CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 30 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones La señora María del Rosario Muñoz de Reyes, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 036485 del 28 de septiembre de 2016, por medio de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le negó el reconocimiento de la pensión gracia, y de la RDP 003512 del 1º de febrero de 2017, que confirmó la primera decisión, en sede del recurso de apelación. A título de restablecimiento del derecho, pide que se ordene a la entidad demandada el aludido reconocimiento, a partir del 16 de junio de 2013; aplicar los ajustes de valor correspondientes, así como el pago de intereses moratorios; se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA y se condene en costas a la entidad demandada.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relata la demandante que nació el 12 de octubre de 1949 y fue nombrada docente, mediante Decreto 469 del 30 de agosto de 1973 expedido por el gobernador del Meta, cargo que ejerció desde el 24 de septiembre de 1973 hasta el 4 de noviembre de 1974; posteriormente, a través de Decreto 683 del 22 de julio de 1994, designada por alcalde de Cartagena de Indias, como docente en la Concentración Educativa Mercedes Abrego, y prestó sus servicios desde el 10 de agosto de 1994, hasta su retiro el 17 de mayo de 2017.

Que durante esta última vinculación desempeñó funciones de coordinadora en la Concentración Educativa Mercedes Abrego, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1155 de 26 de diciembre de 1994, por el cual se ratifican unos directivos docentes y se les reconoce el sobresueldo, con ocasión de esta ratificación, tomó posesión el 28 de diciembre de 1994, ante el alcalde Mayor de Cartagena de Indias.

Indicó que, al considerar que reunía los requisitos, el 3 de junio de 2016, solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, petición que le fue negada con los actos acusados, con el argumento de que no se acreditó la vinculación a la docencia de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizada. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 2, 48 y 53.

De la Ley 114 de 1913, el artículo 1°. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6. De la Ley 37 de 1933, el artículo 3 De la Ley 91 de 1989, el artículo 15, ordinal 2º. La parte actora expuso que los actos administrativos demandados fueron expedidos con infracción de las normas en las que debían fundarse, pues la demandante acreditó todos los requisitos legales para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, en los términos de la Ley 114 de 1913 y, por ello, los actos acusados están en oposición con el marco legal.

Advirtió que existió una confusión por parte de la accionada en el sentido de considerar que la vinculación con el municipio de Cartagena corresponde a una de carácter nacional; sin embargo, es territorial, pues fue realizada por el alcalde de la época, para ocupar una plaza en el distrito, y en el acto de nombramiento solo concurre el alcalde y el secretario de educación de ese ente territorial.

Agregó que con esa última vinculación la actora laboró por más de 20, los cumplió el 16 de junio de 2013, completando de esta forma los requisitos para acceder a la prestación deprecada. 2. Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, argumentó que las resoluciones demandadas se encuentran debidamente motivadas, en ellas se exponen de manera clara los motivos por los cuales se negó el reconocimiento de la pensión, dado que no era posible que con los elementos de pruebas existentes dentro de la actuación administrativa se tomara una decisión diferente a la contenida en las resoluciones demandadas y, por ello, los actos se encuentran ajustados a derecho.

Añadió que no se acreditó el cumplimiento de los requisitos legales para reconocer la pensión gracia establecidos en la Ley 114 de 1913, especialmente el tiempo de servido no inferior a veinte (20), toda vez que la mayoría del tiempo prestado por la demandante lo hizo vinculada como personal docente de carácter nacionalizada y nacional y dentro de aquel no logró acreditar tiempo de servicio antes del 31 de diciembre de 1980.

Como excepciones propuso las que denominó prescripción, inexistencia de la causa petendi y cobro de lo no debido, falta de derecho para pedir, buena fe, cobro de lo no debido, y la genérica. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia proferida el 30 de septiembre de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas), en los siguientes términos:

PRIMERO: DECRETAR LA NULIDAD de la Resolución RDP 036485 del 28 de septiembre de 2016 y Resolución RDP 003512 del 1 de febrero de 2017, emitidas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP-, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora María del Rosario Muñoz de Reyes; lo anterior, conforme lo expuesto en la parte motiva de la sentencia.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP-, a reconocer y pagar la pensión de jubilación gracia a la señora María del Rosario Muñoz de Reyes, en un monto equivalente al 75% del promedio mensual de los salarios devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus de pensionada (del 23 de septiembre de 2013 al 24 de septiembre de 2014), incluyendo todos los factores salariales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: Las sumas que resulten a favor de la parte demandante, se indexarán aplicando la siguiente fórmula: R = Rh x ÍNDICE FINAL ÍNDICE INICIAL Donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la suma que resulte a favor del demandante, por el guarismo que resulte de dividir el índice final (fecha de ejecutoria de esta providencia) entre el índice inicial (fecha en que debió efectuarse el pago).

CUARTO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de prescripción.

QUINTO: ABSTENERSE DE CONDENAR EN COSTAS en esta instancia, conforme a lo expuesto. Consideró que la demandante acreditó todos los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980, desempeñó el empleo docente con buena conducta y honradez; además, laboró por más de 20 años como docente territorial y para la fecha en que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia contaba con la edad de 50 años.

Sostuvo que encontró desvirtuados los argumentos expuestos por la convocada en los actos administrativos para negar la petición, esto es, la vinculación nacional, ya que la actora laboró para el departamento del Meta, en virtud del nombramiento realizado mediante Decreto 469 del 30 de agosto de 1973, expedido por el gobernador de dicho ente territorial; en el cual se designó a la demandante para ocupar el cargo de docente de tiempo completo en el Instituto Francisco José de Caldas de Villavicencio; también se estableció que la actora tuvo una vinculación departamental, y que la misma se surtió entre 12 de septiembre de 1973 hasta el 14 de noviembre de 1974.

Adicionalmente, se vinculó con la Alcaldía Distrital de Cartagena, mediante Decreto 683 del 22 de julio de 1994, a fin de laborar en la Institución Educativa Mercedes Abrego, en calidad de maestra; por lo que tomó posesión de su empleo mediante Acta 051 del 10 de agosto de 1994, y a través de Decreto 1155 del 26 de diciembre de 1994, expedido por la Alcaldía de Cartagena, se ratificó a la demandante en el cargo de Coordinadora de la Institución Educativa Mercedes Abrego, por lo que esta tomó posesión de esta ratificación el 28 de diciembre de 1994.

Sostuvo que los actos de nombramiento y ratificación se fundamentan en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y el Decreto 2676 de 1993, los cuales se relacionan con la descentralización de la educación en Colombia, la competencia para los nombramientos de los docentes y el pago de los servicios de estos con recursos del situado fiscal incorporado al presupuesto del respectivo ente territorial; además, en el Decreto 676 del 22 de julio de 1994 se observa que se ofertan las plazas del Distrito de Cartagena, las cuales se financian con el situado fiscal.

Sobre el particular, precisó que conforme con la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proferida en el proceso 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014) de esta Colegiatura, se determinó que, los docentes nombrados por entidades territoriales, financiados, en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, deben ser considerados como docentes territoriales o nacionalizados, toda vez que los recursos usados para financiar su nombramiento, si bien son entregados por la Nación, entran al presupuesto de los entes locales por lo que los mismos pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas.

Además, se estableció que la Institución Educativa Mercedes Abrego es de naturaleza oficial, de propiedad del distrito de Cartagena, con lo que se concluye que la vinculación de la actora con el Distrito de Cartagena también es de carácter Distrital, por consiguiente, ese tiempo debe contabilizarse para el reconocimiento de la pensión gracia. 4.

El recurso de apelación La parte demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia, insiste en que: «[…] la parte accionante no acreditó con suficiencia y de manera idónea el cumplimiento de los requisitos legales exigidos para el reconocimiento de una pensión gracia, y dada la especial naturaleza de dicha prestación, haber accedido al reconocimiento de la misma sin plena certeza del cumplimiento de todos los requisitos estipulados para tal fin, fue ir en contravía de varios principios generales del derecho y de la seguridad social, entre los cuales vale la pena citar, el principio de legalidad y el principio de sostenibilidad financiera del sistema, respectivamente, el primero por contrariar normas de carácter sustancial y el segundo por ordenar pagar unos dineros que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social sin cumplir con los requisitos para ello conforme a la legislación vigente […]».

Consideró que de los documentos obrantes en el cuaderno administrativo de la actora se advierte que nació el día 12 de octubre de 1949, así mismo, se evidencian, certificados de información laboral expedidos por la Secretaría de Educación de Cartagena de Indias, en los que se indica que la señora Muñoz prestó sus servicios al Estado desempeñando como último cargo el de docente, y en el Certificado de Información Laboral Formato FOMAG, consecutivo No 0, de fecha 10 de marzo de 2016, expedido por la Secretaría de Educación de Cartagena de Indias, en el cual se indica que la señora María del Rosario Muñoz de Reyes labora para dicha entidad desde el 10 de agosto de 1994, con carácter de vinculación nacional.

Así las cosas, le asiste razón para negar el reconocimiento deprecado, pues, con base en los documentos obrantes en el expediente administrativo, concluyó que los tiempos de servicios prestados en el ejercicio de la docencia fueron con una vinculación de carácter nacional, razón por la cual no era dable computarlos a efectos de reconocer la pensión de conformidad con lo previsto en el numeral 3º del artículo 4 de la Ley 114 de 1913.

Coligió que, contrario a las consideraciones del a quo, la accionante no reúne los requisitos para hacerse beneficiaria de la pensión gracia cuyo reconocimiento le fue concedido. De otra parte, manifestó que en el trámite administrativo y judicial la demandada actuó con buena fe, sin temeridad, por ello, no es justificable una posible condena en costas ni en la primera, ni en la segunda instancia. 5.

Alegatos de conclusión En auto del 8 de marzo de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandada y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar. Sin embargo, dentro del término de ejecutoria de esta providencia, la parte accionada presentó alegatos y el Agente del Ministerio Publico rindió informe.

Agente del Ministerio Público: El Procurador Delegado de Intervención 8 Tercero ante el Consejo de Estado, rindió informe en el que solicitó la confirmación de la sentencia cuestionada. Expuso que, en el presente caso, la docente logró acreditar haber laborado por más de 20 años al servicio de la docencia nacionalizada y/o territorial, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; motivo por el cual, y teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 la ya aludida prestación pensional, podrá ser reconocida a los docentes que hubieran laborado mínimo 20 años al servicio de instituciones educativas territoriales o nacionalizadas.

Por lo tanto, consideró que le asiste derecho a la demandante para el reconocimiento y pago de la prestación deprecada, toda vez que cumple a cabalidad con los requisitos exigidos por la ley. La parte demandada solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, porque se encuentra demostrado que la actora no cumple con el requisito de docente nacionalizada territorial o departamental, pues la misma cumple con el requisito de 20 años de servicios pero una vez empezó a regir la Ley 91 de 1989, como se evidencia de la revisión del Certificado de Información Laboral Formato FOMAG Consecutivo No 0, de fecha 10 de marzo de 2016, expedido por la Secretaría de Educación de Cartagena de Indias, en el cual se indica que la señora María del Rosario Muñoz de Reyes labora para dicha entidad desde el 10 de agosto de 1994, fue con carácter de vinculación nacional.

Agregó que los tiempos laborados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 y después de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, no pueden tenerse en cuenta para efectos de computar la pensión gracia, en la medida que dichas vinculaciones corresponden a una plaza de carácter nacional. Lo anterior porque para esa fecha ya se encontraba vigente la Ley 91 de 1989 en concordancia con la Ley 60 de 1993, normas que, establecieron que los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1990, cuando estos cumplan los requisitos de ley, esto es, edad y tiempo de servicio, sólo tendrán derecho a pensión de jubilación equivalente al 75% del salario promedio del último año. Concluyó que la norma aplicable estableció que a partir de su promulgación los docentes vinculados al servicio sólo gozarán del régimen vigente para pensionados del sector público nacional.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar que accedió a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se analizará si le asiste razón jurídica a la accionante para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, como lo concluyó el a quo o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestra con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales.

Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.

La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.

Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2 Hechos probados i) Según registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía, la demandante nació el 12 de octubre de 1949. ii) Declaración extra juicio rendida por el accionante ente la Notaria 5ª de Cartagena, del 16 de marzo de 2016, en la que manifestó que ha prestado sus servicios a la docencia con honradez, idoneidad, consagración y buena conducta. iii) Formato de información laboral del 28 de mayo de 2015, de la Secretaría de Educación del Meta, en donde consta que la accionante prestó sus servicios como docente adscrita a la Gobernación del Meta, desde el 12 de septiembre de 1973 hasta el 13 de noviembre de 1974. iv) Conforme con el formato para la expedición de historia laboral, de la Secretaría de Educación del Meta (consecutivo 4959), expedido el 15 de diciembre de 2014; la actora laboró como maestra de básica secundaria, vinculada por Decreto 469 del 30 de agosto de 1973; desde el 12 de septiembre de ese año hasta el 4 de noviembre de 1974. v) De conformidad con el formato para la expedición de historia laboral, de la Secretaría de Educación de Cartagena de Indias (consecutivo 0), expedido el 10 de marzo de 2016; la actora trabajó como directiva docente de básica secundaria, vinculada por Decreto 683 del 22 de julio de 1994; desde el 10 de agosto de 1994, hasta la fecha de expedición de ese documento, por un término de 30 años, 3 meses, 22 días; en la institución educativa Mercedes Abrego, con régimen de cesantías anual y régimen de pensiones nacional. vi) Formato Único para la expedición de certificado de salarios, consecutivo 0, del 10 de marzo de 1016, en el que se evidencia que la demandante, prestó sus servicios como directivo docente de básica primaria, en la institución educativa Mercedes Abrego, con régimen de cesantías anual y régimen de pensiones nacional y desde el 1° de enero hasta el 31 de diciembre de 2015 devengó como factores salariales; asignación básica, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones docente. vii) Formato Único para la expedición de certificado de salarios, consecutivo 0, del 11 de marzo de 2016, en el que se evidencia que la demandante, prestó sus servicios como directivo docente de básica primaria, en la institución educativa Mercedes Abrego, con régimen de cesantías anual y régimen de pensiones nacional y desde el 1° de enero hasta el 31 de diciembre de 2012 devengó como factores salariales; asignación básica, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones docente. viii) Decreto 469 de 30 de agosto de 1973, por medio del cual el gobernador del Meta designó a la actora como profesora de tiempo completo de la Institución Francisco José de Caldas de Villavicencio; suscrito por el gobernador y el secretario de educación. ix) Acta de posesión 9488 del 24 de septiembre de 1973 suscrita por la actora ante la Secretaría de Educación y Cultura del Meta, como maestra designada por el Decreto 469 de agosto de 1973. x) Decreto 683 del 22 de julio de 1994, por el que el alcalde de Cartagena nombró en propiedad, para desempeñar el cargo de docente de tiempo completo en la básica secundaria y en la media vocacional, entre otros, a la actora, en la Concentración Educativa Mercedes Abrego. xi) Diligencia del 10 de agosto de 1994, por medio de la cual la demandante tomó posesión del cargo como docente de tiempo completo de la Concentración Educativa Mercedes Abrego, designada por Decreto 683 del 22 de julio de 1994, ante el alcalde del distrito. xii) Formato de información laboral del 27 de septiembre de 2018, consecutivo 4852; de la Secretaría de Educación del Meta, en donde consta que la accionante prestó sus servicios como docente de básica secundaria adscrita a la Gobernación del Meta; desde el 12 de septiembre de 1973 hasta el 4 de noviembre de 1974, designada por Decreto 469 del 30 de agosto de 1973. xiii) Formato de información laboral del 5 de diciembre de 2018, consecutivo 5836; de la Secretaría de Educación del Meta, en donde consta que la accionante prestó sus servicios como docente de básica secundaria, con régimen de pensiones departamental, adscrita a la Gobernación del Meta; desde el 12 de septiembre de 1973 hasta el 4 de noviembre de 1974, designada por Decreto 469 del 30 de agosto de 1973. xiv) Decreto 676 del 22 de julio de 1994, por el cual el alcalde mayor de Cartagena creó 153 plazas docentes para atender el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media vocacional en las escuelas del distrito de Cartagena de Indicas, financiadas con recursos del situado fiscal. xv) Decreto 115 del 26 de diciembre de 1994, por medio del cual el alcalde de Cartagena ratifica unos directivos docentes y se reconoce un sobre sueldo, entre los ratificados se encuentra la actora. xvi Acta 041 del 28 de diciembre de 1994, por medio de la cual, ante la alcaldía mayor de Cartagena de Indias, la demandante tomó posesión como coordinadora de la Concentración Educativa Mercedes Abrego. xvii) Decreto 0866 del 16 de agosto de 1996, por medio del cual el alcalde de Cartagena incorporó a la planta de cargos determinada, el personal directivo administrativo que venía prestando los servicios en los diferentes establecimientos educativos, entre ellos a la accionante. xviii) Formato de información laboral del 12 de diciembre de 2018, consecutivo 0; de la Secretaría de Educación de Cartagena, en donde consta que la accionante prestó sus servicios como docente de básica secundaria, con régimen de pensiones nacional, adscrita a la Alcaldía de Cartagena; desde el 10 de agosto de 1994, designada por Decreto 683 del 22 de julio de 1994 hasta el 16 de octubre de 2007(tiempo total 21 años, 3 meses y 29 días). ixx) Decreto del 26 de abril de 2017, por medio del cual el secretario de educación distrital de Cartagena aceptó la renuncia presentada por la parte actora, al cargo de coordinador grado 14, que ocupaba en la institución educativa Mercedes Abrego. 2.3 Caso concreto La señora María del Rosario Muñoz de Reyes acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia, porque la UGPP estima que la accionante no acreditó la prestación del servicio docente por 20 años en planteles oficiales territoriales o nacionalizados.

El Tribunal Administrativo de Bolívar accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que la demandante cumplió con todos los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste en que el vínculo de la actora era nacional.

En el sub lite se tiene que la demandante nació el 11 de enero de 1957 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En primer lugar, la Sala procede a definir si la demandante prestó sus servicios en calidad de docente oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y si el respectivo tiempo puede ser tenido en cuenta para efectos de cumplir con el requisito exigido en el literal a) numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

En este orden de ideas, conforme está probado en el sub lite, se tiene que la accionante laboró como docente para el departamento del Meta desde el 12 de septiembre de 1973 hasta el 4 de noviembre de 1974, se evidencia que obra en el plenario el Decreto 469 del 30 de agosto de 1973 por medio del cual el gobernador del Meta la designó como docente de tiempo completo en el Instituto Francisco José de Caldas de Villavicencio; así mismo se encuentra el acta de posesión 9488 del 24 de septiembre de 1973, en la que se evidencia que tomó posesión del cargo ante el secretario de educación y el jefe de personal de la Gobernación del Meta.; además, del Formato para la expedición de la historia laboral de la Secretaría de Educación del Meta, en la que se evidencia esta información; motivo por el cual ese interregno es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada.

Sobre el particular, la Sala precisa que, respecto a la valoración de pruebas pertinentes para acceder a un derecho de carácter pensional, la jurisprudencia de esta Sala unificó su jurisprudencia en la sentencia CE-SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), indicando lo siguiente34: “Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial”.

(Negrilla fuera de texto) Así las cosas, para la Sala son válidos, a efectos reconocimiento de pensión gracia de jubilación, los tiempos de servicio acreditados por la accionante con los documentos aportados. En segundo lugar, en lo concerniente al lapso laborado por la accionante desde el 10 de agosto de 1994 hasta el 26 de septiembre de 2014 (fecha en la que adquirió el estatus), obra Decreto 683 del 22 de julio de ese año, que da cuenta que el alcalde mayor de Cartagena la nombró en propiedad, en el área de ciencias sociales; en la Concentración Educativa Mercedes Abrego y el acta de posesión 051 del 10 de agosto de 1994, ante el alcalde de Cartagena; así mismo el formato para la expedición de historia laboral confirma que se vinculó en esa fecha como docente, por igual, el formato para la expedición de salarios; de lo que se colige entonces que su vinculación es de naturaleza territorial.

Ahora bien, la UGPP en los alegatos de conclusión de este recurso, sostuvo que, en atención a la vigencia de la Ley 91 de 1989 en concordancia con la Ley 60 de 1993, los docentes vinculados al servicio sólo gozarán del régimen vigente para pensionados del sector público nacional. En consecuencia, alegó que los tiempos prestados por la accionante con posterioridad al 10 de agosto de 1994 no son válidos para efectos de pensión gracia, Al respecto, precisa la Sala que el régimen prestacional no debe confundirse con el tipo de vinculación del docente; de modo que si bien la Ley 91 de 1989 fijó las reglas que debían regir a los maestros vinculados con anterioridad y posterioridad a dicho momento y la asunción de responsabilidades por parte de la nación y las entidades territoriales, lo cierto es que ello no conllevó a que el tipo de vinculación del docente mutara a nacional, pues esta se encuentra determinada por «la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».

Así las cosas, concluye la sala que el tiempo de servicio desde el 10 de agosto de 1994, es de carácter territorial y, en consecuencia, puede ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia, como lo concluyó el a quo. En el mismo sentido, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Finalmente, la UGPP alegó que se trata de una docente nacional porque en el formato para el certificado de historia laboral consecutivo 0 del 10 de marzo de 2016 se advierte que es una docente nacional. En cuanto a la valoración probatoria del formato único para la expedición de certificado de salarios en el que se indica que el régimen de pensiones es nacional, se precisa que en este caso el ente territorial se refiere al régimen prestacional aplicable a la actora y no al tipo de vinculación docente que ostentaba.

De suerte que dicha certificación no obsta para definir, como ya se dijo, que el docente contaba con vinculación territorial, circunstancia que se desprende efectivamente del acto administrativo de nombramiento y la posesión. Al respecto, esta Corporación, en sentencias como la del 29 de agosto de 1997; del 22 de enero de 2015; del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022, establecieron criterios interpretativos uniformes que resultan acertados e inequívocos para definir la categoría de una plaza docente y el tipo de vinculación, en los siguientes términos: «Así las cosas, el criterio que ha aplicado la jurisprudencia de esta Sección para concluir si una plaza docente es de carácter nacional, nacionalizado, departamental, municipal o distrital parte de que así lo haya definido el legislador.

La prueba de la naturaleza de la vinculación requiere copia de los actos administrativos de nombramiento o certificaciones de que la plaza a ocupar tenga tal condición, lo cual se acompasa con lo dispuesto por el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 y con las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, en torno a la conservación de la expectativa que se consagró en el artículo 15 ibidem para lograr el reconocimiento de la pensión gracia luego de la entrada en vigor de la misma Ley 91 de 1989.

Ahora bien, aspectos tales como el régimen salarial y prestacional, la entidad de previsión social a la que se realizaron los aportes para pensión y la entidad que asume la financiación de la pensión ordinaria de jubilación no se han considerado determinantes para que se estime que una plaza docente es de carácter nacionalizado o territorial.

Ello como consecuencia de la evolución normativa de la prestación, así como de la competencia para expedir las normas salariales y prestacionales de los empleados públicos». A manera de corolario, se tiene que la demandante colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestra territorial por veinte (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (24 de septiembre de 1973), contar con 50 años de edad (los cumplió el 12 de octubre de 1999) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (lo cual no ha sido objeto de controversia), razones por las que es dable acceder al reconocimiento de la referida prestación, como lo dispuso el a quo. 2.4 Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.