícita la asunción de riesgos de cada una de las partes. 12. Evaluar y hacer seguimiento a los riesgos contractuales e institucionales y proponer e implementar medidas para su manejo y mitigación. 13.

Controlar la evolución de las variables relacionadas con las garantías otorgadas por la Nación durante la vigencia de los contratos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a cargo de la entidad, y calcular y actualizar los pasivos contingentes, si hubiere lugar a ello, para cubrir dichas garantías, de acuerdo con las normas legales vigentes y los lineamientos impartidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 14.

Coordinar con el Instituto Nacional de Vías (Invías) y la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil (Aerocivil) la entrega y recibo de las áreas y/o la infraestructura de transporte asociadas a los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 15. Ejercer las potestades y realizar las acciones y actividades necesarias para garantizar la oportuna e idónea ejecución de los contratos a su cargo y para proteger el interés público, de conformidad con la ley. 16.

Supervisar, evaluar y controlar el cumplimiento de la normatividad técnica en los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo, de acuerdo con las condiciones contractuales. 17. Realizar la medición y/o seguimiento de las variables requeridas en cada proyecto para verificar el cumplimiento de los niveles de servicio y demás obligaciones establecidas en los contratos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 18.

Asesorar a las entidades descentralizadas, territorialmente o por servicios y a las entidades nacionales, en la estructuración técnica, legal y financiera de proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada, para lo cual se suscribirán los convenios y contratos que sean necesarios. 19. Administrar y operar de forma temporal la infraestructura ferroviaria nacional cuando por razones de optimización del servicio esta haya sido desafectada de un contrato de concesión y hasta tanto se entregue a un nuevo concesionario o se disponga su entrega definitiva al Instituto Nacional de Vías (Invías). 20.

Adelantar con organismos internacionales o nacionales, de carácter público o privado, gestiones, acuerdos o contratos para el desarrollo de actividades relacionadas con su objeto, tales como la realización de estudios o la estructuración de proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada o la prestación de servicios de consultoría. 21.

Las demás funciones que se le asignen de conformidad con lo establecido en la ley”. [27] “ARTÍCULO 1o. CAMBIO DE NATURALEZA JURÍDICA Y DENOMINACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES. Cámbiase la naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Concesiones (INCO) de establecimiento público a Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, financiera y técnica, que se denominará Agencia Nacional de Infraestructura, adscrita al Ministerio de Transporte”. [28] “ARTICULO

38. INTEGRACIÓN DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) 2. Del Sector descentralizado por servicios: (…) g) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público”. [29] Artículo 39, Ley 489 de 1998. [30] “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVI-19, y el mantenimiento del orden público”. [31] Corte Constitucional.

Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [32] Consejo de Estado, Sala Quinta Especial de Decisión, expediente 11001- 03-15-000-2020-02612-00, auto del 21 de julio de 2020, M.P. Milton Chaves García. [33] Expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Transporte, dirigida al “personal que se encuentra ejecutando proyectos de infraestructura de transporte e interventores, durante la emergencia sanitaria”. [34] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivado de la Pandemia covid-19”. [35] “Por el cual se dictan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica”. [36] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [37] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 1001-03-15-000-2010-00390-00 (CA), sentencia de 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla. [38] Consejo de Estado, Sección Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 24 de mayo de 2016. Radicado 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P: Guillermo Vargas Ayala. [39] El Decreto Legislativo 482 de 2020 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-185 del 18 de junio de 2020, M.P.: Alberto Rojas Ríos. [40] Nota del original: “Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.”” [41] Si bien la redacción no es exactamente la misma, su contenido si corresponde a lo que se había indicado en el parágrafo primero de la Resolución 471 de 2020. [42] El Decreto Legislativo 491 de 2020 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 242 del 9 de julio de 2020, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. [43] “Artículo 6.

Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales”. [44] “Artículo 3.

Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.

No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.

Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial”. [45] “Artículo 5. Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.

En los demás aspectos se aplicará lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Parágrafo. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales”. [46] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 10, sentencia del 11 de mayo de 2020, expediente 11001-03-15-000-2020-00944-00, M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [47] El Decreto Legislativo 482 de 2020 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia del C-185 del 18 de junio de 2020, M.P.: Alberto Rojas Ríos. [48] Nota del original: “Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.”” [49] El Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020, fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 162 del 4 de junio de 2020, M.P.: Alejandro Linares Cantillo. [50] Que la Resolución que se estudia los suspendió durante la vigencia de la medida de aislamiento preventivo obligatorio. [51] La Corte Constitucional en sentencia C- 242 del 9 de julio de 2020, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez Y Cristina Pardo Schlesinger se pronunció así frente a esta artículo: “CUARTO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declara INEXEQUIBLE, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma”. [52] Corte Constitucional, sentencia C- 242 del 9 de julio de 2020, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger [53] Corte Constitucional, sentencia C-520 del 21 de septiembre 2016, M.P: María Victoria Calle. [54] Ibídem. [55] Ibídem. [56] Corte Constitucional.

Sentencia C-144 de 6 de abril de 2015. Magistrada Ponente: Martha Victoria Sáchica Méndez. [57] Corte Constitucional. Sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. [58] Como se ha considerado en casos similares: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 2 Especial de Decisión, sentencias de 19 de mayo y del 3 de julio de 2020, expedientes 11001-03-15- 000-2020-01013-00 y 11001-03-15-000-2020-00963-00(2020-01243), respectivamente, M.P.: César Palomino Cortés.