AUTO QUE DECIDE RECURSO DE APELACIÓN / APELACIÓN DEL AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA APLICACIÓN DE LAS NORMAS PROCESALES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / APLICACIÓN DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / APLICACIÓN DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO La demanda se presentó el 19 de diciembre de 2018, de manera que el régimen jurídico aplicable es el contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA - y en el Código General del Proceso -CGP, en consonancia con la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado proferida en relación con la vigencia de esa última normativa en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto de 25 de junio de 2014, Exp. 49299, C.P. Enrique Gil Botero. PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / APELACIÓN DEL AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA La decisión impugnada es pasible del recurso de apelación, en atención a lo dispuesto en el numeral primero del artículo 243 del CPACA, por cuanto dispuso el rechazo la demanda.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA - Dentro del término legal / AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA - Revocado / DEVOLUCIÓN DEL EXPEDIENTE El Despacho revocará el auto impugnado, por cuanto no operó el fenómeno de la caducidad de la acción en el presente asunto.
(…) En el caso concreto el conteo del término de caducidad se efectuará en la forma dispuesta por el artículo 164, numeral 2, literal j), apartado iii), es decir, desde el día siguiente a la firma del acta de liquidación bilateral del contrato. Cabe indicar que el tribunal de primera instancia realizó el conteo del término de caducidad a partir de la fecha de terminación del contrato, por cuanto en la demanda no se indicó y tampoco se aportó en los anexos el acta de liquidación bilateral del contrato.
Dicha prueba se conoció sólo hasta la interposición del recurso de apelación que es materia de análisis. La oportunidad para presentar la demanda inició a correr el 30 de junio de 2017, por lo que, en principio, finalizaba el 30 de junio de 2019; no obstante, dicho plazo se suspendió con la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, el 6 de septiembre de 2018, cuando faltaba 9 meses y 24 días para que operara la caducidad.
Con la expedición de la constancia de conciliación, el 17 de octubre de 2018, se reanudó el término para presentar la demanda, el cual se extendió hasta el 11 de agosto de 2019. Como la demanda se radicó el 19 de diciembre de 2018, se concluye que fue oportuna. Por consiguiente, se revocará la providencia impugnada y se dispondrá la devolución del expediente al tribunal de origen para que se pronuncie sobre la admisión de la demanda.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL J CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2019-00148-01(65639)A Actor: CONSORCIO PROLONGACIÓN 37A Demandado: FONDO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN -FONVALMED- Referencia: APELACIÓN AUTO - CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Tema: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CADUCIDAD- El término de caducidad se contabiliza en la forma establecida por el artículo 164 del CPACA, en consonancia con la interpretación aceptada por la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra del auto de 25 de octubre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se rechazó la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. El 12 de diciembre de 2018, el Consorcio Prolongación 37A, integrado por las sociedades Vías S.A. y Engico Ltda., por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra del Fondo de Valorización del Municipio de Medellín -Fonvalmed-, con el fin de que se efectuaran las siguientes declaraciones: Primera.
Declarar que en el marco de la ejecución del contrato no. 2014- 00258 suscrito entre el Fondo de Valorización del Municipio de Medellín -Fonvalmed- y el Consorcio Prolongación 37A se rompió la ecuación económica del contrato y en consecuencia: Segunda. Ordenar al Fondo de Valorización del Municipio de Medellín -Fonvalmed- pagar al Consorcio Prolongación 37A la suma de cuatrocientos sesenta y cuatro millones seiscientos cincuenta y cuatro mil cuatrocientos diecinueve pesos ($464’654.419) por concepto de mayor permanencia en obra por haber permanecido 293 días de más en obra desde el 9 de julio de 2015 hasta abril 27 de 2016.
Tercera. Ordenar al Fondo de Valorización del Municipio de Medellín -Fonvalmed- pagar al Consorcio Prolongación 37A la suma de trescientos cuarenta y un millones ciento dos mil quinientos setenta y siete pesos ($341’102.577) por concepto de rendimientos financieros de los dineros que no pudo facturar el contratista en el plazo originalmente pactado, tal como quedó explicado anteriormente. 2.
Mediante providencia de 1º de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Segunda de Oralidad inadmitió la demanda, con el fin de que se estimara razonadamente la cuantía; además, para que se aclarara el acápite de pretensiones en cuanto al período de mayor permanencia en la obra, y se aportara prueba de la existencia y representación del consorcio, así como copias de la demanda y sus anexos para los respectivos traslados (fls. 363-364 c. n.° 2). 3.
La parte actora acató el requerimiento judicial, de forma oportuna (fls. 367-389 c. n.° 2). 4. El Tribunal Administrativo de Antioquia- Sala Segunda de Oralidad, en proveído de 25 de octubre de 2019, rechazó la demanda por haber operado la caducidad de ese medio de control (fls.400-403 c. ppal.). Para fundamentar la decisión, indicó que, para determinar si la demanda se presentó o no de manera oportuna, debía tenerse en cuenta la fecha en la cual finalizó el contrato, según lo dispuesto en el artículo 164, numeral 2, literal j)-v[1] del CPACA, que en el caso concreto lo fue el 27 de abril de 2016, y que el negocio jurídico debía ser liquidado, conforme a lo estipulado en el contrato, de manera bilateral, en el lapso de 4 meses, contados a partir de la fecha de su terminación, o, unilateralmente, por la entidad estatal, en un plazo adicional de 2 meses), por lo que el término para demandar empezó correr el 28 de octubre de 2016 y, en principio, habría de culminar el 28 de octubre de 2018.
Por haberse presentado la solicitud de conciliación prejudicial el 6 de septiembre de 2018, se suspendió el término de caducidad por el tiempo que faltaba para que operara ese fenómeno, es decir, 1 mes y 22 días. El término se reanudó el 18 de octubre de 2018 y venció el 9 de diciembre de esa misma anualidad; no obstante, se extendió hasta el siguiente día hábil -10 de diciembre de 2018-, y como la demanda se radicó el 19 de diciembre de ese mismo año, se concluyó que fue extemporánea. 5.
Inconforme con lo decidido, la parte actora interpuso, oportunamente, recurso de apelación (fls. 406-410 c. ppal.). Manifestó que el término de caducidad en el caso concreto se debía computar desde la suscripción del acta de liquidación bilateral del contrato, en consideración a lo dispuesto en el artículo 164, numeral 2, literal j)-iii, y no desde la terminación de la obra como se consideró en la providencia impugnada.
En ese entendido, como el acta de liquidación bilateral se firmó el 29 de junio de 2017, la demanda se presentó de manera oportuna. Con el recurso se anexó copia de la referida acta de liquidación bilateral. II. CONSIDERACIONES 1. Régimen aplicable La demanda se presentó el 19 de diciembre de 2018, de manera que el régimen jurídico aplicable es el contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA[2]- y en el Código General del Proceso -CGP[3], en consonancia con la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado proferida en relación con la vigencia de esa última normativa en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[4]. 2.
Procedencia del recurso de apelación y competencia del Despacho La decisión impugnada es pasible del recurso de apelación, en atención a lo dispuesto en el numeral primero del artículo 243 del CPACA[5], por cuanto dispuso el rechazo la demanda. El auto impugnado se notificó por estado del 29 de octubre de 2019 (fl. 403 c. ppal.) y el recurso de apelación se interpuso el 1º de noviembre de esa misma anualidad (fl. 112 c. ppal.), de manera oportuna[6].
Como la decisión que se adopta no corresponde a ninguna de las enlistadas en el artículo 243 ibídem, corresponde al Despacho resolver la controversia. 3. Caso concreto El Despacho revocará el auto impugnado, por cuanto no operó el fenómeno de la caducidad de la acción en el presente asunto. El artículo 164 del CPACA establece los tiempos en los que debe presentarse la demanda, según el medio de control que se ejerza, so pena de que opere la caducidad.
Para el caso de los litigios originados en contratos celebrados con la administración, la norma establece lo siguiente: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga;
(…) En el presente asunto se persigue que se declare el rompimiento de la ecuación económica del contrato de obra 2014-00258, suscrito entre las partes el 15 de diciembre de 2014, por la mayor permanencia en obra, y el correspondiente restablecimiento de la misma. El objeto del contrato consistió en la “construcción de la prolongación carrera 37A hasta Vía Las Palmas y obras complementarias”; su valor se pactó en $2.995’095.099, y su plazo en cinco meses, contados a partir de “la fecha acordada en el acta de inicio” (fls. 320-326 c. n.° 2).
En la cláusula vigésima primera se convino la forma en la que se practicaría la liquidación del contrato, así: Vigésima primera. Liquidación del contrato. La liquidación del contrato se hará de común acuerdo entre el contratista y el Fonvalmed, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha de terminación del mismo. Dentro de este plazo, las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar, de los cuales quedará constancia en el acta de liquidación, de conformidad con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993.
Si es del caso, para la liquidación se exigirá al contratista la ampliación de la vigencia de las garantías exigidas para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato. Si el contratista no concurre a la liquidación del contrato o las partes no llegan a un acuerdo sobre el contenido de la misma, el Fondo de Valorización del Municipio de Medellín lo liquidará unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento de los cuatro (4) meses previstos para la liquidación bilateral, según el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 44, literal d) de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
Si vencido el plazo para la liquidación unilateral, ésta no se ha realizado, la misma podrá efectuarse en cualquier momento dentro de los dos (2) años siguientes al vencimiento de los términos antes indicados, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Ahora bien, sobre la ejecución del contrato se aportaron las siguientes pruebas: - Acta de inicio de obra de 9 de febrero de 2015 (fls. 329-330 c, n.° 2). - Ampliaciones al plazo números 1, 2, 3, 4 y 5, suscritas el 6 de julio, 20 de octubre, 18 de noviembre, 11 de diciembre de 2015 y 12 de abril de 2016, respectivamente (fls. 285-288 y 331-336 c. n.° 2).
De acuerdo con la última ampliación acordada, la vigencia del contrato se extendió hasta el 27 de abril de 2016. - Actas de suspensión y reanudación del contrato de 29 de diciembre de 2015 y 11 de abril de 2016, respectivamente (fls. 289-290 y 241-242 c. n.° 2). - Acta de recibo de la obra de 27 de abril de 2016 (fls. 386-387 c. n.° 2). - Acta de liquidación bilateral del contrato, firmada por las partes, el 29 de junio de 2017 (c. ppal.).
De acuerdo con lo expuesto, se tiene que el plazo del contrato de obra 2014- 00258 se extendió hasta el 27 de abril de 2016, fecha en la cual se suscribió el acta de recibo. Para la liquidación del negocio se acordó un plazo de 6 meses siguientes a la terminación del contrato (4 meses para la liquidación bilateral, y 2 meses más para la liquidación unilateral); por tanto, la oportunidad para realizar la liquidación unilateral vencía el 27 de octubre de 2016.
Se estipuló, además, que en caso de no lograrse la liquidación en esos plazos, el balance podía efectuarse dentro de los dos años subsiguientes, esto es, hasta el 27 de octubre de 2018. Las partes liquidaron el contrato, de mutuo acuerdo, el 29 de junio de 2017, por fuera del período inicial de seis meses establecido para la liquidación bilateral y unilateral, pero dentro del término de los dos años siguientes a ese plazo.
Sobre la manera en la que debe contabilizarse el término de caducidad en los asuntos relacionados con controversias contractuales en las que se liquida bilateralmente el contrato por fuera del término legal o convencional, la Sección Tercera de esta Corporación, en auto de unificación de 1º de agosto de 2019[7], estableció lo siguiente: Por lo anterior, considerando las pautas de interpretación restrictiva de los términos de caducidad, y de favorabilidad bajo los principios pro homine, pro actione y pro damato, la Sala recoge parcialmente su jurisprudencia para establecer de forma unificada que: en el evento en que la liquidación bilateral del contrato se haya practicado luego de vencido el término pactado o supletorio (de 4 meses) para su adopción por mutuo acuerdo y del período (de 2 meses) en que la administración es habilitada para proferirla unilateralmente, pero dentro de los dos (2) años posteriores al vencimiento del plazo para la liquidación unilateral, el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales debe iniciar a partir del día siguiente al de la firma del acta de liquidación de mutuo acuerdo del contrato, conforme al ap. iii del literal j. En este sentido, el apartado v) del literal j solo se deberá aplicar cuando al momento de interponerse la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna.
En ese orden de ideas, en el caso concreto el conteo del término de caducidad se efectuará en la forma dispuesta por el artículo 164, numeral 2, literal j), apartado iii), es decir, desde el día siguiente a la firma del acta de liquidación bilateral del contrato. Cabe indicar que el tribunal de primera instancia realizó el conteo del término de caducidad a partir de la fecha de terminación del contrato, por cuanto en la demanda no se indicó y tampoco se aportó en los anexos el acta de liquidación bilateral del contrato.
Dicha prueba se conoció sólo hasta la interposición del recurso de apelación que es materia de análisis. La oportunidad para presentar la demanda inició a correr el 30 de junio de 2017, por lo que, en principio, finalizaba el 30 de junio de 2019; no obstante, dicho plazo se suspendió[8] con la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, el 6 de septiembre de 2018, cuando faltaba 9 meses y 24 días para que operara la caducidad.
Con la expedición de la constancia de conciliación, el 17 de octubre de 2018, se reanudó el término para presentar la demanda, el cual se extendió hasta el 11 de agosto de 2019. Como la demanda se radicó el 19 de diciembre de 2018, se concluye que fue oportuna. Por consiguiente, se revocará la providencia impugnada y se dispondrá la devolución del expediente al tribunal de origen para que se pronuncie sobre la admisión de la demanda.
Por lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR el auto de 25 de octubre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Segunda de Oralidad, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. Notifíquese y cúmplase FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada ----------------------- [1] Artículo 164.
“Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga”. [2] Artículo 308.
Régimen de transición y vigencia. “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Esto Código solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”. (…) [3] CPACA. Artículo 306. Aspectos no regulados.
“En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. [4] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, M.P. Enrique Gil Botero, dispuso que en virtud del principio del efecto útil de las normas, el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, “salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…)”.
Lo anterior, ante la evidencia de que en esta Jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, razón por la cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del Proceso. [5] Artículo 243.
Apelación. “Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.
El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6. El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9.
El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.
Parágrafo. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil. [6] De conformidad con lo establecido en el artículo 244, numeral 3° del CPACA, el recurso de apelación en el presente asunto, debía interponerse y sustentarse por escrito dentro de los 3 días siguientes a la notificación por estado de la providencia impugnada, plazo que en el presente asunto venció el 1 de noviembre de 2019. [7] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, exp. 2018-00342- 01(62009), M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. [8] En atención a lo dispuesto en el artículo 3 de Decreto 1716 de 2009, que reglamentó el Capítulo V de la Ley 640 de 2001.