11001031500020230653000 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 11 de diciembre de 2023 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06530-00 Demandante: Promotora de Construcciones Inmobiliarias SAS en reorganización Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección B Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional Síntesis del caso: La parte actora enjuició la sentencia de segunda instancia proferida por la entidad accionada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que demandó al municipio de Fusagasugá. En la referida providencia se confirmó la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control.

De conformidad con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por la sociedad Promotora de Construcciones Inmobiliarias SAS (PROINMOB SAS) en contra de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3.

Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y los terceros. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 24 de octubre de 2023, PROINMOB SAS presentó una acción de tutela en contra de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al considerar que en la Sentencia de 5 de mayo de 2023 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 25307-33-33-002-2020-00105-01, se incurrió en un defecto sustantivo. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06530-00 Demandante: PROINMB SAS Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 2. A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): “PRIMERO – Que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, derecho de defensa y acceso a la administración de justicia que considero vulnerados teniendo en cuenta que la sentencia de segunda instancia declara la caducidad de la acción sin hacer un análisis de fondo del asunto sometido a su conocimiento.

SEGUNDA. - Que ordene revocar la sentencia del 25 de mayo de 2023 proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través del cual se confirmó́ la sentencia del 22 de mayo de 2022 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Girardot – Cundinamarca, mediante el cual se declaró́ la prosperidad de la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del proceso dentro del proceso radicado con el número 25307333300220200010500.

TEERCERO - Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resuelva de fondo el asunto verificando la indebida notificación del acto demandado y la prosperidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.” 3. Como hechos relevantes, del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) El 29 de agosto de 2012, la Jefe de la Oficina Asesora de Planeación del municipio de Fusagasugá expidió la orden de pago No. 229 en el trámite de una licencia de urbanismo.

En cumplimiento de esta orden de pago, PROINMOB giró al municipio, el 8 de noviembre de 2012, la suma de $108.000.000. 5. 2) Posteriormente, se profirió la Resolución No. 762 de 16 de noviembre de 2012, “por medio de la cual se resuelve la solicitud de licencia de urbanismo y se deja sin valor ni efectos el recibo de pago de fecha 8 de noviembre de 2012”.

Allí, la Oficina Asesora de Planeación dejó sin efectos el recibo de la consignación realizada el 8 de noviembre de 2012 por PROINMOB y requirió a la Secretaría de Hacienda para la devolución del dinero consignado. Frente a esta decisión PROINMOB interpuso recursos de reposición y apelación que fueron resueltos desfavorablemente. 6. 3) El 22 de julio de 2019, PROINMOB presentó ante la Secretaría de Planeación del municipio una solicitud de información sobre el trámite de la devolución del dinero pues, la Secretaría de Hacienda (se trascribe) “manifestó que no había sido comunicada de la Resolución de 16 de noviembre de 2012”.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-06530-00 Demandante: PROINMB SAS Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 7. 4) El 4 de septiembre de 2019, la Dirección de Tesorería de la Secretaría de Hacienda del municipio expidió la Resolución No. 13000-11- 466 de 4 de septiembre de 2019, “por medio de la cual se niega una solicitud de devolución de dineros (…)”.

En la citada Resolución se manifestó que no se realizaría la devolución del dinero y que, frente a ella, procedía, únicamente, el recurso de reposición. Esta Resolución fue notificada personalmente el 18 de septiembre de 2019. 8. 5) Por lo anterior, la sociedad demandante presentó demanda2 en contra del municipio de Fusagasugá, en la que pretendió que se declarara la nulidad de la Resolución No. 13000-11-466 de 4 de septiembre de 2019 y, a título de restablecimiento del derecho, se le pagara la suma de $108.000.000 en virtud de la orden impartida por la Resolución No. 762 de 16 de septiembre de 2012. 9. 7) El 9 de mayo de 2022, el Juzgado 2 Administrativo de Girardot profirió la sentencia de primera instancia y declaró la caducidad del medio de control.

En la providencia se argumentó que el actor reconoció que la resolución demandada había sido notificada personalmente y que allí se señaló la procedencia del recurso de reposición. No obstante, lo anterior, sostuvo que el actor no interpuso el recurso de reposición, no acudió dentro de los cuatro meses siguientes a la jurisdicción e insistió en la interposición de un recurso radicado por fuera del término que no tenía la potencialidad de condicionar la contabilización del fenómeno de la caducidad.

Además, el argumento según el cual la notificación de la resolución demandada fue inválida, no es de recibo para el juez pues en ella se indicó que procedía el recurso de reposición diferente es que el demandante estimaba procedente el recurso de apelación. 10. 8) Inconforme con esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación3.

En la oportunidad procesal pertinente, el Ministerio público rindió concepto y solicitó que la sentencia fuera revocada toda vez que la notificación de la resolución enjuiciada no se realizó en debida forma. 11. 9) El 25 de mayo de 2023, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la sentencia de segunda instancia en donde confirmó la declaratoria de caducidad del medio de control.

El Tribunal reiteró los argumentos expuestos por el juzgado en cuanto a que con independencia de si el actor consideraba que en 2 El 9 de octubre de 2020, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 La parte demandante argumentó que la providencia desconoció los artículos 66, 67, 69 y 72 del CPACA que señalan que la notificación personal de la resolución demandada, para ser válida, debió indicar los recursos que legalmente procedían y las autoridades ante quienes debían interponerse, Solicitó la revocatoria de la sentencia porque no era cierto que la Resolución se hubiese notificado personalmente porque esa notificación no produjo efectos y, por el contrario, la Resolución se notificó al momento en que se presentó el recurso de apelación. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06530-00 Demandante: PROINMB SAS Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 contra de la resolución demandada procedía el recurso de apelación, el demandante debió ejercer el recurso indicado en la resolución, en el término para ello o acudir directamente a la jurisdicción de lo contencioso, pero no interponer un recurso por fuera del término y argumentar que a partir de allí se notificó por conducta concluyente. 12.

Como fundamento de la vulneración la parte accionante señaló que el tribunal, en la sentencia de segunda instancia, incurrió en un defecto sustantivo toda vez que realizó una interpretación errada de los artículos 66, 67, 69 y 72 del CPACA. Lo anterior porque las normas citadas disponen que los actos administrativos de carácter particular deben ser notificados personalmente y en ellos se debe indicar los recursos que legalmente proceden y las autoridades ante quienes deben interponerse, so pena de que la notificación no produzca efectos.

En consecuencia, sostuvo que, como la notificación de la Resolución demandada no produjo efectos porque no se indicó que procedía el recurso de apelación, el término de caducidad del medio de control debió contarse desde que el demandante presentó el recurso de apelación, cuando se notificó por conducta concluyente. 13. Además, afirmó que la autoridad demandada al proferir la providencia desconoció el precedente judicial de la Corte Constitucional sobre el debido proceso administrativo4. 1.2.

Posición de la parte demandada y los terceros5 14. La Subsección B de la Sección Primera de Tribunal Administrativo de Cundinamarca presentó informe en el que donde expuso que la providencia objeto de censura se profirió de conformidad con lo establecido en los artículos 65, 67 y 69 del CPACA, respecto de las formalidades exigidas para la notificación, así como la posibilidad que el legislador le otorgó a las partes para acudir a la jurisdicción directamente cuando la administración impedía interponer los recursos.

Por lo anterior, reiteró los argumentos expuestos en la decisión enjuiciada. Adicionalmente, agregó que, en todo caso, la solicitud de amparo no cumplió con los presupuestos de procedencia de la acción de tutela, comoquiera que el demandante pretendía servirse de la acción de tutela como una tercera instancia. 4 La parte demandante citó múltiples sentencias de la Corte Constitucional sobre la definición del debido proceso administrativo y concluyó que el debido proceso pretende que se respete el debido proceso, lo que no ocurrió porque el Tribunal no tuvo en cuenta que la notificación de la resolución enjuiciada no fue notificada en debida forma.

Es decir, como desconocimiento del precedente la parte demandante refirió nuevamente los argumentos relacionados con el defecto sustantivo. 5 El 30 de octubre de 2023, el despacho resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandado a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, (3) vincular, como terceros con interés, al Juzgado 2 Administrativo de Girardot y al municipio de Fusagasugá. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06530-00 Demandante: PROINMB SAS Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 15. El Juzgado 2 Administrativo de Girardot solicitó que se negara la solicitud de amparo en atención a que las decisiones judiciales censuradas se emitieron con fundamento en la normativa y jurisprudencia aplicable. 16.

El municipio Fusagasugá guardó silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Fijación de la controversia. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión. 2.1. Fijación de la controversia 17. La controversia se centra en determinar, luego de verificados los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, si la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró el derecho fundamental al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la demandante, por la presunta interpretación errónea de las normas que reglan la notificación de los actos administrativos en una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial6 18. La Sala advierte que no se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, comoquiera que la controversia no tiene relevancia constitucional7. 19. En efecto, se observa que la parte demandante, con los argumentos expuestos en la acción de tutela, pretende someter su pleito a una instancia adicional y que el juez de tutela resuelva sobre un asunto sometido a controversia a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante el juez natural que decidió que la demanda fue presentada de manera extemporánea. 6 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. 7 De conformidad con la Sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez [de tutela] no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.

En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, adujo expresamente que el requisito en comento requiere la conjunción de 2 elementos: (1) la carga argumentativa por parte del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela y (2) que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una nueva instancia; y que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad.

Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene por finalidades preservar la competencia e independencia del juez ordinario, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional [Sentencias T-422 de 2018 y T-555 de 2019].

Radicación: 11001-03-15-000-2023-06530-00 Demandante: PROINMB SAS Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 20. En síntesis, tanto en la acción de tutela como en el proceso ordinario, la parte actora argumentó que el conteo del término de caducidad del medio de control debía iniciarse desde la presentación del recurso de apelación en contra de la Resolución de 4 de septiembre de 2019 y no desde que se le notificó personalmente el 18 de septiembre de 2019 porque esta última notificación no produjo efectos porque en la resolución no se indicaron los recursos que procedían.

Tanto en la demanda8, como en los alegatos de conclusión de primera instancia9, como en el recurso de apelación10, la parte demandante refirió los mismos argumentos que ahora invoca en la solicitud de amparo. 21. Cosa distinta fue que el tribunal, al resolver el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, encontró que no le asistía razón a la parte demandante porque tal y como lo había concluido el juzgado, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado se encontraba caducado.

En ese sentido, los argumentos expuestos en las oportunidades procesales mencionadas y en la presente solicitud de amparo fueron sometidos al conocimiento del juez natural que concluyó que la Resolución de 19 de septiembre de 2019 fue notificada de forma personal y no por conducta concluyente por lo que desde este momento debía contabilizarse el término de caducidad11. 8“Vale la pena mencionar que el término no puede contarse desde la Resolución 13000-11-4600 del 4 de septiembre de 2019, pues no se indicó al particular sobre la procedencia del recurso de apelación”. 9“En la Resolución Administrativa No. 13000-11-4600 del 4 de septiembre de 2019 se indicó que únicamente contra esa decisión procedía el recurso de reposición. Si bien la resolución se notificó personalmente el 18 de septiembre de 2019, no produjo efectos sino hasta cuando se presentó el recurso de apelación el 4 de diciembre de 2019 porque no se indicó que procedía este recurso.

(…) Está probado que la resolución del 4 de septiembre de 2019 fue indebidamente notificada, en tanto no se incluyeron los recursos procedentes. Solo se mencionó que procedía el recurso de reposición cuando procedía el de apelación también. (…) En ese sentido, dicho recurso se interpuso cuando mi poderdante se notificó por conducta concluyente de la procedencia de la apelación. Con esto se agotaron debidamente los recursos en sede administrativa.” 10“En el presente caso, la declaratoria de caducidad de la acción no tiene fundamento en razón a que el despacho pretende desconocer, de plano y sin fundamento, los señalado en el artículo 66, 67, 69 y 72 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) En consecuencia, no es cierto como lo señala el Despacho en la sentencia objeto del recurso de apelación que la notificación del acto administrativo Resolución 1300-11-4600 del 4 de septiembre de 2019 se hubiere realizado el 18 de septiembre de 2019, teniendo en cuenta que no se dio cumplimiento a lo señalado en el artículo 67 del CPACA, pues en el acto administrativo no se indicó, de manera específica, los recursos que procedían, las autoridades ante quienes debía interponerse y los plazos para hacerlo.

Eso supone que el demandante estaba en imposibilidad de conocer esa situación y sólo cuando la puso de presente ate un experto, se advirtió la irregularidad en el trámite de notificación. Al margen de la discusión de fondo sobre el asunto sustancial. Como consecuencia de lo anterior, y en atención a lo señalado en el artículo 72 del CPACA, el acto administrativo, esto es, la Resolución 1300-11-4600 del 4 de septiembre de 2019 se entiende notificada al momento en que fue presentado el recurso de apelación, el 4 de diciembre de 2019 pues con la presentación del recurso de apelación mi representado se notificó por conducta concluyente comoquiera que en esta fecha fue cuando se manifestó ante la administración conocer el acto administrativo.” 11 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al resolver el recurso de apelación, consideró: “(…) En virtud del anterior recuento normativo y descendiendo al caso en concreto, la Sala concluye que no le asiste la razón al recurrente y que por ende confirmará la Sentencia de primera instancia toda vez que: - Al interior del expediente probado que la administración no solo señaló cuales eran los recursos procedentes (reposición) en contra de la Resolución No. 13000-11-4600 del 4 de septiembre de 2019, sino que esta fue notificada personalmente el 19 de dicho mes y anualidad, observemos: (…) El accionante no discute que la firma allí suscrita corresponda a su representante legal, el señor Jairo Cadena Cuervo o que desconozca el contenido del acto administrativo en su totalidad, lo cual, dicho sea de paso, resultaría contradictorio si se tiene en cuenta que en el mismo escrito demandatorio (Págs 62 y 63) obra tal documental, por ende, no puede argumentarse que la notificación efectuada sea por conducta concluyente.

El trámite objeto de debate se inició con ocasión a una petición elevada por el demandante a una autoridad en ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, siendo esta la normativa aplicable respecto de los recursos procedentes en contra de las decisiones de la administración. Con independencia que aquel considerara que la decisión de negar su solicitud Radicación: 11001-03-15-000-2023-06530-00 Demandante: PROINMB SAS Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 22. De lo anterior, se advierte que la parte actora, vía constitucional, alegó aspectos que ya habían sido expuestos en el proceso ordinario y analizados, en su momento, por el juez natural de la causa, lo cual impide al juez de tutela pronunciarse al respecto.

Adicionalmente, la parte actora no desplegó una carga argumentativa suficiente para explicar por qué su litigio revestía la trascendencia constitucional que hiciera necesaria la intervención del juez de tutela. Por el contrario, sus argumentos dan cuenta de una inconformidad con la conclusión a la que se llegó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pero no evidencian un defecto que conllevara a una vulneración de los derechos fundamentales de la parte accionante. 23.

Así las cosas, debe aclarase que las diferencias interpretativas que existieren entre la parte demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión, vía tutela, no da por cumplido el requisito de relevancia constitucional.

Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional12. 2.3. Conclusión 24. En el presente caso, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo presentada en la acción de tutela. 3. DECISIÓN de devolución de dinero podía ser discutida a través del recurso de apelación, este hubiese acudido al medio de controversia dispuesto en la forma y término señalado en el artículo 76 ibidem solicitando que de no reponer la desaprobación de su solicitud, se remitiera al superior jerárquico del funcionario para que absolviera lo correspondiente o atendiendo a las facultades arriba señaladas, también podía acudir directamente a la Jurisdicción Contenciosa, aduciendo que el mismo municipio no le garantizó el principio de la doble instancia. Así entonces no es de recibo el planteamiento efectuado por demandante cuando afirma que la radicación extemporánea de su escrito está excusada en que luego de contar con la asesoría de un experto entendió el contenido de la decisión que le pusieron de presente, pues el desconocimiento de la normativa en forma alguna habilita a que los términos legales puedan ser soslayados.

Por ende, aun cuando es cierto que en el texto de la Resolución No. 13000-11-4600 del 4 de septiembre de 2019 efectuada el día 19 de ese mismo mes y año no se específica el lapso con que contaba la Promotora de Construcciones Inmobiliaria para interponer el recurso de reposición y la autoridad ante quien debía presentarlo, este yerro no hablita a que el administrado interponga los escritos en cualquier término o modo, máxime cuando el legislador ya determinó dichas circunstancias en el artículo 74 y 76 Ley 1437 de 2011, por lo que sí el representante legal a quien se le notificó personalmente el mencionado acto desconocía la normativa aplicable era su deber acudir o buscar la asesoría que estimara permitente, so pena de asumir las consecuencias de inactividad, verbi gratia, que el acto hubiese quedado debidamente ejecutoriado sin que el funcionario corrigiera su posible error dentro del trámite administrativo, obligándolo entonces a acudir ante la Jurisdicción Contenciosa.” 12 Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de tutela solicitado por Promotora de Construcciones Inmobiliarias SAS en reorganización, por falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y o solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin13.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 13 secgeneral@consejodeestado.gov.co.