Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Bogotá D.C., nueve (9) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2025 05292 00 Accionante: CARMEN JULIA MARTÍNEZ SÁNCHEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando la controversia planteada por la parte actora pretende reabrir el debate resuelto por el juez natural SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Carmen Julia Martínez Sánchez en contra de la sentencia proferida el 27 de junio de 2025 por la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 11001 33 35 016 2023 00051 00/01.

1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Carmen Julia Martínez Sánchez, actuando por conducto de apoderada, promovió acción de tutela en contra de la providencia indicada supra, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: “[…]

PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS las sentencias emitidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”, en la providencia de fecha 27 de junio de 2025 que CONFIRMO (sic) lo ordenado en la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO DIECISEIS (16) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA de fecha 19 de marzo de 2025, mediante la cual NEGO (sic) a las suplicas (sic) de la demanda, dentro del proceso con radicado No. 11001333501620230005101. 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05292 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 05292 00 Accionante: Carmen Julia Martínez Sánchez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN – A- a proferir sentencia de fondo ORDENANDO al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión de la señora REVOCANDO el fallo emitido por el Juzgado 16 Administrativo del Circuito de Bogotá y ORDENANDO al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión de la señora CARMEN JULIA MARTINEZ SANCHEZ, incluyendo TODOS los factores salariales devengados a la fecha del retiro del servicio, además de los ya reconocidos, mediante las resoluciones que da cumplimiento a fallo judicial y la que reliquida la mesada pensional al retiro del servicio […]”.

(Negrilla y mayúsculas originales del escrito de tutela).

2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que cotizó al sistema pensional desde el 11 de mayo de 1994 hasta el 1 de agosto de 2021 y que, mediante Resolución nro. 0634 del 17 de febrero de 2011 se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación, con efectos a partir del 2 de mayo de 2010, equivalente al 75% del promedio del salario del año de servicio anterior al cumplimiento del estatus pensional.

Señaló que “mediante resolución No 6877 del 15 de julio de 2019, el Fondo Nacional del Magisterio da cumplimiento a fallo judicial, incluyendo factores salariales (SALARIO BASICO, PRIMA ESPECIAL, VACACIONES Y NAVIDAD), devengados al cumplimiento del estatus pensional”2. Continuó relatando que, con ocasión al retiro del servicio, por medio de la Resolución nro. 2830 del 28 de marzo de 2022 el FOMAG reliquidó su mesada pensional, pero solo incluyó como factor salarial la asignación básica, la bonificación mensual y la bonificación pedagógica.

Indicó que “conforme a lo anterior, se interpuso demanda de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, la cual por reparto le correspondió al Juzgado 16 Administrativo de Bogotá con el radicado11001333501620230005100 en donde fueron surtidos todos los trámites legales, hasta el día 19 de marzo de 2025, cuando el despacho antes mencionado profiere la respectiva sentencia, la cual resuelve NIEGA LAS SUPLICAS DE LA DEMANDA”3.

Inconforme con la decisión anterior, interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, la confirmó. Manifestó que “(…) la presente ACCION DE TUTELA, versa en aras de garantizar el debido proceso, el Mínimo vital, Derechos adquiridos, Seguridad jurídica y 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05292 00. 3 Ibidem.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 05292 00 Accionante: Carmen Julia Martínez Sánchez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Seguridad Social, en razón a que, frente a los actos administrativos proferidos por el FOMAG, tanto del reconocimiento de la Pensión Vitalicia de Jubilación, como del ajuste realizado, NO se tuvieron en cuenta todos los factores devengados, además de los ya reconocidos, por mi poderdante en el año anterior a la fecha del estatus pensional, los cuales fueron devengados por mi representado y se encuentra reglamentado en el Decreto 1045 de 1978 en concordancia a lo preceptuado en el Acto legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, normatividad de mayor rango constitucional, de la Ley 62 de 1985 y de sentencias de Unificación (…)”4.

Sostuvo que “tanto el FOMAG, como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca han violentado las normas concernientes al NO tener en cuenta todos los factores devengados, además de los ya reconocidos, por mi poderdante en el año anterior a la fecha del retiro del servicio, incurriendo en defecto sustantivo, al desconocer el precedente respecto de la normatividad y jurisprudencia que le debe ser aplicada al presente caso”5.

Aclaró que con la presentación de esta acción de tutela no pretende reabrir una tercera instancia, sino que su intención es que se garanticen sus derechos fundamentales y principios constitucionales, tal como lo ordena la Ley, en pro de dar total aplicación a lo preceptuado en la Constitución Política de Colombia comoquiera que, según afirmó, “se ha incurrido en un error de aplicación a la norma”6.

Resaltó que “a mi representada le fueron reconocidos TODOS los factores salariales devengados al cumplimiento de su status pensional y dicho reconocimiento, se llevó mediante SENTENCIA JUDICIAL, es decir, ya fueron adquiridos y no puede una normatividad posterior desmejorar el patrimonio de la docente”7. Adujo que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital.

En cuanto al derecho a la igualdad, aseveró que “en casos similares (…) los despachos judiciales tanto en primera instancia como en segunda instancia, han aplicado en debida forma el precedente judicial del Consejo de Estado relacionado con la manera en que se deben reliquidar las pensiones de los empleados públicos en virtud de la Ley 91 de 1989, sin pasar por improvisto el Acto legislativo 01 de 2005, el cual ratifica que en las pensiones deberán de tenerse en cuenta los factores salariales sobre los que se realizaron cotizaciones”8.

Al respecto, citó las siguientes providencias: 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Ibidem. 7 Ibidem. 8 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 05292 00 Accionante: Carmen Julia Martínez Sánchez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Sentencia del 13 de febrero de 2025 proferida por la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso identificado con el radicado nro. 25000 23 42 000 2019 01210 01;

(ii) Sentencia del 17 de marzo de 2025 dictada por la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso identificado con el radicado nro. 11001 33 35 007 2024 00185 00/01; (iii) Sentencia del 11 de julio de 2023 dictada por la Subsección F, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso identificado con el radicado nro. 11001 33 35 029 2021 00343 00/01;

(iv) Sentencia del 22 de septiembre de 2023 dictada por la Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso identificado con el radicado nro. 11001 33 35 030 2022 00086 00/01; (v) Sentencia del 26 de septiembre de 2023 dictada por la Subsección F, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso identificado con el radicado nro. 11001 33 35 021 2022 00042 00/01;

(vi) Sentencia del 4 de octubre de 2023 dictada por la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso identificado con el radicado nro. 11001 33 35 013 2021 00251 00/01. (vii) Sentencia del 11 de octubre de 2023 proferida por la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso identificado con el radicado nro. 11001 33 35 013 2021 00251 00/01;

(viii) Sentencia del 15 de noviembre de 2023 dictada por la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso identificado con el radicado nro. 11001 33 42 050 2022 00445 00/01. Frente al debido proceso, argumentó que “se vulnera (…) cuando la autoridad judicial en el presente asunto aplica de manera errada el precedente judicial del Consejo de Estado, tomando una decisión que no es razonable frente al asunto sin una fundamentación conforme a derecho, más aún cuando existe un rango constitucional como es el bloque de constitucionalidad, que para estos efectos es el Acto legislativo 01 de 2005, al indicar que para la liquidación de pensiones deben de tenerse en cuenta las cotizaciones realizadas por el aportante al sistema pensional, pues el sustento jurídico que se ha venido dando es apartado del rango constitucional que tiene el ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005, pues no se están teniendo en cuenta los factores sobre los cuales se realizaron las correspondientes cotizaciones (…)”9. 9 Ibidem.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 05292 00 Accionante: Carmen Julia Martínez Sánchez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alegó que “la liquidación de la mesada pensional debe de ser con los siguientes factores COTIZADOS y/o determinados por Ley: - BONIFICACION MENSUAL - SUELDO - BONIFICACION PEDAGOGICA - PRIMA ESPECIAL - PRIMA DE NAVIDAD - PRIMA DE VACACIONES”10.

Sobre el derecho fundamental a la seguridad social expuso que “(…) a mi representada se le está vulnerando específicamente este Articulo (48) de la Constitución Política de Colombia, Maxime, cuando el Acto Legislativo 01 de 2005, precisamente adicionó a este articulo algunos incisos y parágrafos entre otros el siguiente: Artículo 1° (…) "Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión" (…)”11. En lo que al mínimo vital respecta, explicó que “(…) al no haber proferido una sentencia conforme a derecho le ha generado no solo inconvenientes económicos sino emocionales y familiares que han desmejorado su calidad de vida, ya que no se reajusto (sic) la mesada pensional conforme a derecho (…)”12.

Por último, agregó que la providencia cuestionada también trasgrede los principios de favorabilidad en materia laboral, seguridad jurídica, protección del erario y sostenibilidad financiera del sistema.

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 26 de agosto de 202513 a través de la ventanilla virtual de esta Corporación y correspondió por reparto a esta Sección que, por auto del 29 de agosto de 202514 la admitió y dispuso notificar15 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, como parte accionada, así como vincular16 al Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá, a la Nación- Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del 10 Ibidem. 11 Ibidem. 12 Ibidem. 13 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05292 00. 14 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05292 00. 15 Esta orden se cumplió el 9 de septiembre de 2025.

Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05292 00. 16 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 05292 00 Accionante: Carmen Julia Martínez Sánchez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Magisterio (FOMAG) y al Distrito de Bogotá - Secretaría de Educación Distrital, como terceros interesados en el resultado del proceso.

De igual forma, se requirió al Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá y a la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que allegaran copia digital del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 11001 33 35 016 2023 00051 00/01, el cual fue remitido17. 3.2.

La titular del Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá allegó escrito18 en el que hizo un breve recuento de las actuaciones adelantadas en el proceso ordinario y solicitó que se declare improcedente la acción de tutela o, en su defecto, se nieguen las pretensiones al considerar que no se ha vulnerado derecho fundamental alguno. 3.3.

El jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá presentó escrito19 en el que solicitó que se rechace la acción de tutela por improcedente. Al respecto, indicó que no se cumple con ninguno de los requisitos específicos establecidos por la jurisprudencia constitucional para que sea procedente la acción de tutela incoada y que, por el contrario, lo que pretende la parte accionante es revivir, en sede de tutela, la discusión jurídica frente a la decisión tomada por el tribunal accionado. 3.4.

El magistrado ponente de la sentencia acusada rindió informe20 en el que sostuvo que las pretensiones de la accionante no están llamadas a prosperar, por cuanto la confirmación de la decisión de primera instancia y lo resuelto en la alzada se apoya en providencias del Consejo de Estado y en la normatividad aplicable al caso en concreto. 3.5.

La profesional especializado de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Educación Nacional radicó escrito21 en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela. Señaló que “(…) el Ministerio de Educación Nacional no es la entidad que profirió la sentencia objeto de cuestionamiento, ni se advierte en el libelo cuál es la acción u omisión atribuible a esta Cartera Ministerial que amerite su vinculación a este 17 Visto en los índices 9 y 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05292 00. 18 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05292 00. 19 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05292 00. 20 Visto en los índices 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05292 00. 21 Visto en los índices 14 y 15 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05292 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 05292 00 Accionante: Carmen Julia Martínez Sánchez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trámite. Nos separamos tangencialmente de cualquier imputación de vulneración de derechos fundamentales, pues este Ministerio no ha desplegado acción u omisión alguna que pueda derivar en la configuración de una vía de hecho judicial (…)”.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA

4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199122 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,23 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202124, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201925, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones. 4.2.

HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente26: 4.2.1. La señora Carmen Julia Martínez Sánchez, por intermedio de apoderada judicial, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el Distrito de Bogotá – Secretaría de Educación Distrital, con el fin que se declarara la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución nro. 8529 del 11 de agosto de 2022, por medio del cual se le negó la reliquidación de su pensión; y el oficio nro.

S2022-252720 del 3 de agosto de 2022, mediante el cual se le negó el descuento de aportes a seguridad social sobre la totalidad de los factores salariales devengados durante su vinculación laboral. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condenara a las entidades demandas a (i) realizar “los descuentos sobre los factores que se solicitan para su inclusión y a su vez efectúe el aporte de los mismo al sistema pensional”; y a (ii) reliquidar la mesada pensional, incluyendo los factores de asignación básica, prima 22 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 23 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 24 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 25 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 26 Lo que se desprende del expediente del proceso identificado con el radicado nro. 11001 33 35 016 2023 00051 01.

Visto en los índices 9 y 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05292 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 05292 00 Accionante: Carmen Julia Martínez Sánchez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especial, prima de vacaciones y prima de navidad, reconocidos mediante sentencia judicial por el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá. 4.2.2.

La demanda le correspondió al Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá que, en sentencia del 19 de marzo de 2025 negó las pretensiones. 4.2.3. Inconforme con la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 27 de junio de 2025 la confirmó al considerar lo siguiente: “[…] Inicialmente se debe indicar que a la demandante se le reconoció pensión de jubilación por aportes con fundamento en la Ley 71 de 1988, pero en la reclamación administrativa que dio lugar al presente medio de control y en la demanda se solicitó la reliquidación pensional en los términos de la Ley 33 de 1985, la que también le resulta aplicable a la demandante al acreditar 20 años de servicio público.

Bajo este contexto se tiene entonces que la demandante, afiliada al FOMAG y vinculada a la docencia oficial desde el 1º de mayo de 1955, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y la Ley 33 de 1985 con sus respectivas modificaciones (Ley 62 de 1985), conforme a los cuales se obtiene la pensión a partir de 55 años de edad y 20 años de servicios.

Dicho lo anterior a la parte demandante se le aplicó la mencionada Ley 71 de 1988 y adquirió el estatus pensional el 1º de mayo de 2010 cuando cumplió los 55 años de edad, ya que nació el 1º de mayo de 1955, y los 20 años de servicio público y privado los había cumplido con anterioridad, tal como se determinó en la Resolución N° 0634 del 17 de febrero de 2011, a través de la cual se le reconoció pensión de jubilación por aportes.

También se tiene que a la parte demandante se le ajustó dicha pensión, mediante Resolución Nº 6877 del 15 de julio de 2019, la que dio cumplimiento a un fallo judicial, al valor de $1.962.523, efectiva a partir del 2 de mayo de 2010, pero con efectos a partir del 22 de febrero de 2014 por prescripción trienal, teniendo en cuenta el 75% del salario promedio mensual devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.

Ahora bien, en cuanto a los factores que reclama la parte demandante se advierte que, según formato único para expedición de certificado de salarios del 13 de julio de 2022 proferido por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., la demandante devengó del 1º de enero de 2020 al 30 de julio de 2021: sueldo, prima especial, bonificación pedagógica, prima de servicios, bonificación mensual, prima de vacaciones y prima de navidad; sin que se indique sobre qué factores se realizaron cotizaciones.

En la Resolución N° 2830 del 28 de marzo de 2022, por medio de la cual se reliquidó la pensión vitalicia de jubilación de la demandante, la entidad demandada liquidó la mesada pensional en cuantía del 75% del salario promedio mensual devengado durante el último año de servicios a la fecha de retiro definitivo, esto es, teniendo en cuenta como factores de liquidación la asignación básica, y las bonificaciones mensual y pedagógica, sin que haya lugar a incluir los otros factores devengados por la demandante en el último año anterior al retiro del servicio, ya que no se demuestra que se encuentren enlistados en el artículo 3º de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985, y la liquidación de la pensión no puede incluir factores sobre los cuales no se realizaron cotizaciones con destino a seguridad Radicación: 11001 03 15 000 2025 05292 00 Accionante: Carmen Julia Martínez Sánchez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co social, como se pretende en la demanda.

Advirtiendo que no se acredita la realización de cotizaciones durante el año anterior al retiro del servicio sobre los otros factores reclamados por la demandante. La parte demandante argumenta en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia que “es el mismo Estado quien facilita el acceso efectivo del derecho a la pensión jubilación con la inclusión de la totalidad de factores salariales, estableciendo trámites que agilizan el pago de aportes por conceptos sobre los cuales no se hayan realizado”.

Tal afirmación no permite concluir a la Sala que para que se acceda a la pretensión de reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la parte demandante con la totalidad de los factores devengados en el año anterior al retiro del servicio, se obligue a la parte demandada a realizar la cotización sobre aquellos factores que no lo hizo, ya que de conformidad con la sentencia de unificación citada en el fundamento normativo de esta providencia, para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes y para el presente caso no se acredita que la parte demandada haya omitido la obligación de cotizar sobre los factores que por ley le correspondía hacerlo.

Es de advertir que para el presente caso no tiene incidencia lo ordenado en la sentencia del 18 de junio de 2018 proferida por el Juzgado Cincuenta y Cuatro (54) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. – Sección Segunda, y cumplida mediante Resolución N° 6877 del 15 de julio de 2019, por cuanto dicha providencia se refirió a la reliquidación de la mesada pensional devengada por la demandante con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición pensional; y la reclamación administrativa que dio lugar al presente medio de control y las pretensiones de esta demanda se dirigen a la reliquidación pero con la inclusión de todos los factores salariales devengados por la demandante en el año anterior al retiro del servicio.

Aclara esta Sala de Decisión que si bien venía, en casos similares al sub examine, ordenando la reliquidación pensional con inclusión de la totalidad de factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus o del último año de retiro, según fuera el caso, en aplicación de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; en consideración a los pronunciamientos de unificación de esa misma corporación de 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019, se acoge a lo allí señalado, en tanto en ellos se fijan no sólo las reglas y subreglas para la interpretación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino que además fijan de manera general las condiciones en que deben liquidarse este tipo de prestaciones de manera general a la luz de la Ley 33 de 1985, y los supuestos fijados en los artículos 1 y 48 de la Constitución Política […]”.

(Subrayado fuera de texto).

4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios Radicación: 11001 03 15 000 2025 05292 00 Accionante: Carmen Julia Martínez Sánchez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.

El primer requisito de procedencia que el juez constitucional debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.3.1.

Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”27.

Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.

A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades28: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.

(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 27 Corte Constitucional.

Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 28 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. Radicación: 11001 03 15 000 2025 05292 00 Accionante: Carmen Julia Martínez Sánchez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia29.

De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 4.3.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, analizará el tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal” (…)”30.

(Se destaca). En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.

Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”. En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso y la jurisprudencia aplicable, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.

La Sala advierte que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. 29 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 30 Corte Constitucional. Sentencia SU 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2025 05292 00 Accionante: Carmen Julia Martínez Sánchez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ello, debido a que, a través de la solicitud de amparo, la parte actora pretende reabrir la controversia resuelta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que sus inconformidades están encaminadas a cuestionar lo decidido en la sentencia acusada, “al NO tener en cuenta todos los factores devengados, además de los ya reconocidos, por mi poderdante en el año anterior a la fecha del retiro del servicio”31.

Lo anterior, con el fin de insistir en que “la liquidación de la mesada pensional debe de ser con los siguientes factores COTIZADOS y/o determinados por Ley: - BONIFICACION MENSUAL - SUELDO - BONIFICACION PEDAGOGICA - PRIMA ESPECIAL - PRIMA DE NAVIDAD - PRIMA DE VACACIONES”32, lo cual ya fue objeto de debate en el proceso ordinario. Bajo dicho contexto, la Sala observa que la accionante está utilizando la acción de tutela como una tercera instancia o recurso adicional para cuestionar lo resuelto por el juez natural de la causa, por lo que se concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional aludida en precedencia, la petición de amparo no cumple con el tercer criterio de la relevancia constitucional.

Ahora, en cuanto al argumento expuesto por la parte actora respecto a “[los] casos similares” en los que otros despachos “han aplicado en debida forma el precedente judicial del Consejo de Estado relacionado con la manera en que se deben reliquidar las pensiones de los empleados públicos en virtud de la Ley 91 de 1989, sin pasar por improvisto el Acto legislativo 01 de 2005, el cual ratifica que en las pensiones deberán de tenerse en cuenta los factores salariales sobre los que se realizaron cotizaciones”33, y para ello citó varias sentencias, la Sala advierte que no se acredita un desconocimiento del precedente porque dichas decisiones no constituyen precedente vinculante.

En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.

Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, 31 Aparte del escrito de tutela.

Visto en los índices 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05292 00. 32 Ibidem. 33 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 05292 00 Accionante: Carmen Julia Martínez Sánchez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.

En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.

Bajo tales circunstancias, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.

Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida; pero ese no es el supuesto en el caso que aquí se examina.

Por lo anotado, sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la señora Carmen Julia Martínez Sánchez, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. Radicación: 11001 03 15 000 2025 05292 00 Accionante: Carmen Julia Martínez Sánchez 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado (E) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.