CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 25000-23-42-000-2017-00073-01 Nº Interno: 1109-2020 Demandante: Luz Aída Salcedo de Sanabria Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Pensión gracia – devolución de sumas de dinero La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 10 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Luz Aida Salcedo de Sanabria, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones núms. RDP 002947 del 27 de enero de 2016 y RDP 028545 del 3 de agosto de 2016, mediante las cuales la UGPP la declaró deudora de La Nación, por la suma de $37.390.902.

A título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada cesar las acciones para el cobro de las sumas pagadas en exceso a su favor, como consecuencia de la buena fe que amparó sus acciones y, condenar en costas a la UGPP. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: La señora Luz Aida Salcedo de Sanabria manifestó que, a través de Resolución núm. 15039 del 7 de junio de 2001, le fue reconocida una pensión gracia de jubilación, a partir del 13 de marzo de 2000, reliquidada en la Resolución núm. UGM 17729 del 21 de noviembre de 2011.

Explicó que fue contactada por el abogado Juan Carlos Solaque Guzmán, a quien le otorgó poder para obtener la reliquidación de su pensión gracia. A través de la Resolución núm. RDP 033244 del 30 de octubre de 2014, la UGPP reliquidó su derecho pensional, en cuantía de $1.297.649, a partir de 18 de julio de 2011. Refirió que el 30 de julio de 2015 fue notificada del auto expedido el 22 de julio de 2015 por la UGPP, que dio apertura al procedimiento administrativo para la revocatoria directa de la Resolución RDP 033244 del 30 de octubre de 2014, con ocasión a la existencia de un certificado de factores salariales falsos como fundamento de la reliquidación, razón por la que su mesada pensional fue suspendida.

A través de la Resolución núm. RDP 034142 del 20 de agosto de 2015, la UGPP revocó y excluyó de nómina pensional la referida resolución de reliquidación, desde el 21 de noviembre de 2011 hasta la fecha en que se dio la orden de no pago. Indicó que interpuso recurso de reposición en contra de dicha decisión; de modo que en la Resolución núm. RDP 049672 del 26 de noviembre de 2015, la UGPP revocó la decisión de ordenar los descuentos del retroactivo y negó la devolución de las sumas sin autorización previa.

Mediante Resolución Núm. RDP 002947 del 27 de enero de 2016, la UGPP la declaró deudora de la Nación por la suma de $37.390.902, por concepto de diferencias de mesadas pensionales recibidas y ordenó su pago junto con los intereses en mora. Acto en contra de la cual interpuso recurso de reposición. Sin embargo, esta decisión fue confirmada en todas sus partes en la Resolución núm. RDP 028545 del 3 de agosto de 2016.

Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 2, 6, 13 y 29. De la Ley 1437 de 2011, los artículos 47, 48, 49, 50 y 164. Del Decreto 575 de 2013, los artículos 1 y 2. De la Ley 1151 de 2007, el artículo 156. Del Decreto 169 de 2008, el artículo 1. Como concepto de violación señaló que la UGPP se extralimitó en sus funciones, pues no cuenta con atribuciones legales para declararla deudora de La Nación, sin que exista una sentencia judicial que así lo disponga; tampoco para endilgarle responsabilidades penales, sin rigurosidad procesal.

Destacó que su conducta se encuentra cobijada bajo el postulado de la buena fe, pues no tuvo conocimiento de las actuaciones realizadas por su apoderado, en cuanto a la falsificación del certificado laboral para incrementar el valor de la mesada pensional. Señaló que los actos administrativos demandados adolecen de violación de las normas en las que debían fundarse, y desconocen el derecho de audiencia y de defensa, desviación de las atribuciones propias y forma irregular. 2.

Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda[1]. Manifestó que las pensiones solo deben liquidarse con los factores sobre los que se hubieren efectuado cotizaciones. Como excepciones propuso: inexistencia de la obligación y prescripción. 3.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia proferida el 10 de octubre de 2019, negó las pretensiones de la demanda. Sin embargo, declaró que la señora Luz Aida Salcedo de Sanabria es deudora de la Nación, de modo que deberá reintegrar a la UGPP la totalidad de los dineros percibidos desde la reliquidación de su pensión gracia efectuada con la Resolución núm. RDP 033244 del 30 de octubre de 2014[2].

Lo anterior, contrastando la suma de $37.390.902 ordenada en la Resolución acusada con la certificación que emita el FOPEP, en la que conste la totalidad de los dineros efectivamente devengados por la demandante por concepto de pensión y sobre las cuales la entidad verificará si en efecto se cancelaron tales sumas a la señora Salcedo, con el fin de proceder al reembolso.

Para tales efectos, adujo que la UGPP deberá suscribir con la demandante un acuerdo de reembolso que prestará mérito ejecutivo, establecimiento que los montos y plazos acordados no pongan en situación de indignidad a la obligada, para lo cual considerará sus condiciones socio – económicas. En todo caso, el acuerdo contendrá una cláusula de resolución por incumplimiento en los pagos.

Así mismo, en caso que la accionante sea renuente a suscribir el mencionado acuerdo, la entidad podrá dentro de sus facultades legales disponer el cobro de lo no debido de manera pura y simple. Destacó que el asunto de marras se centra en la devolución al Sistema General de Pensiones de los dineros pagados a la demandante por concepto de reliquidación de su pensión gracia con la inclusión del sobresueldo 20% ordenanza, otorgada con fundamento en una certificación de factores salariales falsa.

Así entonces, señaló que la actora devengó unos dineros con ocasión de la reliquidación de su pensión gracia, según un certificado fraudulento, lucrándose de dinero del tesoro público, al que no tenía derecho, de suerte que en este caso se desvirtúa con ello la presunción de buena fe, en la medida que dicha actuación fue determinante y la causa eficiente para que la administración incurriera en un equívoco.

Refirió que, si bien, la accionante alega que fue víctima del abogado y, que por tanto, lo denunció ante la justicia penal, situación que no se probó, lo cierto es que las actuaciones realizadas por la demandante y su abogado estuvieron desprovistas de buena fe, pues se pusieron de presente situaciones anómalas al momento de recibir sumas de dinero. 4.

El recurso de apelación La parte actora solicita que se revoque la sentencia de primera instancia[3]. Alegó que el Tribunal incurrió en indebida valoración probatoria, pues concluyó con ligereza que fue cómplice de las actuaciones de su apoderado, quien en últimas fue la persona que obtuvo y presentó la certificación fraudulenta en su nombre, a través de una estructura criminal, en la que asaltaron la buena fe de más de 3000 docentes del departamento de Cundinamarca.

Destacó que la UGPP no desvirtuó la buena fe y en ese sentido, se hace preciso analizar las pruebas para determinar su incidencia en la producción de la certificación falsa; de modo que el Tribunal pudo haber decretado pruebas de oficio para reafirmar lo expresado en la demanda. Reiteró que no tuvo conocimiento de las conductas desplegadas por su abogado, el señor Juan Carlos Guzmán Solaque y, en esa medida, los pagos efectuados por la UGPP tienen amparo legal, en tanto los percibió de buena fe.

Agregó que la contestación de la demanda no guardó congruencia con el escrito introductorio; de suerte que esta tampoco logró desvirtuar el principio que cobijó sus actuaciones. 5. Alegatos de conclusión La UGPP solicitó confirmar la sentencia de primera instancia[4]. Explicó que no le asiste razón a la demandante para no reintegrar los valores cancelados como consecuencia del reconocimiento ilegal con el que su mesada pensional se acrecentó; en consecuencia, debe reintegrar la totalidad de los dineros pagados en exceso conforme a los actos administrativos acusados. 6.

El Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Del problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte actora, la Sala determinará si procede revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se establecerá si hay lugar o no a la devolución de las sumas de dinero por parte de la señora Luz Aida Salcedo de Sanabria a la UGPP, por concepto de reliquidación de su pensión gracia de jubilación, habida cuenta de que esta se obtuvo con fundamento en un certificado de factores salariales viciado de falsedad.

Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1 Sobre la devolución de sumas de dinero Sobre el particular, observa la Sala que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el artículo 164 numeral 1º literal c) prevé: “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

La Corte Constitucional en la sentencia C-1049 de 2004 al declarar la exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe) consideró frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas, que: “En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.

(…)”. El artículo 164 numeral 1º literal c) del CPACA se lee en consonancia con el artículo 83 de la Constitución Política que señala: “[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. La buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”[5].

A su turno, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en la sentencia de tutela del 8 de junio de 2017 consideró sobre la buena fe simple que equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, y corresponde al Estado desvirtuarla. Dijo la Corte: “Nuestro ordenamiento constitucional y, especialmente, el régimen civil han desarrollado además del concepto de buena fe como mandato constitucional general, la figura de buena fe simple como principio y forma de conducta.

Esta equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas sus actuaciones. […] De lo anterior pueden extraerse algunas diferencias precisas entre la buena fe simple y la buena fe exenta de culpa. Si bien es cierto que en los dos eventos se parte del supuesto de que la persona obró con lealtad, rectitud y honestidad, la buena fe simple se presume de todas las actuaciones o gestiones que los particulares realizan ante el Estado, de ahí que sea éste quien deba desvirtuarla.

Por su parte, la buena fe exenta de culpa exige ser probada por quien requiere consolidar jurídicamente una situación determinada. Así, la buena fe exenta de culpa exige dos elementos: de un lado, uno subjetivo, que consiste en obrar con lealtad y, de otro lado, uno objetivo, que exige tener la seguridad en el actuar, la cual solo puede ser resultado de la realización actuaciones positivas encaminadas a consolidar dicha certeza”.

Como corolario de lo expuesto, se precisa entonces que en derecho contencioso administrativo, el legislador impone como límite para el Estado, que este no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Por consiguiente, se debe probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe al solicitar el reconocimiento o la reliquidación pensional. 2.2.

Hechos probados - Mediante Resolución núm. 015039 del 7 de junio de 2001, la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE - reconoció a favor de la señora Luz Aida Salcedo de Sanabria una pensión gracia de jubilación, a partir del 13 de marzo de 2000, en cuantía de $876.318[6]. - A través de la Resolución núm. RDP 034142 del 20 de agosto de 2015, la UGPP revocó la Resolución núm. RDP 033244 del 30 de octubre de 2014, por la cual reliquidó la pensión gracia de la señora Salcedo de Sanabria, elevando la cuantía a la suma de $953.510, a partir del 18 de septiembre de 2000[7].

En el mismo acto se indicó que dicha revocatoria directa se efectuaba con fundamento en que la señora Salcedo de Sanabria obtuvo la reliquidación pensional por medios irregulares, dado que, al verificar la autenticidad del certificado salarial, la Secretaría de Educación de Cundinamarca concluyó que este era falso y que pertenecía realmente a la señora Elsa del Carmen Londoño Bejarano. - Mediante Informe Investigativo núm. 823-2015 del 15 de julio de 2015, la Secretaría de Educación de Cundinamarca concluyó que el certificado de factores salariales allegado para obtener la referida reliquidación, adolecía de falsedad y correspondía a la realidad laboral de la señora Elsa del Carmen Londoño Bejarano [8]. - Por medio de la Resolución núm. RDP 002947 del 27 de enero de 2016, la UGPP determinó que la señora Luz Aida Salcedo de Sanabria adeudaba a la Nación la suma de $37.390.902, que debía pagar a la Dirección del Tesoro Nacional por concepto de diferencias de mesadas pensionales gracia de jubilación recibidas, sin perjuicio de los intereses de mora que se causen desde la fecha de exigibilidad de la obligación y hasta la fecha de pago total, liquidados a la tasa legal vigente aplicable.

El valor debía ser cancelado por la señora Salcedo dentro de los cinco días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo[9]. Decisión confirmada a través de la Resolución núm. RDP 028545 del 3 de agosto de 2016[10]. 2.3 Del caso concreto La señora Luz Aida Salcedo de Sanabria solicita la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la entidad accionada la declaró deudora del tesoro público por la suma de $37.390.902, por concepto de los mayores valores pagados con ocasión a la reliquidación de su pensión gracia de jubilación, ordenada en la Resolución núm. RDP 033244 del 30 de octubre de 2014; pues, según indica, las mesadas pensionales fueron percibidas de buena fe.

Explicó que, aunque la reliquidación de su pensión gracia en la aludida Resolución fue producto de la falsificación de una certificación laboral, lo cierto es que dicha conducta no le es endilgable, en tanto fue su apoderado, quien de formar irregular y sin su conocimiento, cometió los hechos de forma fraudulenta. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, en atención a que encontró desvirtuada la presunción de buena fe con la conducta ilegal de la demandante y su apoderado, la cual fue determinante y fungió como causa eficiente para hacer incurrir a la administración en un equívoco y, en consecuencia, percibir dineros del tesoro público de forma ilegal, afectando con ello el patrimonio de La Nación. Sin embargo, el Tribunal declaró que la señora Salcedo Sanabria debía reintegrar a la UGPP la totalidad de los dineros percibidos por concepto de reliquidación, atendiendo a la jurisprudencia del Consejo de Estado; de modo que deberá suscribir un acuerdo de pago con mérito ejecutivo, con montos y plazos que no pongan en situación de indignidad a la obligada, considerando sus condiciones socioeconómicas.

Inconforme con esta decisión, la parte demandante recurrió la providencia de primera instancia reiterando que en el presente asunto no se desvirtuó su presunción de buena fe al percibir los dineros por concepto de reliquidación, en cuanto no tuvo incidencia o participación en la producción del hecho fraudulento, y por el contrario, fue engañada por el abogado Juan Carlos Solaque Guzmán. En el mismo sentido, agregó que la UGPP contestó la demanda de forma incongruente, de suerte que no expresó motivos contundentes en el transcurso del proceso para demostrar la mala fe.

Pues bien, en el sub lite está acreditado que a la señora Luz Aida Salcedo de Sanabria le fue reconocida una pensión gracia de jubilación, mediante la Resolución núm. 015039 del 7 de junio de 2001, a partir del 13 de mayo de 2000. Según lo indicado por la misma demandante en el libelo introductorio, le confirió poder al abogado Juan Carlos Solaque Guzmán con el fin de obtener la reliquidación de su mesada pensional; circunstancia que ocurrió con la expedición de la Resolución núm. RDP 033244 del 30 de octubre de 2014, en la que se incrementó la pensión gracia a la suma de $953.510.

Sin embargo, mediante Informe Investigativo núm. 823-2015 del 15 de julio de 2015, la Secretaría de Educación de Cundinamarca concluyó que el certificado de factores salariales allegado para obtener la referida reliquidación, adolecía de falsedad y correspondía a la realidad laboral de otra docente. En consecuencia, la UGPP, a través de la Resolución núm. 034142 del 20 de agosto de 2015 revocó la Resolución núm. 033244 del 30 de octubre de 2014 y, posteriormente expidió los actos administrativos demandados, en los que declaró como deudora de La Nación a la señora Salcedo de Sanabria, por la suma de $37.390.902, por concepto de las mayores sumas percibidas provenientes de la reliquidación obtenida con base en información falsa.

De lo anterior, la Sala debe precisar que el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario, y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe[11]. Sobre el particular, la subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, al resolver una demanda en la que se controvirtió la devolución de sumas de dinero, observó lo siguiente[12]: “Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo”.

(Negrillas fuera de texto). Así las cosas, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, que desemboque en el reconocimiento o reliquidación de un derecho pensional, permite desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida.

Por su parte, la Subsección B de esta Corporación, en sentencia del 10 de mayo de 2018, efectuó el siguiente análisis[13]: “Al tenor de las pruebas analizadas, resulta claro que el demandado a través del derecho de petición que ejercitó en busca de la pensión gracia, representó a Cajanal con una de sus pruebas, una situación laboral diferente a la que en verdad se registró, y que de manera anómala conllevó al reconocimiento del derecho, de manera que sus actos fueron determinantes y la causa eficiente para el equívoco de la entidad demandante a través del acto acusado.

Así las cosas, el reconocimiento irregular de la pensión gracia, no tuvo como origen la errónea interpretación de la ley, ni la indebida apreciación de una prueba de parte el ente pensional, sino la aducción directa por parte del peticionario de una certificación que no correspondía con la realidad, y sin la cual, hubiere sido imposible que alcanzara la prestación, de suerte, que la advertida ilegalidad del acto acusado solo es imputable al peticionario.

Entonces, después de discernir sobre las actuaciones del accionado, esta Sala puede concluir que estuvieron desprovistas de las características propias del principio de la buena fe, pues tal como lo estimó la jurisprudencia, cuando se ponen de presente actuaciones anómalas como hacer uso de un documento que contenga información ajena a la realidad, es inexorable que con ello se desvirtúe la presunción que en favor del pensionado confiere la ley al momento de recibir sumas de dinero que fueron pagadas en virtud de un reconocimiento irregular, ajeno al ordenamiento jurídico, a su iniciativa y en consideración de las pruebas que el mismo provocó y adujo para el efecto”.

En el caso concreto, como quedó probado en el procedimiento administrativo y según los documentos que obran en el plenario, se allegó una certificación falsa ante la UGPP. Documento que conllevó a la reliquidación de su pensión gracia de jubilación, pues sin aquel no hubiera sido posible incrementar la mesada pensional, por lo que en este caso dicha actuación fue decisiva para que la administración de manera indebida modificara el derecho prestacional que usufructuó sin tener razón jurídica para ello.

Ahora, no se comparte lo alegado por la accionante, pues lo cierto es que se encuentra probado que la certificación es espuria y fue utilizada para que la administración reliquidara la mesada pensional. Si bien la actora afirma que no tenía conocimiento sobre la actuación del apoderado, lo cierto es que no se ofrecieron los elementos de prueba que permitan tener por cierta esta afirmación en la medida que la certificación falsa concernía a que la docente había devengado un sobresueldo, siendo, ello ajeno a la realidad, aspecto que si estaba en la esfera de conocimiento.

Por tanto, la Sala, en concordancia con lo expresado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el fallo de primera instancia, considera desvirtuada la presunción de buena fe en la conducta de la parte actora, pues tal como lo estimó la jurisprudencia citada, se pusieron de presente actuaciones anómalas, tales como hacer uso de un documento que contenga información ajena a la realidad.

Por otra parte, la Sala no pasa por alto que el A-quo negó las pretensiones de la demanda, pero de forma extra petita, declaró deudora a la señora Luz Aída Salcedo de Sanabria de la Nación, condenándola a reintegrar a la UGPP la totalidad de los dineros percibidos desde la reliquidación de su pensión gracia por medio de un acuerdo de reembolso que presta mérito ejecutivo.

Pues bien, al analizar este punto en particular, se advierte que dicha decisión vulnera el principio de congruencia, debido proceso y del interés en la pretensión de la parte demandante para acudir a la jurisdicción, en la medida en que esta impone una condena en contra de la actora, quien limitó sus pretensiones, en el escrito introductorio, a declarar la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, a “cesar cualquier acción tendiente al cobro de las sumas pagadas en exceso en sus mesadas pensionales, en razón a la buena fe”.

De modo que, se advierte la incongruencia del fallador de instancia, dado que desconoció el límite establecido en la demanda interpuesta por la señora Salcedo de Sanabria, y por ello, su interés en acudir a la jurisdicción contenciosa, el cual, como se dijo, consistía en declarar la nulidad de los actos administrativos expedidos, tenientes al cobro del retroactivo establecido por la UGPP.

En esa medida, la Sala destaca que las facultades extra y ultra petita del juez en materia laboral, tienen también como límite el principio de favorabilidad, pues solo proceden en cuanto lo excedido sea lo más beneficioso para el trabajador. De tal forma que, debe siempre tenerse en cuenta el interés del demandante para acudir a la jurisdicción y en caso de duda, impera aplicar el criterio de interpretación más favorable.

En vista de lo anterior, la Sala disiente de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el numeral segundo del fallo de primera instancia, relativo a ordenar a la accionante reintegrar las sumas adeudadas y, en consecuencia, procederá a revocar dicha decisión. Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, se confirmará la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, salvo el numeral segundo, que se revocará, por ordenar a la actora que reintegre la totalidad de los dineros percibidos por concepto de reliquidación de pensión gracia, atendiendo las previsiones expuestas en la parte considerativa.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 10 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en cuanto negó las pretensiones de la demanda, salvo el numeral segundo, que se revoca, en los términos y por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin lugar a condena en costas en esta instancia. TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

Discutida y aprobada en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) (Firmada electrónicamente) Ausente con excusa ----------------------- [1] Folios 93 a 97. [2] Folios 163 a 171. [3] Folios 179 a 182. [4] Memorial visible en Índice 11 de la plataforma SAMAI. [5] M.P. Clara Inés Vargas [6] Expediente administrativo visible el CD obrante en folio 91. [7] Expediente administrativo visible el CD obrante en folio 91. [8] Expediente administrativo visible el CD obrante en folio 91. [9] Folios 15 a 18. [10] Folios 19 a 23. [11] En este sentido, se pronunció recientemente la Sala en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, Exp. 2677-15, Consejero Ponente: César Palomino Cortés, y del 29 de junio de 2017, Exp. 4321-2016, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [12] Sentencia del 25 de abril de 2002, sección segunda, subsección A, Exp. 1783-01, Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. [13] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Radicación núm. 63001-23-33-000-2015-00141-01(3198-17), con ponencia de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez.