CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Bogotá D.C., dos (2) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04683-00 Accionante: Joaquín Monsalvo Sajauth Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela - Sentencia de primera instancia - Temas: Acción de Tutela contra providencia judicial / Se declara la improcedencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
Síntesis: El actor enjuició la providencia que negó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por él para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, en los términos establecidos en la Ley 33 de 1985. Procede la Sala a resolver la acción de tutela interpuesta por el señor Joaquín Monsalvo Sajauth contra la sentencia proferida el 6 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo del Cesar.
I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo El 29 de julio de 2025 el señor Joaquín Monsalvo Sajauth presentó, mediante apoderado judicial, una demanda en ejercicio de la acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva, confianza legítima, igualdad y seguridad jurídica.
A su juicio, dichas garantías constitucionales fueron vulneradas por la sentencia proferida el 6 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo del Cesar, que confirmó la sentencia dictada el 7 de octubre de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, la cual negó las pretensiones de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que el accionante interpuso para que se anulara el acto administrativo ficto que se configuró con la petición del 28 de mayo de 2023 y se reconociera a su favor una pensión de jubilación. Como pretensiones, la accionante formuló las siguientes (se transcribe): 1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR en la sentencia proferida el día 6 de febrero de 2025, en el expediente identificado con radicado No. 20-001-33-33- 001-2024-00064-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, CONFIANZA LEGÍTIMA, IGUALDAD y SEGURIDAD JURÍDICA del señor JOAQUÍN FONTALVO SAJAUTH, por desconocimiento del precedente jurisprudencial consolidado Radicado: 11001-03-15-000-2025-04683-00 Accionante: Joaquín Monsalvo Sajauth Acción de tutela 2 por el Honorable Consejo de Estado en materia de la aplicación del régimen pensional del personal docente oficial. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y, se profiera una nueva con fundamento en la normatividad aplicable al caso de la parte actora, esto es, Ley 33 de 1985, en los términos solicitados en la demanda y, atendiendo al precedente jurisprudencial del Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo.1 B. Hechos El accionante ha prestado sus servicios a la docencia oficial, así: (i) bajo la modalidad de prestación de servicios con el Municipio de La Jagua de Ibirico, entre el 1° de marzo de 1995 y el 30 de noviembre de 2002, y (ii) en propiedad con el departamento del Cesar desde el 9 de marzo de 2004.
Actualmente se encuentra activo y cuenta con un tiempo acumulado de veinte (20) años de servicio. Conforme a lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, el estatus pensional lo adquirió el 19 de julio de 2017, ya que para esa fecha cumplió 55 años de edad y completó 20 años de servicio. El 28 de mayo de 2023 el accionante solicitó a la Secretaría de Educación del Departamento del Cesar y al Municipio de La Jagua de Ibirico, el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación, sumando como tiempo de servicio el laborado como contratista, sin obtener respuesta alguna.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Joaquín Monsalvo Sajauth demandó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de Prestaciones (en adelante FOMAG), al Departamento del Cesar y al Municipio de La Jagua de Ibirico. Solicitó que se anulara el acto administrativo ficto, el cual se configuró por la falta de respuesta a la petición del 28 de mayo de 2023 en la que pidió el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. En sentencia del 7 de octubre de 2024 el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Valledupar negó las pretensiones de la demanda.
Encontró que no tenía derecho a la aplicación de la Ley 33 de 1985 porque la afiliación al FOMAG ocurrió el 9 de marzo de 2004, es decir con posterioridad al 27 de junio de 2003, fecha en la que entró en vigencia la Ley 812 de 2003. Así mismo, no encontró acreditado que durante el tiempo que laboró a través de órdenes de prestación de servicios hubiese realizado aportes a la seguridad social en un fondo de pensiones.
De modo que, el régimen pensional aplicable era la Ley 100 de 1993. 1 Índice 2 del aplicativo SAMAI Radicado: 11001-03-15-000-2025-04683-00 Accionante: Joaquín Monsalvo Sajauth Acción de tutela 3 El accionante apeló la decisión con fundamento en que el juzgado desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado2 que reconoce la existencia de una relación laboral en el ejercicio de la docencia, incluso cuando esta se haya desarrollado mediante contratos de prestación de servicios; además, alegó que el tiempo laborado como contratista debía tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación. Agregó que, no podía exigírsele una afiliación al FOMAG con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 porque su vinculación anterior era bajo la modalidad de prestación de servicios.
En sentencia de 6 de febrero de 2025 el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la decisión de primera instancia. Sostuvo que el actor no solicitó que se declarara la existencia del contrato realidad para incluir el tiempo laborado a través de contratos de prestación de servicios, ni acreditó las cotizaciones o aportes al sistema pensional durante el periodo que trabajó bajo esa modalidad.
C. Fundamentos de la vulneración Según el accionante, en este caso se encuentra superado el requisito de la relevancia constitucional por lo que el asunto se debe resolver de fondo. En cuanto a los yerros de la providencia cuestionada afirma que la autoridad judicial incurrió en un defecto por desconocimiento de las reglas jurisprudenciales.
En primer lugar, indicó que en este caso la acción de tutela sí supera el requisito de la relevancia constitucional. Para sustentar su posición refirió que en asuntos de contornos similares al expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de diciembre de 20243, al conocer de la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Sucre por incurrir en un defecto sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial en un caso similar al aquí planteado, estimó acreditado el requisito de relevancia constitucional.
En esta decisión se consideró que la demanda en ejercicio de una acción de tutela, estaba suficientemente sustentada, toda vez que exponía de manera clara y fundada cómo la decisión judicial cuestionada vulneraba los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, y que el asunto no se limitaba a un debate de mera legalidad o económico, sino que los cuestionamientos planteados versaban directamente sobre la ratio decidendi de la sentencia impugnada que revocó y negó las pretensiones de la demanda.
Finalmente, en ese asunto se concedió el amparo tras advertir la vulneración de los mencionadados derechos. En igual línea se pronunció la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 6 de marzo de 20254, en la que, resolvió tener por superada la relevancia y amparar los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de 2 Citó las sentencias de unificación del Consejo de Estado de fecha 25 de agosto de 2016 y 6 de febrero de 2020; y las sentencias de 10 de marzo de 2016 y 7 de abril de 2022. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Milton Chaves García, sentencia del 5 de diciembre de 2024, Rad.
No. 11001-03-15-000-2024-05558-00, accionante: Yadira Rosa Romero Ledesma contra el Tribunal de Sucre (AC). 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Jorge Edison Poertocarrero Banguera, sentencia del 6 de marzo de 2025, Rad. No. 11001-03-15-000-2025-00820-00, actor Osmar Eduardo Contreras Rodríguez contra el Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2025-04683-00 Accionante: Joaquín Monsalvo Sajauth Acción de tutela 4 justicia frente a una situación similar a la aquí planteada.
En su caso también se cumple el mencionado requisito, en la medida en que indicó los motivos de los yerros de que adolece la providencia. Particulamente, el tribunal desconoció de manera abierta el precedente judicial uniforme y consolidado del Consejo de Estado, según el cual resulta procedente computar los tiempos laborados mediante contratos de prestación de servicios en instituciones educativas públicas para efectos de determinar el régimen pensional del personal docente.
Cuestiona que el juez colegiado haya sustentado su decisión en pronunciamientos del Consejo de Estado que no eran aplicables al caso, toda vez que los criterios allí adoptados fueron fijados con anterioridad a la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2 del 25 de abril de 2019, providencia que consolidó un precedente vertical, uniforme y vinculante en torno a la determinación del régimen pensional teniendo en cuenta la primera vinculación al servicio educativo oficial, sin distinguir entre una relación legal y reglamentaria o un contrato de prestación de servicios.
Así, las sentencias invocadas por el tribunal - sentencia del 6 de abril de 2011 dentro del expediente 11001-03-25-000-2004-00220-01 (4582-04) y el 11 de mayo de 2017 en el proceso No. 20001-23-33-000-2013-00222-01- obedecen a una línea jurisprudencial superada y, por tanto, no resultaban idóneas para fundamentar válidamente la decisión adoptada.
Ahora bien, la autoridad judicial accionada hizo referencia a la sentencia del 13 de julio de 2023, dictada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado dentro del proceso radicado bajo No. 15001-23-33-000-2020-02520-01 (5696-2022), en la que se negó el reconocimiento de una pensión de jubilación bajo el régimen de la Ley 33 de 1985 y en la que no se tuvo en cuenta los períodos laborados bajo contratos de prestación de servicios; no obstante, la postura adoptada en dicha providencia no constituye un precedente vinculante.
Ello, obedece a que el propio consejero ponente advirtió expresamente que la solución del caso concreto se apartaba de la línea jurisprudencial consolidada y pacífica, según la cual la labor docente desempeñada mediante contratos de prestación de servicios, por su carácter personal y subordinado a las necesidades del servicio público educativo, puede ser tenida en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación, sin perjuicio de que haya efectuado o no aportes por concepto de seguridad social en pensiones, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formas.
De manera que, resulta evidente que el tribunal accionado acogió una tesis aislada frente al precedente mayoritario, sin justificar de manera suficiente las razones que motivaban la adopción de esa postura restrictiva frente a la que, por su orientación garantista, se ajusta de mejor manera a los principios de primacía del derecho sustancial, pro homine y efectividad de los derechos subjetivos del docente.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04683-00 Accionante: Joaquín Monsalvo Sajauth Acción de tutela 5 D. Trámite procesal Por auto del 11 de agosto de 2025 se admitió la acción de tutela (índice 5 aplicativo SAMAI), el cual fue notificado a las autoridades judiciales accionadas5 y a los terceros con interés vinculados al proceso6 (índice 8 ibídem).
E. Oposiciones e intervenciones La Secretaría del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar7 (accionado) allegó el expediente digital. El Jefe de la Oficina Jurídica de Alcaldía del Municipio de La Jagua de Ibirico8 (tercero con interés) solicitó que se declare su falta de legitimación por no ser la autoridad responsable de la vulneración que se alega.
En cuanto al fondo del asunto solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. El Tribunal Administrativo del Cesar (accionado) solicita que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, por los siguientes motivos: Informa que el accionante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia proferida el 6 de febrero de 2025.
Sustentó su reparo en el desconocimiento de la regla de unificación contenida en la sentencia SUJ-014-CE-S2 del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, dentro del radicado 68001-23-33-000-2015-00569-01 (0935-2017). Lo anterior, bajo una presunta identidad fáctica y jurídica existente entre el caso objeto del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y la regla jurisprudencial allí fijada.
Mediante auto del 13 de junio de 2025, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado en atención a lo establecido en el parágrafo del artículo 265 del CPACA, resolvió rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por los siguientes motivos: 23. Contrastada la sentencia de unificación y los fundamentos de la parte demandante, desde ya advierte este Despacho que procede el rechazo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por las siguientes razones: 24.
Se afirmó que el Tribunal Administrativo del Cesar no consideró las órdenes de prestación de servicios suscritas por el actor desde 1995 hasta 1999 y 2002, para dar por acreditada su vinculación como docente antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. 25. En contraposición, la sentencia de unificación invocada definió lo relativo al régimen pensional aplicable a los docentes y los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta para determinar el IBL (Ingreso Base de Liquidación); en dicha oportunidad, no fue objeto de estudio y de unificación lo relativo a la acreditación de los tiempos de servicio de los 5 Los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Cesar 6 al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, al Ministro de Educación y al Director del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, al Gobernador del Departamento del Cesar y al Alcalde del Municipio de La Jagua. 7 Índice 9 del expediente digital en Samai. 8 Índice 10 del expediente digital en Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04683-00 Accionante: Joaquín Monsalvo Sajauth Acción de tutela 6 contratos de prestación de servicio para determinar la vinculación al empleo público. Por lo que, no existe identidad de materia entre la situación particular del señor Joaquín Fontalvo Sajauth y los puntos resueltos en la sentencia identificada con el nro.
SUJ- 014 -CE-S2 -2019 del 25 de abril de 2019. (negrilla fuera del texto) Lo anterior ratifica de manera inequívoca que en la providencia cuestionada no se vulneró ningún derecho ni se desconoció las reglas de unificación jurisprudencial. Por otra parte, en la sentencia cuestionada claramente se explicó que el régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el magisterio en las normas vigentes con anterioridad al 27 de junio del 2003, fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 del 2003, de hecho si el docente se vincula con posterioridad a esa fecha, su derecho prestacional se rige por el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.
Lo anterior con fundamento en la sentencia de unificación con radicado 52001-23-33-000- 2012-00143-01, de 28 de agosto de 20189. En esta providencia se indicó que los docentes vinculados con posterioridad al 26 de junio de 2003, no se les aplica la Ley 33 de 1984 sino la Ley 100 de 1993. Criterio ratificado en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019.
Adicionalmente, reitera lo dicho en la sentencia proferida por el Tribunal, en torno a que el accionante no acreditó la desnaturalización de los contratos de prestación de servicio en una verdadera relación laboral, ni solicitó en las pretensiones de la demanda la declaratoria de la existencia del contrato realidad, ni demostró que hubiera realizado cotizaciones al sistema de seguridad social durante el tiempo en que estuvo vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios.
El Ministerio de Educación, el FOMAG y el Departamento del Cesar (terceros con interés) guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES F. Competencia La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para resolver la acción de tutela interpuesta por el señor Joaquín Fontalvo Sajauth contra el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021, y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente: César Palomino Cortés, actor Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro contra la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. En Liquidación Radicado: 11001-03-15-000-2025-04683-00 Accionante: Joaquín Monsalvo Sajauth Acción de tutela 7 G. Cuestión previa El Jefe de la Oficina Jurídica de Alcaldía del Municipio de La Jagua de Ibirico solicita la desvinculación de la entidad de la presente acción judicial.
La Sala negará esta solicitud, porque dicha autoridad fue vinculada en calidad de tercero con interés, por haber obrado como demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, de manera que su llamado al proceso se dio para enterarlo de la actuación judicial. H. Sentido de la decisión La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela porque advierte que no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional.
En ese sentido y por razones metodológicas, en esta providencia no se hará la verificación de los demás requisitos generales de procedencia de la acción10. I. El requisito de relevancia constitucional La Corte Constitucional estableció los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, entre ellos, «que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional».
Para la Corte Constitucional 11 tal exigencia comporta tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Igualmente, la Corte estableció que para que proceda una acción de tutela contra una providencia judicial, es necesario que el asunto involucre cuestiones que (i) trasciendan la esfera legal, (ii) vayan más allá del carácter eminentemente económico de la controversia, (iii) no estén dadas por la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales, e (iv) involucren un debate jurídico en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental.
Debe cumplir igualmente con una carga argumentativa transversal12, elemento que se concreta en un análisis más restrictivo y riguroso sobre el cumplimiento de los requisitos generales y específicos de procedencia. Así como «desplegar la mínima carga 10 Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la Corte Constituciona a establecido los siguientes: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; b) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; c) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; d) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora: e) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible, y f) Que no se trate de sentencias de tutela.
(Ver sentencia C-590 de 2005) 11 SU-573 de 2019 12 Corte Constitucional, Sentencias SU-917 de 2010, SU-050 de 2017, SU-573 de 2017, SU-050 de 2018, y SU-167 de 2024, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04683-00 Accionante: Joaquín Monsalvo Sajauth Acción de tutela 8 argumentativa requerida para que proceda la acción de tutela en contra de providencias judiciales»13.
Por lo anterior, la Corte Constitucional ha insistido en que la intervención del juez constitucional sólo está justificada cuando «(…) la providencia judicial sea definitivamente incompatible con el alcance y límite de los derechos fundamentales que han sido desarrollados por la Corte o que ella genere una anomalía en el sistema jurídico de tal entidad que haga necesaria o imperiosa la intervención del juez constitucional.»14 En sentencia SU-215 de 2022 la Corte Constitucional estableció que la acción de tutela contra providencias judiciales es de carácter excepcional, con el objeto de proteger los derechos fundamentales.
Particularmente, frente a la demanda en ejercicio de acción de tutela contra providencias judiciales indicó que esta implica un juicio de validez y no de corrección de la decisión cuestionada, con el fin de que se impida «que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».
De otro lado, la Corte Constitucional expuso el requisito de relevancia constitucional encuentra su razón de ser en el carácter subsidiario de la acción de tutela y la especialidad, tanto de los jueces de tutela como los jueces ordinarios, por lo cual se requiere un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, con el fin de prevenir la irrupción del juez de tutela en asuntos ajenos a su competencia, por lo que alegar la transgresión de los derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia no es suficiente para entender superado el requisito de relevancia constitucional.
Además, en dicha providencia se estableció lo siguiente: Para determinar si una acción de tutela en contra de una providencia judicial cumple con el presupuesto de relevancia constitucional, esta Corporación ha identificado algunos criterios relevantes, a saber: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.” De acuerdo con la Sentencia SU-573 de 2019 el asunto debe ser “trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.” En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.
Como se indica en la sentencia mencionada, un asunto carece de relevancia constitucional cuando, entre otras razones,“(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma de rango reglamentario o legal salvo 13 Corte Constitucional T-166 de 2022 14 Corte Constitucional, Sentencia T-466 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04683-00 Accionante: Joaquín Monsalvo Sajauth Acción de tutela 9 que de esta se “desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general”.
Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.” En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”.
En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. En ese sentido, no basta con la sola referencia a la afectación de las garantías superiores para encontrar probada la relevancia constitucional, pues “la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental”.
Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal.
Como las altas cortes son tribunales de cierre, es a ellas a quienes corresponde “la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico. En conclusión, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar y desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
J. Requisito específico de procedibilidad invocado en la demanda en ejercicio de acción de tutela En el caso objeto de estudio, el accionante presentó una demanda en ejercicio de acción de tutela contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar que confirmó la decisión que negó las pretensiones de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra el Ministerio de Educación, el FOMAG, el Departamento del Cesar y el Municipio de La Jagua de Ibirico, para que se anulara el Radicado: 11001-03-15-000-2025-04683-00 Accionante: Joaquín Monsalvo Sajauth Acción de tutela 10 acto administrativo ficto que se configuró con la petición del 28 de mayo de 2023, y para que se reconociera a su favor una pensión de jubilación, en los términos establecidos en la Ley 33 de 1985.
A su juicio, dicha decisión vulneró sus derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva, confianza legítima, igualdad y seguridad jurídica, por cuanto en su concepto se incurrió en un desconocimiento del precedente jurisprudencial. Respecto del desconocimiento del precedente jurisprudencial, la Corte Constitucional estableció, por un lado, que el precedente es una sentencia previa relevante para la solución de un nuevo caso e indicó que «como los supuestos de hecho similares deben recibir un tratamiento jurídico similar, la sentencia precedente debería determinar el sentido de la decisión posterior15».
Estableció, adicionalmente, que «los precedentes judiciales proyectan un valor vinculante en la actividad de los distintos operadores jurídicos. En virtud de los principios de igualdad y seguridad jurídica, los jueces están obligados a seguirlos, o a justificar adecuadamente la decisión de apartarse de ellos16». A su vez, dispuso que la vinculación del precedente jurisprudencial concreta los principios de igualdad y legalidad -que ordena a los jueces fallar con base en normas previamente establecidas-, por lo cual, «el respeto por el precedente es un mecanismo indispensable para la consecución de fines de relevancia constitucional como la confianza legítima, la seguridad jurídica y la unificación de jurisprudencia17».
K. Caso concreto La Sala observa que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la solicitud de amparo tiene como propósito reabrir el debate concluido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se advierta una actuación arbitraria o ilegítima por parte de la autoridad judicial accionada en la aplicación de la jurisprudencia. El accionante insiste en que el tribunal desconoció de manera abierta el precedente judicial uniforme y consolidado del Consejo de Estado, según el cual resulta procedente computar los tiempos laborados mediante contratos de prestación de servicios en instituciones educativas públicas para efectos de determinar el régimen pensional del personal docente.
Se evidencia que los argumentos presentados por el accionante fueron expuestos ante la autoridad judicial competente en el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 7 de octubre de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Valledupar. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-047 de 1999. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-380 de 2021. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-380 de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04683-00 Accionante: Joaquín Monsalvo Sajauth Acción de tutela 11 Particularmente, en el recurso de apelación el actor cuestionó la ausencia de aplicación de la jurisprudencia del Consejo de Estado que reconoce la existencia de una relación laboral en el ejercicio de la docencia, incluso cuando esta se haya desarrollado mediante contratos de prestación de servicios; además, alegó que el tiempo laborado como contratista debía tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación como lo ha indicado la jurisprudencia reiterada de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Expresamente, en el recurso de apelación el demandante expuso: El Consejo de Estado en la sentencia de unificación CESUJ2 No. 25 de agosto de 2016 indicó lo siguiente: Con relación con la postura asumida por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional para este tipo de asuntos, vale la pena precisar que las formalidades establecidas en los contratos de prestación de servicios no pueden imponerse sobre la realidad histórica de los derechos de los trabajadores para desconocer los derechos mínimos laborales, sino que basta con cumplir el tiempo de servicio, para que se pueda generar el derecho pensional por lo que tomando como referencia la sentencia C- 555 de 1994 el Consejo de Estado ha elaborado una línea jurisprudencial en la que sostiene que las vinculaciones temporales de los docentes subyacen los elementos propios de la relación laboral.
En consonancia con estas afirmaciones, se trae a colación la reiterada posición del Consejo de Estado en casos análogos, una de ellas de la Sección Segunda Sub sección A, como consejero ponente Gabriel Valbuena en reciente providencia del 6 de febrero de 2020, dentro del expediente radicado 54001233300020140036301, en los que la Corporación señaló: (…) Cómputo de tiempos laborados a través de contratos de prestación de servicios para el reconocimiento de la pensión de jubilación. ¿Es viable solicitar su conocimiento en un mismo proceso ordinario? (…) Adicionalmente, en materia de aportes pensionales, en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del consejero Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, de 25 de agosto de 2016, dentro del proceso radicado 23001233300020130026001 (00882015) se indicó que: (…) En este mismo sentido, se trae a colación la decisión tomada en sentencia del 10 de marzo de 2016, C.P. Dr Gabriel Valbuena Hernández por la Sección Segunda, en la cual se decidió un caso de un docente del Departamento de Nariño. (…) Finalmente, en pronunciamiento más reciente emitido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, Consejero Ponente Dr. William Hernández Gómez, mediante sentencia del 07 de abril de 2022, se indicó lo siguiente: (…)18 También invocó como desconocidas, las mismas sentencias que citó en la acción de tutela, a saber: las sentencias de unificación del Consejo de Estado del 25 de agosto de 2016 y 6 de febrero de 2020; y las sentencias del 10 de marzo de 2016 y 7 de abril de 2022.
Esos planteamientos fueron resueltos por el Tribunal Administrativo del Cesar en la sentencia del 6 de febrero de 2025, en los siguientes términos: 18 Índice 11 del expediente digital en Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04683-00 Accionante: Joaquín Monsalvo Sajauth Acción de tutela 12 En el sub examine, si bien se acreditó que el actor laboró como docente para el Municipio de La Jagua de Ibirico, Cesar, a través de contratos de prestación de servicios desde el 1° de marzo de 1995 hasta el 30 de noviembre de 2002, tiempo anterior a la Ley 812 de 2003, tales períodos no pueden ser tenidos en cuenta para definir el régimen prestacional que lo cobija, como quiera que su vinculación fue a través de contratos de prestación de servicio, lo cual ha indicado la jurisprudencia del Consejo de Estado, que no puede servir de guía para establecer el régimen pensional del educador.
Sobre la vinculación al servicio de la docencia para determinar el régimen prestacional correspondiente, es menester traer a colación lo señalado por el Consejo de Estado, así: “La normativa hasta ahora reseñada permite concluir que el régimen pensional de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se establece tomando como referencia la fecha de vinculación del docente al servicio educativo estatal, así: i) Si la vinculación es anterior al 27 de junio de 2003, fecha de entrada en vigencia de la ley 812 de 2003, su régimen pensional corresponde al establecido en la ley 91 de 1989 y demás normas aplicables hasta ese momento, Recientemente, la jurisprudencia del Consejo de Estado, en cuanto a la contabilización de los tiempos de vinculación por medio de contratos de prestación de servicios en el caso de docentes, ha señalado: “De acuerdo con lo anotado en el acápite precedente, aquellos docentes cuya vinculación sea anterior al 27 de junio de 2003 tendrán derecho a adquirir la pensión de jubilación de que tratan las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985.
Por su parte, los educadores que ingresaron con posterioridad a dicha fecha podrán acceder a la pensión de vejez contemplada en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 (modificado por el 9 de la Ley 797 de 2003). (…) En ese orden de ideas, en el presente caso, la Sala de Decisión acoge el reciente criterio expuesto por el Consejo de Estado, el cual se aplica directamente para los docentes, motivo por el cual, se debe tener en cuenta la fecha de vinculación al servicio docente, a través de una vinculación legal y reglamentaria para definir el régimen prestacional que cobija al señor JOAQUÍN FONTALVO SAJAUTH, más aún cuando se reitera, en el asunto de marras ni siquiera se acreditó la desnaturalización de los contratos de prestación de servicio en una verdadera relación laboral, tampoco fue solicitado ello dentro de las pretensiones de la demanda, a su vez, tampoco se comprobó la cotización de aportes al sistema de seguridad social durante esta contratación. (…) Por otra parte, enfatiza la apoderada apelante en su recurso de alzada, que el Consejo de Estado ha admitido la aplicación del principio de favorabilidad en el reconocimiento pensional docente, para aquellos que demuestren afiliación al Fomag con posterioridad a la Ley 812 de 2003, sin embargo, aunque ello es cierto, se debe recalcar que la máxima autoridad ha admitido dicha postura cuando el docente también reúne requisitos de régimen de transición de Ley 100 de 1993.
(…) Se resalta, que tampoco es posible aplicar para la resolución del caso de marras, el régimen pensional solicitado como fundamento en el principio de solidaridad, como quiera que para que ello fuera posible, el demandante debía acreditar que para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, 1° de abril de 1994, reunía una de las dos exigencias reguladas en su artículo 36, como era tener 15 o más años de servicios cotizados a la entrada en vigencia de la citada ley, o tener 40 años o más de edad, no obstante, de acuerdo a la cédula de ciudadanía aportada al plenario, aquél para la citada fecha, sólo tendría 39 años de edad, y, ni siquiera laboraba al servicio oficial docente, por lo que no puede ser merecedor de la aplicación de las Leyes 33 y 62 de 1985 como pretende.(…).
De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que la discusión planteada por el accionante en la acción de tutela fue resuelta por la autoridad judicial al indicar que acogía la postura jurisprudencial reciente del Consejo de Estado en un caso similar y no aplicó las sentencias invocadas por el accionante por no comportar un precedente aplicable al caso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04683-00 Accionante: Joaquín Monsalvo Sajauth Acción de tutela 13 El actor insiste en que la presente acción sí tiene relevancia constitucional. Refiere que existen decisiones judiciales de la misma naturaleza, en casos similares, que han dado por superado este requisito y han ordendo un amparo.
Exactamente cita las sentencias proferidas el 5 de diciembre de 202419 y 6 de marzo de 202520 por la Sección Cuarta y Segunda de esta Corporación, respectivamente. La Sala precisa que las decisiones adoptadas en sede de tutela tienen efectos inter partes conforme el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Dicha norma dispone que «las sentencias que se revise una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto (…)», por lo que lo allí decidido no resultan aplicable.
En todo caso, basta con indicar que las mencionadas sentencias tampoco resultan aplicables para tener por superado el requisito de la relevancia porque, en primer lugar, la decisión que se cuestionó revocó el derecho reconocido por la primera instancia en esos procesos y, por otra parte, el amparo que allí se ordenó contiene un hecho distinto.
En las mencionadas sentencias, el docente accionante probó que existía una sentencia judicial que declaró la existencia de la primacia laboral sobre las formas, por lo tanto, el juez constitucional consideró que el tiempo como docente contratista debía tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación. La violación de derechos en ese asunto se concretó en que la autoridad judicial en el proceso ordinario desconoció equivocadamente la declatoria de existencia del contrato realidad, situación que no ocurre en este caso.
Adicionalmente, aplicaron por analogía la sentencia de unificación SUJ-014 -CE-S2 proferida el 25 de abril de 2019, por la Sección Segunda Consejo de Estado, que fijó postura en torno al ingreso base de liquidación en el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio público educativo oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En cambio, en este caso no se presenta el supuesto de hecho mencionado y la autoridad judicial resolvió los argumentos que el accionante trae ahora por vía de tutela. En el escrito de demanda de tutela el actor adicionó como desconocida la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2 del 25 de abril de 2019, la Sala no puede pasar por alto que esta misma Corporación en recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia afirmó que la sentencia SUJ-014 -CE-S2 del 25 de abril de 2019, no era aplicable al caso del accionante.
En los términos en los que ha sido planteados los reparos, la Sala advierte que el accionante no cumplió con el requisito de la relevancia constitucional en la medida en que se limitó a reiterar los argumentos planteados en el recurso de apelación y como se explicó fueron resueltos por la autoridad judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 19 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05558-00 20 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00820-00 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04683-00 Accionante: Joaquín Monsalvo Sajauth Acción de tutela 14
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRASE la improcedencia de la acción de tutela, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO: NIÉGASE la solicitud de desvinculación elevada por municipio de La Jagua de Ibirico.
TERCERO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: Una vez notificada, y si no fuera impugnada ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado