Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Demandado: Gladys Martha Cuesta Ruiz Tema: Incompatibilidad pensional, sustitución pensional y pensión de sobrevivientes por tiempos de servicios en los sectores público y privado.

Sistema tripartita de financiación de la seguridad social Sentencia de segunda instancia Asunto Decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 11 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que negó las pretensiones de la demanda. I. Antecedentes 1.1.

La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo2 en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución GNR 78434 del 14 de marzo de 2015, emitida por esa entidad, mediante la cual reconoció una pensión de sobrevivientes a Gladys Martha Cuesta Ruiz, al considerar que esta prestación era incompatible 1 En adelante Colpensiones. 2 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones con la reconocida por Cajanal hoy Ugpp3. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la devolución de las sumas de dinero pagadas por concepto de pensión de sobrevivientes a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados y hasta la declaratoria de nulidad de tal reconocimiento; y ii) la indexación de esas sumas de dinero. 1.1.2. Fundamentos fácticos 3.

La Sala sintetiza como hechos relevantes los siguientes: 4. Cajanal, hoy Ugpp, a través de la Resolución 37314 del 31 de julio de 2006 reconoció una pensión de vejez a Evelio de Jesús Mora Gutiérrez, en cuantía de $7.697.756 a partir del 1 de marzo de 2005, condicionada al retiro del servicio. 5. A través de la Resolución UGM 51019 del 29 de junio de 2012 Cajanal reliquidó la anterior pensión de vejez, elevándola a la cuantía de $12.678.680, a partir del 1 de marzo de 2011 y condicionada al retiro del servicio, en cumplimiento del fallo de tutela proferido el 21 de mayo de 2010 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala Penal4. 6.

Cajanal a través de la Resolución RDP 19972 del 18 de diciembre de 2012, volvió a reliquidar la pensión de vejez de Evelio de Jesús Mora Gutiérrez, por la cuantía de $14.167.500 efectiva a partir del 1 de agosto de 2012 y condicionada al retiro del servicio, en cumplimiento del fallo del 1 de junio de 2012 proferido por el Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Cúcuta. 7.

Evelio de Jesús Mora Gutiérrez falleció el 1 de junio de 2014. 8. Mediante la Resolución RDP 25622 del 21 de agosto de 2014, Cajanal reconoció una pensión de «sobrevivientes» a Gladys Martha Cuesta Ruiz en calidad de «cónyuge o compañera» de Evelio de Jesús Mora Gutiérrez, en un 50%, a favor de Víctor Hernando Mora Cuesta en calidad de hijo menor de edad en un 16.67% y se dejó en suspenso el posible derecho y porcentaje que le pudiera corresponder a Evelio Sebastián Mora Cuesta y a Juan Camilo Mora Cuesta, en calidad de hijos del causante. 9.

El 2 de enero de 2015 a través de la Resolución RDP 15, Cajanal levantó la suspensión anterior y ordenó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a Sebastián Mora Cuesta y a Juan Camilo Mora Cuesta, en calidad de hijos mayores con estudio. 3 Samai, índice 2, archivos «14ED_48652023docx» y «001. Demanda 2018-00335». 4 No se indicó el distrito. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones 10.

Los actos administrativos expedidos por Cajanal, hoy la Ugpp, tuvieron en cuenta los períodos del 1 de septiembre de 1973 al 28 de febrero de 1978, desde el 1 de agosto de 1985 hasta el 28 de febrero de 2005, del 1 de julio de 2009 al 31 de julio de 2013, laborados por el causante en la Rama Judicial. 11. Posteriormente, el 11 de agosto de 2014 Gladys Martha Cuesta Ruiz presentó ante Colpensiones una solicitud de reconocimiento de otra pensión de sobrevivientes causada por Evelio de Jesús Mora Gutiérrez. 12.

Por lo anterior, mediante la Resolución GNR 78434 del 14 de marzo de 2015, Colpensiones le reconoció la mencionada prestación a la demandada, para lo cual tuvo en cuenta los siguientes períodos laborados por el causante para la Universidad Libre de Colombia: EMPLEADOR DESDE HASTA Universidad Libre de Colombia 01/09/1988 15/12/1989 Universidad Libre de Colombia 10/02/1992 30/11/1992 Universidad Libre de Colombia 27/05/1993 30/11/1993 Universidad Libre de Colombia 25/03/1994 30/11/1994 Corporación Universidad Libre 01/10/1999 31/10/1999 Corporación Universidad Libre 01/04/2005 23/04/2006 Corporación Universidad Libre 01/05/2006 31/10/2008 Corporación Universidad Libre 01/12/2008 01/06/2014 13.

Asimismo, los períodos laborados para la Rama Judicial, así: EMPLEADOR DESDE HASTA 27 Rama Judicial 01/09/1973 28/02/1978 27 Rama Judicial 01/08/1985 28/02/2005 27 Rama Judicial 01/07/2009 31/07/2013 14. Y los tiempos laborados para la Universidad de Santander, esto es: EMPLEADOR DESDE HASTA Universidad de Santander 01/08/2009 28/08/2009 Universidad de Santander 01/09/2009 24/11/2009 Universidad de Santander 01/01/2010 06/01/2010 Universidad de Santander 01/02/2010 25/05/2010 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Universidad de Santander 01/08/2010 29/08/2010 Universidad de Santander 01/09/2010 23/11/2010 Universidad de Santander 01/02/2011 31/05/2011 Universidad de Santander 08/01/2011 23/11/2011 Universidad de Santander 01/02/2012 29/05/2012 15.

Mediante auto de pruebas APSUB 2214 del 29 de junio de 2018 Colpensiones solicitó a la demandada su consentimiento para revocar la Resolución 78434 del 14 de marzo de 2015, por cuanto consideró que los tiempos tenidos en cuenta por esa entidad para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes eran igual a los computados por la Ugpp para el reconocimiento pensional. 16.

A través de la Resolución SUB 218354 del 17 de agosto de 2018, Colpensiones resolvió remitir el caso a la Dirección de Procesos Judiciales. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 17. Como tales se señalaron los artículos 128 de la Constitución Política, 19 de la Ley 4 de 1992, la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 2003. 18.

En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente5: 19. Las dos prestaciones reconocidas a favor de Gladys Martha Cuesta Ruiz en calidad de cónyuge de Evelio de Jesús Mora Gutiérrez eran incompatibles, por cuanto Colpensiones tomó el mismo período tenido en cuenta por Cajanal, hoy la Ugpp, para aquel reconocimiento, lo que generó una afectación al erario. 20.

El causante no cumplió con los requisitos dispuestos en el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, pues para el momento de su fallecimiento no contaba con 50 semanas cotizadas en los 3 años anteriores a su muerte, esto es, entre el 1 de junio de 2011 al 1 de junio de 2014, toda vez que solo acreditó 33 semanas. Lo anterior, comoquiera que «el principio de la condición más beneficioso no tenía carácter indefinido por ello se dispuso un límite temporal entre el 29 de enero de 2003 y el 29 de enero de 2006». 1.2.

Contestación de la demanda 1.2.1. Gladys Martha Cuesta Ruiz 21. Se opuso a las pretensiones de la demanda con sustento en lo siguiente6: 5 Samai, índice 2, archivos «14ED_48652023docx» y «001. Demanda 2018-00335». 6 Samai, índice 2, archivos «14ED_48652023docx» y «016.Contestación de la Demanda 2018- 00335». 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones 22.

El reconocimiento de la pensión de sobrevivientes efectuado por Colpensiones se dio con ocasión del fallecimiento de Evelio de Jesús Mora Gutiérrez el 1 de junio de 2014, el cual se realizó con fundamento en los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003 y 28 del Decreto 758 de 1990. 23. El causante acreditó un total de 4.499 días laborados correspondientes a 642 semanas, que fueron cotizadas desde el 1 de septiembre de 1988 hasta el 1 de junio de 2014 por su empleador la Universidad Libre de Colombia, «existieron cotizaciones simultaneas dentro del período antes señalado», pero en forma discontinua con la Universidad de Santander. 24.

El causante cotizó más de 50 semanas en los 3 años anteriores a su fallecimiento, pues existía un aproximado de 278.75 semanas cotizadas desde el «1 de diciembre de 2008 al 1 de junio de 2014», por la Universidad Libre de Colombia, es decir que cumplió con las cotizaciones exigidas por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003. 25.

No era cierto que la entidad demandante hubiese tenido en cuenta los tiempos públicos que el causante había cotizado a Colpensiones, comoquiera que de la resolución acusada se evidenció que solo tuvo en cuenta las semanas correspondientes a las aportadas por la Universidad Libre de Colombia. 26. Cajanal, hoy la Ugpp, expidió la Resolución RDP 045040 del 27 de septiembre de 2013 que ordenó incluir en nómina de pensionados a Evelio de Jesús Mora Gutiérrez, por cuanto se retiró del servicio el 31 de julio de 2013, por lo que empezó a gozar de la pensión de vejez, a partir del 1 de agosto de 2013. 27.

Por otro lado, la pensión de sobrevivientes reconocida mediante la Resolución RDP 025622 del 21 de agosto de 2014, expedida por la Ugpp a la demandada se fundamentó en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, en la que se estableció que sí cumplía con el requisito para ser beneficiaria de esa prestación como cónyuge del causante, razón por la cual le fue reconocida en el 50% del valor que venía recibiendo Evelio de Jesús Mora Gutiérrez, pues el otro 50% les correspondió a los 3 hijos. 28.

Existían notables diferencias entre las 2 prestaciones objeto de debate, por cuanto la reconocida por Colpensiones era una «PENSIÓN NUEVA» que se incorporó al sistema el 2 de junio de 2014 con ocasión del fallecimiento del causante, mientras que la reconocida por la Ugpp era una «PENSIÓN RECONOCIDA» desde el 1 de marzo de 2005, pues el causante ya gozaba de una pensión, por lo tanto, a la familia Mora Cuesta le correspondió una sustitución pensional. 29.

El tiempo de servicio prestado por Evelio de Jesús Mora Gutiérrez a la Rama Judicial no se oponía a la pensión de sobrevivientes reconocida por Colpensiones, pues el artículo 12 de la Ley 797 de 2003 solo exigía acreditar 50 semanas 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones anteriores al fallecimiento para adquirir el derecho, como efectivamente se demostró en las cotizaciones realizadas por la Universidad Libre. 30.

No era cierto que Gladys Martha Cuesta Ruiz estuviera percibiendo una doble asignación del erario, pues las pruebas eran claras y precisas en cuanto al derecho que le asistía a recibir la pensión de sobrevivientes reconocida por Colpensiones. 31. Las sumas pagadas por Colpensiones fueron recibidas en virtud del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, de buena fe y bajo el principio de legitimidad y legalidad del acto administrativo demandado. 32.

Propuso las excepciones de i) «legalidad de la Resolución GNR 78434 del 14 de marzo de 2015»; ii) «buena fe de la parte demandada en aplicación del principio de la confianza legitima e inexistencia del restablecimiento del derecho solicitado»; iii) «prescripción» iv) y la «genérica». 1.3. La sentencia apelada 33. En sentencia proferida el 11 de mayo de 20237, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda al encontrar probadas las excepciones de «legalidad de la Resolución GNR 78434 del 14 de marzo de 2015» e «inexistencia del restablecimiento del derecho solicitado», por cuanto: 34.

En el acto acusado se citó como tiempos laborados en la Rama Judicial por el causante desde el 1 de julio de 2009 hasta el 31 de julio de 2013, así como los tiempos laborados en las universidades de Santander y Libre de Colombia, sin embargo, al sumar los tiempos se indicó un total de 4.499 días laborados, correspondientes a 642 semanas, lo cual no era cierto, pues al realizar la sumatoria de esos tiempos se obtuvo un total de 6.666 días, por lo que a pesar de que en el citado acto se relacionaron tiempos laborados por el causante en la Rama judicial, se encontró que únicamente se tuvieron en cuenta los días laborados para la Universidad Libre, ya que coinciden con los 4.449 días laborados que se señalaron en el acto acusado. 35.

Por lo tanto, el acto administrativo demandado constituía la prueba que desvirtuaba los supuestos fácticos y los cargos de violación, al evidenciarse que para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de Gladys Martha Cuesta Ruiz solo tomó en consideración un total de 4.499 días laborados correspondientes a los aportes efectuados por el fallecido como docente de la Universidad Libre. 36.

Asimismo, se evidenció del reporte de semanas cotizadas en pensiones a 7 Samai, índice 2, archivos «14ED_48652023docx» y «058.Sentencia- NiegaPretensionesDemanda». 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones que, si bien se efectuaron cotizaciones por la Rama Judicial entre el período comprendido del 1 de julio de 2009 al 31 de julio de 2013, lo cierto es que por ese mismo período también se hicieron cotizaciones por parte de las universidades de Santander y Libre de Colombia. 37.

La coexistencia entre la pensión de vejez, reconocida en su momento al causante por Cajanal, y la concedida por Colpensiones, no generaba incompatibilidad establecida en el artículo 128 Constitucional, por cuanto la primera se reconoció por tiempos laborados en el sector público y la segunda se reconoció con base en tiempo de cotización de empleadores particulares. 38.

En relación con la naturaleza del Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de diciembre de 20198, dijo que ese instituto se había convertido en un mero administrador de dineros que aportaban asalariados y empleadores con el compromiso de manejarlos, lo cual significaba que no todas las pensiones pagadas por aquel denotaran la calidad de públicas o provenientes del tesoro público, pues muchas de ellas eran sufragadas con dineros provenientes de patrones particulares. 39.

En providencia del 10 de junio de 2021, la citada Corporación9 concluyó que el ordenamiento jurídico y la línea jurisprudencial vigentes habilitaban la compatibilidad entre 2 pensiones de vejez a favor de un beneficiario, siempre y cuando sus fuentes de financiación en materia de aportes fueran diferentes, en punto a la esencia de los vínculos laborales que sustentaban ambas prestaciones, esto es, que se trate de cotizaciones derivadas de tiempos de servicios a diferentes empleadores del sector público y privado, respectivamente. 40.

Las pensiones causadas a favor del cotizante, Evelio de Jesús Mora Gutiérrez tuvieron origen diferente, la primera fue reconocida por Cajanal en el año 2006 mediante Resolución 37314 del 31 de julio de esa anualidad, la cual fue reliquidada con Resolución 019972 del 18 de diciembre de 2012, que se originó de los aportes efectuados como funcionario de la Rama Judicial, es decir, que provenía del erario, en tanto que la pensión de sobrevivientes reclamada por Gladys Martha Cuesta Ruiz como beneficiaria del afiliado se originó de los aportes efectuados por aquel como docente de las universidades Libre de Colombia y de Santander, ambas de naturaleza privada, y en esa medida no se estructuró la incompatibilidad prevista en el artículo 128 superior, reiterada en el artículo 19 de la Ley 4 de 1992. 41.

Contrario al argumento de nulidad expuesto por la entidad demandante, relacionado con que al momento del fallecimiento del causante no acreditó 50 semanas de cotización en los últimos 3 años anteriores a su deceso, conforme lo 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Radicado 25000-23-42-000-2012-10293-01 (0775-15) 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. CP William Hernández Gómez.

Fallo del 10 de julio de 2021. Radicado 73001-23-33-000-2014-00178-01 (4981-14) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones exigía el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, se evidenció del reporte de semanas cotizadas en pensiones emitido por Colpensiones con fecha de actualización del 2 de junio de 2021, que el causante acumuló un total de 192.85 semanas equivalentes a los aportes derivados de la relación laboral con las universidades desde el 1 de junio de 2011 al 31 de mayo de 2014, esto es, 3 años anteriores al deceso. 1.4.

El recurso de apelación 42. La parte demandante presentó recurso de apelación10 en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia con fundamento en lo siguiente: 43. El reconocimiento de la pensión de sobrevivientes efectuada por Colpensiones mediante la Resolución GNR 78434 del 14 de marzo de 2015 a favor de Gladys Martha Cuesta Ruiz era contraria a derecho, toda vez que se tomaron tiempos que ya se habían tenido en cuenta para el reconocimiento de una pensión de vejez y posterior a ello el reconocimiento de una sustitución pensional reconocida por Cajanal a la demandada, lo que implicaba una doble asignación del erario, es así como las dos prestaciones resultaban incompatibles. 44.

Además de ello, no cumplió con las 50 semanas de cotización dentro de los 3 años inmediatamente anteriores al fallecimiento, esto es, desde el 1 de junio de 2011 hasta el 1 de junio de 2014. 45. Se configuró un perjuicio inminente en contra de la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones en la medida en que debía disponer de un flujo permanente de recursos que permitiera su mantenimiento y adecuado funcionamiento; y continuar con el pago de una prestación a favor de una persona que no acreditaba todos los requisitos para su reconocimiento afectaba gravemente su capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados que sí tenían derecho a una prestación de igual naturaleza, lo que vulneraba el principio de progresividad y el acceso a las pensiones de todos los colombianos. 1.5.

Trámite en segunda instancia 46. En auto del 28 de junio de 2024 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 11 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander11. 47. El Ministerio Público no presentó concepto. 10 Samai, índice 2, archivos «060.RecursoApelación». 11 Samai, índice 16. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones II.

Consideraciones 2.1. Cuestión previa 48. Si bien se ha aceptado en casos como el presente que la proposición jurídica presentada por la entidad de previsión social se concrete a la nulidad de su propio acto administrativo cuando se sustenta en una incompatibilidad con otro acto proferido por una autoridad diferente, lo cierto que es que dicha proposición, así formulada, genera ciertos inconvenientes al momento de definirse la situación prestacional del pensionado, puesto que el hecho no ejercer un control de legalidad respecto del segundo, en la medida en que este no fue demandado, impide un análisis integral de las prestaciones sociales reconocidas y como consecuencia a concluir con certeza la que le resulte más favorable a sus intereses. 49.

En ese sentido, esta Subsección considera que lo procedente es, desde el punto de vista procesal, que se demanden ambos actos administrativos, puesto que de prosperar la pretensión anulatoria se deberá determinar cuál pensión y por qué es la que debe permanecer dentro del ordenamiento jurídico, lo que requiere del examen de legalidad del reconocimiento hecho en cada uno y examinar cuál prestación le es la más favorable para el demandado. 50.

La proposición jurídica así formulada permite emitir un pronunciamiento de fondo y, de encontrar algún vicio en los elementos de validez, en estos casos la vulneración de la prohibición prevista en el artículo 128 Constitucional según la cual nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, se podrá definir de qué forma se restablecerá el derecho conculcado para el sistema pensional sin afectar los derechos del pensionado. 51.

En el presente asunto, Colpensiones demandó la la Resolución GNR 78434 del 14 de marzo de 2015, emitida por esa entidad, mediante la cual reconoció una pensión de sobrevivientes a Gladys Martha Cuesta Ruiz, pero no la Resolución RDP 025622 del 21 de agosto de 2014, mediante la cual la Ugpp reconoció una pensión de sobrevivientes a aquella en calidad de cónyuge o compañera de Evelio de Jesús Mora Gutiérrez y tampoco se vinculó a tal entidad o a la que la hubiese reemplazado o asumido sus obligaciones. 52.

Lo anterior, en principio, daría lugar a que se declarara probada la excepción de «indebida proposición jurídica» y, por lo tanto, que se profiriera una sentencia inhibitoria. Sin embargo, la Sala considera que en el presente caso debe prevalecer el derecho de acceso a la administración de justicia de las partes y en tal virtud es menester que se profiera una sentencia que defina de manera definitiva la controversia porque se discute la viabilidad de que el demandado reciba dos pensiones y, por ende, la protección del erario y del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones 53.

Lo anterior se acompasa con lo dispuesto en los artículos 229 de la Constitución Política y 2 de la Parte II del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos12 que define el derecho aludido como el que tiene toda persona de interponer «un recurso efectivo» ante una autoridad competente. Asimismo, porque el artículo 25.1 de la Convención Americana de los Derechos Humanos13 indica que tal derecho implica la garantía de «[…] un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes […]» para lograr el amparo de los derechos. 54.

En esa línea, pese a que no se demandó la Resolución RDP 025622 del 21 de agosto de 2014 emitida por la Ugpp debe garantizarse una decisión de fondo. Ciertamente, en virtud de lo anotado, la jurisprudencia ha señalado que los jueces una vez asuman la competencia de un caso tienen el deber de proferir una sentencia de mérito y solo en eventos excepcionales y en los que no exista alternativa procede la inhibición, puesto que «[…] una inhibición no justificada es ajena a los deberes constitucionales y legales del juez y configura una verdadera denegación de justicia […]»14. 55.

Por tal razón, la sentencia inhibitoria ha sido considerada como la «antítesis»15 de la función judicial, máxime cuando el juez, de acuerdo con los postulados de los artículos 228 y 229 Constitucionales, tiene el deber de decidir de fondo la controversia. Igualmente, porque el artículo 42 del CGP en su numeral 5 le ordena sanear los vicios del procedimiento «e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto».

En tal virtud, es su deber desentrañar las reglas procesales de tal modo que se garantice un acceso efectivo a la justicia y de la primacía del derecho sustancial sobre el procedimental16. 56. Así las cosas, en el caso presente es posible decidir de fondo aun cuando no se demandó la Resolución RDP 025622 del 21 de agosto de 2014, puesto que de prosperar las pretensiones de nulidad las medidas de restablecimiento del derecho en favor de Colpensiones pueden ser ajustadas a lo que afecte menos el derecho pensional de la demandada. 57.

Con todo, ante la posibilidad de que existan algunos asuntos en los que ello no sea posible se hace necesario indicar a Colpensiones que para evitar sentencias inhibitorias es preciso que demande todos los actos administrativos que reconocieron la pensión cuando se pida la nulidad del reconocimiento por 12 Aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y ratificado por el Estado Colombiano a través de la Ley 74 del 26 de diciembre de 1968. 13 Adoptado por el Estado Colombiano con la Ley 16 de 1972. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 29 de octubre de 2020, radicado 25000-23-25-000-2011-00806-01 (0256-14). 15 Ver la sentencia C-666 del 28 de noviembre de 1996. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de marzo de 2024, radicado 17001-23-33-000-2017-00363-01 (2723-2020). 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones incompatibilidad e integrar en debida forma el contradictorio, si es del caso. 58.

Por lo anterior, la sala pasará a resolver de fondo la controversia. 2.2. Competencia 59. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.3.

Problema jurídico 60. De conformidad con el recurso de apelación, se debe resolver el siguiente interrogante: ¿existe compatibilidad entre la sustitución pensional reconocida a la demandada por la Ugpp y la pensión de sobrevivientes reconocida por Colpensiones? y, en el evento de que las dos prestaciones resulten incompatibles ¿si hay lugar a ordenar la devolución de los dineros percibidos con ocasión del reconocimiento pensional efectuado por Colpensiones? 61.

Con el fin de resolver el anterior planteamiento, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se desarrollará el marco normativo y jurisprudencial (i) de la compatibilidad pensional y (ii) del sistema de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993; segundo, se expondrán los hechos probados; y tercero, se resolverá el caso concreto. 2.4.

Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. Sobre la compatibilidad pensional 62. El artículo 6417 de la Constitución Política de 1886 señaló la prohibición de recibir más de una erogación proveniente del erario. Sin embargo, con el fin de determinar algunas excepciones, el gobierno nacional expidió el Decreto 1713 de 1960, así: «Artículo 1.- Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo las excepciones que se determinan a continuación: a) Las asignaciones que provengan de establecimientos docentes de carácter oficial, siempre que no se trata de profesorado de tiempo completo; 17 «Artículo 64.

Nadie podrá recibir dos sueldos del Tesoro público, salvo lo que para casos especiales determinen las leyes». 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones b) Las que provengan de servicios prestados por profesionales con título universitario, hasta por dos cargos públicos, siempre que el horario normal permita el ejercicio regular de tales cargos. c) Las que provengan de pensión de jubilación y del servicio de cargos públicos, siempre que el valor conjunto de la pensión y del sueldo que disfruten por el cargo, no exceda de mil doscientos pesos ($1.200.oo) mensuales. d) Las que con carácter de pensión o sueldo de retiro disfruten los miembros de las Fuerzas Armadas.

Parágrafo- Para los efectos previstos en los ordinales a) y b) del presente Decreto, se entiende por horario normal de trabajo la jornada de ocho (8) horas». 63. Ahora bien, para cubrir, entre otros, el riesgo ocasionado por invalidez, vejez y muerte la Ley 90 de 194618 estableció el seguro social obligatorio y creó el ISS, con el fin de administrar los recursos necesarios para cubrir las prestaciones que reconocía y, en tal sentido, fijó un sistema triple de contribución forzosa de los asegurados, patronos y el Estado19.

En cuanto a los aportes del Estado el artículo 31 del Decreto Ley 433 de 1971 modificó tal forma de financiación, así: «Artículo 31. Los recursos necesarios para cubrir las prestaciones en especie y en dinero, y [l]os servicios sociales que se llegaren a establecer, correspondientes a los seguros sociales y los gastos de administración de los mismos, serán obtenidos así: a).

Mediante cotización que deberán pagar los trabajadores asalariados y todos los que perciban retribución por los servicios prestados bajo la subordinación de otra persona, siempre que no fueren ocasionales ni ajenos a la actividad de la empresa. La cotización laboral se pagará sobre la remuneración total que por concepto de salario o de otras retribuciones de carácter ordinario y normal, perciba el trabajador en razón de tales servicios.

Esta cotización se destinará al financiamiento del Seguro social establecido en beneficio de este grupo de asegurados; 18 «Por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales». 19 «Artículo 16. ‹Modificado por el artículo 2 del Decreto 3850 de 1949. El nuevo texto es el siguiente›: Los recursos necesarios para cubrir las prestaciones en especie y en dinero, correspondientes a los seguros obligatorios y los gastos generales de los mismos serán obtenidos, salvo en los casos expresamente exceptuados, por el sistema de triple contribución forzosa de los asegurados, de los patronos y del Estado.

Cuando a este último le corresponda contribuir, su cuota no será inferior a la mitad de la cuota del patrono. Además, para las empresas cuyo capital no exceda de treinta mil pesos ($ 30.000) o de ciento veinticinco mil pesos ($ 125.000), tratándose de empresas agrícolas o mineras explotadoras de metales preciosos, el Estado podrá contribuir con una parte de la respectiva cuota patronal, cuando sus circunstancias financieras lo permitan y el gobierno así lo determine mediante decreto ejecutivo, previa consulta al Instituto Colombiano de seguros Sociales.

En tal caso la contribución del Estado será fijada entre un diez por ciento (10%) y un cuarenta por ciento (40%) de la cuota patronal. Los aportes del Estado se financiarán en primer término, con los productos de las rentas especiales de que trata el artículo 29, pero si no fueren suficientes, el Gobierno arbitrará los recursos ordinarios y extraordinarios que sean indispensables.

Parágrafo. Cuando se trate de asegurados obligatorios, que tengan efectivamente más de cuatro personas a su cargo, de aquellas a las que está obligado a alimentar de acuerdo con las prescripciones del Código Civil, el Estado podrá contribuir hasta con la mitad del aporte que le corresponda al Asegurado, lo que regulará el Departamento Matemático-Actuarial, teniendo en cuenta el excedente de personas que vivan a cargo de éste». 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones b).

Mediante cotización a cargo de la persona natural o jurídica a la cual o por cuya cuenta el trabajador presta el servicio, que se pagará sobre la remuneración total que por concepto de salario o de otras retribuciones de carácter ordinario y normal, perciba el trabajador en razón del servicio prestado. Esta cotización se destinará al financiamiento del seguro social establecido en beneficio de los trabajadores asalariados; c).

Mediante cotización sobre los ingresos de los trabajadores independientes y de los autónomos o pequeños patronos que será pagada por éstos, siempre que tales ingresos tuvieren carácter de regularidad o fueren controlables individualmente. Dicha cotización será señalada de acuerdo con la capacidad económica de los respectivos sectores o grupos d ella (sic) población económicamente activa, y se pagará en la forma y en la cuantía que se determinen en atención a las prestaciones y servicios de los seguros sociales que se otorguen al correspondiente grupo de población económicamente activa. d).

Mediante cotización sobre los ingresos globales o sobre la base económica relativa a la naturaleza o a las condiciones de trabajo de los grupos de población económicamente activa, cuyos medios de vida no tengan el carácter de periódicos ni permanentes, cotización que se fijará de acuerdo con la capacidad económica del respectivo grupo y en atención a los servicios de seguros sociales que se les otorgue. e). el (sic) Estado contribuirá al financiamiento de los seguros sociales mediante un aporte anual que se señalará en los presupuestos de renta y gastos de la Nación, en proporción al costo total de las prestaciones y servicios de aquellos.

El aporte del Estado se aplicará a incrementar los fondos de solidaridad destinados a contribuir al financiamiento de las prestaciones y servicios de los seguros sociales en beneficio de los sectores de la población y de las zonas económicamente más débiles del país. El aporte anual del estado para los programas de los seguros sociales no podrá ser inferior a una cuarta parte del costo anual global de las prestaciones y servicios otorgados por el Instituto Colombiano de Seguros Sociales». 64.

Por lo que se refiere a la fuente de financiación de las prestaciones que otorga el régimen de los seguros sociales obligatorios, el artículo 17 del Decreto 1650 de 197720 distinguió sus orígenes, así: «Articulo 17. De la financiación. Los recursos para la financiación de las prestaciones y de los servicios que corresponden a los seguros sociales obligatorios serán obtenidos, de las cuantías y condiciones señaladas en los reglamentos generales, de las siguientes fuentes: a).

Aportes exclusivos de los patronos o empleadores. b). Aportes exclusivos de los trabajadores. c). Aportes de unos y otros. d). Aportes de los pensionados por invalidez y vejez. e). Aportes de otros afiliados, según los reglamentos. f). Impuestos o tasas específicas. g). Transferencias de los presupuestos nacional, departamentales, municipales y de los territorios nacionales. h).

Rendimiento obtenido de la inversión de las reservas. i). Ingresos derivados de la actividad encomendada a los organismos administradores. j). Aportes provenientes de la extensión de los seguros a los sectores de población, y 20 «Por el cual se determinan el régimen y la administración de los seguros sociales obligatorios, y se dictan otras disposiciones». 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones k).

Otros ingresos». [Resalta la Sala]. 65. De manera que, si bien las pensiones reconocidas por el ISS son pagadas, entre otros, con los aportes realizados por los trabajadores y sus patronos, lo cierto es que estas prestaciones también se encuentran financiadas con recursos provenientes del erario, tales como impuestos y transferencias presupuestales, lo que, por su fuente, las haría incompatibles con otras asignaciones provenientes del tesoro público. 66.

Ahora bien, respecto de la compatibilidad de las pensiones e indemnizaciones sustitutivas que cubría el ISS, esta Corporación en la sentencia del 3 de abril de 199521 compartió el criterio aplicado por la Corte Suprema de Justicia22 y por tanto declaró la nulidad de los literales a) y b) del artículo 49 del Acuerdo 049 del 1 de febrero de 199023.

Al respecto señaló: «El artículo 49 del acuerdo 049 de 1990 reitera que la prohibición allí establecida se refiere a prestaciones que cotizó un afiliado a quien no puede reconocérsele simultáneamente pensión de invalidez y pensión de vejez o alguna de ellas y una indemnización sustitutiva. Debe recordarse que el régimen de seguridad social (artículo 16, decreto 1650 de 1977), distingue entre los afiliados y los derechohabientes, porque mientras los primeros tienen un derecho subjetivo por tal condición y porque han contribuido con cotizaciones, puede ocurrir que el cónyuge sobreviviente y demás derechohabientes reciban un derecho derivado de su vinculación familiar con aquellos; en tal virtud, la prohibición que consagra la norma examinada debe comprender solamente ciertas prestaciones de los afiliados y nunca los derechos de terceros beneficiarios porque sería incongruente; en otras palabras no existe impedimento para que una persona adquiera prestaciones como afiliado del ISS y simultáneamente como derechohabiente de otra persona ya fallecida.

Obsérvese que las prestaciones de vejez y de sobrevivientes no amparan el mismo riesgo, pues las contingencias son diferentes y ese postulado lo recoge el inciso 2o. del artículo 11 del tantas veces citado decreto 1650 de 1977 que establece que ‹para determinar las cotizaciones y recaudar los aportes correspondientes, las contingencias de que trata el artículo 3o. de este decreto se agrupan así: invalidez, vejez y muerte›.

Sobre el tópico, la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 11 de noviembre de 1994 señalo (sic): ‹ no puede el Instituto de Seguros Sociales a su amparo excusarse de reconocer una de ellas, porque no se trata de cubrir dos veces el mismo riesgo sino de pagar las prestaciones que amparan riesgos distintos, generados en una causa diferente y que por esa sola razón no quedan comprendidos entre la incompatibilidad que eventualmente podrían presentarse entre las pensiones de jubilación y de vejez de una misma persona, las cuales si cubren el mismo riesgo y se conceden como contraprestación de los servicios prestados por el afiliado. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 3 de abril de 1995, Referencia: Expedientes 5708, 5833 y 5937 (acumulados), M.P. Álvaro Lecompte Luna. 22 Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral, sentencia del 27 de enero de 1995, expediente 7109.

M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 23 Aprobado por el Decreto 758 del 11 de abril de 1990. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones La Sala Plena de Casación Laboral en la sentencia de 21 de mayo de 1991, en la que se apoya la recurrente, tuvo la oportunidad de precisar la diversa naturaleza de las pensiones antes mencionadas: la de sobrevivientes que ampara el estado de viudez y orfandad y se adquiere por ministerio de la ley, que bajo determinadas condiciones hace surgir un nuevo derecho en cabeza del cónyuge o compañero permanente, o de sus demás beneficiarios dentro de un orden preestablecido, y la de vejez que cubre el riesgo de la eventual pérdida de la capacidad para trabajar por razón de llegar el trabajador a una edad avanzada, y la cual por ello se muestra como una contraprestación de los servicios prestados por la persona y para la que contribuyó durante su vida laboral.

Diferencia -que así se dijo en el fallo- resulta de distinguir entre el carácter de contraprestación por un trabajo pretérito que se rindió por el pensionado que tiene la pensión por servicio, de la índole eminentemente tuitiva del estado de viudedad que tiene la pensión por sustitución, conforme resulta de la condición que indistintamente han impuesto todos los estatutos reguladores de dicho instituto jurídico.

Tal condición ha sido en el pasado, y lo es en el presente, que la viuda mantenga su estado civil de tal, y ni siquiera haga vida marital, so pena de perder la sustitución que precisamente en razón de su viudez se le otorga y mantiene›. (Gaceta Judicial, Tomo CCX, página 614). Y en cuanto a lo que atañe al ordinal b) del artículo 49 que se examina, debe decirse: Recuérdese que en virtud de la Ley 90 de 1946, artículo 16 se adoptó el sistema tripartito para financiar los seguros que cubrirían el entonces ISS que consistía en aportes de los trabajadores, empleadores y Estado.

Más tarde, el Decreto ley 433 de 1971, en cuanto a aportes mensuales del Estado, se sustituyó por ‹un aporte anual que se señalará en los presupuestos de rentas y gastos de la Nación›. Y al dictarse el decreto ley 1650 de 1977, el aporte del Estado quedó completamente eliminado, puesto que en su artículo 22 se dijo: ‹De los aportes de patronos y trabajadores.

En los seguros de enfermedad en general, maternidad, invalidez, vejez y muerte, los patronos o empleadores aportarán el 67% de la cotización total y los trabajadores el 33%. La cotización para el seguro de accidentes de trabajo y de enfermedad profesional estará exclusivamente a cargo del patrono o empleador›. Como ha dicho la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 27 de enero de 1995 (expediente No. 7109, Sala de Casación Laboral, magistrado ponente Dr. Jorge Iván Palacio Palacio.) ‹puede decirse entonces que el ISS se convirtió en un mero administrador de los dineros que aportarán asalariados y empleadores con el compromiso de manejarlos; por consiguiente no puede afirmarse que las pensiones que éste otorgue provinieron del Tesoro Público›.

La Sala comulga con tal apreciación. Se trata de dos asignaciones completamente diferentes por su origen y por su fuente. La pensión que reciba la persona de la Caja Nacional de Previsión Social o de cualquiera otra similar, y la que reclame del ISS; una obedece a servicios prestados al Estado; la otra por haber prestado servicios laborales a otra entidad, a un ente particular llamado patrono o empleador, todo lo cual conduce a indicar que las dos pensiones sean compatibles por cuanto no se opone a lo señalado en la norma constitucional que prohíbe, salvo excepciones, percibir una pluralidad de asignaciones provenientes del Tesoro Público›.

Y en cuanto al ordinal c) de tantas veces mencionado artículo 49 que se juzga debe precisarse lo siguiente: 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones A) La ley 71 de 1988 en su artículo 1 estableció lo siguiente: ‹A partir de la vigencia de la presente ley los empleados oficiales y trabajadores que acrediten 20 años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social o de las que hagan sus veces del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y el Instituto de los Seguros Sociales tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.

El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas›. Como se observa, se trata de una pensión conformada por aportes provenientes de personas que han laborado consecutivamente al servicio de entidades privadas y de entidades públicas y que sumados den el número de años señalados en la ley.

Resulta lógico entonces que no pueda concurrir la mencionada pensión por aportes de que habla la citada Ley 71 de 1988 con las otras pensiones que cubra el ISS». [Resalta la Sala]. 67. Sin embargo, contrario a lo señalado en aquella oportunidad, el sistema tripartita de financiación de las pensiones mantuvo su vigencia, pues es justamente a partir de lo dispuesto en el literal g) del artículo 17 del Decreto 1650 de 1977, que dispone como una de las fuentes de financiación de las prestaciones y de los servicios que corresponden a los seguros sociales obligatorios las transferencias de los presupuestos nacional, departamentales, municipales y de los territorios nacionales, que debe entenderse la participación de los recursos del erario en el reconocimiento de las pensiones. 68.

En efecto, de la lectura de los artículos 17 y 22 del Decreto 1650 de 1977 que determinaron el origen de los recursos y la forma de financiación de las prestaciones, se advierte que una de las fuentes de financiación de las prestaciones y de los servicios que corresponden a los seguros sociales obligatorios serían obtenidos de las transferencias de los presupuestos nacional, departamentales, municipales y de los territorios nacionales.

Además, el artículo 22 ibidem señala lo siguiente: «Artículo 22. De los aportes de patronos y trabajadores. En los seguros de enfermedad en general, maternidad, invalidez, vejez y muerte, los patronos o empleadores aportarán el sesenta y siente por ciento de la cotización total y los trabajadores el treinta y tres por ciento. La cotización para el seguro de accidente de trabajo y de enfermedad profesional estará exclusivamente a cargo del patrono o empleador». 69.

Lo anterior permite concluir que se conservó el sistema tripartita de financiación de la seguridad social (trabajador, empleador y Estado), pues lo cierto es que, pese a que los empleadores y trabajadores estén obligados a realizar cotizaciones en un 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones porcentaje cada uno hasta completar un 100%, a efectos de realizar los pagos de las prestaciones reconocidas, debe acudirse, entre otras a las «transferencias de los presupuestos nacional, departamentales, municipales y de los territorios nacionales». 70.

Ahora bien, con la expedición de la Constitución Política de 1991, la disposición contenida en el artículo 64 de la Constitución de 1886 se mantuvo en los siguientes términos: Artículo 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.

Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas [Resalta la Sala]. 71. En atención a lo anterior, la Ley 4ª de 1992, estableció las siguientes excepciones: «Artículo 19. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado.

Exceptúense las siguientes asignaciones: a) Las que reciban los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la Rama Legislativa; b) Las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública; c) Las percibidas por concepto de sustitución pensional; d) Los honorarios percibidos por concepto de hora-cátedra; e) Los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud; f) Los honorarios percibidos por los miembros de las Juntas Directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de más de dos juntas; g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados.

Parágrafo. No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades». 72. Ahora bien, la Corte Constitucional24 al analizar la constitucionalidad del mencionado artículo concluyó: «si bien es cierto que en el artículo 128 C.P. se consagra una incompatibilidad, no lo es menos que ésta se encuentra en íntima relación de conexidad con la remuneración de los servidores estatales; basta ver que en ella se prohíbe la concurrencia de dos o más cargos públicos en una misma persona, tanto como recibir más de una asignación que provenga del erario público.

El término ‹asignación› comprende toda clase de remuneración que emane del tesoro público, llámese sueldo, honorario, mesada pensional, etc. (…) 24 Sentencia C-133 de 1993 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones «El artículo 19 de la ley 4 de 1992 que, como se ha repetido a lo largo de esta sentencia, consagra una incompatibilidad que consiste en la prohibición de desempeñar en forma simultánea más de un cargo público y por tanto el recibo de más de una asignación que provenga de las arcas del Estado, guarda perfecta armonía con la finalidad u objetivo general de la ley a la cual pertenece -4a. de 1992-, pues en ésta se señalan las normas, objetivos y criterios generales que debe observar el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y Fuerza Pública, como también el régimen prestacional de los trabajadores oficiales.

Y, como es obvio, las ‹asignaciones› tienen íntima relación con el tema salarial de que trata la norma». [Resalta la Sala] 73. No se desconoce que la jurisprudencia de esta Corporación25 y de la Corte Suprema de Justicia26, de tiempo atrás, ha sostenido que el aporte realizado por el Estado desapareció y que el ISS se convirtió en un mero administrador de los dineros que aportan los trabajadores y sus empleadores y que la compatibilidad debe analizarse desde el punto de vista de la naturaleza del empleador que efectuó las cotizaciones «pues muchas de ellas son sufragadas con dineros provenientes de patronos particulares», razón por la cual deberá determinarse la calidad de quien realizó los aportes para determinar si la prestación es pública o privada27; sin embargo, se hace necesario replantear tal argumentación para concluir que tales prestaciones son incompatibles con otras asignaciones provenientes del tesoro público con independencia de su origen28. 2.4.2.

Del sistema de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993 74. Ahora bien, con el fin de desarrollar el derecho a la seguridad social previsto en el artículo 48 de la Constitución Política de 1991, el legislador por medio de la Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Pensiones cuyo fin es garantizar el amparo a la población para contingencias provenientes de la vejez, la invalidez y la muerte. 25Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 24 de marzo de 1983, radicación: CE-SEC3-EXP1983-N959.

M.P: José Jesús, Laverde Ospina. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 3 de abril de 1995, Referencia: Expedientes 5708, 5833 y 5937 (acumulados), M.P. Álvaro Lecompte Luna. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 1° de julio de 2021, radicado 25000 23 42 000 2017 00280 01 (6442-2018), M.P. William Hernández Gómez; y del 22 de julio de 2021, radicado 25000 23 42 000 2016 04519 01 (3168-2019), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de diciembre de 2022, radicado 05001-23-33-000-2014-00693-01 (2975-2018), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 26 Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral, sentencia del 27 de enero de 1995, expediente 7109. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 27 Entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 1.° de julio de 2021, radicado 25000 23 42 000 2017 00280 01 (6442-2018), M.P. William Hernández Gómez; y del 22 de julio de 2021, radicado 25000 23 42 000 2016 04519 01 (3168-2019), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de diciembre de 2022, radicado 05001-23-33-000-2014-00693-01 (2975-2018), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 28Recientemente esta Subsección se pronunció en igual sentido en la sentencia del 31 de octubre de 2024, expediente 25000-23-42-000-2018-02824-03 (1845-2023); y en el fallo del 18 de septiembre de 2025, expediente 08001-23-33-000-2018-00773-01 (1062-2023). 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Este ambicioso sistema, entre otras, pretendió desarrollar los principios constitucionales de eficiencia, universalidad y solidaridad en materia pensional.

Además, procuró resolver el «crecimiento incontrolable del correspondiente gasto público, y aun mayor aumento de un pasivo escondido», toda vez que el «pago de pensiones en el sector público se realiza[ba] con cargo a los presupuestos nacional y territorial, o a los recursos de las entidades, sin contribución de los trabajadores, ni con rendimiento de inversiones de reservas»29. 75.

Sobre el sistema general de seguridad social integral y su incidencia en la aludida incompatibilidad, esta Sala recuerda que aquel sistema, entre otras, fue creado para cubrir las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, a través del reconocimiento de las pensiones y prestaciones previstas en la ley, así como propender por la ampliación de cobertura a la población no cubierta con un sistema de pensiones30. 76.

No obstante, con la creación del sistema de seguridad integral no pararon las reformas al sistema, pues las preocupaciones por el déficit fiscal y la financiación del pasivo pensional llevaron al legislador a expedir normas para resolver problemas de racionalización del gasto público, entre las cuales se encuentran la Ley 344 de 1996, el Acto Legislativo 01 de 2001, la Ley 715 de 2001, la Ley 797 de 2003, el Acto Legislativo 01 de 2005, la Ley 1151 de 2007, la Ley 1328 de 2009, la Ley 1450 de 2011, la Ley 1753 de 2015, entre otras, de las que se puede inferir que, sobre la cobertura de las pensiones, la Nación en atención a la variación del IPC y el aumento del salario mínimo termina contribuyendo a la financiación parcial de las pensiones de los colombianos, lo cual supone un componente de gasto público. 77.

En tal sentido, y con el fin de darle vigencia al carácter solidario del sistema que impone políticas de racionalización del gasto, el legislador buscó, sin desproteger los riesgos que ampara, que al cubrir esas contingencias desaparezca la necesidad de su protección. En tal sentido, la regla del sistema es la incompatibilidad entre pensiones que aseguren igual riesgo.

Al respecto, la Corte Suprema de Justicia ha señalado lo siguiente31: «Para el Tribunal, la pretensión en el reconocimiento de una pensión de vejez, con tiempos prestados a empleadores privados reñía con el hecho de que el accionante ya contaba con una pensión de jubilación de Ley 33 de 1985 reconocida por el ISS; que como ambas tenían idéntica naturaleza y además preservaban el mismo riesgo, no era viable cargar al sistema con esa condena.

Para esta Sala de la Corte, las conclusiones jurídicas a las que arribó el juzgador de segundo grado no son equivocadas, pues finalmente lo que hizo fue evidenciar que 29 Exposición de motivos de la Ley 100 de 1993, Gaceta 087 de 1992. 30 Artículo 10 de la Ley 100 de 1993. 31 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia SL536-2018 del 28 de febrero de 2018, radicado 48880, M.P. Gerardo Botero Zuluaga. 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones bajo la Ley 100 de 1993, no era posible la asignación de dos pensiones de vejez, independientemente del origen de los servicios prestados. […] En ese sentido deben leerse las decisiones que esta Sala de la Corte ha decantado, esto es que únicamente bajo el evento de que cualquiera de las dos prestaciones de las que se pide su compatibilidad, hubiesen sido causadas antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, es que puede predicarse su compatibilidad, cuando provengan de distintos tiempos, como los públicos y privados, pues de lo contrario se entenderá que es inviable. [Resalta la Sala]. 78.

En ese orden, el sistema pensional no permite que se acceda a una segunda prestación que cubra el riesgo que ya ha sido amparado, por lo que resulta intrascendente su origen como sí su finalidad, esto es, proporcionarle al extrabajador que cumple con los requisitos, lo necesario para subsistir. En igual sentido lo ha considerado esta corporación, al señalar que «al entrar en vigor [la Ley 100] esta implementó un sistema integral que se acompasaba con el canon constitucional precitado, en el entendido de que no era posible devengar dos prestaciones destinadas a contener el mismo riesgo de vejez»32. 2.5.

Caso concreto 2.5.1. Hechos probados 79. En el expediente se encuentran acreditados lo siguientes: 80. Evelio de Jesús Mora Gutiérrez prestó sus servicios a la Rama Judicial desde el 1 de septiembre de 1973 hasta el 30 de junio de 2009 y desde el 1 de julio de 2009 hasta el 30 de julio de 2013, el último cargo que ocupó fue como magistrado33. 81.

Cajanal EICE mediante Resolución 37314 del 31 de julio de 2006 reconoció una pensión mensual vitalicia de vejez a Evelio de Jesús Mora Gutiérrez por los tiempos laborados en la Rama Judicial desde el 1 de septiembre de 1973 hasta el 28 de febrero de 1978 y del 1 de agosto de 1985 al 28 de febrero de 2005, en cuantía de $7.697.756, efectiva a partir del 1 de marzo de 2005, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio34. 82.

Mediante Resolución 13236 del 31 de marzo de 2009 resolvió el recurso de reposición presentado por el causante contra el anterior acto, en el sentido de 32Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. sentencia del 1.º de julio de 2021, radicado 25000 23 42 000 2017 00280 01 (6442-2018), M.P. William Hernández Gómez. 33 Samai, índice 2, archivos «14ED_48652023docx», «Cuaderno Medida Cautelar 2018-00335» y «004.

Oposición a la Medida Cautelar 2018-00335», página 29. 34 Samai, índice 2, archivos «14ED_48652023docx», «003. Expediente Administrativo 2018-00335» y «GEN-REQ-IN-2018_4129742_9-20180814101249». 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones confirmarlo en cada una de sus partes35. 83.

A través de la Resolución 051019 del 29 de junio de 2012, la Ugpp reliquidó la pensión de vejez de Evelio de Jesús Mora Gutiérrez, en cuantía de $12.678.680, en cumplimiento del fallo de tutela del 21 de mayo de 2010 proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala Penal36, a partir del 1 de marzo de 2011, pero con efectos fiscales una vez demostrara el retiro definitivo del servicio37. 84.

Con Resolución RDP 019972 del 18 de diciembre de 2012, la Ugpp reliquidó la anterior prestación, en cuantía de $14.167.500, de acuerdo con los servicios prestados a la Rama Judicial desde el 1 de septiembre de 1973 hasta el 30 de junio de 2009 y del 1 de julio de 2009 al 30 de julio de 2012, efectiva a partir del 1 de mayo de 2005, pero con efectos fiscales una vez se demostrara el retiro definitivo del servicio, en cumplimiento al fallo del 1 de junio de 2012 proferido por el Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Cúcuta38. 85.

Evelio de Jesús Mora Gutiérrez falleció el 1 de junio de 201439. 86. A través de la Resolución RDP 025622 del 21 de agosto de 2014, la Ugpp reconoció una pensión de sobrevivientes a Gladys Martha Cuesta Ruiz en calidad de cónyuge o compañera de Evelio de Jesús Mora Gutiérrez en un 50% de la pensión de vejez de la que era beneficiario y a Víctor Hernando Mora Cuesta, en calidad de hijo menor de edad en un 16.67%, hasta el 13 de agosto de 2022, día anterior al cumplimiento de los 25 años de edad, siempre y cuando acreditara escolaridad, conforme con las normas vigentes40. 86.1.

Asimismo, se indicó que, en caso de llegar al límite de la pensión, la cuota correspondiente acrecerá en forma proporcional a favor de quienes continuaran disfrutando del derecho. Y se dejó en suspenso el porcentaje que les pudiera corresponder a Sebastián Evelio Mora Cuesta en un 16.66% y Juan Camilo Mora Cuesta en 16.67%, en su calidad de hijos41. 87.

Mediante la Resolución 78434 del 14 de marzo de 2015, Colpensiones reconoció una pensión de sobrevivientes a Gladys Martha Cuesta Ruiz en calidad de cónyuge de Evelio de Jesús Mora Gutiérrez, en un 100%, por cuantía de 35 Samai, índice 2, archivos «14ED_48652023docx», «003. Expediente Administrativo 2018-00335» y « GEN-REQ-IN-2018_4129742_9-20180823081214». 36 No se indicó el distrito. 37 Samai, índice 2, archivos «14ED_48652023docx», «Cuaderno Medida Cautelar 2018-00335» y «004.

Oposición a la Medida Cautelar 2018-00335», páginas 13 a 18. 38 Ibidem. 39 Samai, índice 2, archivos «14ED_48652023docx», «003. Expediente Administrativo 2018-00335» y «GEN-RCD-AP-2014_6469287-20140811091518». 40 Samai, índice 2, archivos «14ED_48652023docx», «Cuaderno Medida Cautelar 2018-00335» y «004. Oposición a la Medida Cautelar 2018-00335», páginas 22 a 27. 41 Ibidem. 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones $3.718.690, a partir del 1 de junio de 201442, toda vez que acreditó un total de «4,499 días laborados correspondientes a 642 semanas», para lo cual relacionó los siguientes tiempos de servicios: EMPLEADOR DESDE HASTA DIAS Universidad Libre de Colombia 01/09/1988 15/12/1989 471 Universidad Libre de Colombia 10/02/1992 30/11/1992 295 Universidad Libre de Colombia 27/05/1993 30/11/1993 188 Universidad Libre de Colombia 25/03/1994 30/11/1994 251 Corporación Universidad Libre 01/10/1999 31/10/1999 30 Corporación Universidad Libre 01/04/2005 23/04/2006 383 Corporación Universidad Libre 01/05/2006 31/10/2008 900 Corporación Universidad Libre 01/12/2008 01/06/2014 1981 27 Rama Judicial 01/07/2009 31/07/2013 1470 Universidad de Santander 01/08/2009 28/08/2009 28 Universidad de Santander 01/09/2009 24/11/2009 84 Universidad de Santander 01/01/2010 06/01/2010 6 Universidad de Santander 01/02/2010 25/05/2010 115 Universidad de Santander 01/08/2010 29/08/2010 29 Universidad de Santander 01/09/2010 23/11/2010 83 Universidad de Santander 01/02/2011 31/05/2011 120 Universidad de Santander 08/01/2011 23/11/2011 113 Universidad de Santander 01/02/2012 29/05/2012 119 TOTAL 6666 88.

Colpensiones mediante auto de pruebas APSUB 2214 del 29 de junio de 2018, solicitó el consentimiento de la demandada para revocar la Resolución 78434 del 14 de marzo de 2015, con ocasión del fallecimiento de Evelio de Jesús Mora Gutiérrez43, por cuanto consideró que era incompatible la pensión de sobrevivientes con la sustitución pensional que le había reconocido la Ugpp. 89.

Colpensiones emitió el 2 de junio de 2021 un reporte de semanas cotizadas por 42 Samai, índice 2, archivos «14ED_48652023docx», «003. Expediente Administrativo 2018-00335» y «GEN-REQ-IN-2018_4129742_9-20180823081215». 43 Samai, índice 2, archivos «14ED_48652023docx», «003. Expediente Administrativo 2018-00335» y «GCE-AUT-AP-2018_4129742_9-20180629060451». 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Evelio de Jesús Mora Gutiérrez ante Colpensiones desde 1 de septiembre de 1988 hasta el 30 de junio de 201444. 2.6.

Análisis del caso concreto 90. En primer lugar, se debe indicar que la competencia de la Sala se delimita a establecer si hay lugar a declarar la nulidad del acto demandado por cuanto las prestaciones reconocidas por Cajanal y Colpensiones son incompatibles y, de ser así, si es procedente ordenar la devolución de los dineros pagados de más, de conformidad con el recurso de apelación presentado. 91.

Así las cosas, se tiene que el tribunal de primera instancia declaró probada la «excepción de legalidad de la Resolución GNR 78434 del 2015» y «la inexistencia del restablecimiento del derecho», como consecuencia, negó las pretensiones de la demanda, por cuanto determinó que Colpensiones no había tenido en cuenta los tiempos laborados por el causante en la Rama Judicial para efectuar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, aun cuando en el acto acusado se relacionaron estos, pues se evidenció que solo se tomó en consideración los 4.499 días laborados como docente para la Universidad Libre. 92.

Asimismo, se determinó que la pensión de vejez reconocida al causante por Cajanal y la pensión de sobrevivientes reconocida por Colpensiones, no generaban la incompatibilidad establecida en los artículos 128 Constitucional y 19 de la Ley 4 de 1992, toda vez que la primera se había reconocido con tiempos del sector público y la segunda con tiempos del sector privado.

Además, se acreditó que el causante cumplió con la exigencia de las 50 semanas cotizadas en los últimos 3 años anteriores al deceso, conforme con el artículo 12 de la Ley 797 de 2003. 93. Por su parte la entidad demandada solicitó que se revocara la decisión del a quo, por cuanto el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes efectuada por Colpensiones mediante la Resolución GNR 78434 del 14 de marzo de 2015 a favor de Gladys Martha Cuesta Ruiz era contraria a derecho, toda vez que se tomaron tiempos que ya se habían tenido en cuenta para el reconocimiento de una pensión de vejez y posterior a ello el reconocimiento de una sustitución pensional reconocida por Cajanal a la demandada, lo que implicaba una doble asignación del erario, por lo que las dos prestaciones resultaban incompatibles. 94.

Asimismo, señaló que el causante no había cumplido con las 50 semanas de cotización de los 3 años inmediatamente anteriores al fallecimiento, esto es, desde el 1 de junio de 2011 hasta el 1 de junio de 2014. 95. De acuerdo con lo anterior, encuentra la Sala que le asiste razón al a quo 44 Samai, índice 2, archivo «041. Respuesta Colpensiones 2018-00335» 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones cuando advirtió que, si bien en el acto acusado Colpensiones relacionó los tiempos prestados por el causante en la Rama Judicial y en la Universidad de Santander, como se evidencia en el párrafo 74 del acápite de hechos probados, lo cierto es que la entidad solo tuvo en cuenta para efectos del reconocimiento pensional efectuado al causante los tiempos laborados para la Universidad Libre. 96.

En efecto, en la Resolución GNR 78434 del 14 de marzo de 2015 se concluyó que se le reconocería la pensión de sobrevivientes a la demandada comoquiera que se acreditó un total de «4,499 días laborados correspondientes a 642 semanas» y que esa pensión estaría a cargo de Colpensiones por los «4,499 días y por el valor de la cuota de $3,587,391.00», 4,499 días que corresponde a los laborados por el fallecido como docente para la Universidad Libre, pues si se suman los tiempos laborados para la Rama Judicial y las universidades Libre de Colombia y de Santander arroja un total de 6666 días. 97.

Frente al argumento relacionado con que el causante no cotizó 50 semanas dentro de los 3 años anteriores a su fallecimiento exigidas por la Ley 797 del 200345, la Sala encuentra acreditado que el causante falleció el 1 de junio de 2014 y de acuerdo con el reporte de semanas cotizadas a pensiones emitido por la entidad demandada el 2 de junio de 2021, se observa que la Universidad Libre cotizó más de 100 semanas a favor del causante desde el 1 de junio de 2011 hasta el 30 de junio de 2014, razón por la cual no tiene vocación de prosperidad el mencionado argumento. 98.

No obstante, se evidenció que la Ugpp a través de la Resolución RDP 025622 de 21 de agosto de 2014 reconoció una «pensión de sobrevivientes» a la demandada, sobre el 50% de la pensión de vejez reconocida al causante y que, a su vez, Colpensiones mediante la Resolución GNR 78434 del 14 de marzo de 2015 le reconoció una pensión de sobrevivientes, que si bien en cada prestación se tuvieron en cuenta tiempos laborados ante empleadores diferentes, lo cierto es que ambas cubrían la misma contingencia. 45 «ARTÍCULO 12.

El artículo 46 de la ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 46. Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones:

PARÁGRAFO 1 o. Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos de esta ley.

El monto de la pensión para aquellos beneficiarios que a partir de la vigencia de la Ley, cumplan con los requisitos establecidos en este parágrafo será del 80% del monto que le hubiera correspondido en una pensión de vejez. » 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones 99.

Al respecto, el legislador estableció la denominada pensión de sobrevivientes y sustitución pensional, como una prestación dirigida a suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el afiliado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de tal prestación. Es decir, que su reconocimiento se fundamenta en normas de carácter público y constituye un desarrollo del principio de solidaridad46. 100.

Ahora, esta Sala no pasa por alto que si bien el a quo fundamentó su decisión en la jurisprudencia de esta Corporación47, en la cual se ha sostenido que el aporte realizado por el Estado desapareció y que el ISS se convirtió en un mero administrador de los dineros que aportan los trabajadores y sus empleadores y que la compatibilidad debe analizarse desde el punto de vista de la naturaleza del empleador que efectuó las cotizaciones, se advierte que esta postura fue replanteada como se expuso en el marco normativo, porque estas prestaciones también se encuentran financiadas con recursos provenientes del erario, tales como impuestos y transferencias presupuestales, lo que, por su fuente, las haría incompatibles con otras asignaciones provenientes del tesoro público, con independencia de su origen. 101.

Por lo tanto, se observa que la demandada actualmente se encuentra disfrutando de 2 prestaciones que cubren idéntica contingencia, una reconocida por Cajanal, hoy Ugpp, y otra por Colpensiones, pues ambas tienen como fin proporcionarle lo necesario para subsistir debido a la ausencia de quien brindaba el apoyo económico a la familia. Así las cosas, como se explicó en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, se encuentra que estas son incompatibles, puesto que el sistema pensional no permite que se acceda a una segunda prestación que cubra el riesgo que ya ha sido amparado, por lo que resulta intrascendente su origen. 102.

Ahora bien, el control de legalidad del acto demandado debe estudiarse bajo lo dispuesto en el artículo 49.c del Decreto 758 de 1990, según el cual las pensiones e indemnizaciones sustitutivas que cubre el ISS [hoy Colpensiones] son incompatibles, entre otras, con las demás pensiones y asignaciones del sector 46 Sentencia del 4 de marzo de 2021.

Expediente 23001-23-33-000-2014-00074-02 (6180-18) Sección Segunda. Consejo de Estado. 47Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 24 de marzo de 1983, radicación: CE-SEC3-EXP1983-N959. M.P: José Jesús, Laverde Ospina. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 3 de abril de 1995, Referencia: Expedientes 5708, 5833 y 5937 (acumulados), M.P. Álvaro Lecompte Luna.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 1° de julio de 2021, radicado 25000 23 42 000 2017 00280 01 (6442-2018), M.P. William Hernández Gómez; y del 22 de julio de 2021, radicado 25000 23 42 000 2016 04519 01 (3168-2019), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de diciembre de 2022, radicado 05001-23-33-000-2014-00693-01 (2975-2018), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones público, «sin embargo, el beneficiario podrá optar por la más favorable cuando haya concurrencia entre ellas» [se resalta]. 103.

En consonancia con lo anterior se advierte que a Gladys Martha Cuesta Ruiz le fueron reconocidas dos pensiones una como sustitución pensional48 y otra de sobrevivientes así: i) con Resolución RDP 025622 del 21 de agosto de 2014 la Ugpp reconoció una «pensión de sobrevivientes»49, sobre el 50% de la pensión de vejez reconocida al causante en cuantía de $14.167.500 a partir del 2 de junio de 2014; y ii) mediante la Resolución 78434 del 14 de marzo de 2015, Colpensiones le reconoció una pensión de sobrevivientes en un 100%, por cuantía de $3.718.690, a partir del 1 de junio de 2014. 104.

Pese a lo expuesto, esta Subsección advierte que no cuenta con la competencia para emitir pronunciamiento frente a la prestación reconocida por Cajanal, hoy Ugpp, por cuanto ese acto no es objeto de litigio en el presente asunto, sin embargo, con el fin de lograr una tutela judicial efectiva y propender por la estabilidad financiera del sistema de pensiones, se declarará la incompatibilidad de las prestaciones de las que es beneficiaria la demandada y se ordenará a Colpensiones que, con base en el principio de coordinación armónica que rige a la administración, proceda a adelantar las gestiones tendientes a lograr que las cotizaciones que efectuó Evelio de Jesús Mora Gutiérrez durante el periodo que prestó sus servicios como docente en las universidades Libre de Colombia y de Santander, financien la prestación reconocida por la Ugpp y a la que tiene derecho por favorabilidad la demandada. 105.

En razón de lo expuesto, se concluye que las pensiones reconocidas por Cajanal, hoy Ugpp, y por Colpensiones a la demandada son incompatibles, puesto que las dos tienen por objeto cubrir igual contingencia y la fuente de financiación de las prestaciones tienen carácter tripartito, es decir con aportes realizados por el empleado, su empleador y con recursos de naturaleza pública, lo cual, de conformidad con el artículo 128 Constitucional, las hace incompatibles, razón por la cual se revocará la sentencia de primera instancia. 106.

Ahora, frente a la solicitud de los dineros pagados por Colpensiones a la demandada por concepto del reconocimiento pensional la Sala resalta que, el principio de rango constitucional de la buena fe presupone obligaciones recíprocas relacionadas con la confianza, seguridad y credibilidad; sin embargo, se ha considerado que este no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual o superior categoría constitucional, tales como 48 Si bien la Ugpp se refirió al reconocimiento de una «pensión de sobrevivientes» en la Resolución RDP 025622, lo cierto es que se trataba de una sustitución pensional, toda vez que, ya se le había reconocido por parte de esa entidad una pensión de vejez al causante que estuvo condicionada al retiro definitivo del servicio. 49 Ibidem. 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones la igualdad, la prevalencia del interés general, el desarrollo de la función administrativa, la legalidad, la moralidad, la eficacia, la economía, entre otros50. 107.

En materia de lo contencioso-administrativo, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA al referirse a la oportunidad para presentar la demanda en contra de actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, previó que podían ser demandados en cualquier tiempo y resaltó que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe», postulado que tiene como fin el de amparar a quienes hayan percibido prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones adoptadas de manera errónea por la administración. 108.

De acuerdo con la norma, el poder público no puede defraudar la legítima confianza que los ciudadanos esperan de su actuación, en razón a que la expresión de la voluntad contenida en el acto de reconocimiento se fundamenta en criterios sólidos «que indu(cen) racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.

No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas»51, en otras palabras, el beneficiario del derecho reconocido por la administración actúa con la convicción de que el acto está sujeto a la legalidad; razón por la cual el ordenamiento colombiano protege a quienes se benefician de prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 109.

Estas consideraciones imponen la necesidad de demostrar que el beneficiario de una prestación actuó en forma deshonesta al momento de reclamar el derecho, es decir, la conducta de la cual se predique la mala fe debe i) ser previa a la expedición del acto que reconoce el derecho; y ii) derivarse de un hecho concreto en que el beneficiario haya actuado en forma deshonesta con el propósito de acceder al derecho. 110.

Respecto de la recuperación de los dineros pagados a los particulares de buena fe, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de marzo de 202152, sostuvo: «25. De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe.

Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe». 50 Sentencia C-071 del 3 de febrero 2004. Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. 51 Citado en Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1° de septiembre de 2014.

Radicado 25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 52 Consejo de Estado Sección Segunda. Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00204-01(5834-19). 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones 111.

En ese orden, para que proceda el reintegro de las prestaciones periódicas reconocidas y pagadas, se hace necesario que la entidad pruebe que el pensionado incurrió en conductas deshonestas o fraudulentas, en el trámite de la actuación administrativa que, a la postre, conllevó al reconocimiento de la pensión. 112. En este contexto, vale la pena recordar que la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en anterior oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican una actuación temeraria e intencional, cuya finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de la prestación53. 113.

Por ejemplo, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, permitiría desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida. 114.

De acuerdo con lo anterior y con el numeral 1 del artículo 164 del CPACA, en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe, razón por la cual ha debido probarse que la obtención del derecho prestacional se hizo con desconocimiento de los postulados del mencionado principio. 115. Así las cosas, se concluye que el hecho de haber reclamado a Colpensiones su derecho prestacional y este haberlo reconocido no implica un actuar contrario a la ley dirigido a defraudar a la administración, pues se reitera, en el presente asunto no se probó el actuar doloso o de mala fe por parte de la demandada para obtener el pago de la pensión de sobrevivientes.

Razón por la cual se se negará el restablecimiento del derecho invocado por Colpensiones, por las razones expuestas en esta providencia. 2.7. Conclusión 116. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que las pensiones reconocidas por Cajanal y por Colpensiones a la demandada son incompatibles, 53 Sentencia del 25 de abril de 2002, Sección Segunda, Subsección A, Exp. 1783-01, Magistrada Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. «Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo.

(Negrillas fuera de texto original)». 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones puesto que las 2 tienen por objeto cubrir igual contingencia y la fuente de financiación de las prestaciones tienen carácter tripartito, es decir con aportes realizados por el empleado, su empleador y con recursos de naturaleza pública, lo cual de conformidad con el artículo 128 Constitucional las hace incompatibles, razón por la cual se revocará la sentencia del 11 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, y en su lugar, se declarará la incompatibilidad de la sustitución pensional y la pensión de sobrevivientes de las que es beneficiaria la demandada. 117.

Asimismo, se ordenará a Colpensiones que, poner en conocimiento con base en el principio de coordinación armónica que rige a la administración, proceda a adelantar las gestiones tendientes a lograr que las cotizaciones que efectuó el causante durante el periodo que prestó sus servicios a las universidades Libre y de Santander financien la prestación reconocida por la Ugpp, a la que tiene derecho por favorabilidad la demandada. 2.8.

Costas 118. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 119. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 120.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma54. 121.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si 54 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones se causaron dichas costas. 122.

En el caso concreto, como no se evidenció que, la parte demandada actuara con temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en esta instancia. 2.9. Representación legal 123. En el expediente digital obra poder general55 otorgado por Colpensiones a Angélica Margoth Cohen Mendoza identificada con cédula de ciudadanía 32.709.957 y tarjeta profesional 102,275 del C.S. de la J., representante legal de la firma Paniagua y Cohen Abogados SAS, quien, a su vez, sustituyó poder a la abogada Ángela Carolina González Álvarez identificada con cédula de ciudadanía 1.085.279.009 y tarjeta profesional 264.594.

Comoquiera que se aportaron los documentos que soportan el mandato previsto en los artículos 75 del CGP y 160 del CPACA, se les reconocerá personería para actuar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Revocar la sentencia proferida el 11 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y en su lugar: Segundo. Declarar la incompatibilidad entre las pensiones que fueron reconocidas a Gladys Martha Cuesta Ruiz a través de la Resolución RDP 025622 del 21 de agosto de 2014 expedida por la Ugpp y la Resolución 78434 del 14 de marzo de 2015, proferida por Colpensiones.

En consecuencia: Tercero. Declarar la nulidad de la Resolución GNR 78434 del 14 de marzo de 2015, emitida por Colpensiones, mediante la cual reconoció una pensión de sobrevivientes a Gladys Martha Cuesta Ruiz, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. Declarar que, por favorabilidad, Gladys Martha Cuesta Ruiz tiene derecho a la pensión de jubilación reconocida por la Ugpp a través de la Resolución RDP 025622 del 21 de agosto de 2014. 55 Samai, índice 22. 31 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 54001-23-33-000-2018-00335-01 (4865-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Quinto. Ordenar a Colpensiones que, de acuerdo con su competencia, adelante ante la Ugpp las actuaciones pertinentes con el fin de que las cotizaciones que efectuó Evelio de Jesús Mora Gutiérrez durante toda su vida laboral financien la pensión reconocida por esta entidad, a la cual tiene derecho por favorabilidad.

Sexto. Poner en conocimiento de la Ugpp la presente decisión. Séptimo. Negar las demás pretensiones de la demanda interpuesta por la Administradora Colombiana de Pensiones contra Gladys Martha Cuesta Ruiz. Octavo. Dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. Noveno. Sin condena en costas en esta instancia. Décimo. Reconocer personería para actuar en representación de Colpensiones a Angélica Margoth Cohen Mendoza identificada con cédula de ciudadanía 32709957 y tarjeta profesional 102275 del C.S. de la J., como apodera principal y a Ángela Carolina González Álvarez identificada con cédula de ciudadanía 1.085.279.009 y tarjeta profesional 264.594 del C.S. de la J., como apoderada sustituta, en los términos del poder que obra a índice 22 de Samai.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Aclara voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KBV