Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Demandante: Henry Riaño Cristiano Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, Departamento de Casanare y Municipio de Paz de Ariporo1 Asunto: Resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Paz de Ariporo contra la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Casanare.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El señor Henry Riaño Cristiano, en adelante la parte demandante, presentó demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, el Departamento de Casanare y el Municipio de Paz de Ariporo, en adelante la parte demandada, con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos previstos en los literales e, g, h, l y 1 Cfr. Índice 3 del expediente digital, SAMAI.

Archivo denominado: 1_ED_001DEMANDA(.pdf) NroActua 3. Correspondiente al expediente digital visible en la sede judicial del Tribunal Administrativo de Casanare con el número único de radicación 850012333000202300007-00. Las referencias que se hacen en adelante corresponden a la precitada ubicación, salvo que se indique lo contrario. 2 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co m del artículo 4.º de la Ley 472 de 5 de agosto de 19982, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas3.

Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones4: “[…]

PRIMERO: Que se declaré la vulneración de los derechos colectivos, E) la defensa del patrimonio público, G) la seguridad y la salubridad pública, H) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública I) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y M) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, en pro y defensa de la ciudadanía (de) Paz de Ariporo.

SEGUNDO: Ordenar a los demandados, que se realice un cronograma donde se ilustre las actividades en materia de tránsito que se van a adelantar en defensa de los derechos de (sic) colectivos de los habitantes de Paz de Ariporo, igualmente, campañas pedagógicas y de sensibilización y culturización vial.

TERCERO: Ordenar a los demandados materializar la señalización vial (malla vial) por las vías urbanas del municipio, como lo son las señales horizontales o marcas en el pavimento, y las señales de información, reglamentarias, preventivas y transitorias que hallan (sic) lugar con el fin de evitar siniestros viales.

CUARTO: Ordenar la materialización de la semaforización en los puntos críticos del municipio de Paz de Ariporo, esto es, implementando los semáforos y quedando estos en total funcionamiento, al igual que la malla vial, para así cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos. (carrera 10 con calle 2 sur, carrera 10 con calle 5, carrera 10 con calle 9, carrera 11 con calle 9, carrera 7 con calle 2 sur, carrera 7 con calle 9, carrera 11 con calle 2 sur, carrera 7 con calle 9, carrera 7 con calle 16 y entre otros) […]”.

Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Advirtió la deficiencia en la prevención, control del tránsito y falta de señalización y semaforización en el área urbana del Municipio de Paz de Ariporo. 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 “[…] ARTICULO 4o.

DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: e) La defensa del patrimonio público. […] g) La seguridad y salubridad públicas. h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. […] l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. m) La realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes […]”. 4 Cfr. Índice 3 del Sistema de Gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: 1_ED_001DEMANDA(.pdf) NroActua 3. 3 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2. Manifestó la necesidad que en el área urbana del Municipio de Paz de Ariporo se mejore y complemente la señalización vial, así como, la instalación de semáforos, principalmente en puntos críticos, como lo son la carrera 11 con calle 2 sur, la carrera 11 con calle 9, la carrera 10 con calle 2 sur, la carrera 10 con calle 5, la carrera 10 con calle 9, la carrera 7 con calle 2 sur, la carrera 7 con calle 9, y la carrera 7 con calle 16, entre otros, con el fin de mitigar los altos índices de accidentalidad.

Actuaciones en primera instancia 4. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Casanare profirió auto de 25 de enero de 2023, mediante el cual admitió la acción de la referencia5. 5. La audiencia especial de pacto de cumplimiento se celebró el día 17 de mayo de 2023 y se declaró fallida al no llegar a una fórmula de arreglo entre las partes6. 6.

El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Casanare profirió auto de 28 de septiembre de 2023, mediante el cual corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran los escritos de alegación y el concepto, respectivamente7. Contestaciones de la demanda 7. La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional8 presentó escrito de 9 de febrero de 2023 en el que se opuso a las pretensiones formuladas, así9: 7.1.

Afirmó que la labor de señalización y semaforización no es competencia de esa Entidad. Asimismo, aseguró que el Municipio de Paz de Ariporo no cuenta con organismo de tránsito, ni con cuerpo operativo de control de tránsito y tampoco tiene suscrito convenio con la Policía. 7.2. Adujo que la Seccional de Tránsito y Transporte de Casanare ha realizado jornadas de sensibilización y conferencias de seguridad vial. 5 Cfr. índice 5 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: 4_AUTOADMISORIO(.pdf) NroActua 5. 6 Cfr. índice 36 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 34_AUDIENCIA_230700AUDIENCIAD(.pdf) NroActua 36. 7 Cfr. índice 36 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 62_AUTOTRASLADODEALEGATOSDECONCLUSION(.pdf) NroActua 62. 8 Mediante apoderado judicial. 9 Cfr. Índice 11 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: 14_RECIBEPORCORREOELECTRONICO_CONTESTACIONDEMANDAP(.pdf) NroActua 11. 4 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.3. Formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 8. El Departamento de Casanare10 presentó escrito de 13 de febrero de 202311 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló la excepción de ausencia de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, a su juicio, corresponde al Municipio de conformidad con lo previsto en el Plan de Desarrollo municipal “[…] reducir los índices de accidentalidad en el municipio, gestionar la pavimentación de vías urbanas, implementar el plan maestro de movilidad y seguridad vial del municipio, construir senderos peatonales y ciclo rutas en el área urbana […]”. 9.

El Municipio de Paz de Ariporo12 presentó escrito de 13 de febrero de 202313 en el que se opuso a las pretensiones formuladas así: 9.1. Formuló las excepciones de inexistencia del perjuicio invocado e inexistencia de vulneración o amenaza a derechos colectivos por parte del Municipio de Paz de Ariporo, improcedencia de la acción contra el Municipio de Paz de Ariporo e inexistencia de pruebas que sustenten la procedencia de la acción popular. 9.2.

Destacó que ha realizado actividades de sensibilización, culturización vial y señalización. Además, afirmó que tiene apropiaciones presupuestales para realizar el proyecto de señalización horizontal y marcas en el pavimento en las principales vías urbanas y, respecto del cual, ya está adelantada la etapa precontractual, existe el diseño, el proyecto de estudios previos y demás anexos que son parte integral del mismo.

Asimismo, sostuvo que el Municipio de Paz de Ariporo cuenta con un Plan de Movilidad en el que se indican los puntos en los cuales deben existir semáforos, sin embargo, por su costo no han podido instalarse porque el ente territorial no cuenta con recursos para ello. 9.3. Adujo que los accidentes de tránsito ocurridos en el Municipio son eventos constitutivos de casos fortuitos. 10.

En la etapa de alegatos de conclusión intervinieron el Departamento de Casanare14, la parte demandante15 y la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – 10 Mediante apoderada judicial. 11 Cfr. índice 13 del Sistema de Gestión Judicial. Archivo denominado: 16_RECIBEPORCORREOELECTRONICO_CONTESTACIONDEPARTAM(.pdf) NroActua 13. 12 Mediante apoderada judicial. 13 Cfr. índice 13 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: 17_RECIBEPORCORREOELECTRONICO_CONTESTACIONMUNICIPI(.pdf) NroActua 14. 14 Cfr. índice 68 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 65_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 68. 15 Cfr. índice 69 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 66_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 69. 5 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Policía Nacional16, que de manera general, reiteraron lo expuesto en la demanda y en las contestaciones de la demanda, respectivamente. 11.

El Ministerio Público presentó concepto en el que solicitó17: i) acceder a las pretensiones de la demanda de acción popular; y ii) ordenar al Municipio, entre otras cosas, adelantar los trámites administrativos y financieros con el fin de establecer la viabilidad de crear el organismo de tránsito en su jurisdicción. Sentencia proferida, en primera instancia18 12.

El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia proferida el 16 de noviembre de 2023, resolvió: “[…]

PRIMERO: EXONERAR de responsabilidad a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y al departamento de Casanare, por las razones indicadas en la parte motiva.

SEGUNDO: DECLARAR que EL MUNICIPIO DE PAZ DE ARIPORO, en cabeza de su alcalde transgredió los derechos colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y que los desarrollos urbanos se realicen respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes del casco urbano del (sic) Paz de Ariporo, acorde con lo considerado en la motivación.

TERCERO: Para garantizar su protección se disponen las siguientes medidas definitivas: a.- La realización de un estudio técnico sobre el tránsito en la cabecera del municipio de Paz de Ariporo que deberá incluir, entre otros: número de vehículos automotores que transitan por las calles y carreras de esa población; tipos de vehículos que transitan por allí; número de accidentes ocurridos en los últimos 5 años; posibles causas de los mismos; sitios donde ocurren con mayor frecuencia los accidentes, etc…Así mismo, las actividades, obras y demás que sean necesarias para reducir al mínimo los riesgos de accidentes, incluido un convenio con la Policía de Tránsito y Transporte, si lo considera necesario.

Ese estudio DEBERÁ realizarse en el término de 3 meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia. b.- Con fundamento en el estudio indicado en el literal anterior, el municipio de Paz de Ariporo deberá establecer cuáles medidas ejecutará: resaltos en las vías, lugar de ubicación de ellos, señalizaciones verticales u horizontales, así como sitio donde sean necesarias, y en general lo que el municipio considere pertinente con base en el estudio realizado.

Igualmente deberá analizar el costo de las obras y actividades a ejecutar, así como si cuenta con los dineros necesarios para ello; si sus recursos son insuficientes, así lo deberá certificar y con base en ello solicitar la ayuda al departamento de Casanare, quien deberá colaborar en razón de que también hace parte de las autoridades de tránsito, por una parte, y por otra, en virtud de los principios de subsidiariedad y 16 Cfr. índice 71 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: 68_MemorialWeb_AlegatosPolicIaNacional(.pdf) NroActua 71. 17 Cfr. índice 67 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 64_MemorialWeb_Concepto(.pdf) NroActua 67. 18 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_60FALLOPRIMERAINSTAN(.pdf) NroActua 2. 6 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concurrencia. De igual manera deberá establecer el cronograma de actividades y responsables.

Todo lo anterior NO DEBERÁ sobrepasar el término de 4 meses contados a partir del vencimiento del plazo indicado en el literal a. c.- La ejecución de las obras y actividades indicadas en el literal b, para lo cual se otorga un término de 6 meses contados a partir del vencimiento del plazo indicado en ese literal.

CUARTO: CONFORMAR el comité de verificación en la forma y con las funciones indicadas en el numeral 10 de las consideraciones.

QUINTO: NO CONDENAR en costas en la instancia.

SEXTO: ORDENAR la publicación de la parte resolutiva de esta sentencia en un diario de amplia circulación nacional a costa del municipio de Paz de Ariporo dentro de los cinco días hábiles siguientes a su ejecutoria y que acredite tal situación ante esta Corporación dentro de los 3 días siguientes al vencimiento del plazo anterior. Para el efecto, la Secretaría expedirá la correspondiente copia.

SÉPTIMO: ORDENAR a la Secretaría que remita copia de la demanda, del auto admisorio y de este fallo, a la Defensoría del Pueblo para los fines previstos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, relacionados con el registro público centralizado de acciones populares y acciones de grupo.

OCTAVO: Si el fallo no fuere apelado, MANTÉNGASE el expediente en Secretaría por el término y para los efectos establecidos en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, en concordancia con lo dispuesto por la Ley 1437 de 2011, en sus artículos 272 y siguientes […]”. Consideraciones del Tribunal 13. El Tribunal Administrativo de Casanare consideró que con las pruebas allegadas al proceso se demuestra la violación, por parte del Municipio de Paz de Ariporo, de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y que los desarrollos urbanos se realicen respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes de Paz de Ariporo. 14.

El Tribunal encontró demostrado que: i) no existe señalización adecuada en las calles y carreras de la cabecera municipal; ii) no hay control sobre el tránsito de vehículos; iii) las vías son inseguras e incluso se han producido accidentes en los que han resultado personas lesionadas y otras han fallecido; y iv) las campañas de sensibilización que se han realizado, además de insuficientes, no se han ejecutado en debida forma. 7 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de apelación19 15.

El Municipio de Paz de Ariporo20 interpuso y sustentó oportunamente, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con base en los siguientes argumentos: Primer argumento: responsabilidad del Departamento de Casanare 16. Sostuvo que es responsabilidad del Departamento de Casanare, de manera principal, resguardar la integridad del espacio público.

Asimismo, de acuerdo con los principios de coordinación y subsidiariedad, las autoridades administrativas deben coordinar sus acciones para garantizar el cumplimiento adecuado de los objetivos del Estado. 17. Afirmó que el Municipio carece de autoridad de tránsito y, esta se encuentra a cargo del Departamento. 18. Manifestó que la Administración Municipal de Paz de Ariporo realizó lo que estaba en su competencia, de acuerdo con la capacidad de sus recursos financieros y técnicos, en virtud de los principios de coordinación y subsidiariedad el Departamento de Casanare, tiene responsabilidad en el presente caso, con el objetivo de financiar y trabajar en desarrollo de estos principios con el fin del adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

Segundo argumento: limitaciones técnicas y financieras del Municipio 19. Aseguró que el Municipio tiene limitaciones técnicas y financieras para cumplir la orden judicial en materia de tránsito 20. Sostuvo que mediante el oficio 301.16.006 del 7 de febrero de 2023, allegado con la contestación de la demanda se indicó “[…] que actualmente no cuenta con recursos para realizar actividades de tránsito, pero con el fin de cumplir con esta obligación, se realizó gestión ante la Agencia Nacional de Seguridad vial, bajo el programa “Ruta Nacional por Seguridad Vial” con el que se realizó en el año 2022 una jornada en la cual se hizo entrega de chalecos, cascos de seguridad vial y una capacitación., y en el tema de la señalización se manifestó que ya se contaba con un presupuesto de CUATROCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL PESOS. para realizar el proyecto de señalización horizontal y marcas en el pavimento en las principales vías urbanas del Municipio, 19 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_APELACION93_8500123(.pdf) NroActua 2. 20 Mediante Apoderada judicial. 8 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se indica que este proyecto ya tiene un adelanto significativo en la etapa precontractual, existe el diseño, proyecto de estudios previos y demás anexos que son parte integral del mismo […]”. 21.

Respecto a la semaforización indicó que “[…] cuenta con un plan de movilidad, producto de un estudio el cual fue adoptado por la administración, en el que se indica los puntos en los cuales debe existir o se debe colocar semáforos, pero que por el costo que estos tienen tanto para comprar como para su instalación, mantenimiento y monitoreo, no se han podido instalar, el municipio no cuenta con la disponibilidad de recursos financieros para la adquisición de los mismos […].” 22.

Solicitó revocar la sentencia proferida, en primera instancia y, en consecuencia, declarar que el Departamento de Casanare es el responsable de la vulneración de los derechos colectivos invocados. Subsidiariamente, solicitó que se declare que el Departamento es también responsable de la vulneración de los derechos colectivos. Concesión del recurso de apelación 23.

El Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Casanare profirió auto de 7 de diciembre de 202321, mediante el cual concedió el recurso de apelación presentado por el Municipio de Paz de Ariporo contra la sentencia proferida, en primera instancia. Actuaciones en segunda instancia 24. El Despacho sustanciador profirió auto de 27 de febrero de 202422, mediante el cual admitió el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Paz de Ariporo contra la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Casanare. 25.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 26. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y 21 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_100_8500123330002023(.pdf) NroActua 2. 22 Cfr. índice 6 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 12AUTOQUEADMITE_AP2023701HENRYRIANOC(.pdf) NroActua 6. 9 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes; y vi) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 27. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201923, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el 15024 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 28.

Vistos los artículos 32025 y 32826 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201227, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso interpuesto por el Municipio de Paz de Ariporo. 29. Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente.

Problemas jurídicos 30. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación: 23 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado 24 Artículo modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 y por el artículo 26 de la Ley 2080. 25 “[…] Artículo 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 26 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 27 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 10 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.1.

Si el Departamento de Casanare es la entidad responsable de proteger los derechos colectivos amparados en la sentencia proferida, en primera instancia, con ocasión de la deficiencia en la prevención, control del tránsito y falta de señalización y semaforización en el área urbana del Municipio de Paz de Ariporo. 30.2. Si la falta de recursos económicos alegada por el Municipio de Paz de Ariporo para el cumplimiento de las órdenes que le fueron impartidas es un argumento suficiente para modificar la decisión. 30.3.

Y, en ese sentido, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Casanare. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 31. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 32.

Visto el artículo 2.° de la Ley 472, que define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 33.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 34. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 11 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”28. 36.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 37. Desde el punto de vista constitucional, este derecho colectivo tiene su fundamento en el artículo 2.º de la Constitución Política29. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 29 “[…] Articulo 2.

Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 12 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.

La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. 39. En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz. 40.

Desde una perspectiva legal, la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 201230, como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. 41.

El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido objeto de análisis por esta Corporación31, según la cual “[…] este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública […]”. 42.

En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado, consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la 30 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones 31 Sección Primera.

C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 18 de mayo de 2017. Radicación número: 13001-23-31-000-2011-00315-01(AP). 13 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos.

Seguridad y prevención en materia vial 43. Vistos los artículos 1, 6 y 7 de la Ley 769 de 6 de agosto de 200232, sobre ámbito de aplicación y principios, organismos de tránsito y cumplimiento régimen normativo. 44. El artículo 1.º de la Ley 769 establece como principios rectores los de seguridad de los usuarios, calidad, oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación, libre circulación, educación y descentralización. El artículo 7. º de la misma norma resalta el deber que les asiste a las autoridades de tránsito de velar “[…] por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público.

Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías […]”. (Destacado fuera de texto) 45. Los artículos 6.º y 7.º de la Ley 769 disponen lo siguiente: “[…] ARTÍCULO 6°. ORGANISMOS DE TRÁNSITO. Serán organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción: a) Los departamentos administrativos, institutos distritales y/o municipales de tránsito; b) Los designados por la autoridad local única y exclusivamente en los municipios donde no hay autoridad de tránsito; c) Las secretarías municipales de tránsito dentro del área urbana de su respectivo municipio y los corregimientos; d) Las secretarías distritales de tránsito dentro del área urbana de los distritos especiales; e) Las secretarías departamentales de tránsito o el organismo designado por la autoridad, única y exclusivamente en los municipios donde no haya autoridad de tránsito.

PARÁGRAFO 1 o. En el ámbito nacional será competente el Ministerio de Transporte y los organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción para cumplir las funciones que les sean asignadas en este código. 32 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. 14 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO 2o.

Le corresponde a la Policía Nacional en su cuerpo especializado de carreteras el control de las normas de tránsito y la aplicación de este código en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de los municipios y distritos.

PARÁGRAFO 3 o. Los gobernadores y los alcaldes, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, no podrán, en ningún caso, dictar normas de tránsito de carácter permanente, que impliquen adiciones o modificaciones al código de tránsito. Los Alcaldes dentro de su respectiva jurisdicción deberán expedir las normas y tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a las disposiciones del presente código.

No obstante los alcaldes de municipios vecinos o colindantes podrán suscribir convenios interadministrativos para ejercer en forma conjunta, total o parcialmente, las funciones de tránsito que le correspondan a cada uno de ellos, dentro de las respectivas jurisdicciones que los compongan […]”. (Destacado fuera de texto). “[…] ARTÍCULO 7°33.

CUMPLIMIENTO RÉGIMEN NORMATIVO. Las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías. Las autoridades de tránsito podrán delegar en entidades privadas el aporte de pruebas de infracciones de tránsito, el recaudo de las multas correspondientes, la tramitación de especies venales y todos los trámites previstos en las normas legales y reglamentarias, salvo la valoración de dichas pruebas.

Cada organismo de tránsito contará con un cuerpo de agentes de tránsito que podrá ser contratado, como personal de planta o excepcionalmente por prestación de servicios para determinadas épocas o situaciones que determinen la necesidad de dicho servicio. Actuarán en su respectiva jurisdicción, salvo que por una necesidad del servicio, un municipio o departamento a través de su autoridad de tránsito, deba apoyar a otra entidad territorial.

El Ministerio de Transporte tendrá a su cargo un cuerpo especializado de agentes de tránsito de la Policía Nacional que velará por el cumplimiento del régimen normativo de tránsito en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de distritos y municipios. Cualquier autoridad de tránsito, entiéndase agentes o inspectores, están facultados para abocar (sic) el conocimiento de una infracción o de un accidente mientras la autoridad competente asume la investigación, aun en las carreteras nacionales de su jurisdicción y en especial cuando la Policía Nacional, no tiene personal dispuesto en dicha jurisdicción.

PARÁGRAFO 1 º. La Policía Nacional con los servicios especializados de Policía de Carreteras y Policía Urbana de Tránsito, contribuirá con la misión de brindar seguridad y tranquilidad a los usuarios de la Red Vial Nacional.

PARÁGRAFO 2 °. La Policía Nacional reglamentará el funcionamiento de la Seccional de Formación y Especialización en Seguridad Vial, de sus cuerpos especializados de policía urbana de tránsito y policía de carreteras, como instituto docente con la 33 Modificado por el art. 58, Ley 2197 de 2022. 15 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co facultad de expedir títulos de idoneidad en esta área, en concordancia con la Ley 115 de 1994.

PARÁGRAFO 3 °. El Ministerio de Transporte, a través de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, podrá asistir técnicamente a las Instituciones de Educación Superior, que promocionen dentro de sus ofertas académicas. La Formación y Especialización en Seguridad Vial que las autoridades territoriales requieren para sus autoridades de tránsito.

PARÁGRAFO 4 °. Los organismos de tránsito podrán celebrar contratos y/o convenios con los cuerpos especializados de policía urbana de tránsito mediante contrato especial pagado por los distritos, municipios y departamentos y celebrado con la Dirección General de la Policía. Estos contratos podrán ser temporales o permanentes, con la facultad para la policía de cambiar a sus integrantes por las causales establecidas en el reglamento interno de la institución policial.

PARÁGRAFO 5 °. La contratación con privados para la implementación de ayudas tecnológicas por parte de las autoridades de tránsito deberá realizarse conforme las reglas que para tal efecto dicten las normas de contratación estatal. La remuneración a la inversión privada para la instalación y puesta en operación de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones no podrá superar en ningún caso el 10% del recaudo […]”.

(Destacado fuera de texto). 46. La Ley 170234 de 21 de abril de 2013 define la seguridad vial como: “[…] el conjunto de acciones y políticas dirigidas a prevenir, controlar y disminuir el riesgo de muerte o de lesión de las personas en sus desplazamientos ya sea en medios motorizados o no motorizados. Se trata de un enfoque multidisciplinario sobre medidas que intervienen en todos los factores que contribuyen a los accidentes de tráfico en la vía, desde el diseño de la vía y equipamiento vial, el mantenimiento de las infraestructuras viales, la regulación del tráfico, el diseño de vehículos y los elementos de protección activa y pasiva, la inspección vehicular, la formación de conductores y los reglamentos de conductores, la educación e información de los usuarios de las vías, la supervisión policial y las sanciones, la gestión institucional hasta la atención a las víctimas […]”.

(Destacado fuera de texto). Se puede concluir, que la finalidad de la seguridad vial es la prevención, el control y la disminución de accidentes que ocurran sobre las vías. Responsabilidad de los departamentos y municipios en la conservación de la infraestructura municipal de transporte 47. Visto el numeral 23 del artículo 3.º de la Ley 136 de 2 de junio de 199435, sobre funciones de los municipios, el cual dispone que corresponde al Municipio: 34 “Por el cual se establecen las funciones de la estructura interna de la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV) y se dictan otras disposiciones”. 35 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.

Modificado por el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012. 16 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 23. En materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la construcción y mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal.

Continuarán a cargo de la Nación, las vías urbanas que formen parte de las carreteras nacionales, y del Departamento las que sean departamentales […]”. (Destacado fuera de texto). 48. Visto el artículo 76.4.1 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200136 establece como obligación del ente territorial, lo siguiente: “[…] 76.4.1. Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente […]”.

(Destacado fuera de texto) 49. Esta Sección en sentencia de 2 de diciembre de 2021 consideró lo siguiente37: “[…] Pues bien, la Ley 769 de 2002, por la cual se expidió el Código Nacional de Tránsito Terrestre, advierte que la señal de tránsito tiene por objeto indicar la forma correcta como deben transitar los usuarios de la infraestructura vial38.

Por consiguiente, en consideración a los principios del transporte público, la funcionalidad de la señalización está direccionada, fundamentalmente, hacia la prevención de accidentes y la protección de las personas en sus bienes materiales e inmateriales. 135. Tal regulación dispuso que el Ministerio de Transporte habría de reglamentar las características técnicas de la demarcación y señalización de toda la infraestructura vial.

Con base en ello, es responsabilidad de cada uno de los organismos de tránsito, al interior de su respectiva jurisdicción, aplicar y velar por el cumplimiento de dichos estándares de demarcación y señalización39. Las señales de tránsito son de obligatorio cumplimiento, en consecuencia, cada organismo de tránsito responderá en su jurisdicción por la colocación, uso y mantenimiento de todas y cada una de las señales necesarias para un adecuado control del tránsito40. 136.

Como se advirtió con anterioridad, la Ley 1682 de 2013 concibió la señalización como un bien que hace parte de la infraestructura del transporte41 y, por lo tanto, está dispuesta para facilitar la movilidad de los actores viales en condiciones de libertad de acceso, calidad, comodidad y seguridad. 137. En observancia de dichos mandatos legales, la jurisprudencia de esta Sección ha sido enfática en que la falta de señalización vial es un factor que contribuye a la maximización del riesgo de accidentalidad y, por lo mismo, se erige como una amenaza contra los derechos colectivos relacionados con la seguridad pública. 138.

En sentencia de 31 de enero de 2008, la Sección constató la afectación de los derechos colectivos invocados al precisar lo siguiente: «[…]. [E]s a todas luces inaceptable la evidente inseguridad y el riesgo en el que ponen sus vidas los peatones 36 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de diciembre de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 680012333000201701460-01. 38 Artículo 2.º.

(Señal de tránsito). 39 Artículos 5.º y 109. 40 Artículos 115 y 109. 41 Artículo 4.º, numeral 1.º. 17 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que cotidianamente transitan el sector […] por la carencia de la señalización horizontal y vertical que maximiza el riesgo de quienes además, transitan por el sector en vehículos automotores»42. 139.

Mediante providencia de 18 de marzo de 201043, la Sección resaltó la importancia de las obras de señalización para efectos de prevenir o, por lo menos, reducir los índices de accidentalidad. Allí se advirtió que «[…] la negligencia del recurrente frente al cumplimiento de su deber legal de mantenimiento y señalización de las vías a su cargo, constituye, sin lugar a duda alguna, una seria amenaza al derecho colectivo a la seguridad pública pues no es necesario demostrar el grado de accidentalidad para inferir que la falta de señalización vial en carreteras comporta un riesgo para los usuarios de la misma […]». 140.

En sentencia de 24 de octubre de 2019, la Sala amparó el derecho colectivo a la infraestructura pública vial en condiciones de seguridad, toda vez que «[…] aun cuando resulta evidente la necesidad de que las personas crucen, se desplacen y circulen permanente alrededor de la vía en mención, debido a la presencia de mobiliario urbano como escaleras y pequeñas aceras, dichos sectores no cuentan con la señalización adecuada como líneas cebradas o indicador de paradero, que brinde a los transeúntes la posibilidad de movilizarse y transportarse en condiciones de comodidad y seguridad […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes 50. De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”44. 51.

De igual forma, esta Sección mediante la sentencia proferida el 7 de abril de 201145, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo comprendía los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad46; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respeto de los 42 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de enero de 2008, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Rad.

N.º 19001-23-31-000-2004-02748-01(AP). 43 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010, C.P. (E) María Claudia Rojas Lasso, Rad. N.º 41001-23-31-000-2004-001364-01(AP) 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, Rad. No. AP-2005-00901. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de siete (7) de abril de dos mil once (2011), Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 63001-23-31- 000-2004-00688-01(AP). 46 1 Inciso segundo artículo 58 C.P. 18 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos ajenos y no abusar del derecho propio47; y iv) atención de los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible48. 52.

Asimismo, esta Corporación ha establecido que comprende el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los mismos49.

Así, como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros50. 53.

Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial -bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. Análisis del caso concreto 54.

De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, resolver el caso sub examine. 54.1. El Tribunal Administrativo de Casanare profirió la sentencia de 16 de noviembre de 2023 en la que amparó los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de 47 Art. 95 numeral 1 C.P. 48 Art. 3º ley 388 de 1997. 49 Art. 5º ley 388 de 1997 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de veintiuno (21) de febrero de dos mil siete (2007), C.P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. número: 63001- 23-31-000-2004- 00243-01(AP). 19 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vida de los habitantes e impartió varias órdenes al Municipio de Paz de Ariporo con el fin de atender la situación de deficiencia en la prevención, control del tránsito y falta de señalización y semaforización en el área urbana del precitado Municipio. 54.2.

Concretamente, se ordenó al Municipio: i) realizar un estudio técnico sobre el tránsito en la cabecera municipal, para lo cual se le concedió un plazo de 3 meses contados desde la ejecutoria de la sentencia; ii) con fundamento en el precitado estudio, se le ordenó establecer las medidas a ejecutar, el costo de las mismas y, en caso de no contar con los recursos económicos suficientes para ejecutarlas, solicitar la colaboración del Departamento de Casanare, para lo cual, se le otorgó un plazo de 4 meses contado a partir del vencimiento de la realización del estudio; y iii) ejecutar las obras y actividades requeridas en un plazo de 6 meses siguientes al término previsto en el numeral anterior. 54.3.

El Municipio de Paz de Ariporo presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, que fundamentó en los siguientes argumentos: i) las órdenes deben impartirse al Departamento de Casanare en aplicación de los principios de coordinación y subsidiariedad; y ii) adujo limitaciones técnicas y financieras del Municipio para cumplir las órdenes impartidas. 55.

La Sala procederá a apreciar y valorar la totalidad de las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine.

Solución a los problemas jurídicos 56. La Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, de acuerdo con los problemas jurídicos indicados supra; sin entrar a realizar un pronunciamiento individualizado de cada prueba allegada al expediente, en consideración a que, por un lado, el Municipio de Paz de Ariporo no cuestionó la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas con ocasión de la falta de señalización y los altos índices de accidentalidad vial que se presentan en el precitado Municipio y, por otro lado, fundamentó el recurso de 20 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apelación en argumentos relacionados con la competencia del Departamento y la falta de recursos del Municipio para el cumplimiento de las órdenes impartidas.

Responsabilidad del Departamento de Casanare para cumplir las órdenes impartidas 57. La apoderada judicial del Municipio de Paz de Ariporo sostuvo que el principal responsable de la vulneración de los derechos colectivos amparados era el Departamento de Casanare, por lo que, en virtud de los principios de coordinación y subsidiariedad, las órdenes contenidas en la sentencia también debían impartirse al Departamento. 58.

La Sala resalta que el Tribunal tuvo en consideración los principios de subsidiariedad y concurrencia, respecto del Departamento de Casanare. Sobre este específico punto se lee en la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia, lo siguiente: “[…] b.- Con fundamento en el estudio indicado en el literal anterior, el municipio de Paz de Ariporo deberá establecer cuáles medidas ejecutará: resaltos en las vías, lugar de ubicación de ellos, señalizaciones verticales u horizontales, así como sitio donde sean necesarias, y en general lo que el municipio considere pertinente con base en el estudio realizado.

Igualmente deberá analizar el costo de las obras y actividades a ejecutar, así como si cuenta con los dineros necesarios para ello; si sus recursos son insuficientes, así lo deberá certificar y con base en ello solicitar la ayuda al departamento de Casanare, quien deberá colaborar en razón de que también hace parte de las autoridades de tránsito, por una parte, y por otra, en virtud de los principios de subsidiariedad y concurrencia. De igual manera deberá establecer el cronograma de actividades y responsables […]”.

(Destacado fuera de texto). 59. Adicionalmente, en el proceso se demostró que las vías en las que se presentan los accidentes de tránsito son del orden municipal y, de conformidad con la normativa expuesta supra, “[…] los municipios tendrán a su cargo la construcción y mantenimiento de vías urbanas […]”, y los Departamentos, las vías departamentales. 60.

Al respecto, la Sala evidencia que la Resolución núm. 0005054 de 25 de noviembre de 201651, expedida por el Director de Infraestructura del Ministerio de Transporte, determinó la categorización de las vías correspondientes al 51 “[…] Por la cual se expide la categorización de las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional correspondiente al Departamento de Casanare […]”Cfr. índice 13 del Sistema de Gestión Judicial.

Archivo denominado: 16_RECIBEPORCORREOELECTRONICO_CONTESTACIONDEPARTAM(.pdf) NroActua 13. 21 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Departamento de Casanare, sin que se incluyeran las vías objeto de la presente acción popular. 61.

Por lo anterior, la Sala se abstendrá de impartir órdenes directas al Departamento de Casanare, toda vez que, como quedó demostrado en el proceso, es el Municipio de Paz de Ariporo la entidad obligada de manera principal y directa del cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia proferida, en primera instancia; sin embargo, y tal como lo resolvió el Tribunal, en aplicación de los principios de subsidiariedad y concurrencia, el Municipio podrá acudir al Departamento de Casanare con el objeto de que, este último, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, colabore en el cumplimiento de las órdenes impartidas al Municipio. 62.

Asimismo, la Sala considera que en el caso bajo estudio no es necesario impartir órdenes directas al Departamento, como sí se ha hecho en otras oportunidades52, toda vez que en el presente caso, la falta de señalización víal en algunos puntos del sector urbano del Municipio de Paz de Ariporo, es un asunto que, se reitera, corresponde solucionarlo al Municipio de acuerdo con la normativa referida supra y, solamente, en caso de requerirlo, podrá acudir a la colaboración del Departamento con el fin de realizar las acciones necesarias para proteger los derechos colectivos amparados. 63.

La Sala considera que el argumento analizado en este acápite no tiene vocación de prosperidad. Respecto de la falta de recursos para el cumplimiento de las órdenes 64. El Municipio de Paz de Ariporo afirmó que tiene limitaciones técnicas y presupuestales, por lo que insistió en la necesidad de impartir las órdenes al Departamento de Casanare. 65.

Al respecto, la Sala destaca que, en materia de falta de recursos para el cumplimiento de las órdenes impartidas, esta Sección ha sostenido lo siguiente53: “[…] Es así como esta Sección ha sostenido de forma uniforme y reiterada que la falta de recursos económicos no es un argumento que sirva para desvirtuar la afectación de los derechos colectivos o para limitar las medidas que eventualmente puede adoptar el juez popular para garantizar su protección. 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1.º de febrero de 2024, CP.

Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación: 520012333000201900337-01. 53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 agosto de 2022, CP. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 85001 23 33 000 2019 00161 01. 22 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, la posición de esta Sección ha sido la de prever que existen procedimientos explícitos en el orden jurídico que sí deben ser observados por las autoridades judiciales a la hora de imponer una orden de amparo que implique su utilización. En providencia del 15 de diciembre de 2016, se sostuvo lo siguiente: “12.2.

Los trámites presupuestales y la escasez de recursos económicos no justifican la desprotección de los derechos colectivos. En reiterada y uniforme jurisprudencia, la Sala ha puesto de presente que, el hecho de que la ejecución de obras públicas esté supeditada al agotamiento de los pasos previos, de la formulación e inscripción de proyectos en los Bancos de Proyectos de Inversión, así como de la inclusión de los proyectos en los planes de desarrollo municipal, departamental y nacional, no es razón para negar la protección de los derechos colectivos cuando está probado el supuesto fáctico que sirvió de fundamento a la acción popular.

En este caso, el juez debe ordenar a las autoridades adelantar las gestiones técnicas de planeación, las contractuales y presupuestales conducentes a que los respectivos proyectos se incluyan en el plan de desarrollo y cuenten con disponibilidad presupuestal, para que luego de cumplirse las exigencias legales puedan ejecutarse. Además, esta Sala ha manifestado que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos.

Ante esa situación, lo procedente es ordenar a las autoridades que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos económicos requeridos. En efecto, en sentencia de 25 de octubre de 2001, a propósito de una problemática relacionada con la práctica de necropsias a cadáveres en estado de descomposición, sin que existiera una morgue en el Municipio de San Pedro (Sucre), esta Sala consignó el criterio jurisprudencial aludido, de la siguiente manera: “La falta de disponibilidad presupuestal y de existencia real de recursos no es, en manera alguna, argumento válido para destruir el acervo probatorio que sustenta el fallo del inferior y que se puntualiza en la indudable demostración de los hechos que sirvieron de fundamento al ejercicio de la acción popular.

En tal virtud, le corresponde al Alcalde y a su equipo de gobierno proseguir el adelantamiento de esta gestión y emprender las que sean necesarias para conseguir mediante el mecanismo de cofinanciación los recursos presupuestales que permitan financiar el proyecto de alcantarillado con el porcentaje de los recursos ordinarios que la Nación a esos efectos les transfiere en la denominada Participación de Beneficio General y si estos resultaren insuficientes, con recursos de cofinanciación que deben gestionar ante el Departamento o la Nación, explorando la disponibilidad de recursos de inversión que para ese tipo de proyectos se prevean en los programas y subprogramas de los presupuestos de inversión del Departamento Nacional de Planeación, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y del Ministerio de Desarrollo”.

Conforme a lo expuesto, para la Sala es claro que el juez popular debe contemplar las normas presupuestales y programáticas al momento de tomar decisiones, pues no existe duda en cuanto a que una adecuada planeación permite el desarrollo de las actividades. En esta medida, tampoco reporta duda la obligación que tienen las entidades territoriales de realizar los trámites administrativos y financieros pertinentes para lograr la ejecución de las órdenes dadas cuando éstas propenden por la protección de derechos e intereses colectivos […]”.

(Destacado fuera de texto). 66. La Sala reitera que la falta de recursos económicos no es un argumento para desvirtuar la afectación de los derechos colectivos ni para justificar el no cumplimiento de las órdenes impartidas en el marco de las acciones populares. 23 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 67.

Por lo anterior, la Sala concluye que el argumento no está llamado a prosperar. Respecto al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia 68. En el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia, se resolvió conformar el comité de verificación en la forma y con las funciones indicadas en el numeral 10 de las consideraciones.

En el precitado numeral se indicó lo siguiente: “[…] Acorde con lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 se considera necesario conformar un comité de verificación de lo ordenado en la presente sentencia que estará integrado por: a. El alcalde del municipio de Paz de Ariporo o su delegado. b. El gobernador o su delegado. c. El accionante. d. El personero del municipio de Paz de Ariporo. e. El inspector de policía, tránsito y transporte de Paz de Ariporo. f. Y el procurador delegado ante este Tribunal.

Los delegados indicados en los literales a) y b) para conformar el Comité de verificación deberán pertenecer al nivel directivo. Este Comité lo presidirá el alcalde del municipio de Paz de Ariporo o su delegado, deberá reunirse periódicamente cada dos meses en el sitio que indique su presidente para coordinar y verificar las actividades que van a ejecutar en virtud de lo ordenado en este fallo.

El presidente del comité rendirá informes sobre esos temas dentro de los 5 primeros días de cada bimestre, a partir de la ejecutoria del fallo. El magistrado sustanciador velará por el cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia […]”. 69. De acuerdo con lo previsto en el artículo 34 de la Ley 472 y la línea jurisprudencial seguida por esta Sección se modificará la integración del comité precisando que el Magistrado Sustanciador del Tribunal debe presidirlo. 70.

Finalmente, en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Casanare, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 24 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusiones 71.

La Sala concluye que debe confirmarse la sentencia proferida, en primera instancia, que amparó los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas con ocasión de la falta de señalización y los altos índices de accidentalidad vial que se presentan en el Municipio de Paz de Ariporo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el ordinal cuarto de la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Casanare, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “[…]

CUARTO: CONFORMAR el comité de verificación de lo ordenado en la presente sentencia que estará integrado por: A. El Magistrado sustanciador del Tribunal, quien lo presidirá. B. El Alcalde del Municipio de Paz de Ariporo o su delegado. C. El Gobernador del Departamento de Casanare o su delegado. D. El Actor Popular. E. El Personero del Municipio de Paz de Ariporo.

F. El Inspector de Policía, Tránsito y Transporte del Municipio de Paz de Ariporo. G. Y el Procurador Delegado ante el Tribunal […]”.

SEGUNDO: CONFIRMAR, en lo demás, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare el 16 de noviembre de 2023, en primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Casanare, dejando las correspondientes anotaciones de ley. 25 Núm. único de radicación: 850012333000202300007-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.