Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2023-00114-00 (3719-2023) Demandantes: Angélica Xiomara Rosado Bayona y otros Demandadas: Dirección Nacional de Bomberos de Colombia − DNBC Tema: Resuelve suspensión provisional Auto interlocutorio El Despacho decide sobre la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte demandante.

ANTECEDENTES Los señores Angélica Xiomara Rosado Bayona, Edgardo Mandón Arenas, Juan Carlos Puerto Prieto, Freddy Andrés Farfán Moreno, Marisol Mora Bustos, Miguel Ángel Franco Torres y Rubén Darío Rincón Sánchez, en ejercicio del medio de control nulidad dispuesto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), formularon demanda en orden a que se declare la nulidad parcial del artículo 2 de la Resolución 81 del 3 de mayo de 2019 «Por medio de la cual se ajusta el Manual Específico de Funciones, Requisitos Generales y Competencias Laborales para los empleados de la planta de personal de la Dirección nacional de Bomberos», expedida por la DNBC1.

En escrito separado, solicitaron la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los apartes demandados con el ánimo de que cese la vulneración aparente del ordenamiento jurídico, para evitar eventuales perjuicios a los derechos de los trabajadores que se encuentran vinculados en los empleos modificados en los requisitos de estudio, pues actualmente se desarrolla un proceso de selección para la provisión de estos.

Adicionalmente, expusieron las generalidades y teleología 1 Específicamente, las modificaciones relacionadas con los siguientes empleos: i) Profesional Especializado, código 2028, grado 12; ii) Auxiliar Administrativo, código 4044, grado 21; iii) Técnico Administrativo, código 3124, grado 18; iv) Profesional Especializado, código 2028, grado 19; v) Profesional Especializado, código 2028, grado 23, ubicados en distintas áreas funcionales, según se detalla en el hecho 6.2. de la demanda (Archivo digital de demanda subsanada, índice 19 de la plataforma Samai).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 11001-03-24-000-2023-00114-00 (3719-2023) sobre la procedencia de las medidas cautelares definida por la jurisprudencia del Consejo de Estado, conforme lo previsto en el artículo 230 del CPACA. TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA Mediante auto del 30 de enero de 20242, se admitió la demanda y se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional formulada.

Dentro de la oportunidad correspondiente de traslado, la entidad demandada se pronunció de la siguiente forma: Dirección Nacional de Bomberos de Colombia3. Que los demandantes no presentaron una argumentación sólida en el escrito de solicitud de medida cautelar, sino una declaración general y poco detallada que no proporciona suficientes fundamentos para el decreto de la medida, de la cual no se identifica plenamente el perjuicio irremediable exigido en el numeral 4.° del artículo 231 del CPACA.

Añadió que no se probaron los supuestos perjuicios, pues no basta la mera existencia del acto para presumirlos, y que no se demostró la contradicción entre el acto enjuiciado y el ordenamiento jurídico. En síntesis, sostuvo el incumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la medida solicitada. CONSIDERACIONES El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, expresando que a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia; y agrega que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

El artículo 230 de la citada disposición indica que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones -si se ha contestado la demanda-, esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. Por su parte, el artículo 231, consagra que para la procedencia de la medida cautelar es necesario estudiar los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata de un medio de control de 2 Índice 21 de la plataforma Samai. 3 Índice 31, ídem.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 11001-03-24-000-2023-00114-00 (3719-2023) nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados. Como se puede apreciar, no se requiere que la violación sea manifiesta, sino que de la confrontación del acto con las normas vulneradas se pueda deducir la ilegalidad del mismo.

Ello implica dilucidar, los siguientes supuestos: i) vigencia de las normas; ii) examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las normas supuestamente infringidas; iii) jerarquía normativa; iv) posibles antinomias; iv) ambigüedad normativa; v) sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.; vi) integración normativa; vii) criterios y postulados de interpretación; viii) jerarquía de los criterios y postulados de interpretación, entre otros4.

Resolución del caso concreto La Resolución 81 del 3 de mayo de 2019 reformó el Manual Específico de Funciones, Requisitos Generales y Competencias Laborales para los empleados de la planta de personal de la DNBC. En la solicitud de suspensión provisional, los demandantes argumentaron que dicho acto administrativo vulnera el ordenamiento jurídico y que el decreto de la medida «[…] persigue evitar situaciones jurídicas que impliquen un presunto detrimento de derechos de los trabajadores que se encuentran vinculados en los empleos mencionados en el hecho 6.2 de la demanda»5.

La DNBC se opuso a la solicitud. Afirmó que los demandantes no cumplieron con la carga argumentativa inherente a su procedibilidad, entre otros asuntos, porque no acreditaron la infracción del ordenamiento y tampoco los perjuicios que supone la producción de efectos jurídicos del acto objeto de control. El Despacho advierte que negará la solicitud de medida cautelar por las razones que a continuación se exponen.

El deber de sustentación de las medidas cautelares se estableció en el primer inciso del artículo 229 del CPACA, según el cual «[…] a petición de parte debidamente sustentada […]» los jueces o magistrados son competentes para decretar las medidas cautelares que estimen pertinentes. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido esta carga procesal en los siguientes términos: 4 Así lo ha considerado la Sección Segunda, Subsección A, autos del 6 de septiembre de 2018, radicado: 11001-03-25-000-2018-00373-00(1397-18); del 27 de junio de 2019, radicado: 11001-03-25-000-2019-00171 00 (1058-2019); del 6 de septiembre de 2021, radicado: 11001032500020180037300 (1397-2018) acumulados; 11001032500020180032300 (1347-2018), 11001032500020180048300 (1854-2018) y 11001032500020180049100 (1862-2018). 5 Archivo digital de solicitud de medida cautelar allegada con la subsanación de la demanda, índice 19 de la plataforma Samai Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 11001-03-24-000-2023-00114-00 (3719-2023) «Según la norma trascrita, tratándose de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el solicitante tendrá la carga procesal de sustentar razonadamente en qué consiste la violación de las normas superiores que genera o generó el acto acusado, para que sea a partir de esa sustentación, en conjunto con el análisis de las pruebas allegadas con la respectiva solicitud (si es del caso), que el operador judicial realice la valoración inicial (o primigenia) de legalidad del acto y determine si existe mérito o no para el decreto de dicha cautela» (énfasis fuera de texto)6.

No se advierte un desarrollo argumentativo suficiente que permita evidenciar la contradicción del acto objeto de control judicial y las normas superiores, a tal punto, que en la solicitud de la medida no se relacionaron las normas presuntamente vulneradas. Sin embargo, se aplicará lo previsto en el primer inciso del artículo 231 del CPACA, según el cual: «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado […]» (énfasis fuera de texto).

De allí que, si bien no se expuso con suficiencia la discordancia normativa en el escrito aparte, es deber del juez extraer los argumentos de la demanda, siempre que razonablemente permitan el contraste normativo. En la demanda de nulidad se refiere la transgresión de los artículos 2, 6, 29 y 209 de la Constitución Política7, pero se prescinde totalmente del análisis y sustentación necesarios que permitan advertir la supuesta vulneración alegada.

Precisamente, el conflicto entre un acto de la Administración y las normas de rango constitucional requiere un ejercicio hermenéutico que permita identificar reparos determinados, por lo que no es suficiente la sola enunciación genérica de su transgresión o conflicto pues, se reitera, debe exponerse de forma clara y razonada los argumentos de censura en contra del acto enjuiciado.

No se indicó la vulneración de leyes y, en cuanto a los reglamentos, se planteó la transgresión de los artículos 2.2.3.5, 2.2.2.4.9, 2.2.2.6.1 y 2.2.2.7.5 del Decreto 1083 de 2015. El Despacho estudiará la contradicción del acto con estas disposiciones. El artículo 2.2.3.5 prevé que, para efectos de la identificación de las disciplinas académicas de los empleos que exijan la aprobación de estudios en educación superior, «[…] las entidades y organismos identificarán en el manual de funciones y de competencias laborales los Núcleos Básicos del Conocimiento -NBC- que contengan las disciplinas académicas o profesiones, de acuerdo con la clasificación establecida en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior -SNIES, tal como se señala a continuación: […]» (énfasis fuera de texto).

Según lo proponen los demandantes, la 6 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A, sentencia del 14 de septiembre de 2022, radicado interno: 3881-2019 y Sección Primera, auto del 3 de diciembre de 2012, radicado: 11001-03-24-000-2012- 00290-00). 7 Que, en su orden, aluden a los fines esenciales del Estado, el principio de competencia, el debido proceso y los principios de la función administrativa.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 11001-03-24-000-2023-00114-00 (3719-2023) modificación del artículo 2 de la Resolución 81 de 2019 se expresó en uso de conceptos que corresponden con áreas de conocimiento y no núcleos básicos de conocimiento, de donde extraen la infracción del ordenamiento.

Pese a lo anterior, el artículo 2.2.3.5 se ubica en el Título 3 del Decreto 1083 de 2015, que versa sobre «Requisitos generales para los empleados públicos de los distintos niveles jerárquicos de los organismos y entidades del orden territorial» (énfasis fuera de texto). Según el artículo 2.2.3.1, las disposiciones de este título son aplicables a los organismos y entidades del nivel territorial.

Teniendo en cuenta que la DNBC es una entidad del orden nacional, la Sala no observa la vulneración de la norma, simplemente porque el supuesto de hecho no está dentro de su ámbito de aplicación. Ahora bien, el artículo 2.2.2.4.9 reproduce la redacción del 2.2.3.5, pero es aplicable a las entidades del orden nacional, según lo ordena el artículo 2.2.2.1.1 y en el marco del Título 2 «Funciones y requisitos generales para los empleos públicos de los distintos niveles jerárquicos de los organismos y entidades del orden nacional».

Sin embargo, esto no supone que deban suspenderse los efectos del acto enjuiciado y, por el contrario, esto será objeto de pronunciamiento en la sentencia. No basta con afirmar que, como la Resolución 81 de 2019 expresó los requisitos de formación en áreas de conocimiento y no en núcleos básicos de conocimiento, entonces contraviene el Decreto 1083 de 2015.

Como lo ha explicado esta Sección, «[u]n área de conocimiento consiste en la agrupación de programas académicos que tienen cierta afinidad en sus contenidos, en campos específicos del conocimiento o en campos de acción de la educación superior cuyos propósitos de formación conduzcan a la investigación o al desempeño de ocupaciones, profesiones y disciplinas»8.

Mientras que los núcleos básicos de conocimiento permiten la clasificación de las áreas en campos, disciplinas o profesiones esenciales. En otros términos, los núcleos básicos de conocimiento, individualmente considerados, son especies del género «áreas de conocimiento». Solo para ejemplificar, según dispone el artículo 2.2.2.4.9, el área de conocimiento en «Bellas Artes» se compone por los núcleos básicos de conocimiento en: artes plásticas, visuales y afines; artes representativas; diseño; música; publicidad y afines; y otros programas asociados a Bellas Artes.

Por lo anterior, existen dos interpretaciones razonables para las disposiciones del artículo 2 de la Resolución 81 de 2019. La primera, que podría denominarse restrictiva, consiste en que, como los requisitos de formación académica se expresaron en áreas de conocimiento y no en núcleos básicos de conocimiento, entonces contraviene la regulación del Decreto 1083 de 2015, en cuanto «[…] las 8 Consejo de Estado.

Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 26 de enero de 2023. Exp. 11001032500020210020900 (1324-2021). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 11001-03-24-000-2023-00114-00 (3719-2023) entidades y organismos identificarán en el manual específico de funciones y de competencias laborales, los Núcleos Básicos del Conocimiento –NBC– que contengan las disciplinas académicas o profesiones […]».

La segunda es que la redacción del acto administrativo en clave de «áreas de conocimiento» supone la inclusión de todos los núcleos básicos de conocimiento que integran cada área. De lo anterior se concluye que existe una duda razonable, que implica negar la solicitud de la medida y realizar un estudio de fondo en la sentencia9. Por otra parte, se adujo la vulneración del artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083, según el cual: «Los organismos y entidades a los cuales se refiere el presente título expedirán el manual específico de funciones y de competencias laborales describiendo las funciones que correspondan a los empleos de la planta de personal y determinando los requisitos exigidos para su ejercicio. […] Corresponde a la unidad de personal, o a la que haga sus veces, en cada organismo o entidad, adelantar los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de competencias laborales y velar por el cumplimiento de las disposiciones aquí previstas».

Señalaron que la modificación de la Resolución 81 de 2019 no contó con el respectivo estudio exigido por la norma. El Despacho observa que, pese a contar con oposición a la solicitud de medida10 y contestación de la demanda11, no se allegó el estudio interno para la modificación. No obstante, esta no es la etapa procesal pertinente para determinar si se cumplió o no con el requisito, pues aún se dispone de oportunidades probatorias que permitan clarificar si este se realizó o no. Por último, respecto a la violación del artículo 2.2.2.7.5 del Decreto 1083 de 2015, según el cual, «[l]os organismos y entidades ajustarán sus manuales específicos de funciones y de competencias laborales, hasta el 17 de marzo de 2015.

Los manuales específicos vigentes, continuarán rigiendo hasta que se ajusten total o parcialmente». Igualmente, prevé que los jefes de personal deben verificar el cumplimiento de los requisitos y calidades requeridos para la posesión de los cargos. Sin embargo, los demandantes no desarrollaron el móvil de censura con suficiencia, pues no se explica con precisión cómo o en qué aspecto se ignora esta norma.

De todos modos, 9 En sentido similar: «Por consiguiente, la declaratoria de la medida suspensional deberá ser negada, luego de que existen dos o más interpretaciones plausibles sobre el punto de derecho que se analiza, pues ello conlleva, prima facie, una duda razonable en relación con la violación normativa puesta de presente, como en otras providencias ha sido explicado por el Despacho, e incluso por esta Sala de Sección» (Consejo de Estado.

Sección Quinta, Auto del 27 de junio de 2018. Rad. 11001-03-28-000-2018-00063-00) Criterio reiterado por la Sección Segunda en: Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A, Auto del 16 de diciembre de 2022. Exp. 11001032500020220031800 (2598-2022). 10 Índice 31, plataforma Samai. 11 Índice 35, ídem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 11001-03-24-000-2023-00114-00 (3719-2023) con el escrito de la contestación se allegó la Resolución 71 de 2015 que, de forma preliminar, permite concluir que se ajustó el manual de funciones oportunamente.

Por lo anterior, se concluye que en esta etapa procesal no se encuentra acreditada la vulneración de las normas citadas, que ameriten decretar la suspensión provisional, siendo necesario continuar con el trámite del proceso y, en consecuencia, se negará la medida cautelar solicitada. En consecuencia, se RESUELVE Primero. Negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del artículo 2 parcial de la Resolución 81 del 3 de mayo de 2019 «por medio de la cual se ajusta el Manual Específico de Funciones, Requisitos Generales y Competencias Laborales para los empleados de la planta de personal de la Dirección nacional de Bomberos», expedida por la DNBC.

Segundo. Reconocer personería al abogado Próspero Antonio Carbonell Tangarife, identificado con cédula de ciudadanía 8.786.698 y portador de la tarjeta profesional 118.256 como apoderado de la Dirección Nacional de Bomberos de Colombia − DNBC, según poder a él conferido visible en índice 31 de la plataforma Samai. Tercero. Háganse las anotaciones pertinentes en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente