Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., tres (3) febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: FRANCISCO ARNOLDO URREA HERNÁNDEZ Y OTROS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN E Y JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando no se cumple con el requisito de relevancia constitucional porque el debate planteado por la parte accionante pretende reabrir el debate resuelto por el juez natural.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por los señores Francisco Arnoldo Urrea Hernández, Gloria Elena Minota Restrepo, Diana Marcela Urrea Minota y Viviana Urrea Minota contra la sentencia proferida el 22 de julio de 2022 por la Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó la dictada el 20 de febrero de 2020 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado nro. 11001 33 35 009 2018 00041 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.- SÍNTESIS DEL CASO La parte actora promovió acción de tutela en contra de las precitadas sentencias y para ello formuló las siguientes pretensiones1: “[…]
PRIMERO: Que se tutelen los derechos al Debido Proceso, Libre Acceso a la Administración de Justicia, Derecho al trabajo y otros, vulnerados por el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E.
SEGUNDO: Que como consecuencia de la anterior decisión, ordene al JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ, proferir nueva sentencia en el sentido de DECLARAR la nulidad y el restablecimiento del derecho reclamado, y se ordene el pago de perjuicios materiales y los perjuicios morales en el equivalente en pesos a 100 SMLMV.
TERCERO: Que de conformidad con lo manifestado por la Corte Constitucional en auto de Sala Plena 360 de 2006 y en sentencia T-104 de 2018 de la misma corporación, se profiera fallo ultra y extra petita, siempre que así lo estime pertinente el H. Consejo de Estado […]”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA El accionante informó que el 16 de junio de 2005 fue nombrado en la Superintendencia de Notariado y Registro en el cargo de Registrador de Instrumentos Públicos, Seccional Puerto Berrio, Antioquia. Señaló que la Oficina de Control Interno de la Superintendencia de Notariado y Registro recibió una queja en su contra “(…) referente a la revocatoria directa, de una medida de protección – prohibición de enajenar – con fines únicamente publicitarios, sobre los folios 019-458, 019-6887 y 019-1197, solicitada por la Procuraduría Regional de Antioquia y que fue registrada bajo la legislación vigente en ese momento (…)”. 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 06348 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que por esa queja fue investigado y sancionado disciplinariamente, en primera y segunda instancia, con la suspensión del cargo por el término de 2 meses.
Indicó que, en firme la decisión, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para desvirtuar la legalidad de los actos administrativos debido a que adolecían de falsa motivación, desviación de poder y ausencia de competencia del funcionario que los expidió. Anotó que el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá, que desestimó las pretensiones de la demanda, por considerar que “(…) con la inscripción de la medida de protección del señor Jorge Alberto Escobar Villegas, se había creado una situación jurídica, particular y concreta a quien la ley no reconocía ningún derecho (…)”.
Adujo que contra esa decisión presentó recurso de apelación, que fue desatado por la Subsección E, Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de confirmar la sentencia de primera instancia. Manifestó que las decisiones cuestionadas incurrieron en defecto fáctico al omitir valorar varios medios probatorios allegados en su debida oportunidad, que llevaron a denegar las pretensiones de la demanda por considerar equivocadamente que “(…) al señor Escobar Villegas la inscripción en el registro de la medida de protección, le concedía algo más que la mera publicidad de la solicitud que éste hiciera ante el Ministerio Público (…)”.
También consideró que incurrieron en defecto sustancial por apoyarse en normas que no eran aplicables al caso. Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expresó que, en el asunto que se cuestiona, los jueces fallaron sin tener en cuenta el contexto de la ley y sin apreciar de manera conjunta las pruebas, conforme con las reglas de la sana crítica.
Argumentó que, para justificar los fallos disciplinarios y judiciales de primera y segunda instancia, las autoridades recurrieron a la aplicación del artículo14 del Decreto 01 de 1984, que no tiene relación con la revocatoria directa prevista en el artículo 73 del mismo decreto.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. Por auto del 30 de noviembre de 20222 fue admitida la acción de tutela y se dispuso notificar a los magistrados que integran la Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juez Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, así como vincular a la Superintendencia de Notariado y Registro3.
También, se requirió al accionante para que manifestara las razones por las cuales Gloria Elena Minota Restrepo, Diana Marcela Urrea Minota y Viviana Urrea Minota, no podían promover en causa propia la acción de tutela. Igualmente, se requirió al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá para que allegara copia digital del proceso con radicado nro. 11001 33 35 009 2018 00041 00, el cual fue enviado por medio magnético4. 2 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 06348 00. 3 Esta orden se cumplió el 2 de diciembre de 2022.
Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 06171 00. 4 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 06348 00. Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.
El Juez Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, encargado, presentó en tiempo escrito vía electrónica5, en el que indicó que la sentencia fue proferida “(…) (i) por funcionarios competentes; (ii) con acatamiento al procedimiento establecido para esta clase de actuaciones; (iii) aplicando el supuesto legal tomado como fundamento para la decisión;
(iv) de acuerdo con el acervo probatorio; (v) sin contradicción entre los fundamentos de la decisión y la providencia misma; (vi) sin lugar a error inducido; (vii) ampliamente motivada con fundamentos de hechos y de derecho, y (viii) no se presentó desconocimiento del precedente constitucional (…)”. Sostuvo que, conforme a las pruebas, las disposiciones legales y constitucionales y la posición jurisprudencial dominante en la materia, se decidió negar las pretensiones de la demanda.
Anotó que dentro del proceso se surtieron todas las etapas legalmente establecidas, se practicaron las pruebas oportunamente solicitadas y, al momento de dictar sentencia, se analizaron y expusieron todos los presupuestos fácticos que lograron acreditarse. 3.3. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica (E) de la Superintendencia de Notariado y Registro, presentó en tiempo escrito vía electrónica6, en el que solicitó se declare improcedente esta acción de tutela.
Estimó que la presente petición de amparo no cumple con los requisitos generales y específicos de procedibilidad y tampoco se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Específicamente, frente al requisito de relevancia constitucional, manifestó que “(…) en el presente asunto se pretende discutir un tema 5 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 06348 00. 6 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 06348 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se encuentra absolutamente regulado por la ley, es decir, se plantea una discusión legal que en nada afecta derechos fundamentales y frente a la cual forzosamente debe estarse a lo resuelto de manera estricta en las normas procesales (…)”.
Adujo que cuando se alega como defecto la indebida valoración probatoria la carga argumentativa debe ser de tal manera que no se vislumbre que lo pretendido sea utilizar este mecanismo como una tercera instancia “(…) siendo precisamente lo que acontece en este caso, más aún, cuando con el escrito de tutela no adjuntó prueba alguna (…)”.
Señaló que las providencias atacadas garantizaron los derechos que se invocan como vulnerados e hicieron un análisis de las distintas pruebas aportadas. 3.4. La magistrada Patricia Victoria Manjarrés Bravo, ponente de la decisión de segunda instancia en el proceso ordinario, presentó en tiempo escrito vía electrónica7, en el que solicitó se deniegue la petición de amparo debido a que la providencia cuestionada se encuentra sustentada en los medios de prueba obrantes en el plenario y los argumentos esbozados allí por las partes.
Frente al defecto fáctico alegado por la parte accionante, señaló que, se confirmó la decisión que negó las súplicas de la demanda, luego de efectuar un análisis integral de las pruebas, producto del cual se encontró que “(…) (i) si bien el quejoso no ostentaba la titularidad del derecho de dominio, al haber propendido por el registro de las anotaciones de medida de protección, a fin de que surtieran efecto sobre los bienes denunciados, la actuación administrativa con la que aquellas fueron revocadas, impactaba de manera directa sus intereses. // (ii) no se informó al señor JORGE ALBERTO ESCOBAR VILLEGAS sobre la existencia de la actuación 7 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 06348 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de revocatoria directa, pese a que la aplicación de dicha figura supone la existencia de un procedimiento administrativo en el que se otorgue al interesado la oportunidad de intervenir y ejercer sus derechos de defensa y contradicción (…)”.
En atención a lo anterior, aseveró que el señor Urrea Hernández debió ceñirse a las reglas del Código Contencioso Administrativo al momento de decidir sobre la revocatoria directa de las anotaciones de registro de la medida de protección de predios, procedimiento que desconoció ya que, según lo probado, “(…) solo puso en conocimiento del interesado el acto con el que se resolvió de fondo sobre la solicitud que en tal sentido elevó el propietario de los inmuebles, mas no el inicio del trámite a fin de que el interesado pudiera ejercer su derecho de defensa y contradicción en dicho escenario (…)”. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,8 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 20219, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201910 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 8 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 9 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 10 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente11: 4.2.1. Por Resolución nro. 12595 del 19 de noviembre de 201312 el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Notariado y Registro declaró disciplinariamente responsable al señor Francisco Arnoldo Urrea Hernández y le impuso como sanción la suspensión de su cargo por el término de dos meses.
Dicha decisión, fue confirmada por la Resolución nro. 0594 del 21 de enero de 2014, proferida por el Superintendente de Notariado y Registro. 4.2.2. Los señores Francisco Arnoldo Urrea Hernández, Gloria Elena Minota Restrepo, Diana Marcela Urrea Minota y Viviana Urrea Minota promovieron demanda bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro, cuyas pretensiones fueron: “[…]
PRIMERO: Declarar la nulidad del fallo disciplinario de primera instancia proferido por la oficina de control disciplinario interno de la Superintendencia de Notariado y Registro, Resolución 12595 fechado del 19 de noviembre de 2013; así como del fallo de segunda instancia que confirma el primero, dado por el Superintendente de Notariado mediante Resolución 594 de 21 de enero de 2014, por adolecer de los vicios de falsa motivación y falta de competencia del funcionario, ser claramente una vía de hecho y ser violatorio de los derechos fundamentales de mi procurado.
SEGUNDO: Se condene a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, a través de su representante legal, a la cancelación de los salarios, prima de mitad de año, aportes a la EPS, aportes a pensiones y cesantías y demás prestaciones legales que se vieron afectadas o fueron dejadas de devengar desde la fecha de su suspensión el 17 de marzo de 2014, inclusive, y hasta la fecha de la sentencia. Esta suma deberá liquidarse teniendo en cuenta el interés certificado por la Superintendencia Financiera a la fecha de la sentencia. Esta pretensión se tasa hasta la fecha de presentación de 11 Lo que se desprende de las pruebas aportadas por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro.11001 03 15 000 2022 06348 00. 12 Ibídem.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la demanda en la suma de SEIS MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS DIEZ PESOS ($6,978,410) M/L.
TERCERO: Se condene a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, a través de su representante legal, a cancelar la suma equivalente a CIEN SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (100 SMLMV) por concepto de perjuicios morales, para cada uno de mis procurados: mi representado y su núcleo familiar, compuesto por sus tres hijas y su cónyuge, como consecuencia del estrés a que se vieron sometidos por la injusta suspensión de mi poderdante.
CUARTO: Se ordene a la Superintendencia de Notariado y Registro o a quien corresponda, suprimir la sanción de la hoja de vida de mi representado así como de sus antecedentes disciplinarios. […]”. (Mayúsculas del original). 4.2.3. El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en sentencia del 20 de febrero de 202013, denegó las pretensiones de la demanda. 4.2.4.
La Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 22 de julio de 2022, confirmó la decisión de primera instancia.
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
El primero de los requisitos generales que el juez constitucional debe examinar para establecer si la acción de tutela es procedente contra providencia judicial es la relevancia constitucional; para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha 13 Ibídem. Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional14 La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”15.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
En ese mismo sentido, en la citada sentencia C – 590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la 14 Este requisito general de procedencia de la acción de tutela fue denominado en esos términos en la sentencia C – 590 de 2005. 15 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”.
A partir de la mencionada sentencia C – 590, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades16: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 4.3.1.1.
Las cuestiones de relevancia constitucional Frente a la primera finalidad señalada, esto es, restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, la Corte Constitucional, en la sentencia SU 573 de 2019, explicó que este elemento de la relevancia tiene el siguiente alcance: “[…] “el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gir[e] en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”.
La Corte ha sostenido al unísono que la cuestión debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional, dado que el único objeto de la tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos constitucionales fundamentales. Por tal razón, es necesario que “la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”.
Esto significa que el asunto debe ser trascendente para (i) “la 16 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretación del estatuto superior”, (ii) su aplicación, (iii) desarrollo eficaz y (iv) la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.
Lo anterior, exige al juez “indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes” […]”. [Se destaca] De lo anterior se desprende que el alcance que la jurisprudencia constitucional le ha dado a este primer elemento de la relevancia consiste en que la acción de tutela que se promueva contra providencia judicial proponga un debate sobre el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental, pues solo así se podrá establecer que el asunto es evidentemente de naturaleza constitucional; ello quiere significar que, quien interpone una acción de tutela, debe identificar cuál es el derecho fundamental que estima afectado y explicar los motivos por los cuales considera que la sentencia atacada lo está vulnerando.
En consonancia con lo dicho, la Corte Constitucional, en la sentencia SU 573 de 2019, manifestó que “la acreditación de esta exigencia [el requisito de relevancia constitucional], más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”. [Se destaca] Este Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co criterio fue reiterado en las sentencias SU 128 de 202117, SU 103 de 202218 y SU 215 de 202219.
Además, en un pronunciamiento anterior, esto es, en la sentencia T – 422 de 201820, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional confirmó la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado que había declarado improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez; en cuanto a la relevancia, la Corte indicó, entre otras razones, que el requisito de relevancia no estaba cumplido por cuanto: “si bien la parte actora asegura que las providencias demandadas desconocen sus derechos fundamentales, la relevancia constitucional de un asunto no se determina con la mera enunciación de los derechos fundamentales presuntamente comprometidos, sino mediante la acreditación razonable de una presunta amenaza o vulneración de los mismos”. [Se destaca] El criterio jurisprudencial contenido en las sentencias T 422 de 2018, SU 573 de 2019, SU 128 de 2021, SU 103 de 2022 y SU 215 de 2022, consistente en que, para superar el requisito de relevancia, no basta con la mera enunciación de los derechos fundamentales, sino que supone por parte del actor la carga de justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada respecto de un derecho 17 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 128 del 6 de mayo de 2021. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 18 Corte Constitucional. Sentencia SU – 103 del 17 de marzo de 2022. M.P.: Alejandro Linares Cantillo. Al respecto, en dicha sentencia se indicó: “[…] 104. Consideraciones específicas definidas en la jurisprudencia constitucional, respecto del requisito de procedencia denominado “relevancia constitucional”.
En relación con este requisito, esta Corte ha sido enfática en señalar que resulta indispensable verificar, en cada caso concreto, que la acción de tutela no esté siendo utilizada como una instancia adicional para reemplazar las vías judiciales ordinarias. De manera concreta, ha resaltado que el contenido de la solicitud debe buscar “resolver cuestiones que trascienden la esfera legal, el carácter eminentemente económico de la controversia y la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales [lo que implica la existencia de] un probado desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso o al acceso a la administración de justicia”.
Esto, por cuanto se debe “justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel” […]”. 19 M.P.: Natalia Ángel Cabo. 20 M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamental, evidencia que es precisamente esa la razón por la cual es necesario que, para la acreditación de este primer elemento que compone a la relevancia constitucional, la parte interesada en el escrito de tutela, (1) invoque la vulneración de derechos fundamentales, (2) exponga los motivos por los cuales considera la sentencia atacada está vulnerando tales derechos fundamentales, y (3) compruebe que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de tutela un examen de los motivos aducidos por la parte actora para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo esencial del mismo.
Ello es así porque si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se denomina su núcleo esencial, solo así es posible advertir que el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de este mecanismo, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.
Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva del mismo. El núcleo esencial de un derecho fundamental ha sido entendido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como “el ámbito intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los particulares”21 y ha explicado que, desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el núcleo esencial se define así22: “[…] Métodos para la determinación del núcleo esencial 21 Corte Constitucional.
Sentencia T – 426 del 24 de junio de 1992. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. 22 Ibídem. Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22. En el proceso de determinación de lo que constituye el núcleo esencial de un derecho fundamental, el juzgador dispone de técnicas jurídicas complementarias.
Visto desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el contenido esencial de un derecho fundamental consiste en aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales dejaría de adscribirse a ese tipo, desnaturalizándose. Por otra parte, la jurisprudencia de intereses ha diseñado una fórmula según la cual el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos.
De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección […]”. [Se destaca] En otra oportunidad la Corte indicó que el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.
En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección”23. 4.3.1.2.
La competencia e independencia jurisdiccional La segunda finalidad de la relevancia constitucional consiste en preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. La Corte Constitucional ha conceptualizado así este segundo elemento de la relevancia24: 23 Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008. 24 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] La controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico.
Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general” […]”.
En esa medida, siguiendo el planteamiento de la Corte Constitucional, un asunto carece de relevancia constitucional cuando el debate planteado por la parte actora es de naturaleza meramente legal y/o económica. Sin perjuicio de lo dicho, en la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional señaló que: “[…] [n]o significa que en todos los casos en los que se cuestione la definición y aplicación judicial de normas de rango legal se incumple el requisito de relevancia constitucional […] en la labor judicial la indebida aplicación de normas de rango legal puede derivar en una violación de derechos fundamentales.
Justamente esa situación es la que sustenta la existencia, caracterización y definición del defecto sustantivo. En todo caso, la relevancia constitucional exige que el accionante vincule la discusión legal con la violación de una garantía fundamental o, en otros términos, que explique con suficiencia el por qué la interpretación o aplicación de una norma de rango legal afectó garantías constitucionales. […]”.
Para precisar aún más el alcance del segundo requisito de la relevancia constitucional, el referido fallo de unificación advirtió: “[…] Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el reconocimiento de derechos pensionales;
(ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales y las sentencias de anulación; (iv) procesos ejecutivos, entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […]”.
En conclusión, este segundo criterio implica que el asunto carece de relevancia constitucional cuando se trata de una discusión de naturaleza legal o económica que no conlleva la afectación del contenido de los derechos fundamentales que la parte actora invoca en l acción de tutela. 4.3.1.3. La instancia adicional Por último, el tercer criterio de la relevancia constitucional es impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho25: “[…] Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios […]”.
Respecto de este último criterio de la relevancia constitucional, en la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de 25 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.
Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”. [Se destaca] 4.3.2. Caso concreto Bajo los anteriores parámetros jurisprudenciales, la Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito general de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado.
En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
En el asunto bajo examen, se advierte que la petición de amparo está siendo utilizada por la parte accionante para reabrir el debate que se surtió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que las inconformidades formuladas están encaminadas a controvertir la valoración que el juez natural de la causa hizo sobre el acervo probatorio y la interpretación del artículo 73 del Decreto 01 de 1984 y del “(…) Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decreto 768 de 2008 que reglamenta el artículo 127 de la ley 1152 de 2007- inexequible- en consonancia con el artículo 129 ibidem (…)”.
Al respecto, se observa que el debate del proceso ordinario giró en torno a determinar si el procedimiento disciplinario adelantado por la Superintendencia de Notariado y Registro, que culminó con la sanción al señor Urrea Hernández, estaba viciado de nulidad, para lo cual, tanto en primera como en segunda instancia, las autoridades judiciales se detuvieron en analizar los antecedentes de la Resolución nro. 005 del 20 de abril de 2009, proferida por el señor Francisco Arnoldo Urrea Hernández, a través de la cual en calidad de Registrador de Instrumentos Públicos, accedió a la revocatoria directa en contra del acto administrativo inscrito con radicado nro. 722 con anotaciones nro. 16 del 5 de junio de 2008, nro. 14 del 5 de junio de 2008 y nro. 25 del 5 de junio de 2008, en los folios de matrículas inmobiliarias nro. 019-0000458, 019-0006887 y 019-0001197.
En dichas providencias, se concluyó que la autoridad demandada en el proceso ordinario desarrolló en forma completa y suficiente los elementos de la responsabilidad disciplinaria y encontró acreditado que el ahora accionante incumplió con las normas sobre revocatoria directa contenidas en el Decreto 01 de 1984. En ese sentido, se desprende que el juez natural ya se pronunció sobre la inconformidad que la parte accionante formula en la acción de tutela y decidió conforme con la convicción que le generaron las pruebas que obraban en el proceso y la interpretación de la ley que, bajo el principio de autonomía e independencia judicial, consideró la adecuada.
La Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo dicho contexto, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, ya que la parte accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso. Acorde con las razones expuestas en precedencia, el tercer elemento de la relevancia constitucional no se cumple, porque la parte accionante busca controvertir la sentencia del 20 de febrero de 2020 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá y la sentencia del 22 de julio de 2022 emitida por la Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin que se advierta prima facie que se trate de una decisión “arbitraria o ilegítima”, en los términos de la Corte Constitucional.
Por consiguiente, dado que lo pretendido por los accionantes a través de la presente acción de tutela es reabrir el debate surtido en el proceso ordinario, el requisito de la relevancia constitucional no está superado. Por lo anotado, y sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, en relación con el tercer elemento que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido para su examen, esto es, que el amparo no sea utilizado como una instancia o recurso adicional para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario.
Por último, comoquiera que, mediante correo electrónico remitido el 5 de diciembre de 202226, el señor Francisco Arnoldo Urrea Hernández allegó los poderes a él otorgados por las señoras Gloria Elena Minota Restrepo, 26 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 06348 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Viviana Urrea Minota y Diana Marcela Urrea Minota, se le reconocerá personería adjetiva para actuar en su nombre. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: RECONOCER PERSONERÍA al abogado Francisco Arnoldo Urrea Hernández identificado con cédula de ciudadanía número 70.545.010 y portador de la tarjeta profesional número 140.860 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado judicial de las señoras Gloria Elena Minota Restrepo, Diana Marcela Urrea Minota y Viviana Urrea Minota.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por los señores Francisco Arnoldo Urrea Hernández, Gloria Elena Minota Restrepo, Diana Marcela Urrea Minota y Viviana Urrea Minota, según lo explicado en precedencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Radicación: 11001 03 15 000 2022 06348 00 Accionante: Francisco Arnoldo Urrea Hernández 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.