Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 05001-23-33-000-2013-01451-01 (1474-2018) Demandantes: Fabiola Grisales de Cardona - María Diana Mergidia Quinchía Echeverri Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Tema: Sustitución de pensión gracia. Deber de argumentación con reparos concretos en recursos de apelación. Aplicación de sentencia de unificación jurisprudencial del 11 de agosto de 2022.

Facultades del Ministerio Público. Criterios para condenar en costas. Decisión: Se confirma parcialmente la sentencia de primera instancia, dado que no se desvirtuaron los requisitos para que las demandantes sean consideradas beneficiarias de la sustitución de la pensión gracia que percibía el causante. Se revoca la condena en costas.

La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la UGPP y la señora María Diana Mergidia Quinchía Echeverri contra la sentencia de primera instancia del 28 de septiembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La accionante instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia, con el objetivo de que se declare la nulidad de las Resoluciones 59882 del 9 de diciembre de 2008, UGM 5939 del 30 de agosto de 2011 y UGM 37855 del 12 de marzo de 2011, emitidas por la hoy liquidada CAJANAL EICE, mediante las cuales se negó la sustitución de la pensión gracia tras la muerte de su cónyuge Gonzalo Cardona Londoño. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la entidad demandada la emisión de un acto administrativo que reconozca y pague a su favor la mencionada sustitución pensional desde el fallecimiento del causante, ocurrido el 15 de enero de 2007, equivalente al 100% de la mesada devengada. En caso de que esto no sea posible, pretende que se reconozca la proporción que establezca la ley aplicable al 1 En adelante, UGPP. 2 Radicación: 05001-23-33-000-2013-01451-01 (1474-2018) Demandante: Fabiola Grisales de Cardona - María Diana Mergidia Quinchía Echeverri caso.

Adicionalmente, requiere que las sumas sean reajustadas de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor. Por último, invoca la condena en costas y agencias en derecho de la parte accionada. 3. Como fundamento de sus pretensiones, expone que contrajo matrimonio católico con el señor Cardona Londoño el 8 de diciembre de 1953 en el municipio de Águila, Valle del Cauca; con quien procreó cinco hijos que actualmente son mayores de edad.

La convivencia se extendió desde la fecha mencionada hasta el 20 de septiembre de 1970, momento en el cual el cónyuge decidió separarse de hecho por razones ajenas a la voluntad de la actora. Sin embargo, el vínculo matrimonial y la sociedad conyugal permanecieron vigentes, recibiendo su apoyo económico hasta el día de su fallecimiento.

Se señala que, durante la convivencia con la demandante, el causante contrajo matrimonio en la República del Ecuador con la señora Orfilia Cardona Téllez el 24 de julio de 1968. 4. Además, menciona que CAJANAL EICE reconoció al causante la pensión gracia mediante la Resolución 010286 del 31 de diciembre de 1990, la cual fue modificada por la Resolución 11708 del 23 de septiembre de 1996 aclarando que la pensión sería reconocida a partir del 6 de septiembre de 1984, con efectos fiscales desde el 5 de julio de 1991 debido a la prescripción trienal. 5.

Expresa que el 15 de enero de 2007 falleció el señor Cardona Londoño, dejando la sustitución de la pensión gracia a su favor dado que la separación fue resultado de la culpa exclusiva de aquel. 6. En virtud de lo anterior, solicitó a CAJANAL EICE el reconocimiento de la sustitución pensional; no obstante, la entidad negó este derecho a través de los actos administrativos impugnados argumentando que la justicia ordinaria debía determinar si el derecho correspondía a la actora (cónyuge) o a la señora María Diana Mergidia Quinchía Echeverri, quien también había solicitado el derecho alegando su condición de compañera permanente. 7.

La parte demandante considera que le asiste el derecho a la sustitución pensional fundamentándose en su condición de cónyuge del fallecido, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. Vinculación de tercero con interés directo 8. Mediante auto del 25 de septiembre de 2013 se admitió la demanda y, con fundamento en el numeral 3 del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, se ordenó notificar personalmente a la señora María Diana Mergidia Quinchía Echeverri por tener interés directo en el resultado del proceso.

Contestación de la demanda 9. La entidad demandada se opuso a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos objeto de juicio. En su argumentación, subrayó que el causante falleció el 15 de enero de 2007, lo que implica que las normas pertinentes al caso son la Ley 71 de 3 Radicación: 05001-23-33-000-2013-01451-01 (1474-2018) Demandante: Fabiola Grisales de Cardona - María Diana Mergidia Quinchía Echeverri 1988 y el Decreto 1160 de 1989.

Dichas normativas establecen que corresponde a la parte demandante demostrar ante el juez que mantuvo una convivencia ininterrumpida con el causante durante los cinco años previos a su fallecimiento. 10. Propuso las excepciones de fondo que tituló como «inexistencia de la obligación» y «prescripción». Acumulación del proceso 05001-23-33-000-2013-01838-00 11.

Mediante providencia del 14 de marzo de 2016, se dispuso la acumulación del presente proceso con el radicado 05001-23-33-000-2013-01838-00, conocido también por el Tribunal Administrativo de Antioquia. La demandante en ese caso es la señora María Diana Mergidia Quinchía Echeverri, quien también interpuso una demanda contra la UGPP deprecando el reconocimiento de la sustitución pensional. 12.

En la demanda del proceso acumulado se solicita la declaratoria de nulidad de la Resolución 59882 del «2007», emitida por CAJANAL EICE. A título de restablecimiento del derecho, se pide el reconocimiento de la sustitución de la pensión gracia dada su calidad de compañera permanente del fallecido. Además, se reclama el pago de las mesadas causadas desde el 15 de enero de 2007, fecha del deceso del pensionado, debidamente actualizadas a valor presente.

Por último, se requiere la condena en costas a la parte demandada. 13. La demandante en dicho proceso expone que fue compañera permanente del difunto desde el año 2000 hasta su fallecimiento el 15 de enero de 2007. Asimismo, menciona que el señor Cardona Londoño declaró ante notario público y ante la Gobernación de Antioquia que ella era su compañera permanente, entidad que le reconoció otra sustitución pensional. 14.

Por último, relató que CAJANAL rechazó su solicitud de sustitución pensional mediante la Resolución 59882 de 2007 arguyendo que existía otra persona reclamando el derecho, lo que dejó en suspenso el reconocimiento hasta que la justicia se pronuncie al respecto. 15. La UGPP contestó la demanda en los mismos términos a los que se hizo referencia en los párrafos 9 y 10 de esta sentencia. 16.

La señora Fabiola Grisales de Cardona, quien fue vinculada a este proceso mediante auto admisorio del 11 de diciembre de 2013, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. Argumentó que, en su calidad de cónyuge, posee el derecho a la sustitución pensional y no reconoce a ninguna otra persona que tenga un mejor derecho que ella.

Asimismo, presentó como excepciones de mérito las siguientes: «falta de causa para demandar», «prescripción», «buena fe», «mala fe de la actora» y «compensación». Sentencia apelada 17. El Tribunal Administrativo de Antioquia emitió sentencia el 28 de septiembre de 2017, a través de la cual declaró la nulidad de la Resolución 59882 del 9 de diciembre de 4 Radicación: 05001-23-33-000-2013-01451-01 (1474-2018) Demandante: Fabiola Grisales de Cardona - María Diana Mergidia Quinchía Echeverri 2007 expedida por CAJANAL.

Como consecuencia, condenó a la entidad demandada a sustituir y pagar la pensión gracia que devengaba el causante a la señora Fabiola Grisales de Cardona en un 70,83% y a la señora María Diana Mergidia Quinchía Echeverri en un 29,16%, a partir del 16 de enero de 2007, con las mesadas debidamente indexadas. 18. Como fundamento de la decisión, estableció que la norma aplicable para este conflicto es el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.

Esta norma establece que si un pensionado fallece dejando una compañera permanente, pero mantiene una sociedad conyugal vigente o no disuelta, la pensión se dividirá entre estas personas en proporción al tiempo de convivencia con el finado. 19. En ese orden, conforme a las pruebas documentales, declaraciones de parte y testimoniales, determinó que el señor Gonzalo Cardona convivió desde el 2000 hasta el 2007 con su compañera Diana Quinchía, lo que acredita una convivencia durante los últimos 5 años previos a su deceso; por lo tanto, según el fallo, tiene derecho a la sustitución pensional. 20.

En cuanto a la señora Fabiola Grisales, el a quo concluyó que no convivió con el causante bajo el mismo techo hasta antes de su fallecimiento. Empero, la convivencia se produjo desde su vinculación matrimonial en 1953 hasta 1970, es decir, en promedio 17 años. Esto permitió acceder a la sustitución pensional, dado que se demostró una convivencia superior a los 5 años con sociedad conyugal no disuelta, los cuales no necesariamente deben ser inmediatamente anteriores al fallecimiento dada la calidad de cónyuge. 21.

En virtud de lo anterior, la pensión se distribuyó proporcionalmente al tiempo convivido, a saber, para la señora Fabiola Grisales el 70,83% y para la señora Diana Quinchía el 29,16%. 22. Se declaró no probada la prescripción trienal, dado que el derecho a reclamar nació en 2007 y ese mismo año se presentaron las solicitudes de reconocimiento pensional.

Además, se condenó en costas a la UGPP. Recursos de apelación 23. La UGPP interpuso recurso de apelación con el objetivo de que se revoque la sentencia mencionada, cimentado en que los actos acusados no presentan vicio alguno. Aseguró que las demandantes no aportaron en la instancia administrativa los documentos necesarios que acreditaran su derecho y sostuvieron una convivencia simultánea con el causante sin justificaciones válidas. 24.

Mencionó la muerte en el 2013 de un individuo llamado Félix Reina (quien no es el causante en este caso), lo que implica que la norma aplicable es la Ley 797 de 2003. Asimismo, afirmó de manera genérica que existen inconsistencias respecto a la duración de la convivencia efectiva del causante con cada una de las demandantes. 5 Radicación: 05001-23-33-000-2013-01451-01 (1474-2018) Demandante: Fabiola Grisales de Cardona - María Diana Mergidia Quinchía Echeverri 25.

La señora María Diana Mergidia Quinchía Echeverri presentó recurso de apelación contra la sentencia cuestionando el razonamiento del Tribunal respecto a la distribución proporcional de la pensión entre la compañera permanente y la cónyuge. En este contexto, citó la sentencia del 12 de junio de 2014, emitida por la Subsección B de esta Sección del Consejo de Estado2, afirmando que en esta se aplica un concepto material en torno a las relaciones familiares en estos casos. 26.

Según la apelante, dicha sentencia establece que lo verdaderamente relevante es el compromiso de apoyo afectivo mutuo entre la pareja en el momento del fallecimiento, así como la convivencia efectiva. Por lo tanto, sostiene que, dado que fue ella quien mantuvo una relación familiar con el causante antes de su deceso, debe ser reconocida como la beneficiaria de la sustitución pensional.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 27. Mediante auto del 3 de mayo de 2018, se admitieron los recursos de apelación. Luego, a través de auto del 25 de agosto de 2018, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión en segunda instancia y al Ministerio Público para que rindiera concepto. 28. La UGPP presentó sus alegatos de conclusión en los que reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 29.

El Ministerio Público conceptuó que se debe confirmar el fallo apelado habida cuenta que las demandantes acreditaron los requisitos para que se les sustituya la pensión gracia que percibía el causante, es decir, probaron su calidad de cónyuge supérstite y compañera permanente, respectivamente. 30. Frente al reparo de la apelante Diana Quinchía aseguró que existe providencia posterior del 23 de septiembre de 2015, en la que esta Corporación consideró procedente para un caso similar la aplicación del literal b) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, esto es, la distribución proporcional de la sustitución pensional en función del tiempo de convivencia con el causante.

Destacó que el caso analizado en esa ocasión no presenta similitudes fácticas con el presente, ya que se trataba de una sustitución pensional por invalidez relacionada con un miembro de la fuerza pública, lo que está sujeto a una normativa diferente a la que se está considerando en este análisis. Finalmente, estimó que se debe revocar la condena en costas a la accionada. 31.

Por su parte, las demandantes guardaron silencio en esta etapa. 32. Finalmente, mediante auto del 14 de septiembre de 20233, se aceptó el impedimento manifestado por el consejero de Estado Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez, debido a que, en su calidad de magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia, suscribió la sentencia que es objeto de apelación. Esta situación se encuentra contemplada dentro de la causal 2.ª del artículo 141 del CGP. 2 Rad. 54001-23-31-000-2003-01297-01 (2336-13), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 3 SAMAI, índice 34. 6 Radicación: 05001-23-33-000-2013-01451-01 (1474-2018) Demandante: Fabiola Grisales de Cardona - María Diana Mergidia Quinchía Echeverri III.

CONSIDERACIONES Competencia 33. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Problemas jurídicos 34. De acuerdo con los cargos específicos presentados por la UGPP, la Sala evaluará si procede revocar la sentencia dado que se alega que las demandantes no aportaron durante la fase administrativa los documentos necesarios que respaldaran su derecho. Asimismo, se examinará la certeza de la afirmación de que mantuvieron una convivencia simultánea con el causante. 35.

Igualmente, se determinará si es suficiente la declaración genérica que sugiere la existencia de inconsistencias respecto a la duración de la convivencia efectiva del causante con una de las demandantes. 36. También se analizará si es procedente el criterio aplicado por el a quo de distribuir proporcionalmente la sustitución pensional en función del tiempo de convivencia que las demandantes lograron probar con el causante. 37.

Finalmente, es necesario establecer si el agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación tiene la facultad para impugnar la condena en costas establecida en la sentencia a través de su concepto. De ser así, se procederá a evaluar la validez de su argumento. Análisis de los problemas jurídicos 38. La Sala anticipa que el sentido de la decisión es confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia toda vez que los argumentos presentados en los recursos de apelación carecen de la solidez necesaria para desvirtuar el derecho a la sustitución pensional en favor de las demandantes.

Este derecho, conforme a lo establecido por la ley y la jurisprudencia de esta Corporación, debe ser distribuido de manera proporcional al tiempo de convivencia con el causante. Se revocará la condena en costas en primera instancia por no aplicarse el criterio objetivo-valorativo. 39. Los problemas jurídicos anunciados se desarrollaron en los subcapítulos siguientes.

¿Debe revocarse la sentencia porque las demandantes no aportaron todos los documentos en sede administrativa? 40. En relación con este problema jurídico, es menester señalar que la parte demandada no especificó cuáles pruebas documentales dejaron de presentarse en la 7 Radicación: 05001-23-33-000-2013-01451-01 (1474-2018) Demandante: Fabiola Grisales de Cardona - María Diana Mergidia Quinchía Echeverri fase administrativa, ni cómo su ausencia afectaría negativamente la valoración realizada por el juez de primera instancia respecto a las que sí fueron decretadas y practicadas en la fase judicial.

Esta orfandad argumentativa impide al juez de segunda instancia comprender claramente los motivos de inconformidad de la apelante. 41. Sin perjuicio de lo anterior, no existe impedimento normativo para que los demandantes presenten nuevas pruebas o mejoren las que ya fueron aportadas en la sede administrativa. Esto se debe a que el proceso contencioso-administrativo concede a las partes el derecho de demostrar los hechos que sustentan sus afirmaciones a través de la libertad probatoria que les otorgan los artículos 165 y 167 del CGP. 42.

Igualmente, no se evidencia en el expediente que las pruebas que se alegan como faltantes en la etapa administrativa hayan sido presentadas extemporáneamente en la fase judicial, ni que el juez de primera instancia haya realizado una valoración indebida de las mismas o la ausencia de documentos esenciales para emitir el fallo que resultó favorable a las demandantes. 43.

Todas estas razones son suficientes para desestimar este reparo de la recurrente. ¿Está probado en el expediente que las demandantes sostuvieron convivencia simultanea con el causante? 44. En relación con la supuesta convivencia simultánea, es diáfano que las pruebas obrantes en el expediente demuestran de manera suficiente que tal situación no ocurrió. 45.

Se comprobó mediante el registro civil de matrimonio que la señora Fabiola Grisales contrajo nupcias bajo el rito católico con el fallecido Gonzalo Cardona el 8 de diciembre de 19534. Las testigos Lucila y María Cecilia Tenorio Cardona confirmaron que en esa fecha los esposos iniciaron su convivencia, la cual se interrumpió por la separación de cuerpos acaecida en 1970.

Este hecho, inclusive, es confesado por la demandante en los hechos de la demanda. Por lo tanto, es indiscutible que entre 1953 y 1970 (17 años) se mantuvo la convivencia entre ellos. 46. En lo que respecta a la señora Diana Quinchía, las mismas testigos, junto con documentos como la declaración extraprocesal presentada por el señor Gonzalo Cardona en 2003 ante la Notaría Única de Marinilla5 y la Resolución 011881 del 22 de mayo de 20076, que le reconoció una pensión de sobreviviente, evidencian que su convivencia con el causante se llevó a cabo de manera ininterrumpida desde el año 2000 hasta su fallecimiento en 2007, es decir, durante 7 años. 47.

Por lo tanto, este reparo tampoco prospera debido a que no es cierta la afirmación de una convivencia simultánea entre las dos demandantes con el hoy occiso, dado que para el año 2000, cuando comenzó su convivencia la señora Diana Quinchía, ya habían transcurrido cerca de 30 años desde la separación de cuerpos con su cónyuge. 4 Folio 23. 5 Folio 17, cuaderno 2. 6 Folio 10, cuaderno 2. 8 Radicación: 05001-23-33-000-2013-01451-01 (1474-2018) Demandante: Fabiola Grisales de Cardona - María Diana Mergidia Quinchía Echeverri ¿Es suficiente la declaración genérica que sugiere la existencia de inconsistencias respecto a la duración de la convivencia efectiva del causante con cada una de las demandantes para revocar el fallo? 48.

Examinado el recurso, es claro que la entidad apelante no formuló objeciones concretas o específicas en relación con el análisis efectuado por el Tribunal acerca de la duración de la convivencia efectiva entre el causante y las demandantes. Se limitó a plantear de manera abstracta la existencia de «inconsistencias» en este aspecto. 49.

Sobre el particular, conviene indicar que esta Corporación7 ha sostenido que —en virtud de los artículos 3208, 3229 y 32810 del CGP, aplicables a esta jurisdicción por remisión del artículo 306 del CPACA— es deber del recurrente sustentar de manera adecuada y concreta la apelación. 50. Para ello, el interesado debe señalar de forma específica las discrepancias que tiene respecto a los razonamientos, consideraciones o conclusiones contenidas en la providencia cuestionada, habida cuenta que dichas inconformidades delimitan el ámbito de competencia del juez de segunda instancia para decidir si confirma, modifica o revoca la decisión impugnada. 51.

Esta es una verdadera carga procesal del apelante, quien debe cuestionar la decisión judicial exponiendo razones de inconformidad puntuales o precisas que habiliten la competencia del juez de segunda instancia. Por tanto, al a quem le está vedado asumir las cargas argumentativas que corresponden a las partes procesales toda vez que hacerlo comprometería su imparcialidad en el proceso. 52.

En consecuencia, esta Subsección no puede entrar en suposiciones para decidir sobre asuntos que no han sido debidamente impugnados o cuya sustentación haya sido deficiente, por lo que se desestimará la alusión genérica de la demandada sobre presuntas inconsistencias en la extensión temporal de la convivencia de las demandantes con el causante11.

¿Es procedente el criterio aplicado por el a quo de distribuir proporcionalmente la sustitución pensional en función del tiempo de convivencia que las demandantes lograron probar con el causante? 7 Al respecto, ver, entre otras, las siguientes providencias: i) auto del 4 de marzo de 2010, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del expediente 25000 23 27 000 1999 00875 01(15328); ii) sentencia del 10 de octubre de 2019, emitida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en el proceso 13001 23 33 000 2015 00035 01 (4719-2016); iii) sentencia del 10 de octubre de 2024, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente 63001 23 33 000 2020 00032 01 (2251-2022); sentencia del 21 de marzo de 2025, emanada de la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, en el proceso 25000 23 26 2011 00549 01 (61936). 8 «El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión».

(Se resalta) 9 Inciso 2 del numeral 3: «Cuando se apele una sentencia, el apelante […] deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante superior». (Se resalta) 10 «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante».

(Se resalta) 11 Esta posición fue adoptada por esta Subsección en un caso análogo, a través de la sentencia calendada el 29 de mayo de 2025, radicado 52001 23 33 000 2019 00550 01 (2217-2022), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 9 Radicación: 05001-23-33-000-2013-01451-01 (1474-2018) Demandante: Fabiola Grisales de Cardona - María Diana Mergidia Quinchía Echeverri 53.

La señora Diana Quinchía recurre la decisión de primera instancia manifestando su desacuerdo con la distribución proporcional de la pensión basada en el tiempo de convivencia que tuvo cada una de las demandantes con el difunto Gonzalo Cardona. Para ello, cita la sentencia 12 de junio de 2014 emitida por la Subsección B de esta Sección del Consejo de Estado12, en la que, en su sentir, se adopta una posición distinta a la desarrollada por el a quo sobre el mismo asunto. 54.

La sentencia invocada refleja que el causante en ese proceso falleció en 1994, es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 797 de 2003. En este sentido, la normativa que se aplicó en ese proceso fue el Decreto Ley 1214 de 1990, el cual se encuentra dentro del régimen exceptuado correspondiente al personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.

Es menester señalar que dicha norma especial no contemplaba el derecho a la compañera permanente para ser beneficiaria de la sustitución pensional, pero era reconocido jurisprudencialmente. 55. Sin embargo, no puede perderse de vista que a este caso se aplican las disposiciones establecidas en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, y no las del régimen especial para el personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional como pasa a explicarse. 56.

En efecto, mediante sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-029-CE-S2 del 11 de agosto de 202213, la Sala Plena de esta Sección unificó el criterio respecto a que la norma aplicable sobre el requisito de convivencia para el cónyuge supérstite o el compañero permanente en materia de sustitución de pensión gracia es la vigente a la fecha del deceso del causante.

Esto se encuentra en armonía con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005, que remite a las leyes del Sistema General de Pensiones, sin menoscabo de los derechos adquiridos bajo normativas anteriores. 57. Igualmente, se estableció que, en caso de que se encuentre vigente el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, se exige al cónyuge o al compañero acreditar un mínimo de 5 años de convivencia con el docente o pensionado. 58.

La Sala Plena subrayó que estas reglas jurisprudenciales constituyen un precedente obligatorio conforme al artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, aplicable a todos los casos en discusión, tanto en la vía administrativa como judicial, dado que los efectos de dicha sentencia de unificación son de carácter retrospectivo. 59. Así, se evidencia que las mencionadas reglas jurisprudenciales son pertinentes para este caso, considerando que, al momento de emitirse la citada sentencia de unificación, este asunto aún se encontraba en discusión en sede judicial. 60.

En relación con lo anterior y teniendo en cuenta que el demandante falleció en 2007, se confirma que la norma aplicable es el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. Esta 12 Rad. 54001-23-31-000-2003-01297-01 (2336-13), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena, sentencia del 11 de agosto de 2022, rad. 23001-23-33-000-2014- 00444-01. 10 Radicación: 05001-23-33-000-2013-01451-01 (1474-2018) Demandante: Fabiola Grisales de Cardona - María Diana Mergidia Quinchía Echeverri normativa establece que, en caso de que un pensionado o pensionada tuviera un compañero o compañera permanente, con una unión conyugal no disuelta, este último tendría derecho a recibir una parte de la pensión, la cual se dividiría entre ambos en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido. 61.

De igual manera, tanto la señora Fabiola Grisales como la señora Diana Quinchía demostraron haber convivido con el causante por un período superior a cinco años; la primera durante 17 años y la segunda durante 7 años. 62. En conclusión, el problema jurídico abordado en este apartado se resolverá afirmando que el criterio utilizado por el Tribunal para distribuir proporcionalmente la sustitución pensional entre las demandantes es conforme a la ley y al precedente judicial del Consejo de Estado.

Esto se debe a que el causante no disolvió la sociedad conyugal con la señora Fabiola Grisales. ¿Cuenta el agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación con la facultad de impugnar la condena en costas establecida en la sentencia mediante su concepto? 63. El artículo 303 del CPACA establece que el Ministerio Público tiene la facultad de actuar como demandante o como sujeto procesal especial.

Su intervención es válida en todos los procesos e incidentes que se desarrollen en esta jurisdicción, con el propósito de defender el orden jurídico, el patrimonio público y los derechos y garantías fundamentales. 64. Como se puede observar, el Ministerio Público ejerce una función constitucional que es autónoma e independiente, cuyo objetivo primordial es el control de la actuación pública.

Por lo tanto, su participación en los procesos judiciales, especialmente en aquellos de naturaleza contencioso-administrativa, busca garantizar la legalidad en un sentido material, proteger el patrimonio público en respeto al principio de primacía del interés general y asegurar la concreción de los derechos fundamentales de las personas que participan en los procesos como partes o sujetos procesales. 65.

Así, lejos de ser considerada su intervención como una simple coadyuvancia respecto a las partes, esta trasciende la mera presentación o emisión de conceptos dentro del proceso. Por ende, implica una dinámica activa en la que el Procurador General de la Nación o sus delegados mantienen una permanente dialéctica con el juez, las partes y los intervinientes, siendo responsables de velar por el respeto a los cánones constitucionales y legales, así como por la protección del erario y de los derechos inherentes y esenciales a la persona14. 66.

En ese orden de ideas, la intervención del Ministerio Público en el proceso contencioso-administrativo es fundamental y significativa. No obstante, el Juez de lo Contencioso Administrativo debe verificar, por un lado, la existencia de un interés15 en la 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 17 de septiembre de 2014, rad. 08001-23-31-000- 2008-00557-01(44541)A, C.P. Enrique Gil Botero. 15 Que debe estar orientado materialmente a la defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales, independientemente de la forma que lo rodee. 11 Radicación: 05001-23-33-000-2013-01451-01 (1474-2018) Demandante: Fabiola Grisales de Cardona - María Diana Mergidia Quinchía Echeverri actuación realizada por el agente o procurador correspondiente, y por el otro, que el instrumento procesal ejercido sea procedente conforme a la ley adjetiva 67.

En el presente caso, el agente del Ministerio Público que actúa ante el tribunal de primera instancia optó por no interponer recurso de apelación contra la sentencia. Sin embargo, en el concepto presentado por el procurador delegado ante el Consejo de Estado, se solicita la revocatoria de la condena en costas impuesta por el a quo a la entidad demandada, justificando su interés en la necesidad de proteger el patrimonio público. 68.

Así las cosas, la Sala considera que, a pesar de que el procurador judicial delegado ante esta Corporación posee el interés para actuar en virtud de la defensa del patrimonio público, no está facultado para impugnar la condena en costas a la entidad estatal demandada. Esto se debe a que su homólogo ante el Tribunal Administrativo de Antioquia debió presentar oportunamente el recurso de apelación contra la decisión de condenar en costas.

Es decir, aunque el Ministerio Público cuenta con facultades de intervención en el proceso contencioso-administrativo como sujeto especial, ello no lo exime de cumplir con las normas procesales que regulan el presente trámite, específicamente la procedencia del recurso de apelación contra la sentencia, de acuerdo con los artículos 247 del CPACA y 328 del CGP. 69.

De otra parte, dado que en el recurso de apelación la parte demandada ha pedido la revocatoria de la sentencia de primera instancia, la Sala considera que esta solicitud también abarca la condena en costas, por lo que se procederá a verificar su procedencia. 70. Es menester señalar que en el momento en que se dictó la sentencia apelada (28 de septiembre de 2017), se aplicaba el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 en su versión original, el cual remitía a los artículos 365 y 366 del CGP.

En ese entonces estaba vigente el criterio objetivo-valorativo adoptado por esta Subsección desde la providencia del 7 de abril de 201616, que establece que se debe verificar: i) que la parte haya resultado vencida y ii) que se hayan causado las costas, siendo comprobable dicha causación sin considerar la conducta de las partes, como la mala fe o la temeridad. 71.

Por lo tanto, en aplicación del criterio objetivo-valorativo vigente para la época en que fue emitido el fallo apelado, esta Sala procederá a revocar la condena en costas, ya que en el expediente no se evidencia su causación durante el trámite de la primera instancia. Condena en costas en segunda instancia 72. No obstante, en la actualidad, es necesario que dicha postura se ajuste a lo estipulado en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que añadió un inciso al artículo 188 del CPACA.

En este inciso se establece que la condena en costas procede cuando se determine que la demanda fue presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal. 73. Esto implica que es obligatorio examinar si los argumentos expuestos en la actuación procesal correspondiente carecen de un sustento legal plausible. Tal situación 12 Radicación: 05001-23-33-000-2013-01451-01 (1474-2018) Demandante: Fabiola Grisales de Cardona - María Diana Mergidia Quinchía Echeverri se presenta, por ejemplo, cuando las normas en las que se basa la tesis del caso no son aplicables o cuando se ignoran reglas jurídicas consolidadas, derivadas de los precedentes establecidos por esta Corporación. 74.

En el transcurso de esta instancia, la señora Diana Quinchía cuestionó las conclusiones del Tribunal a través de argumentos razonables y serios, al punto que llevaron a un análisis argumentativo y probatorio visible en la parte considerativa de esta sentencia. Por lo tanto, esta Sala se abstendrá de imponerle el pago de las costas en segunda instancia, porque no se observa la carencia palmaria de fundamento legal en sus argumentos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR el numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia del 28 de septiembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en lo que tiene que ver con la condena en costas en primera instancia a la UGPP.

SEGUNDO. CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 28 de septiembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso de la referencia.

TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Con impedimento) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.