Radicado: 11001-03-15-000-2023-04032-01 Demandante: Asociación de Municipios del Sur de La Guajira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04032-01 Demandante: ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DEL SUR DE LA GUAJIRA - ASOAGUA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, Y OTRO Temas: Contra sentencias dictadas en otro proceso de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Asociación de Municipios del Sur de La Guajira - ASOAGUA contra la sentencia del 23 de agosto de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 29 de junio de 2023, en ejercicio de la acción de tutela, la Asociación de Municipios del Sur de La Guajira - ASOAGUA pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la parte demandante, la vulneración se presenta con ocasión de las sentencias del 9 de agosto de 2022 y del 29 de septiembre de 2022, dictadas por la Sección Tercera, Subsección B, y la Sección Primera del Consejo de Estado, que declararon improcedente la acción de tutela 11001031500020220357201. 2.

Pretensiones La actora formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERO: Conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la administración de justicia solicitado.

SEGUNDO. Dejar sin efectos la sentencia proferida el día la sentencia de 9 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, que declaró la improcedencia de la presente acción de tutela.

TERCERO. Dejar sin efectos la sentencia proferida el día la sentencia de 29 de Septiembre de 2022, y notificada el día 19 de octubre de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sala de lo contencioso administrativo sección primera, que confirmo la decisión adoptada en la sentencia proferida el día la sentencia de 9 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, que declaró la improcedencia de la presente acción de tutela.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04032-01 Demandante: Asociación de Municipios del Sur de La Guajira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 CUARTO: Ordenar al CONSEJO DE ESTADO, otorgando un término de 30 días, que se profiera una providencia que reemplace las sentencias objeto de tutela y en donde sea revocado el fallo de primera y segunda instancia, reconociéndose la violación por parte del Juzgado 7 administrativo del circuito de Valledupar y el tribunal superior administrativo del Cesar, la violación a los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, DERECHO DE DEFENSA Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, lo que generara de forma consecuente la existencia de la obligación pretendida y ordenándose seguir adelante con la ejecución. 3.

Hechos Del expediente y del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. Del proceso ejecutivo La Asociación de Municipios del Sur de La Guajira – ASOAGUA presentó demanda ejecutiva contra el departamento del Cesar y la empresa de Aguas del Cesar S.A., para el cobro de una cuota que adeudaban derivada del contrato No. 100 de 2011, por el valor de $463.880.734,86 más el 5 % del valor del contrato.

El conocimiento de la demanda ejecutiva correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de Valledupar, que, por auto del 5 de noviembre de 2020, libró mandamiento de pago. Por sentencia del 20 de septiembre de 2021, el Juzgado Séptimo Administrativo de Valledupar negó las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, se abstuvo de seguir adelante con la ejecución. Inconforme con la anterior decisión, la parte actora presentó recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Cesar, por sentencia del 2 de junio de 2022, la confirmó. 3.2.

Del proceso de tutela En ejercicio de la acción de tutela, la Asociación de Municipios del Sur de La Guajira pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por las sentencias del 20 de septiembre de 2021 y del 2 de junio de 2022, dictadas, en su orden, por el Juzgado Séptimo Administrativo de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar.

A juicio de la parte actora, las providencias acusadas incurrieron en defectos fáctico, procedimental absoluto, sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial. El conocimiento de la acción de tutela correspondió al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que, por sentencia del 9 de agosto de 2022, la declaró improcedente por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, respecto de las causales de procedibilidad asociadas con los defectos fáctico, procedimental absoluto y sustantivo.

Además, consideró que tampoco se aplicó indebidamente el precedente judicial. La parte actora impugnó la anterior decisión y el Consejo de Estado, Sección Primera, por sentencia del 29 de septiembre de 2022, la confirmó. En concreto, consideró que la acción de tutela no cumplía el requisito de relevancia constitucional, porque el debate que proponía era de mera legalidad y, además, debido a que el conflicto tenía un alcance de contenido particular y meramente económico, de ahí que más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscaba que el juez de tutela validara una tesis jurídica.

La parte actora aduce que presentó solicitud de revisión ante la Corte Constitucional, pero no fue seleccionada. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04032-01 Demandante: Asociación de Municipios del Sur de La Guajira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 4. Fundamentos de la acción de tutela La parte actora alegó que la presente acción de tutela es procedente para cuestionar las sentencias de tutela del 9 de agosto de 2022 y del 29 de septiembre de 2022, por cuanto, a su juicio, incurrieron en cosa juzgada fraudulenta.

Que, en efecto, las autoridades judiciales demandadas se abstuvieron de desarrollar un estudio acucioso de las causales de procedibilidad, así como del material probatorio y simplemente señalaron que la solicitud de amparo carecía de relevancia constitucional. En ese sentido, precisó que ningún juez podía desestimar una acción de tutela que pretende proteger derechos fundamentales, “sin siquiera adelantar su estudio y desarrollar una conclusión lógica de la procedencia de la petición”.

Además, adujo que no podía el juez de tutela alegar que la acción de tutela no era procedente por perseguir un reconocimiento económico y que no podía utilizarse como una tercera instancia, pues así se convertía en cómplice del juez y tribunal administrativo que cometieron graves errores en la valoración probatoria en el proceso ejecutivo. 5.

Intervenciones El magistrado del Consejo de Estado, Sección Primera, ponente de la sentencia del 29 de septiembre de 2022, rindió informe en el sentido de señalar que la solicitud de amparo era improcedente, porque pretendía reabrir el debate zanjado en la mencionada decisión. Con todo, expuso que la razón por la que no se hizo un estudio de fondo de los cargos planteados obedeció a que la acción de tutela no superó los requisitos generales de procedencia. El magistrado del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, ponente de la sentencia de tutela de primera instancia, manifestó que se atenía a lo que se decidiera en el presente trámite constitucional.

La apoderada de la empresa Aguas del Cesar S.A. E.S.P. solicitó que se declarara improcedente de la solicitud de amparo, porque lo pretendido por la parte actora era convertir esta nueva acción de tutela en una tercera instancia, para así solucionar los defectos sustanciales de la ejecución de un contrato y de un título ejecutivo inexistente.

Que, además, conforme con la sentencia SU-627 de 2015 de la Corte Constitucional, está vedado el ejercicio de la acción de tutela para controvertir sentencias de la misma naturaleza. Sostuvo que tanto el Tribunal Administrativo del Cesar como los dos fallos de tutela dejaron de manera clara, evidente y pedagógica, que ASOAGUA no cumplió con el objeto del contrato y, especialmente, con las especificaciones técnicas entregadas por aguas del Cesar para el desarrollo del contrato. 6.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 24 de agosto de 2023, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, declaró improcedente la acción de tutela, con fundamento en que no cumplía los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial y, específicamente, el que no se dirigiera contra una sentencia de la misma naturaleza y al no encontrarse dentro de las excepciones establecidos para el efecto.

El a quo consideró que no se acreditó un fraude procesal, pues aunque la parte actora alegó que se omitió el deber constitucional y legal del estudio de los cargos formulados y la valoración del acervo probatorio de la tutela inicialmente propuesta, lo cierto era que más que poner de relieve la configuración de “una cosa juzgada fraudulenta”, se controvertían las decisiones sin explicar en qué consistía el presunto fraude o error.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04032-01 Demandante: Asociación de Municipios del Sur de La Guajira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 7. Impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara. Señaló que desde la primera acción de tutela dejó en evidencia el error del juzgado y del tribunal administrativo, por la falta de valoración probatoria y el desconocimiento en la aplicación de la norma procesal.

Que, pese a lo anterior, las autoridades judiciales aquí demandadas consideraron que la acción de tutela no cumplía el requisito de relevancia constitucional, situación que demuestra que no se realizó el estudio integral de la petición ni del acervo probatorio. Por lo tanto, consideró que era claro el error que cometieron y que se traduce en un fraude procesal.

La parte actora señaló que la falta de valoración de pruebas, así como no desatar los cargos, derivó en que las autoridades judiciales que dictaron las sentencias en el proceso ejecutivo vulneraran los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, lo cual resultaba en fraude. Que, además, aunque las excepciones contra el mandamiento de pago no se presentaron en la oportunidad procesal correspondiente, se corrió el traslado, y pese a que no estaban llamadas a prosperar, fueron concedidas.

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela interpuesta por la Asociación de Municipio del Sur de La Guajira para dejar sin efectos las sentencias del 9 de agosto de 2022 y del 29 de septiembre de 2022, dictadas por la Sección Tercera, Subsección B, y la Sección Primera del Consejo de Estado, por presuntamente haber incurrido en fraude.

La Sala anticipa que la acción de tutela es improcedente, porque los argumentos propuestos por la parte actora no demuestran que se incurra en alguna de las circunstancias previstas en la sentencia T-322 de 2019 para la procedencia excepcional de la tutela contra una providencia dictada en otro proceso de tutela. Por lo tanto, se confirmará la sentencia impugnada.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra sentencias o actuaciones de otra acción de tutela, y, (ii) el análisis del caso concreto. 2. De la acción de tutela contra sentencias o actuaciones de otra acción de tutela La Corte Constitucional en sentencia SU-627 de 2015 unificó el criterio en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en una acción de tutela, de acuerdo con tres hipótesis: (i) cuando la tutela se dirige en contra de la sentencia de tutela en sentido estricto;

(ii) cuando se dirige contra una actuación anterior al fallo, y (iii) cuando se efectúa en contra de decisión posterior. En la primera hipótesis, la Corte Constitucional señaló que la regla es la de que no procede la acción de tutela, la cual no admite excepción si la sentencia ha sido proferida por esa corporación, sea por su Sala Plena o por sus Sala de Revisión de Tutela, caso en el cual solo procederá el incidente de nulidad de dichas sentencias y deberá promoverse ante esa Corte.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04032-01 Demandante: Asociación de Municipios del Sur de La Guajira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Ahora, si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional «cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación» (Resaltado fuera de texto). Para la Corte, en cualquiera de las anteriores excepciones a la regla de improcedencia de la solicitud de amparo contra sentencias o actuaciones adelantadas en procesos de tutela, sigue siendo exigible el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, como es que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial3.

Ahora, en sentencia T-322 de 2019, la Corte Constitucional resaltó que previo a la verificación de la existencia de un fraude, era pertinente constatar si el fallo de tutela cuestionado fue objeto de la eventual revisión atribuida a esa corporación judicial, pues de lo contrario se tornaría improcedente la acción de tutela4. En esa decisión, la Corte resaltó que quien pretenda la revocatoria de una sentencia de tutela que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional debido a su no selección para revisión, debía cumplir con una exigente carga argumentativa dirigida a demostrar: (i) que el juez de tutela incumplió un deber básico de conducta que se opone a los requerimientos medulares que se anudan a la tarea de administrar justicia, manifiesta en una actuación dolosa o extremadamente negligente y (ii) que la sentencia cuestionada no puede ser admitida debido a que resulta evidentemente incorrecta, implicando además -en principio- una afectación grave del patrimonio público.

Por lo anterior, señaló que no serían de recibo «razones o interpretaciones que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante por la sentencia atacada. Ese presupuesto tiene fundamento en el principio de seguridad jurídica y cosa juzgada constitucional». Por otro lado, en sentencia T-023 de 2023, la Corte sostuvo que «de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en principio son improcedentes las acciones de tutela en contra de una decisión de tutela antes de que el trámite de selección y eventual revisión se haya surtido.

Esta regla de improcedencia, sin embargo, no es absoluta. En casos excepcionales, la acción de tutela contra decisiones de tutela puede ser procedente si, a pesar de que la parte accionante no participó en el trámite de selección o este no se ha surtido, las pruebas practicadas en sede de revisión evidencian prima facie la existencia de una situación de fraude que se habría materializado en los fallos de tutela de instancia». 3.

Análisis del caso concreto En el presente asunto, la Asociación de Municipio del Sur de La Guajira cuestiona las sentencias del 9 de agosto de 2022 y del 29 de septiembre de 2022, dictadas por la Sección Tercera, Subsección B, y la Sección Primera del Consejo de Estado, que declararon improcedente la acción de tutela 11001031500020220357201.

La parte actora argumenta que esas providencias incurrieron en fraude al no realizar un estudio integral de los argumentos y de los medios probatorios. Por lo demás, reitera argumentos contra las providencias judiciales dictadas en el proceso ejecutivo que cuestionó en el proceso de tutela que dio lugar a las providencias que aquí acusa.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04032-01 Demandante: Asociación de Municipios del Sur de La Guajira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Ahora, siguiendo los lineamientos de la Corte Constitucional expuestos en el acápite anterior, la Sala constatará si el fallo de tutela cuestionado fue objeto de revisión ante la Corte.

De la revisión del sistema de gestión judicial Samai, la Sala encontró que, por auto del 19 de diciembre de 2022, la Sala de Selección de Tutelas 12 de la Corte Constitucional resolvió no seleccionar para revisión la acción de tutela 11001031500020220357201 – identificada T- 9.089.335. Siendo así, es procedente determinar si, como lo alega la parte actora, las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en fraude.

A juicio de la parte actora, las autoridades judiciales demandadas incurrieron en fraude porque no estudiaron de fondo los cargos presentados contra las providencias dictadas en el proceso ejecutivo ni valoraron las pruebas aportadas. Para la Sala, esa inconformidad no cumple la carga argumentativa que se exige para quien pretende la revocatoria de una sentencia de tutela que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional.

Los argumentos propuestos no se dirigen a demostrar una actuación dolosa o extremadamente negligente por parte del juez de tutela, como tampoco que se trate de una decisión incorrecta que conlleva a la afectación grave del patrimonio público. Por el contrario, se trata de una inconformidad respecto de la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, pero que no tiene la entidad suficiente para que la Sala analice de fondo la sentencia cuestionada.

En todo caso, es importante precisar que las autoridades judiciales demandadas no realizaron un análisis de fondo frente a los cargos propuestos por la parte actora, porque no se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad. La acción de tutela, en particular cuando se trata de cuestionar providencias judiciales, está sujeta a ciertos requisitos que deben satisfacerse para que el juez pueda entrar a considerar el fondo del asunto.

Estos requisitos incluyen, entre otros, la relevancia constitucional. Si esos requisitos no se cumplen, la acción de tutela no procede y, en consecuencia, no se aborda la cuestión de fondo. Justamente por lo anterior, la decisión del juez de no entrar a considerar el fondo del asunto no implica un rechazo arbitrario, caprichoso o fraudulento, como parece entenderlo la parte actora, sino más bien el seguimiento de los requisitos previstos por la propia Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Siendo así, la acción de tutela interpuesta por la Asociación de Municipios del Sur de La Guajira no cumple los requisitos de procedibilidad excepcional de la tutela contra sentencias de tutela previstos en la sentencia T-322 de 2019. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que la declaró improcedente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Radicado: 11001-03-15-000-2023-04032-01 Demandante: Asociación de Municipios del Sur de La Guajira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Decreto 2591 de 1991. 3.

Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Ausente en comisión (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (E) (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA WILSON RAMOS GIRÓN