Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 14 Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 23 de septiembre de 2024 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03265-00 Actor: Nación - Rama Judicial Demandado: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Temas: Recurso extraordinario de revisión − nulidad originada en la Sentencia − interpretación restrictiva de las causales de revisión – interpretación extensiva de la causal 5 del artículo 250 del CPACA – requisitos para aplicar criterio de unificación – representación judicial de la Nación - violación al debido proceso por desconocimiento de derechos de defensa y contradicción Síntesis: una parte inconforme con la sentencia de segunda instancia, interpuso un recurso extraordinario de revisión, estimó que en la sentencia de segunda instancia se le había condenado sin que hubiera hecho parte del proceso.

Decide la Sala el recurso de revisión interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 25 de julio de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, en la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda1. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1. ANTECEDENTES2 Contenido: 1.1.

La demanda. 1.2. La contestación. 1.3. Sentencia de primera instancia. 1.4. Recurso de apelación. 1.5. Sentencia objeto del recurso de revisión. 1.6. Recurso extraordinario de revisión. 1.7. Concepto del Ministerio Público. 1.1. La demanda 1. El 23 de mayo de 2012, Miguel Antonio Navarro Mercado, Eduardo José, Félix Enrique, Candelaria Isabel, Melva Patricia y Elena del Socorro Navarro Mercado y Carolina Mattar Munive, quien actuó en nombre propio y en representación de su hija Carolina Sofía Navarro Mattar3, presentaron demanda de reparación directa contra la Nación – Fiscalía General de la Nación para que se declarara responsable a esa entidad por los daños y perjuicios ocasionados con la privación injusta de la libertad de Miguel Antonio Navarro Mercado.

Plantearon las siguientes pretensiones (se trascribe): 1 El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en virtud del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte demandante, de conformidad con lo establecido en los artículos 249 y 107 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2 Índices 2, 26 y 33 de Samai. 3 La demanda se rechazó respecto de Ana Bernarda Navarro Mercado y no se tuvo como demandantes a Miguel Francisco Navarro Medina, Gladys del Carmen Mercado Lara porque fallecieron antes de la presentación de la demanda y el apoderado no tenía derecho de postulación respecto de ellos.

Radicación: 11001-03-15-000-2020-03265-00 Actor: Nación - Rama Judicial Demandado: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Decisión: Declara fundado el recurso 2 de 13 “PRIMERA: La Fiscalía General de la Nación es administrativamente responsable de la totalidad de los daños y perjuicios materiales y morales causados al señor MIGUEL ANTONIO NAVARRO MERCADO, a la menor hija, CAROLINA SOFIA NAVARRO MATTAR, sus hermanos NAVARRO MERCADO y sus padres Fallecidos, con ocasión de la privación de la libertad, surtida inicialmente ante la Fiscalía Quince Delegada ante Juzgados Penales del Circuito de Sincelejo Unidad delitos Contra La Administración Pública, y posteriormente precluido la investigación por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre-Sucre, mediante sentencia de fecha Marzo 15 de 2010, originándose una prolongación ilegal a la libertad del señor MIGUEL ANTONIO NAVARRO MERCADO en su integridad, honra y bienes, señalándolo como presunto delito de CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS LEGALES para contratar.

SEGUNDA: Se condene a la Fiscalía General de la Nación a título de reparación de los daños ocasionados, a pagar a los actores o a quien los represente legalmente en sus derechos, los perjuicios de orden material y moral, subjetivos y objetivos, presentes y futuros, como mínimo para todos ellos la suma de CUATRO MIL MILLONES DE PESOS M/CTE ($4'000.000.000.00), conforme a lo que resulte probado.

TERCERA: La condena respectiva será actualizada en su valor al momento de la sentencia, según la Doctrina Nacional, para esta clase de perjuicios debemos remitirnos a lo actualizado por nuestro Código Penal vigente, es decir, "una suma equivalente en moneda nacional, hasta Mil (1.000) Salarios Mínimos Legales Mensuales", para cada uno de mis poderdantes, de conformidad al artículo 97 del C. P., por concepto de Perjuicios Morales de acuerdo a la afectación sicológica sufrida por cada uno de ellos debido a la angustia y dolor por la prolongada PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD, DE MIGUEL ANTONIO NAVARRO MERCADO.

CUARTA: Condenar a la Fiscalía General de la Nación a título de Indemnización o Resarcimiento por DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE que sufragó y dejó de percibir mi procurado para la fecha de su prolongada e injusta privación de la libertad. El primero en la suma de quince MILLONES DE PESOS M/СТЕ ($15.000.000.00), por los servicios profesionales de abogados que tuvo que contratar para su defensa penal y el segundo la suma de TRESCIENTOS TREINTA MILLONES DE PESOS M/CTE ($ 330'000.000.00)," debido a los ingresos que dejó de percibir por el descrédito que le hizo la Fiscalía General de la Nación deteniéndolo injustamente por nueve (9) años aproximadamente por detención domiciliaria, del cual a la fecha aún no se ha restablecido, ya que todavía está vigente los oficios al Departamento de Seguridad (Dentro del Rad. 2002-00059 pag. 134) quien devengaba un estimativo salarial mensual aproximado en su última ocupación por su estatus social y trayectoria política de $ 2'500.000.00. a $3'000.000.00 aproximadamente.

QUINTA: Por las costas y Agencias en derecho $ 200'000.000.” 2. Como sustento de sus pretensiones expusieron que, por orden de la Fiscalía 15 delegada ante los Jueces del Circuito de Sincelejo, Sucre, Miguel Antonio Navarro Mercado fue investigado por el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales por su gestión como alcalde del municipio de Sucre, Sucre.

El 2 de noviembre de 2000, esa fiscalía profirió medida de aseguramiento en su contra, medida que fue sustituida por la de detención domiciliaria, para lo cual tuvo que pagar $1.300.000 como caución prendaria impuesta por la Unidad Quince Seccional de Sincelejo. Hasta el momento de la demanda, ni la fiscalía, ni el juzgado, ni el banco le brindaron información de ese dinero.

Radicación: 11001-03-15-000-2020-03265-00 Actor: Nación - Rama Judicial Demandado: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Decisión: Declara fundado el recurso 3 de 13 3. El 28 de diciembre de 2001, la Fiscalía 15 profirió Resolución de acusación en su contra como probable autor del referido delito.

El 20 de mayo de 2002, el proceso pasó al Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, el cual, profirió sentencia el 15 de marzo de 2010, en la que resolvió cesar el procedimiento seguido contra Miguel Antonio Navarro Mercado, acusado por el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales. 4. Como consecuencia de esos hechos, Miguel Antonio Navarro Mercado estuvo privado de la libertad, con medida de aseguramiento de detención domiciliaria, desde el 21 de marzo de 2001 hasta el 15 de marzo de 2010, lo que causó perjuicios tanto a él como a sus familiares. 1.2.

La contestación 5. El 8 de agosto de 2014, la Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones porque consideró que no se habían configurado los elementos de responsabilidad del Estado. No se probó que la conducta de la administración fuera deficiente y como consecuencia que hiciera imputable el hecho a la Fiscalía General de la Nación. La medida de aseguramiento impuesta se basó en suficientes elementos probatorios que fueron controvertidos por el investigado dentro de la oportunidad procesal pertinente. 6.

Dentro del marco de sus competencias, la fiscalía pretendió asegurar la comparecencia del presunto infractor y, consecuentemente, la absolución del investigado no comprometió la responsabilidad patrimonial del Estado. 7. Para proferir medida de aseguramiento no era necesario probar la responsabilidad penal del sindicado y, en el caso de Miguel Antonio Navarro Mercado, las pruebas daban cuenta de la probabilidad suficiente de responsabilidad penal para proferir dicha medida, esto es, existían por lo menos 2 indicios graves de responsabilidad.

La decisión de precluir la investigación obedeció a la aplicación del principio in dubio pro reo pues, no existió certeza de su inocencia sino duda de su responsabilidad, por lo que, no era posible predicar en su caso una detención injusta. 8. La Fiscalía General de la Nación obró en cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales y, la imposición de la medida de aseguramiento no fue injusta, desproporcionada ni arbitraria.

Desestimó los perjuicios solicitados en la demanda. 9. Propuso como excepciones la “falta o inexistencia de daño antijurídico e inexistencia de nexo causal” e “inexistencia de falla en el servicio por omisión imputable a la Fiscalía General de la Nación”, con fundamentos similares a los argumentos de defensa, interpuso además la excepción de “hecho de un tercero” en cabeza del señor Diógenes Jiménez porque, fue quien rindió la declaración que configuró el indicio grave en Radicación: 11001-03-15-000-2020-03265-00 Actor: Nación - Rama Judicial Demandado: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Decisión: Declara fundado el recurso 4 de 13 contra del investigado, que dio lugar a la imposición de la medida de aseguramiento. 1.3.

Sentencia de primera instancia 10. Por medio de Sentencia de 19 de octubre de 2015, el Tribunal Administrativo de Sucre declaró responsable a la Fiscalía General de la Nación por los perjuicios causados con la privación injusta de la libertad de Miguel Antonio Navarro y condenó a esa entidad al pago de perjuicios morales y materiales para sus familiares. 11.

Expuso que, el daño era atribuible a la Fiscalía General de la Nación porque fue la entidad que impuso la medida restrictiva de la libertad y que, la responsabilidad en este caso era objetiva pues, la injusticia de la privación de la libertad no devenía de una falla en las actuaciones de los funcionarios, sino de la antijuridicidad del daño. La víctima no estaba en el deber de soportar la privación de su libertad porque, su presunción de inocencia no se desvirtuó, la investigación cesó por prescripción de la acción penal. 1.4.

Recurso de apelación 12. La Fiscalía General de la Nación presentó recurso de apelación contra la decisión del Tribunal Administrativo de Sucre. Expuso que, para asegurar la comparecencia de los presuntos infractores, tenía la facultad de imponer medida de aseguramiento y que, para la imposición de la misma con detención domiciliaria, actuó en cumplimiento de un deber legal y con el debido respeto de las garantías procesales del investigado, en quien recaían indicios graves de responsabilidad, por lo que, no se trató de una privación injusta de la libertad. 13.

Expuso que existían indicios graves de responsabilidad que llevaron a proferir resolución de acusación y que, la absolución obedeció a que el juzgado de conocimiento, Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, dejó vencer los términos y, que se debía tener en cuenta que, la investigación pasó al conocimiento del despacho judicial el 29 de mayo de 2002 y permaneció allí hasta el 17 de marzo de 2010, lapso en que el despacho judicial no cumplió con la carga que le competía y dejó vencer los términos. En tal sentido, no se demostró la inocencia del investigado, lo que no desvirtuó la necesidad de la medida. 14.

Expuso que se presentaba la culpa de un tercero, derivada de la actuación del Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre que dejó vencer los términos y, por ende, debía exonerarse de responsabilidad a la Fiscalía General de la Nación. 1.5. Sentencia objeto del recurso de revisión 15. El 25 de julio de 2019, la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, profirió sentencia de segunda instancia, por medio de la cual Radicación: 11001-03-15-000-2020-03265-00 Actor: Nación - Rama Judicial Demandado: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Decisión: Declara fundado el recurso 5 de 13 modificó la decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, señaló la falta de legitimación activa de Carolina Mattar Munive, declaró la responsabilidad de la Nación por haber incurrido en defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por mora judicial injustificada y por haber prolongado indebidamente la privación de la libertad de Miguel Antonio Navarro Mercado.

Condenó al pago de perjuicios morales para la víctima, su hija y 5 hermanos4. 16. Expuso que el daño consistió en la privación de la libertad de Miguel Antonio Navarro Mercado, a quien se le investigaba por el delito de celebración de contrato sin el cumplimiento de requisitos legales. Expuso que, para la celebración de dichos contratos, el investigado, en su calidad de alcalde de Sucre (Sucre), había vulnerado los principios de planeación, economía, responsabilidad, selección objetiva y transparencia, razón por la cual, el daño no era antijurídico, en los términos de la Sentencia de unificación de la Sección Tercera, de 15 de agosto de 2018 (Exp. 46947) pues, fueron sus actuaciones la causa eficiente y determinante de la imposición de la medida de aseguramiento, razón por la cual, no se configuraron los supuestos necesarios para la declaratoria de responsabilidad del Estado. 17.

No obstante, expuso que, como la resolución de acusación quedó en firme el 12 de febrero de 2002, desde ese día el juez contaba con un término de 60 días hábiles para emitir la sentencia correspondiente y que, el proceso finalizó mediante Auto de 15 de marzo de 2010 que declaró la acción penal pues, a esa fecha no se había dictado dicha sentencia. Además, según el artículo 365.5 de la Ley 600 de 2000, el procesado tenía derecho a que se le concediera la libertad si pasados 6 meses desde la ejecutoria de la resolución de acusación no se había celebrado audiencia pública y, la audiencia pública se llevó a cabo hasta el 19 de junio de 2008.

Tales circunstancias permitieron concluir a esa Sala que se había presentado un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora injustificada que ocasionó que se prolongara indebidamente la privación de la libertad. 18. Señaló que como el procesado tenía derecho a solicitar su libertad y, la normatividad vigente le dotaba de herramientas para ello desde el momento en que transcurrieron los 6 meses sin que se hubiera celebrado audiencia pública, el periodo indemnizable iría únicamente desde que quedó ejecutoriada la resolución de acusación, hasta que se cumplieron los 6 meses que tenía el juzgado para celebrar dicha audiencia, esto es, del 13 de abril al 13 de agosto de 2002. 19.

Respecto de la entidad que debía ser condenada, expuso que, para todos los efectos, la persona jurídica demandada era la Nación y que la misma podía ser representada tanto por la Fiscalía General de la Nación 4 Por esta tipología de perjuicios condenó al pago de 35 smlmv para la víctima y su hija y 17,5 smlmv para cada uno de sus 5 hermanos. Radicación: 11001-03-15-000-2020-03265-00 Actor: Nación - Rama Judicial Demandado: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Decisión: Declara fundado el recurso 6 de 13 como por la Rama judicial y que, la no comparecencia de cualquiera de estas entidades no implicaba falta de legitimación en la causa ni un problema de indebida representación pues, todo caso, la parte demandada era la Nación. 20.

Citó un Auto de la Sala Plena de la Sección Tercera, de 25 de septiembre de 2013 (Exp. 20420), con base en el cual concluyó que, la Nación, estuvo debidamente representada en el proceso por la Fiscalía General de la Nación, independientemente de que no hubiera sido la entidad que tuvo a su cargo la etapa de juzgamiento, por tanto, la condena que se emitió debía ser asumida por la Nación, con cargo al presupuesto de la Rama Judicial. 1.6.

Recurso extraordinario de revisión 21. El 22 de julio de 2020, la Nación – Rama Judicial interpuso el recurso extraordinario de revisión contra la Sentencia de 25 de julio de 2019 de la Sección Tercera Subsección A de la Sala de lo contencioso Administrativo de esta Corporación, con fundamento en la causal consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, por existir nulidad originada en la sentencia5.

Señaló que se había originado nulidad en la sentencia porque, en segunda instancia, se condenó a la Rama Judicial, entidad que no hizo parte del proceso, la demanda se presentó contra la Fiscalía General de la Nación y fue contra esa entidad que se adelantaron todas las actuaciones. 22. Expuso que, aunque la Nación, como persona jurídica, era una sola, actuaba a través de distintos órganos con capacidad para representarla en los términos señalados por la Constitución y la ley, lo cual tenía amplia relevancia en el ámbito presupuestal.

Específicamente, la Representación de la Rama Judicial la ejercía el Director Ejecutivo de Administración Judicial. La Sentencia C-523 de 2002 estableció la constitucionalidad de establecer una representación separada entre la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, entre otras cosas porque esta última entidad gozaba de independencia administrativa y presupuestal. 23.

Indicó que, el artículo 45 del Decreto 111 de 1996 y el 65 de la ley 179 de 1994, establecieron que cada órgano debía representar al Estado en los procesos judiciales relacionados con asuntos de su competencia y que, como la Rama Judicial y la Fiscalía General de las Nación manejaban presupuestos diferentes, la comparecencia a los procesos judiciales de cada una era independiente.

En este asunto, el representante de la Fiscalía ejerció la defensa específica de su entidad, sin pronunciarse sobre las actuaciones de los juzgados que conocieron los procesos penales pues, estaba fuera de sus competencias. 24. Con base en lo anterior, concluyó que el Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A, había incurrido en violación del debido proceso, el 5 Índices 1, 2 y 9 de Samai.

Radicación: 11001-03-15-000-2020-03265-00 Actor: Nación - Rama Judicial Demandado: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Decisión: Declara fundado el recurso 7 de 13 derecho de defensa y contradicción de la entidad porque la condenó sin que se hubiera hecho presente en el proceso ni hubiera podido ejercer su defensa, lo cual, necesariamente debería llevar a la declaratoria de nulidad de lo actuado desde el auto admisorio de la demanda. 25.

Dentro del término previsto, la parte demandada no se pronunció. 1.7. Concepto del Ministerio Público 26. El 23 de septiembre de 2020, el Ministerio Público emitió su pronunciamiento. Consideró que, aunque la Sección Tercera había unificado su criterio en el año 2013, en el presente asunto, no se podía, simplemente, admitir que la Nación podía acudir al proceso, representada por la Fiscalía General de la Nación o por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial pues, esa conclusión no garantizaba el derecho a una defensa técnica y adecuada de la Nación. 27.

En el presente proceso, la Fiscalía General de la Nación expuso que la única causante del daño era la Rama Judicial porque el daño devino de la mora en que incurrió el juez de conocimiento y que, el Ministerio Público solicitó la vinculación al proceso de la Rama Judicial, petición que fue negada por el Tribunal Administrativo de Sucre. 28.

Afirmó que se había presentado una vulneración al debido proceso de la Rama Judicial porque, la aplicación irrestricta del criterio de unificación de la Sección Tercera anulaba el derecho de defensa y contradicción de dicha entidad, en el entendido que, la Fiscalía General de la Nación no ejerció una defensa, siquiera formal, de sus intereses.

Por el contrario, basó su defensa en la atribución de responsabilidad a la Rama Judicial. 29. Esa postura, que buscó garantizar los derechos de los demandantes no podía ser trasgresora de los derechos del Estado. No se podía admitir que, se pudiera demandar indistintamente a la Rama Judicial o a la Fiscalía bajo el argumento de que, en todo caso, comparecería la Nación pues, la regla se generó por el cambio de legislación que se dio con la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998 y, solo para los casos en que se demandara únicamente a la Rama Judicial.

No se podían extender esos efectos a los casos en que se demandara a la Fiscalía General de la Nación y, condenar a la Rama Judicial. 30. Manifestó que, en el presente asunto, los demandantes omitieron demandar a la Rama Judicial, la cual era la llamada a participar en el proceso por las reglas mismas de la norma procesal vigente y que, el Tribunal erró igualmente al no vincular a esa entidad.

La presencia de la Fiscalía General de la Nación no era suficiente para garantizar la defensa y contradicción de la entidad que, a la postre, resultó condenada. Radicación: 11001-03-15-000-2020-03265-00 Actor: Nación - Rama Judicial Demandado: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Decisión: Declara fundado el recurso 8 de 13 31.

No se trató de un simple debate de legitimación en la causa, sino que, estaba en juego la efectividad del derecho de defensa y contradicción de la Rama Judicial. Para no desconocer los derechos de los demandantes, lo correcto sería declarar la nulidad de todo lo actuado desde el auto que admitió la demanda, que se vincule a la Rama Judicial y que, en un plazo razonable, se adopte nuevamente la decisión del caso por el Tribunal Administrativo de Sucre. 2.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Exposición del caso y decisión de la Sala; 2.2. Costas. 2.1. Exposición del caso y decisión de la Sala 32. Le corresponde a la Sala decidir si existió nulidad originada en la sentencia de 25 de julio de 2019, de la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, por haberse proferido condena en contra de la Rama Judicial sin que se le hubiera vinculado previamente al proceso. 33.

La Sala se pronunciará de fondo sobre el asunto porque el recurso se presentó dentro de la oportunidad prevista en el artículo 251 del CPACA6. Se declarará fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto, pues se configuró la causal de nulidad originada en la sentencia que alegó la recurrente. 34. Las causales de nulidad procesal son de origen legal.

El legislador, en ejercicio de la libertad de configuración que le otorgó la Constitución, ha decidido cuáles irregularidades procesales merecen un reproche tal que exigen la nulidad. Esta decisión, en principio, llevaría a que otras irregularidades procesales, posiblemente por ser consideradas de menor entidad por el legislador, quedaran sin sanción de nulidad. 35.

A la luz de lo anterior, solamente podría declararse próspero un recurso extraordinario de revisión cuando se tuviera fundamento en una nulidad establecida en la legislación. No obstante, esta corporación ha hecho una interpretación extensiva de la causal 5 del artículo 250 del CPACA, en el sentido de, hacerla procedente excepcionalmente frente a violaciones al derecho al debido proceso distintas de las causales de nulidad previstas en la legislación7. 6 CPACA.

Art. 251. “TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.

En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.” 7 Ver, entre otras providencias del Consejo de Estado: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 15 Especial de Decisión. Sentencia de 5 de noviembre de 2019.

Rad. 11001-03-15-000-2018-01415-00; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 6 Especial de Decisión. Sentencia de 11 de abril de 2023. Rad. 11001-03-15-000- 2022-06131-00; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 2 Especial de Decisión. Sentencia de 26 de febrero de 2024. Rad. 11001-03-15-000-2022-01662-00. Radicación: 11001-03-15-000-2020-03265-00 Actor: Nación - Rama Judicial Demandado: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Decisión: Declara fundado el recurso 9 de 13 36.

La Sala concuerda con esta postura, según la cual, además de las causales taxativas, la causal 5 es procedente excepcionalmente respecto de afectaciones sustanciales al debido proceso y la tutela judicial efectiva contemplados en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política8. 37. En el presente asunto, la entidad recurrente alegó como fundamento del recurso extraordinario de revisión, que se había configurado la causal de nulidad porque, el fallo objeto del recurso condenó a la Rama Judicial sin que esa entidad hubiera hecho parte del proceso pues, la demanda se había presentado y el proceso se había adelantado únicamente contra la Fiscalía General de la Nación. 38.

La Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado argumentó, en la Sentencia objeto de recurso extraordinario de revisión que, “la Nación estuvo debidamente representada por la Fiscalía General de la Nación y que, por tanto, las condenas que se profieran en la parte resolutiva de la sentencia, en razón de las faltas demostradas, deberán ser asumidas, pero con cargo al presupuesto de la de Rama Judicial”.

Para tal efecto, manifestó que la decisión se sustentaba en la postura unificada de la Sección Tercera del Consejo de Estado9. 39. En este punto, es indispensable resaltar que, la providencia citada en la sentencia de segunda instancia unificó el criterio de la Sección Tercera en materia de representación de la Nación cuando se demandara a la Rama Judicial por actuaciones de la Fiscalía General de la Nación, lo que en principio podría justificar la decisión adoptada.

La Sala analizará tal circunstancia, para lo cual se hace necesario citar el criterio de unificación fijado, en los siguientes términos (se trascribe): “Estas son las razones que llevarán a la Sala, no sólo a no declarar la nulidad del proceso sub examine, sino a hacer extensivas las mismas razones y, por tanto, las mismas disposiciones en todos los procesos con igual supuesto de hecho, es decir, aquellos en los que se haya demandado a la Nación-Rama Judicial-Fiscalía General, y aquélla hubiera sido representada judicialmente por el Director Ejecutivo de la Administración Judicial, incluso en las demandas que hayan sido presentadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 446 de 1998.

En efecto, se hará uso de la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia, para salvaguardar los valores fundamentales de justicia e igualdad, consagrados en la Constitución Política, pero con un fundamento aún superior, toda vez que son valores intrínsecos al concepto de humanidad y sociedad. (…) En consecuencia, apelando a la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia, adoptada por esta Corporación, y en aras de respetar el derecho al acceso a la administración de justicia y la seguridad jurídica, se unificará la jurisprudencia en lo que se refiere a los procesos iniciados después de la ley 446 de 1998, en los que la Nación-Fiscalía General haya sido representada por el Director Ejecutivo de la Administración Judicial, para que se les apliquen las razones expuestas en esta 8 Al respecto, resulta de vital importancia el criterio fijado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia del 8 de mayo de 2018.

Exp. 11001-03-15-000-1998-00153-01(REV). 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto de 25 de septiembre de 2013. Rad. 2500023260001997503301 (20420). Radicación: 11001-03-15-000-2020-03265-00 Actor: Nación - Rama Judicial Demandado: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Decisión: Declara fundado el recurso 10 de 13 providencia, de tal forma, que no pueda alegarse, al menos con éxito, la nulidad por indebida representación de la demandada.

El rango de aplicación de esta orden serán los procesos de estas características, que en este momento se encuentren en curso, siendo imperativo que en aquellos iniciados a partir de la ejecutoria de esta providencia, sea el Fiscal General de la Nación quien la represente, cuando el daño imputado sea atribuible a un funcionario de esa institución, lo cual supondrá la aplicación irrestricta al postulado de los artículos 149 del C.C.A. y 159 de la ley 1437 de 2011 –nuevo código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo– que en esta materia reproduce lo contenido por la modificación introducida por la ley 446 de 1998 al C.C.A., es decir, que el Fiscal General de la Nación es la autoridad encargada de representar a la Nación en los procesos que se adelanten contra ella por actuaciones imputables a la Fiscalía General.”10 40.

A pesar de que se trata de un criterio unificador de la Sección tercera, esta Sala especial de decisión se encuentra habilitada para revisar la decisión pues, el presente pronunciamiento se profiere en representación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y obedece a la posible configuración de la causal invocada, en este caso, la consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, por existir nulidad originada en la sentencia. 41.

En el caso concreto, está probado que, en el proceso ordinario la parte actora únicamente demandó a la Nación – Fiscalía General de la Nación y que, esa entidad acudió al proceso y defendió únicamente sus intereses. Incluso, al momento de apelar la decisión de primera instancia, el apoderado de la Fiscalía expuso (se trascribe): “En el presente asunto se configuro la Excepción de un hecho de un tercero propuesta por la Fiscalía General de la Nación, reiterando que" Se encuentra plenamente demostrado en el plenario que fue el JUZGADO PROMISCUO CIVIL DEL CIRCUITO DE SUCRE- SUCRE, quien con su morosidad en su actuar por más de ocho años al no pronunciarse de fondo dentro de los términos legales, quien trajo como consecuencia la declaratoria de prescripción de la acción penal seguida contra el sindicado MIGUEL ANTΟΝΙΟ NAVARRO MERCADO, por el presunto delito de Contrato sin el lleno de los requisitos legales ".

Con lo anteriormente expuesto, debe significarse que si bien es cierto, que la Fiscalía privó de la libertad al señor MIGUEL ANTONIO NVARRO MERCADO, fue una decisión que se adoptó conforme a derecho, que se adecuó perfectamente a los requerimientos que para su procedencia señalaba la ley y de ninguna manera fue una decisión arbitraria. desproporcionada, violatoria de la ley, no apropiada, ni razonada, no obstante que por culpa de un tercero, esto es el Juzgado Civil Promiscuo del Circuito de Sucre-Sucre, lo haya absuelto, con la figura jurídica de vencimiento de términos. (…) Por todo lo expuesto y con el debido respeto, me permito solicitar a los Honorables Magistrados, se revoque la sentencia impugnada, dictando en su lugar la que en derecho deba reemplazarla por cuanto está determinado a través de la controversia jurídica que la medida de aseguramiento consistente en detención preventiva impuesta al señor MIGUEL ANTONIO NAVARRO MERCADO para la época de los 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Auto de 25 de septiembre de 2013. Rad. 2500023260001997503301 (20420). Radicación: 11001-03-15-000-2020-03265-00 Actor: Nación - Rama Judicial Demandado: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Decisión: Declara fundado el recurso 11 de 13 hechos no fue injusta y por ende no constituye error judicial que apareje responsabilidad a cargo de la administración, particularmente de la Fiscalía General de la Nación, sino que fue culpa de un tercero en este caso el JUZGADO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE SUCRE-SUCRE” 42.

Para la Sala es claro que, condenar a alguien que no ha sido vinculado al proceso supone una clara pretermisión de las instancias, motivo por el cual, el recurso extraordinario de revisión es procedente para corregir esa circunstancia. En este caso, es evidente que la Rama Judicial no fue demandada y, por consiguiente, no se le notificó la demanda ni se le permitió ejercer su derecho de defensa ni controvertir las pruebas, en consecuencia, resulta procedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto.

Además, la participación de la Fiscalía General de la Nación no garantizó el derecho de defensa y contradicción de los intereses de la Nación – Rama Judicial, como lo aseveró el juez colegiado en segunda instancia. Por el contrario, el apoderado de la Fiscalía se limitó a defender los intereses de la entidad que le confirió poder, porque efectivamente, hasta ahí llegaba su competencia. 43.

Aunado a lo anterior, el Auto de la Sección Tercera, de 25 de septiembre de 2013, no abrió una habilitación genérica que permitiera a los demandantes, accionar en contra de cualquiera de las entidades en mención, bajo el argumento de que, en todo caso, estaría compareciendo la Nación. Por el contrario, unificó la jurisprudencia de esa Sección, enfáticamente para los casos en que, por las confusiones que se pudieron presentar con la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, se demandara a la Nación - Rama Judicial por las actuaciones de la Fiscalía General de la Nación pues, esta Ley estipuló que el Fiscal General representaría a la Nación en los procesos contencioso administrativos que se adelantaran en virtud de actos proferidos o hechos producidos por dicha entidad11. 44.

No bastaba con citar aquel antecedente jurisprudencial para que la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación pudiera condenar a una entidad que no fue llamada al proceso pues, para dar aplicación a dicho criterio, era necesario que el caso a resolver tuviera identidad fáctica con el decidido con fines de unificación, esto es, que se tratara de una demanda instaurada contra la Nación – Rama Judicial por hechos producidos por la Fiscalía General de la Nación, mientras que, el caso puesto de presente en el recurso extraordinario de revisión era totalmente opuesto, es decir, se demandó únicamente a la Fiscalía General de la 11 Ley 446 de 1998.

Art. 49. “Representación de las personas de derecho público. Derogado por el art. 309, Ley 1437 de 2011, a partir del 2 de julio de 2012. El artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, quedará así: "Artículo 149. Representación de las personas de derecho público. Las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos Contencioso Administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.

Ellas podrán incoar todas las acciones previstas en este Código si las circunstancias lo ameritan. En los procesos Contencioso Administrativos la Nación estará representada por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.

(…)"” Radicación: 11001-03-15-000-2020-03265-00 Actor: Nación - Rama Judicial Demandado: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Decisión: Declara fundado el recurso 12 de 13 Nación, pero no por una confusión derivada del cambio de legislación que trajo la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998 sino, por una omisión de la parte demandante. 45.

En conclusión, la Sala considera que se configuró la causal de revisión invocada porque se condenó a la Rama Judicial sin que se le hubiera citado al proceso, se le hubiera garantizado la debida representación, ni se le hubiera permitido ejercer sus derechos de defensa y contradicción. En consecuencia, resulta procedente el recurso extraordinario de revisión como mecanismo idóneo para corregir esa irregularidad que se presentó durante el trámite del proceso de reparación directa. 46.

Así las cosas, la Sala declarará fundado el recurso y se procederá de conformidad con el inciso tercero del artículo 255 del CPACA12. Se anulará la sentencia de segunda instancia pues, fue en ella en que se incurrió en la causal de nulidad alegada y se devolverá el proceso a la Subsección A de la Sección Tercera, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para que dicte nueva sentencia que acoja lo aquí dispuesto. 2.2.

Costas 47. La Ley 1437 de 2011, vigente para el momento de la interposición del recurso, no estableció una disposición en materia de costas en el marco del recurso extraordinario de revisión. En consecuencia, para resolver este asunto, la Sala debe remitirse al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone que, salvo aquellos procesos en los que ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código Procedimiento Civil, que fue derogado por el Código General del Proceso. 48.

El artículo 365 del CGP, norma vigente para la época en que se interpuso el recurso de revisión, ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de revisión. Como en este caso, se resolvió favorablemente el recurso extraordinario de revisión, no hay lugar a condena en costas. 3.

DECISIÓN 49. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala 14 Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 12 Ley 1437 de 2011. Art. 255. “SENTENCIA. <Artículo modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Vencido el período probatorio se dictará sentencia. (…) Si halla fundada la causal del numeral 5 del señalado artículo 250, o la del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, declarará la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada con la causal que dio lugar a la revisión, y devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda.

(…)” Radicación: 11001-03-15-000-2020-03265-00 Actor: Nación - Rama Judicial Demandado: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Decisión: Declara fundado el recurso 13 de 13 RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR fundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la Nación – Rama Judicial contra la Sentencia proferida el 25 de julio de 2019 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de estado, dentro del proceso de reparación directa con radicado 70001233100020120025401 (53953).

SEGUNDO: En consecuencia, DECLARAR la nulidad de la Sentencia proferida el 25 de julio de 2019 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de reparación directa con radicado 70001233100020120025401 (53953).

TERCERO: Por Secretaría,

COMUNÍQUESE la presente decisión a la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, para lo de su cargo.

CUARTO: NO CONDENAR en costas.

QUINTO: En firme esta providencia, ARCHÍVENSE las diligencias.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MILTON CHAVES GARCÍA GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado electrónicamente