CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., dos (02) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Ministerio de Educación Nacional, Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca y Municipio de Ubalá Asunto: autoridad competente para emitir la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. Ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se propuso un presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca y el municipio de Ubalá, con el fin de determinar la autoridad administrativa competente para expedir la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (en adelante CETIL) de la señora María Rosalba Vaca Contreras, durante el periodo comprendido entre el 31 de marzo de 1985 y el 29 de abril de 1994, cuando prestó servicios en el Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá y se encontraba aportando a la extinta Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL). 2.

El 23 de diciembre de 2019, la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca negó su competencia para expedir el CETIL de la señora Vaca Contreras, toda vez que correspondía al Ministerio de Educación Nacional, pues había sido su nominador3. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Cabe anotar que esta información fue suministrada por Colfondos AFP, sin que se hubiera aportado las decisiones en las que se rechazó la competencia. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 3.

El mismo día, el municipio de Ubalá también negó su competencia para emitir dicho certificado, pues la señora Vaca Contreras había sido nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, en el cargo de auxiliar de servicios generales en el Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá. De igual forma, afirmó que la entidad responsable del pago de aportes era la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL)4. 4.

El 30 de diciembre de 2019, el Ministerio de Educación Nacional tampoco asumió competencia en este asunto, con fundamento en que la autoridad que le correspondía hacerlo era la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca, toda vez que el 10 de marzo de 1992 entregó al departamento de Cundinamarca ochocientas tres (803) hojas de vida de funcionarios de los planteles educativos del orden nacional, entre ellos, la correspondiente a la señora María Rosalba Vaca Cárdenas5.

Esto, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 24 de 19886, modificado por el artículo 9 de la Ley 29 de 19897. 5. La señora María Rosalba Vaca Cárdenas presentó acción de tutela en contra del Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación de Cundinamarca, el municipio de Ubalá y el Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, con el objeto de reclamar la protección al derecho fundamental de petición8, en conexidad con el 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Artículo 54.

Se asigna a los gobernadores, intendentes, comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales y equipos de educación fundamental; teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y a las disponibilidades presupuestales correspondientes.

Parágrafo 1º. Los traslados de personal docente y administrativo de una entidad territorial a otra se efectuarán por el Ministerio de Educación Nacional. […]. 7 Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […].

Así mismo, el artículo 10 ibidem consagró que «Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad». 8 La documentación que reposa en el expediente da cuenta que señora María Rosalba Vaca Cárdenas presentó múltiples derechos de petición con miras a recaudar sus tiempos de servicios e información laboral necesaria para obtener un reconocimiento pensional.

Es así como, del oficio núm. 200-084-2023 del 1º de junio de 2023, mediante el cual la Alcaldía del Municipio de Ubalá informó a la señora Vaca Cárdenas el trámite que habían tenido sus derechos de petición, se observan los presentados el 6 de agosto; el 10 y 23 de septiembre; el 16 de octubre y el 24 de diciembre de 2020; el 22 de junio de 2021; el Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 mínimo vital y la seguridad social, toda vez que no se le dio respuesta de fondo a la solicitud presentada el 5 de mayo de 2023, para que se le expidieran los certificados laborales y los soportes de pago pensionales de los periodos comprendidos desde el año 1985 a 1994.

El Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bogotá9, mediante sentencia del 5 de julio de 2023, tuteló el derecho de petición y ordenó al Ministerio de Educación Nacional notificar en debida forma la respuesta al derecho de petición radicado el 5 de mayo de 2023, pues, si bien había dado respuesta, remitió la misiva a un correo distinto al suministrado por la accionante.

Así mismo, ordenó al Instituto de Promoción Social Ubalá, Cundinamarca, resolver de fondo la misma solicitud. En el fallo consta que las entidades involucradas afirmaron no contar con el expediente laboral, registros de pagos y descuentos de aportes a pensión a nombre de la señora Vaca Cárdenas, por lo que no era posible expedir el CETIL.

La Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá10, por su parte, mediante sentencia del 26 de julio de 2023, modificó el fallo de primera instancia, en el sentido de ordenar al Ministerio de Educación Nacional realizar «la debida notificación al correo electrónico o dirección reportada por la accionante, de la respuesta al derecho de petición radicado el pasado 5 de mayo de 2023, con las precisiones y soportes de la entrega de la historia laboral a la Secretaría de Educación de Cundinamarca».

De igual forma, ordenó a la Secretaría de Educación de Cundinamarca responder de fondo la petición, explicando la situación ocurrida con la historia laboral y el trámite a seguir para la expedición de la certificación reclamada. Lo anterior, en la medida en que resultaba necesario que el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación de Cundinamarca, en un trabajo conjunto y coordinado, determinaran el paradero de la historia laboral de la señora Vaca Cárdenas y no excusaran su responsabilidad. 6.

Las autoridades involucradas en el trámite de la acción de tutela manifestaron su incompetencia para emitir la certificación de la señora María Rosalba Vaca Cárdenas, luego de haberse proferido las sentencias que ampararon el derecho de petición. 7. El 13 de marzo de 202511 se recibió en la secretaría de esta Sala la solicitud elevada por Colfondos AFP, en representación de su afiliada, con el objeto de que se resuelva el conflicto negativo de competencias. 21 de enero, el 2 y 18 de febrero de 2022; el 21 de abril, el 3 y 13 de mayo de 2022 y el 2 de febrero de 2023.

El 5 de mayo de 2023 se presentó otra petición, con el mismo objeto, la cual, por falta de respuesta, dio lugar a una acción de tutela. SAMAI, Expediente digital, índice 17, archivo 2, fls. 37-40. 9 SAMAI, expediente digital, índice 39, archivo 2 (zip). 10 SAMAI, expediente digital, índice 39 archivo 2 (zip) e índice 40 archivo 1 (zip). 11 A despacho el 21 de marzo de 2025.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, la secretaría de la Sala fijó el edicto núm. 113 del 13 de marzo de 2025 por el término de 5 días, los cuales corrieron entre el 14 y el 20 de marzo de 2025, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto12.

Consta que la secretaría comunicó el presente asunto al Ministerio de Educación Nacional, a la Secretaría de Educación de Cundinamarca, al Municipio de Ubalá, a la Unidad de Pensiones de Cundinamarca, a la señora María Rosalba Vaca Cárdenas, a Colfondos AFP y a su apoderado13. Por otro lado, de acuerdo con el informe secretarial que obra en el expediente14, durante la fijación del edicto el municipio de Ubalá y el Ministerio de Educación Nacional presentaron sus consideraciones.

Las demás autoridades y particulares involucrados guardaron silencio. Ahora bien, cabe anotar que la magistrada ponente, mediante auto del 9 de abril de 2025, consideró necesario vincular al departamento de Cundinamarca, al Fondo Educativo Regional de Cundinamarca -FER-, al Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá y a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), antes Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), al presunto conflicto negativo de competencias administrativas que se tramita, para que presentaran sus alegatos o consideraciones sobre este asunto.

Así mismo, en la misma decisión se solicitó al Ministerio de Educación Nacional, al municipio de Ubalá, a la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca, al departamento de Cundinamarca, al Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá y a Colfondos AFP que allegaran el expediente administrativo, laboral o prestacional de la señora María Rosalba Vaca Cárdenas, en donde se encontraran los actos administrativos de nombramiento o vinculación y retiro de la antes nombrada; así mismo, para que remitieran las certificaciones laborales que obren en sus dependencias.

Por último, se requirió a la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca, al Ministerio de Educación Nacional y al municipio de Ubalá, para que allegaran las decisiones por medio de las cuales rechazaron la competencia para expedir la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) de la señora María Rosalba Vaca Contreras. 12 SAMAI, expediente digital, índice 4. 13 SAMAI, expediente digital, índice 3, archivo 3. 14 SAMAI, expediente digital, índice 8.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 En cumplimiento del auto del 9 de abril de 2025, la Secretaría de la Sala comunicó a las autoridades en mención y, dentro del término otorgado, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones (UAEPC) y el municipio de Ubalá presentaron sus consideraciones. Las demás entidades y terceros interesados guardaron silencio.

Mediante auto del 9 de mayo de 2025, una vez revisada la información allegada al expediente, el despacho consideró necesario requerir a la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca, al Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá y al Fondo Educativo Regional de Cundinamarca -FER-, para que presentaran sus alegaciones. Así mismo, para que allegaran el expediente administrativo, laboral o prestacional de la señora María Rosalba Vaca Cárdenas.

En la misma decisión también se requirió al Ministerio de Educación Nacional y al municipio de Ubalá, para que allegaran copia del nombramiento y posesión de la señora Vaca Contreras con sus respectivos soportes. Por último, se solicitó al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bogotá y a la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, para que aportaran las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en una acción de tutela promovida por la señora María Rosalba Vaca Cárdenas.

Según informe secretarial del 20 de mayo de 202515, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bogotá, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el Ministerio de Educación Nacional, el Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, el departamento de Cundinamarca y el municipio de Ubalá presentaron sus consideraciones y aportaron los documentos solicitados en el auto del 9 de mayo de 2025.

Las demás autoridades e intervinientes guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Municipio de Ubalá16 Mediante escrito del 20 de marzo de 2025, esta autoridad presentó sus consideraciones. Señaló que la señora María Rosalba Vaca Contreras fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Resolución núm. 2226 del 19 de marzo de 1985, en el cargo de auxiliar de servicios generales en el Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá. Puso de presente que, una vez revisados los registros físicos y electrónicos del ente territorial, no se encontraron pagos de salarios, prestaciones o liquidaciones de aportes a pensión durante la vinculación de la señora Vaca Contreras.

Esto lo justificó, en tanto 15 SAMAI, expediente digital, índice 46. 16 SAMAI, expediente digital, índices 5 y 7. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 el municipio no fue el nominador y, por tanto, no era la autoridad competente para emitir el CETIL. Con escrito del 24 de abril de 202517 y en respuesta al auto de mejor proveer del día 9 de ese mismo mes y año, el municipio de Ubalá informó que no contaba con el expediente administrativo laboral o prestacional de la señora María Rosalba Vaca Cárdenas.

Sin embargo, aportó copia del oficio núm. 200-084-2023 del 1º de junio de 202318, dirigido a la peticionaria, mediante el cual dio cuenta de la presentación de múltiples derechos de petición desde el 6 de agosto de 2020, los cuales fueron respondidos negando la expedición del CETIL, ya que había laborado en el Instituto de Promoción Social de Ubalá, en virtud del nombramiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional y que, a pesar de que su posesión se había adelantado ante la alcaldía, el ente territorial nunca fue su nominador ni pagador.

El municipo de Ubalá también allegó información sobre la existencia de una acción de tutela promovida por la señora María Rosalba Vaca Contreras en contra de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, el Ministerio de Educación Nacional, el municipio de Ubalá y el Instituto de Promoción Social de Ubalá, por violación a su derecho de petición, en concordancia con el derecho al mínimo vital y a la seguridad social.

En respuesta al auto del 9 de mayo de 2025, el municipio de Ubalá19 insistió en que no era competente para expedir el CETIL, de conformidad a lo señalado en el artículo 10 de la Ley 715 de 2001, en el cual se consagran las funciones de los rectores de las instituciones educativas públicas, entre ellas, «Administrar el personal asignado a la institución en lo relacionado con las novedades» (numeral 10.7).

Señaló que el Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá no hacía parte de la estructura administrativa del municipio de Ubalá, ni dependía funcional, presupuestal ni jerárquicamente de la Alcaldía Municipal. También allegó los desprendibles de nómina del personal docente y administrativo del Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, en los que se registra el pago de salarios entre el 14 de enero de 1985 al 30 de diciembre de 1993, los cuales aparecen suscritos por el rector y su pagador20.

Así mismo, aportó el certificado de información laboral expedido por el rector del Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá21, en el que se observa que la entidad empleadora es el Ministerio de Educación Nacional y que el tiempo por el que se reclama 17 SAMAI, índices 17 y 18. 18 SAMAI, índice 17, archivo 2, fls. 37-40. 19 SAMAI, Expediente digital, índice 42, archivo 1 e índice 44. 20 SAMAI, Expediente digital, índice 42, archivo 4. 21 SAMAI, Expediente digital, índice 42, archivo 9.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 la certificación laboral fue el transcurrido entre el 31 de marzo de 1985 y el 29 de abril de 1994. Por último, el municipio de Ubalá aportó el cerficado expedido el 25 de abril de 201722, por el Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, en el que consta que la señora María Rosalba Vaca Cárdenas laboró en esa institución desde el 31 de marzo de 1985 hasta 1993 (sic) y se encontraba a cargo del Ministerio de educación Naciónal, en razón a que fue su nominador, según la Resolución No. 2226 de 1985. 2.

Ministerio de Educación Nacional23 Mediante escrito del 20 de marzo de 2025, el ministerio rechazó su competencia para expedir el CETIL de la señora María Rosalba Vaca Contreras. Lo anterior, con fundamento en que, en virtud de la descentralización de la educación y las competencias asignadas por el artículo 6°24 y 7°25 de la Ley 715 de 200126, correspondía a las entidades territoriales certificadas en educación, administrar el personal docente y administrativo en su jurisdicción. Resaltó que dichas atribuciones incluían la facultad nominadora, pues cuentan con autonomía en la gestión de sus propios asuntos.

El Ministerio de Educación Nacional afirmó que transfirió a las entidades territoriales las plantas de personal que estaban a su cargo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley 715 de 2001, según el cual «la Nación no podrá administrar plantas de personal o tener instituciones para prestar los servicios asignados en la presente ley a los departamentos, distritos y municipios.

Las existentes deberán transferirse a la entidad donde se presta el servicio». 22 SAMAI, Expediente digital, índice 42, archivo 10. 23 SAMAI, expediente digital, índice 6. 24 6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley.

Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el Sistema General de Participaciones y trasladará docentes entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados. 25 7.3.

Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial y trasladará docentes entre instituciones educativas, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados. 26 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 Frente al caso concreto, el ministerio señaló que, de conformidad con las Leyes 24 de 1988 y 29 de 1989, el 10 de marzo de 1992, entregó al departamento de Cundinamarca ochocientas tres (803) hojas de vida de funcionarios de los planteles nacionales ubicados en esa entidad territorial, entre ellos, la correspondiente a la señora María Rosalba Vaca Cárdenas, según daba cuenta el acta de entrega que allegó al expediente27.

En cumplimiento del auto del 9 de mayo de 2025, el ministerio allegó copia de la Resolución núm. 5828 del 24 de junio de 1991, «por el cual se incorpora el personal docente y administrativo a la planta de cargos del Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, que se entrega al respectivo alcalde», en cual se observa el nombre de la señora María Rosalba Vaca Cárdenas28.

Así mismo, reposa copia de tres extractos de cesantías, en el que aparece como entidad empleadora el Ministerio de Educación Nacional. El ministerio también aportó copia de la Resolución núm. 2226 de 1985, por medio de la cual nombró a la señora Vaca Cárdenas en el cargo de auxiliar de servicios generales en el Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá. Así mismo, allegó copia del oficio del 10 de noviembre de 2020, mediante el cual el rector del Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá informó al Ministerio de Educación Nacional que no tenía competencia para expedir el CETIL de la señora Vaca Cárdenas, con fundamento en lo siguiente: La institución a mi cargo es un colegio que inicialmente dependió del Ministerio de Educación, cuando la educación estaba a cargo de la Nación bajo las condiciones de la Ley 43 de 1975, por lo cual tanto los docentes como los funcionarios administrativos y de servicios generales eran nombrados y posesionados en el Ministerio de Educación a través de los Fondos Educativos Regionales, luego los servidores públicos de la época eran de carácter nacional, razón por la cual se efectúa, mediante Resolución 2226 del 19 de marzo de 1985 el nombramiento de la señora María Rosalba Vaca Cárdenas como Auxiliar de Servicios Generales 6035-01, y es posesionada ante el Alcalde Municipal del municipio de Ubalá el 31 de marzo del mismo año. Por último, el Ministerio de Educación Nacional aportó al expediente copia de los Decretos núm. 00020 y 0064 de 1994, por medio del cual el alcalde municipal de Ubalá autorizó dos licencias no remuneradas a la señora María Rosalba Vaca Cárdenas y de los desprendibles de nómina del personal docente y administrativo del Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, entre el que se encuentra la señora Vaca Cárdenas y en los que se registra el pago de salarios de los años 1985 a 1993, los cuales aparecen suscritos por el rector y su pagador29. 27 El acta a la que se hace mención obra en la plataforma SAMAI, Expediente digital, índice 41, archivo 6. 28 SAMAI, Expediente digital, índice 41, archivo 8. 29 SAMAI, Expediente digital, índice 41, archivo 2, fls. 41-49.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 3. Departamento de Cundinamarca30 El departamento de Cundinamarca se pronunció luego de lo solicitado en el auto del 9 de abril de 2025, mediante memorial del 5 de mayo de este año. En relación con los hechos, puso de presente que: i) la Nación – Ministerio de Educación Nacional nombró a la señora María Rosalba Vaca Cárdenas, mediante la Resolución núm. 2226 del 19 de marzo de 1985, en el cargo de auxiliar de servicios generales en el Instituto de Promoción Social de Ubalá; ii) el 31 de marzo de 1985, la señora Vaca Cárdenas se posesionó ante el municipio de Ubalá; iii) el 29 de abril de 1994, fue desvinculada del cargo y iv) durante el tiempo en que laboró en el mencionado instituto estuvo afiliada a la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL).

Señaló que, antes de la entrada en vigencia de la Ley 115 de 1994, los docentes y el personal administrativo de las instituciones educativas nacionales o nacionalizadas estaban a cargo del Ministerio de Educación Nacional, quien pagaba sus salarios y demás prestaciones sociales, en aplicación de la Ley 43 de 1975 y el Decreto 102 de 1976.

De ahí se explica la razón por la cual la señora María Rosalba Vaca Cárdenas estaba afiliada a CAJANAL, como se puede evidenciar en el Certificado de Información Laboral, expedido por el Instituto de Promoción Social del municipio de Ubalá, el 24 de agosto de 2017. El departamento también allegó el acta de posesión de la señora María Rosalba Vaca Cárdenas en el cargo de auxiliar de servicios generales del Instituto de Promoción Social de Ubalá, de fecha 31 de marzo de 1985, diligencia que se efectúo ante el despacho del alcalde del municipio de Ubalá. En el mismo documento consta que fue nombrada «mediante traslado según Resolución No. 2226 de marzo 19 de 1985 del Ministerio de Educación Nacional».

De igual forma, la entidad territorial aportó el oficio sin número del 23 de abril de 202531, mediante el cual la Dirección de Personal e Instituciones Educativas informó a la Oficina de Defensa Judicial y Extrajudicial del departamento de Cundinamarca lo siguiente: […] el Instituto de Promoción Social del municipio de Ubalá, era quien realizaba pagos y descuentos periódicos mensuales de salarios y aportes de pensión del personal a su cargo, girados con recursos de la NACIÓN por parte del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, es así que, se puede demostrar que el Instituto de Promoción Social del municipio de Ubalá, expidió certificado en formato CLEBP, el 24 de agosto de 2017 con número consecutivo 201160920-2, firmado por el rector de la institución educativa, valido para trámite y reconocimiento de pensión jubilación: 30 SAMAI.

Expediente digital, índices 27 y 28. 31 SAMAI. Expediente digital, índice 27, archivo 3 (anexos). Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 […] Cómo se mencionó anteriormente, conforme a lo dispuesto por las Leyes 46 de 1971 y 43 de 1975, la cartera del Ministerio de Educación Nacional giraba los recursos a las entidades territoriales y éstos a su vez, a las Instituciones Educativas, en este caso al Instituto de Promoción Social del municipio de Ubalá, quienes finalmente efectuaban los pagos por los servicios educativos del personal a su cargo.

Así mismo, en el mentado oficio la Dirección de Personal e Instituciones Educativas del departamento de Cundinamarca dio cuenta que, como resultado de las numerosas peticiones allegadas, la oficina de historias laborales de la Secretaría de Educación de Cundinamarca se contactó de manera presencial con el rector del Instituto de Promoción Social del municipio de Ubalá donde se pudo constatar que la institución tenía el expediente físico de información laboral y salarial de la señora María Rosalba Vaca Cárdenas, junto con los registros de nómina de pagos de salarios realizados para los años 1985 a 1994.

De conformidad con lo expuesto, el departamento de Cundinamarca adujo que era el Instituto de Promoción Social de Ubalá la autoridad competente para expedir el CETIL reclamado por la señora Vaca Cárdenas. 4. Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá En cumplimiento del auto del 9 de abril de 2025, el Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá allegó copia del acta de posesión de la señora María Rosalba Vaca Contreras en el cargo de auxiliar de servicios generales y el formato de hoja de vida del Fondo Prestacional del Magisterio, en el cual aparece afiliada a la Caja Nacional de Previsión Social.

Así mismo, adjuntó el certificado expedido por el rector y pagador, en el cual consta la vinculación laboral con el instituto, luego de su nombramiento a través de la Resolución núm. 2226 de 1985 por parte del Ministerio de Educación Nacional32. 5. Fondo Educativo Regional de Cundinamarca -FER- Dentro de la oportunidad otorgada guardó silencio. 6.

Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), antes Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) Mediante memorial del 24 de abril de 202533, la UGPP presentó sus alegaciones. Adujo que no era competente para «expedir, redimir y pagar el bono pensional de la señora María Rosalba Vaca Cárdenas, sino el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Oficina 32 SAMAI, Expediente digital, índice 31. 33 SAMAI, índice 21, archivo 3 e índice 24.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 de Bonos Pensionales, de conformidad con lo reglado en el Decreto 4712 del 15 de diciembre de 2008, en concordancia con los artículos 11, 14 y 16 del Decreto 1299 del 22 de julio de 1994, con el artículo 1 del Decreto 1513 del 14 de agosto de 1998». Lo anterior, sin que hubiera realizado ningún pronunciamiento sobre la autoridad competente para expedir el CETIL, lo cual constituye la controversia del presente asunto.

Sostuvo que, en todo caso, era «el Ministerio de Educación Nacional y/o la Secretaría de Educación de Cundinamarca y/o el municipio de Ubalá», quienes debían asumir el pago del «cupón de bono pensional por los tiempos a que hubiere lugar». Además, en su condición de empleadores estaban obligados a certificar cuál era la entidad responsable del periodo laborado por la solicitante, de acuerdo a los soportes que tuvieran en su poder.

Por último, la UGPP allegó copia de la Resolución núm. RDP 03704334 del 5 de diciembre de 2019, mediante la cual negó la indemnización sustitutiva de pensión de vejez a la señora María Rosalba Vaca Cárdenas, con fundamento en que el último fondo al que reportó la peticionaria era el fondo privado Colfondos AFP, perteneciente al régimen de ahorro individual y competente para pronunciarse sobre la prestación reclamada. 7.

Unidad Administrativa Especial de Pensiones (UAEPC)35 Mediante memorial de 23 de abril de 2025, la UAEPC señaló que no era la entidad competente para certificar tiempos laborados, cotizados y salarios con destino al reconocimiento de derechos pensionales de la señora María Rosalba Vaca Cárdenas, conforme a lo dispuesto en el marco normativo que regula la expedición del Certificado Electrónico de Tiempos Laborados (CETIL).

Sostuvo que, de conformidad con el Decreto 726 de 2018, el CETIL es el mecanismo oficial mediante el cual las entidades públicas y privadas obligadas debían certificar, a través de un formulario electrónico único, los tiempos laborados y salarios de sus exfuncionarios, para efectos del reconocimiento de derechos pensionales y cálculos actuariales.

En este contexto, el artículo 2.2.9.2.2.1 del citado decreto establece que la responsabilidad de expedir dicho certificado recae exclusivamente en las entidades que hayan tenido la calidad de empleadores durante el tiempo que se pretende acreditar. Por último, la UAEPC afirmó que no tuvo ninguna relación jurídica de carácter laboral con la señora Vaca Cárdenas, razón por la cual solicitó su desvinculación del presente asunto.

IV. CONSIDERACIONES 34 SAMAI, índice 21, archivo 2, fls. 9-11. 35 SAMAI, índice 16. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 1.1. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, derivada de una solicitud para que se expida la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL); y iii) las autoridades en conflicto negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación correspondiente.

Cabe anotar que, tal y como se señaló en el acápite de antecedentes, la señora María Rosalba Vaca Cárdenas presentó una acción de tutela en contra del Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación de Cundinamarca, el municipio de Ubalá, Cundinamarca y el Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, con el objeto de obtener la protección a su derecho fundamental de petición, en conexidad con el mínimo vital y la seguridad social, toda vez que no se le dio respuesta de fondo a la solicitud encaminada a obtener los certificados laborales y los soportes de pago pensionales de los periodos comprendidos desde el año 1985 a 1994 para ser presentados ante la administradora del fondo pensional.

En primera y segunda instancia, la accionante obtuvo decisión favorable en las que se amparó el derecho fundamental de petición. Sin embargo, en ninguna de las providencias se analizó de fondo la competencia del Ministerio de Educación Nacional y de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, para resolver o no la solicitud encaminada a expedir el CETIL, pues únicamente se limitaron a ordenar la debida notificación de la respuesta a la solicitud.

En otras palabras, en los fallos de tutela no se determinó la autoridad competente para expedir dicha certificación. A lo anterior se agrega que en ambas decisiones se advirtió que resultaba necesario que el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación de Cundinamarca, en un trabajo conjunto y coordinado, determinaran el paradero de la historia laboral de la señora Vaca Cárdenas y no excusaran su responsabilidad.

De ahí que la expedición del Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 CETIL, objeto de la petición, así como la entidad facultada para emitirlo, continúa sin definirse. Tan es así que, en el presente asunto, las autoridades involucradas manifestaron su incompetencia para emitir la certificación solicitada por la señora Vaca Cárdenas, aún después de haberse proferido las sentencias que ampararon el derecho de petición, manteniendo la situación de indefinición de la peticionaria.

Por ende, resulta claro que el rechazo de competencia es un hecho nuevo, no analizado por el juez de tutela36, que habilita el análisis por parte de la Sala para resolver el conflicto. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva37. 3.

Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.

Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis de la decisión La Sala debe definir la autoridad competente para emitir la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados CETIL, sobre el tiempo laborado por la señora señora María Rosalba Vaca Contreras, en el período comprendido entre el 31 de marzo de 1985 y el 29 de abril de 1994. 36 Al respecto, se puede consultar un caso similar en la Decisión del 5 de junio de 2024, Exp. 11001-03- 06-000-2024-00150-00. 37 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 En suma, el municipo de Ubalá negó su competencia para expedir el CETIL, por cuanto, según su versión, una vez revisados los registros físicos y electrónicos del ente territorial, no se encuentran pagos de salarios, prestaciones o liquidaciones de aportes a pensión durante la vinculación de la señora María Rosalba Vaca Cárdenas.

Esto, en la medida en que el nominador lo fue el Ministerio de Educación Nacional. El Ministerio de Educación Nacional también negó su competencia, fundado en que el 10 de marzo de 1992 entregó al departamento de Cundinamarca ochocientas tres (803) hojas de vida de funcionarios de los planteles nacionales ubicados en esa entidad territorial, entre ellos, la correspondiente a la señora María Rosalba Vaca Cárdenas, según da cuenta el acta de entrega que se allegó al expediente.

Esto, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 24 de 1988, modificado por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, normas que, en síntesis, atribuyeron a los representantes de las entidades territoriales (gobernadores, Alcalde Mayor de Bogotá y alcaldes), las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos naciones y nacionalizados, como es era el caso del Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, lugar donde laboraba la señora Vaca Cárdenas.

El departamento de Cundinamarca, por su parte, puso de presente que, antes de la entrada en vigencia de la Ley 115 de 1994, los docentes y el personal administrativo de las instituciones educativas nacionales o nacionalizadas estaban a cargo del Ministerio de Educación Nacional, quien pagaba sus salarios y demás prestaciones sociales, en aplicación de la Ley 43 de 1975 y el Decreto 102 de 1976.

De ahí se explica la razón por la cual la señora María Rosalba Vaca Cárdenas estaba afiliada a CAJANAL, como se puede evidenciar en el Certificado de Información Laboral, expedido por el Instituto de Promoción Social del municipio de Ubalá, el 24 de agosto de 2017. No obstante lo anterior, adujo que era el Instituto de Promoción Social de Ubalá la autoridad competente para expedir el CETIL reclamado por la señora Vaca Cárdenas, toda vez que contaba con la información laboral y salarial de la señora María Rosalba Vaca Cárdenas, junto con los registros de nómina de pagos de salarios realizados para los años 1985 a 1994.

Para resolver este problema jurídico, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) Los certiticados de información laboral. Reiteración ii) Decisiones de la Corte Constitucional sobre el deber de los empleadores de expedir las certificaciones laborales. Reiteración iii) Los bonos pensionales. Marco normativo y jurisprudencial. Reiteración iv) Institutos de promoción social.

Transformación del sistema educativo. Responsabilidad de pago y cotizaciones debidas al personal no docente que preste sus servicios en Instituciones Educativas v) Caso concreto Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 4.1. Los certificados de información laboral. Reiteración38 Para el reconocimiento y pago de pensiones, así como la emisión de bonos pensionales, entre otros trámites, los empleadores, tanto del sector público como del privado, están obligados a certificar las vinculaciones laborales que tengan o hayan tenido.

La certificación laboral debe incluir, entre otras cosas, el nombre e identificación de la entidad empleadora, las fechas de inicio y terminación de la relación laboral, las interrupciones que se hayan presentado, las entidades administradoras de pensiones a las que estuvieron afiliados los empleados o exempleados y, en algunos casos, los salarios y demás remuneraciones devengadas por aquellos, que sirvieron de base para efectuar los aportes para pensión. La información laboral y sus certificaciones han sido reguladas, entre otras normas, por los Decretos 2709 de 199439, 1748 de 199540, 1513 de 199841 y 13 de 200142, así como la Circular Conjunta 13 de 200743, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el entonces Ministerio de la Protección Social.

En el año 2018, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 72644 mediante el cual creó «el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales», como se lee en su título. El Decreto 726 de 2018 está incorporado en el Decreto Único Reglamentario 1833 de 2016, por el cual se compilan las disposiciones sobre el Sistema General de Pensiones45.

Para el caso concreto, es importante destacar las siguientes disposiciones: 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 23 de febrero de 2022, radicación 11001-03-06-000-2021-00168-00, y Decisión del 7 de julio de 2021, radicación 11001-03 06-000-2021- 00040-00, y Decisión del 17 de octubre de 2017, radicación 11001-03-06-000-2017 00076-00.

Decisión del 24 de agosto de 2022, radicación 11001-03-06-000-2022-00124-00. 39 Decreto 2709 de 1994 (diciembre 13) «Por el cual se reglamenta el artículo 7° de la Ley 71 de 1988». 40 Decreto 1748 de 1995 (octubre 12) «Por el cual se dictan normas para la emisión, cálculo, redención y demás condiciones de los bonos pensionales y se reglamentan los Decretos leyes 656, 1299 y 1314 de 1994, y los artículos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993». 41 Decreto 1513 de 1998 (agosto 4) «Por el cual se modifican y/o adicionan algunos artículos de los Decretos Reglamentarios 1748 de 1995 y 1474 de 1997 y se dictan otras disposiciones». 42 Decreto 13 de 2001 (enero 9) «Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto-Ley 656 de 1994». 43 Circular Conjunta 13 de 2007 «ASUNTO: FORMATOS UNICOS DE INFORMACIÓN LABORAL». 44 Decreto 726 de 2018 (abril 26) «Por el cual se modifica el Capítulo 2 del Título 9 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1833 de 2016, que compila las normas del Sistema General de Pensiones y se crea el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales». 45 Decreto Único Reglamentario 1833 de 2016 (noviembre 10).

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 Artículo 2.2.9.2.2.1. Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL). Créase el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), a través del cual se expedirán todas las certificaciones de tiempos laborados y salarios por parte de las entidades públicas y privadas que ejerzan funciones públicas o cualquier otra entidad que deba expedir certificaciones de tiempos laborados o cotizados y salarios con el fin de ser aportadas a las entidades que reconozcan prestaciones pensionales a través del diligenciamiento de un formulario único electrónico, así como para la elaboración de cálculos actuariales.

Artículo 2.2.9.2.2.3. Definiciones. Para efectos de la presente sección se adoptan las siguientes definiciones: Entidad certificadora: Entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales y para el financiamiento de las mismas.

Entidad reconocedora: Entidad pública o privada que reconoce el derecho o no a la prestación pensional solicitada por un ciudadano. Formulario único electrónico de certificación de tiempos laborados: Es el Formato Electrónico que se habilitará en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), para la expedición de las certificaciones laborales y contendrá toda la información relacionada con los tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensiónales y para el financiamiento de las mismas.

Asimismo, el citado Decreto 1833, en su artículo 2.2.9.2.2.7, parágrafo 3°, habilitó a los ciudadanos para solicitar a las entidades certificadoras sus tiempos laborados o cotizados y de salarios, lo cual se entenderá como una petición para que la información sea incorporada en el sistema CETIL. De acuerdo con las definiciones transcritas, las certificaciones están destinadas al reconocimiento de derechos pensionales, por lo cual deben recoger, como dice la norma, «los tiempos laborados y salarios».

En consecuencia, la «entidad certificadora» es la entidad que dispone de la información necesaria para que cumpla con el propósito y finalidad del certificado. Esa disposición es acorde con la generalidad de las relaciones laborales en el sector público. Tal y como lo ha señalado la Sala en otras oportunidades, en suma, la entidad certificadora, esto es, en la cual laboró el trabajador, debe realizar la expedición de la certificación de historia laboral a través del sistema CETIL, de manera que las entidades reconocedoras puedan consultarlo en el mismo sistema.

De acuerdo con las definiciones transcritas, las certificaciones están destinadas al reconocimiento de derechos pensionales, por lo cual deben recoger, como dice la norma, «los tiempos laborados y salarios». Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 En consecuencia, la «entidad certificadora» es la entidad que dispone de la información necesaria para que cumpla con el propósito y finalidad del certificado.

Los empleadores, del sector público y privado, están obligados a certificar las vinculaciones laborales que tengan o hayan tenido con sus empleados. En dichas certificaciones se deben incluir los periodos laborados, el fondo o caja a la que se hizo el aporte y la entidad responsable de esta obligación, así como, el valor de los factores salariales en pesos colombianos46. 4.2.

Decisiones de la Corte Constitucional sobre el deber de los empleadores de expedir las certificaciones laborales. Reiteración47 La Corte Constitucional, en varios fallos de tutela se ha referido al deber de las entidades de expedir certificados laborales a quienes les han prestado sus servicios. En el fallo T-116 de 1997, la Corte Constitucional mencionó que las entidades públicas tienen el deber de implementar mecanismos apropiados para la guarda de las historias laborales, ante las eventuales reclamaciones de los derechos salariales y prestacionales de sus empleados.

La Corte Constitucional, en la sentencia T-592 de 2013, para el caso particular de las historias laborales, ha sostenido lo siguiente: […] la Corte ha establecido que la información que la compone, por ejemplo, tiempo de servicio, salario devengado, cotizaciones a la seguridad social, vacaciones disfrutadas, consignación de cesantías, ascensos, licencias, entre otros, es indispensable para acceder al goce efectivo de las prestaciones sociales en cabeza del trabajador.

Por lo anterior es necesario que la información laboral contenida en los archivos sea veraz, cierta, clara, precisa y completa “a fin de que, de un lado, el trabajador pueda reclamar los derechos que le asisten, y, del otro, se protejan en su integridad los demás derechos fundamentales de los que son titulares.” que allí han laborado, así como el establecimiento de instrumentos conducentes a garantizar el acceso a una información fidedigna y veraz sobre los distintos aspectos de la actividad administrativa de la respectiva entidad. […].

La Corte Constitucional, por otra parte, en sentencia T-926 de 2013, ha indicado que los empleadores tienen la obligación de expedir certificados laborales a quienes les han prestado sus servicios: […] 6.2. Si bien, no existe una norma que le imponga a las empresas guardar la información referente al tiempo, a las funciones y al salario de sus extrabajadores, el artículo 57, en el numeral 7 [C.S.T.], establece como obligación del empleador entregar “al trabajador que lo solicite, a la expiración del contrato, una certificación en que conste 46 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 23 de junio de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024-00114-00. 47 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones del 26 de abril de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00030-00 y del 19 de febrero de 2025, radicado 11001 03 06 000 2024 00504 00.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 el tiempo de servicio, la índole laboral y el salario devengado”, ésta obligación por parte del empleador debe ser entendida como un derecho del trabajador que no prescribe, es decir, que sin importar el tiempo transcurrido desde la desvinculación del trabajador hasta el día en el que solicite la certificación laboral tiene derecho a que su empleador se la expida. […].

Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha ordenado a los empleadores reconstruir las historias laborales, cuando se constata el extravío o desaparición de la información laboral solicitada, como ocurrió en la providencia T-592 de 2013, donde se ordenó a la Alcaldía del municipio de El Cairo (Valle del Cauca), en calidad de empleador del peticionario, reconstruir su historia laboral para que expidiera el certificado laboral requerido por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) a efectos de tramitar su bono pensional: […] Para la Sala, que la alcaldía no haya manifestado haber adelantado gestión alguna para reconstruir la información laboral del señor Castrillón Giraldo aparte de revisar sus propios archivos, es prueba del incumplimiento de su deber constitucional de custodiar, conservar, administrar y certificar la información cuando así lo solicite el titular; la alcaldía tiene la obligación de hacer todo lo que esté a su alcance para reconstruir los datos perdidos o destruidos, especialmente cuando es razonable que la información requerida reposa en los archivos de otras oficinas del municipio, y además el solicitante pone en conocimiento de la entidad la existencia de esos datos en otros archivos del ente territorial. 4.3.

Los bonos pensionales. Marco normativo y jurisprudencial. Reiteración48 En desarrollo del artículo 48 de la Carta Política49, la Ley 100 de 1993 creó y organizó el Sistema de Seguridad Social Integral. En los términos del preámbulo de esta ley, la Seguridad Social Integral es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos del que disponen las personas y la comunidad, para gozar de mejor calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen a fin de proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica. 48 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 18 de abril de 2023, radicación 11001- 03-06-000-2022-00285-00 y Decisión del 13 de diciembre de 2023, radicación 11001 03 06 000 2023 00144 00. 49 Artículo 48.

La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.

La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. […]». Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 El Sistema General de Pensiones, como uno de los componentes de la Seguridad Social Integral tiene por objeto garantizar a la población, el amparo ante las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de pensiones y demás prestaciones que determina la ley, así como propender por la ampliación progresiva de la cobertura a los segmentos de población no cubiertos por un sistema de pensiones (artículos 5°, 8° y 10).

La Ley 100 de 1993 dispone que el Sistema General de Pensiones está conformado por dos regímenes solidarios, excluyentes pero que coexisten. Estos son, el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. El legislador también previó que cuando los afiliados al sistema se trasladaran del primero al segundo régimen, habría lugar al reconocimiento de bonos pensionales, según lo ordena el artículo 11350 de la norma en cita.

De este modo, cuando el trabajador que se traslada a una Administradora de Fondos Pensionales (AFP) es beneficiario del bono en su cuenta individual. A su vez, el artículo 115 de la Ley 100 en cita estableció la definición y requisitos de los bonos pensionales como sigue: Artículo 115. Bonos pensionales. Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones.

Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos: a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público; b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos; c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones; […].

En consonancia con lo anterior, el artículo 118 de la Ley 100 de 1993 hizo referencia a la existencia de tres clases de bonos pensionales, así: a) Bonos pensionales expedidos por la Nación. b) Bonos pensionales expedidos por las cajas, fondos o entidades del sector público que no sean sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional a que se 50 «Artículo 113.

Traslado de régimen. Cuando los afiliados al Sistema en desarrollo de la presente Ley se trasladen de un régimen a otro se aplicarán las siguientes reglas: a) Si el traslado se produce del Régimen de Prestación Definida al de Ahorro Individual con Solidaridad, habrá lugar al reconocimiento de bonos pensionales en los términos previstos por los artículos siguientes; b) Si el traslado se produce del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad al Régimen de Prestación Definida, se transferirá a este último el saldo de la cuenta individual, incluidos los rendimientos, que se acreditará en términos de semanas cotizadas».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 refiere el capítulo III de la Ley 100 de 1993, y cuya denominación genérica de bono pensional se complementaría con el nombre de la caja, fondo o entidad emisora. c) Bonos pensionales expedidos por empresas privadas o públicas, o por cajas pensionales del sector privado que hayan asumido exclusivamente a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, y cuya denominación genérica de bono pensional se complementaría con el nombre de la entidad emisora.

Así mismo, la Ley 100 de 1993 dispuso que los bonos pensionales serían expedidos por la última entidad pagadora de pensiones a la cual hubiera pertenecido el afiliado antes de entrar al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, siempre y cuando el tiempo de cotización o de servicios, continuo o discontinuo, fuera igual o mayor a cinco (5) años.

Sin embargo, se estableció que cuando el tiempo de cotización o de servicios en la última entidad pagadora de pensiones, hubiera sido inferior a cinco (5) años, el bono pensional sería expedido por la entidad pagadora de pensiones, en la cual el afiliado hubiera efectuado el mayor número de aportes o cumplido el mayor tiempo de servicio (artículo 119).

Sobre la definición de los bonos pensionales, la Sección Segunda del Consejo de Estado51 ha señalado que estos «[…] constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones». Así mismo, «[…] representan el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador y deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones responsable directo de su pago». 4.4.

Institutos de promoción social. Transformación del sistema educativo. Responsabilidad de pago y cotizaciones debidas al personal no docente que preste sus servicios en Instituciones Educativas Las Instituciones Educativas de Promoción Social (IEPS) son centros educativos, generalmente públicos, enfocados a brindar educación a aquellos estudiantes que pertenecen a sectores sociales vulnerables o que se encuentran en situación de pobreza o exclusión. La Corte Constitucional ha reiterado en varias ocasiones que la educación es un derecho fundamental y un servicio público con función social.

De esta forma, la educación tiene una doble connotación: derecho y deber. Al respecto, el artículo 67 de la Constitución Política prevé que el Estado, la sociedad y la familia son responsables de garantizar una una educación adecuada (T-759-2011). 51 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 10 de junio de 2021.

Exp. 5473-18. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 Los Fondos Educativos Regionales, por su parte, son entes de administración financiera y mecanismos de pago del sistema educativo a nivel regional, creados por el Decreto 3157 de 1968 con la siguiente finalidad: Artículo 29. En cada uno de los Departamentos, en el Distrito Especial y en las áreas metropolitanas que se creen, habrá Fondos Educativo Regional o Distrital constituido por aportes de la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial y los Municipios para atender al sostenimiento y expansión de los servicios educativos en los planteles oficiales de educación elemental, media y de carreras intermedias.

Según la Ley 46 de 1971, mediante la cual se creó la apropiación denominada “Situado Fiscal”, estableció que estos recursos serían administrados por los Fondos Educativos Regionales y distribuidos entre los departamentos, las intendencias, las comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, con el objetivo de que fueran invertidos en los gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria.

De esta forma, los artículos 1° y 5° señalaron: Artículo 1º. A partir de 1973, en la Ley de Presupuesto para ese año, se apropiará como mínimo el trece por ciento (13%) de los ingresos ordinarios de la Nación, para ser distribuido entre los Departamentos, Intendencias y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, en la forma que esta Ley determine.

El porcentaje será de catorce por ciento (14%) en 1974 y de quince por ciento (15%) en 1975. El valor total de esa apropiación se denomina “Situado Fiscal”. […] Artículo 5º. Los departamentos, las intendencias, las comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, invertirán la totalidad del Situado Fiscal en los gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria y en aquellos gastos de salud pública que no correspondan a campañas sanitarias nacionales que no hayan de ser dirigidas y administradas por la Nación. Estos recursos serán administrados por los Fondos Educativos Regionales y por los servicios seccionales de salud de todas las entidades territoriales y el Servicio Distrital de Salud de Bogotá, con sujeción a los planes nacionales que establezcan los respectivos Ministerios.

El setenta y cuatro por ciento (74%) del Situado Fiscal se dedicará al pago de gastos de funcionamiento de la educación primaria, y el veintiséis por ciento (26%) a salud, salvo decisión distinta del Gobierno Nacional anualmente. Ahora bien, con la Ley 43 de 1975, conocida como la Ley de Nacionalización de la educación primaria y secundaria oficial, tuvo como finalidad que la Nación asumiera los gastos y la gestión de la educación básica, como se puede observar del contenido del siguiente articulado: Artículo 1°.

La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufraguen los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 Parágrafo.

El nombramiento del personal en los planteles que se nacionalicen por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función. Modificado Ley 24 de 1988 y Ley 29 de 1989. Artículo 2°. Las prestaciones sociales del personal adscrito a los establecimientos que han de nacionalizarse y que se hayan causado hasta el momento de la nacionalización, serán de cargo de las entidades a que han venido perteneciendo o de las respectivas Cajas de Previsión. (Ver Ley 91 de 1989 y Decreto 2536 de 1990).

Las prestaciones sociales que se causen a partir del momento de la nacionalización, serán definidas por la Nación. Pero las entidades territoriales y el Distrito Especial de Bogotá pagarán a la Nación dentro del término de diez (10) años y por cuotas partes, las sumas que adeuden hasta entonces a los servidores de los planteles por concepto de prestaciones sociales no causadas o no exigibles al tiempo de la nacionalización. Dichos pasivos se determinarán de común acuerdo entre la Nación y las respectivas entidades territoriales y el Distrito Especial de Bogotá mediante liquidación pronta.

Artículo 3. A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación apropiará cada año un veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento del servicio de educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los datos estadísticos oficiales del año de 1975; y sus aportes se incrementarán en vigencias sucesivas hasta cubrir en forma total dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980). […] Artículo 6°.

Los recursos de que tratan los artículos anteriores serán administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes que establezca el Ministerio de Educación Nacional. Mediante sentencia del 22 de julio de 1976, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, quien, para entonces, velaba por la guarda de la Constitución Política, declaró exequible la Ley 43 de 1975.

Luego de la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975 inició el fenómeno de la descentralización de los servicios educativos. Así, con el Decreto 102 de 1976, los planteles nacionales de educación, con excepción de las universidades, serían administrados por los Fondos Educativos Regionales. En su artículo 10° se reiteró el contenido del artículo 3° de la Ley 43 de 1975, en lo que se refiere al pago de los gastos de la educación primaria y secundaria por parte de la Nación. Además, en el artículo 12 ibidem, se estableció que los cargos docentes y administrativos de los planteles nacionales cuya administración se delegara en dicho decreto, eran cargos nacionales y estarían sometidos al régimen salarial y prestacional del orden nacional docente o administrativo.

Estas normas son del siguiente tenor: Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 Artículo 10. Los fondos del Situado Fiscal Educativo a que se refiere la Ley 46 de 1971 y los recursos provenientes de la redistribución de la participación en el impuesto a las ventas de que trata la Ley 43 de 1975 se aplicarán al pago por parte de la Nación de los gastos de la educación primaria y secundaria, tal como lo prevé el artículo 3° de la citada Ley 43 de 1975, y en los contratos de administración de Fondos Regionales se incorporarán las cláusulas que desarrollen este mandato. […] Artículo 12.

Los cargos docentes y administrativos de los planteles nacionales cuya administración se delegue por virtud del presente Decreto, son cargos nacionales y estarán sometidos al régimen salarial y prestacional del orden nacional docente o administrativo correspondiente. Los funcionarios actualmente en ejercicio en los mencionados planteles no necesitarán nuevo nombramiento por razón de la descentralización ordenada en el presente Decreto, pero a partir de la fecha quedan bajo la jurisdicción y la autoridad de las Juntas Administradoras de los F.E.R., en la entidad territorial a la cual pertenezca el plantel para el cual hayan sido nombrados por el Ministerio de Educación Nacional. […] Artículo 14.

Las normas del presente Decreto se aplicarán asimismo a los colegios que se nacionalicen a partir de la fecha. Así mismo, el artículo 54 de la Ley 24 de 1988, modificado por el artículo 9° de la Ley 29 de 198952, señaló que los gobernadores, intendentes, comisarios y el Alcalde Mayor de Bogotá, eran competentes para nombrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, en los siguientes términos: Artículo 54.

Modificado por el art. 9, Ley 29 de 1989. Se asigna a los gobernadores, intendentes, comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios 52 Artículo 9º.

El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los Alcaldes Municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de Colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expida en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.

En la Isla de San Andrés estas atribuciones se asigna al Intendente. Se asigna a los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, remover, controlar y, en general, administrar el personal administrativo, nacional y nacionalizado, de los Equipos de Educación Fundamental, teniendo en cuenta la Carrera Administrativa.

Parágrafo 1º. Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. […]. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 cooperativos, privados integrados adicionalmente y equipos de educación fundamental; teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y a las disponibilidades presupuestales correspondientes.

La Constitución de 1991, por su parte, consagró la descentralización administrativa de las entidades territoriales, en los artículos 287, 356 y 357, razón por la cual, los Fondos Educativos Regionales fueron integrados a la estructura administrativa de los departamentos y distritos (sentencia SU-014 de 2020). La Ley 115 de 1994, por la cual se expide la ley general de educación, asignó a los Fondos Educativos Regionales el pago de salarios del personal administrativo, así: Artículo 179.

FONDOS EDUCATIVOS REGIONALES, FER. Los Fondos Educativos Regionales, FER, harán parte de la estructura de las Secretarías de Educación de las entidades territoriales respectivas, o de los organismos que hagan sus veces en los términos establecidos en la Ley 60 de 1993 y tendrán las siguientes funciones: a) Pagar los salarios del personal docente y administrativo de la educación; b) Administrar financieramente los recursos del situado fiscal previstos en la Ley 60 de 1993 y los demás recursos que convengan con la Nación y las entidades territoriales; c) Mantener actualizado el sistema de información de personal docente y administrativo y el sistema contable que estará a disposición del Ministerio de Educación Nacional, del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y de las Secretarías de Educación, o de los organismos que hagan sus veces, y d) Atender y tramitar las solicitudes de prestaciones sociales del personal docente del servicio educativo estatal para que sean pagadas con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con la Ley 91 de 1989 y sus normas reglamentarias [Se resalta].

Ahora bien, mediante sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional realizó un estudio normativo sobre el proceso de transformación del sistema educativo, como se observa a continuación: […] con la expedición de la Ley 43 de 197553, la Nación asumió directamente la prestación del servicio público de educación primaria y secundaria, pues, en definitiva, los territorios no contaban con los recursos suficientes para financiar su costo.

Sobre el particular, en la sentencia C-084 de 1999 se indicó que: [53] “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 “el crecimiento de la población y la extensión cada vez mayor de la cobertura del servicio educativo, llevó a los departamentos a una casi imposibilidad de cubrir el pago de salarios y prestaciones sociales del personal docente, razón por la cual el Estado, mediante la Ley 43 de 1975, optó por lo que se denominó la ‘nacionalización’ de la educación primaria y secundaria”.

Así, el artículo 1º de la norma establece: “La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”.

En aplicación de la regla anterior, entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, el gobierno central se ocupó progresivamente de los gastos de funcionamiento de toda la educación territorial, hasta llegar a absorber el 100% de los mismos54. De igual modo, se estableció que el nombramiento del personal nacionalizado continuaría a cargo de las autoridades que ejercían la función hasta ese momento; no obstante, las decisiones atinentes a la creación de nuevas plazas de maestros y a la construcción de colegios, se limitaron a la previa autorización del Ministerio de Educación Nacional55. 28.

Este proceso de trasformación del sistema educativo culminó con la Ley 91 de 198956, que unificó el régimen laboral de los educadores y definió la forma en que la Nación y las entidades territoriales, según el caso, harían frente a sus obligaciones prestacionales. En ese orden, el artículo primero de la norma, precisó las diferentes categorías de educadores, así: a) personal nacional, docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; b) personal nacionalizado, docentes vinculados por nombramiento de entidades territoriales antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha por estas mismas entidades; y c) personal territorial, docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir de 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, es decir, la autorización del Ministerio de Educación. De acuerdo con esta categorización, se señaló que las prestaciones del personal nacionalizado causadas hasta el 31 de diciembre de 1975 pertenecerían al [54] “Artículo 3º.

A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)”. [55] “Artículo 10.

En adelante ningún Departamento, Intendencia o Comisaría, ni el Distrito Especial, ni los Municipios podrán, con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria; ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional”.

Se debe resaltar que de obviar el cumplimiento de este requisito, según se desprende del contenido de los artículos 1° al 4° de la Ley 91 de 1989, la respectiva entidad territorial tendría que hacerse cargo por completo de las prestaciones de los educadores. [56] “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 respectivo departamento, intendencia, comisaría o distrito; las atinentes al período de nacionalización (1 de enero de 1976 a 31 de diciembre de 1980), serían de cargo del tesoro nacional y de los fiscos seccionales en los porcentajes señalados en la referida Ley 43 de 1975, mientras que las originadas con posterioridad al 1º de enero de 1981 se imputarían a la Nación. En cuanto a los institutos de promoción social en educación, existe el siguiente marco normativo aplicable al presente asunto, en atención a la fecha en que se solicitó la expedición del CETIL (1985-1994): -.

El Decreto 080 de 22 de enero de 1974 estableció el Bachillerato de Promoción Social como una de las modalidades de la educación media; -. El Decreto 1419 de 1976, reglamentario del Decreto 080 de 22 de enero de 1974, consagró el Bachillerato en Promoción de la Comunidad como una modalidad del tipo de bachillerato denominado en Tecnología o Aplicado; -.

La Resolución núm. 4782 del 9 de julio de 1974 denominó Institutos de Promoción Social a todos los establecimientos que cumplieran los objetivos y planes de estudio allí señalados; -. El Decreto 877 de 1982, por el cual se modificó la denominación de algunos planteles nacionales de Educación Básica Secundaria: Artículo primero. A partir de la fecha y para todos los efectos legales y administrativos, las Escuelas Hogar Nacionales, los Institutos Politécnicos de Cartagena, El Carmen de Bolívar, Bolívar, y Zetaquira, Boyacá, la Escuela de Visitadores de Hogares Campesinos de Timbío, Cauca, y la Escuela de Visitadores Sociales de Marinilla, Antioquia, se denominarán Institutos Nacionales de Promoción Social, de acuerdo con el siguiente detalle: […] Cundinamarca: Escuela Hogar Ubalá: Instituto de Promoción Social Ubalá. El cambio de la denominación de las Escuelas Hogar tuvo iniciativa de los padres de familia y de la comunidad en general, interpretando los intereses regionales, con miras a que se aplicaran planes y programas de promoción social.

Ahora bien, en cuanto a la administración del personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, el artículo 54 de la Ley 24 de 1988, por la cual se reestructura el Ministerio de Educación Nacional y se dictan otras disposiciones, dispuso lo siguiente: Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 Artículo 54.

Se asigna a los gobernadores, intendentes, comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales y equipos de educación fundamental; teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y a las disponibilidades presupuestales correspondientes.

Parágrafo 1º. Los traslados de personal docente y administrativo de una entidad territorial a otra se efectuarán por el Ministerio de Educación Nacional. […]. Esta norma fue modificada por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, por la cual se modificó parcialmente la Ley 24 de 1988 y otras disposiciones, en los siguientes términos: Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […] Así mismo, el artículo 10 ibidem consagró que «Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad».

Por último, el artículo 101 de la Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias, de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros, prevé: Artículo 101.

PROHIBICIÓN DE PLANTAS PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO POR PARTE DE LA NACIÓN. Salvo las excepciones establecidas en la presente ley, la Nación no podrá administrar plantas de personal o tener instituciones para prestar los servicios asignados en la presente ley a los departamentos, distritos y municipios. Las existentes deberán transferirse a la entidad donde se presta el servicio. 4.5.

Caso concreto Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, a través del Fondo Educativo Regional -FER-, es la autoridad competente para expedir la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), por el tiempo en el que la señora María Rosalba Vaca Cárdenas laboró en el Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, entre el 31 de marzo de 1985 y el 29 de abril de 1994.

Cabe anotar que, si bien, en principio, la competencia correspondería al Ministerio de Educación Nacional, por ser el empleador, está demostrado que en dicha calidad y por disposición legal entregó a la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca las hojas de vida e información laboral de los establecimientos educativos nacionalizados, como era el caso del Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, en el que laboraba la señora Vaca Cárdenas, razón por la cual es dicha secretaría la que dispone de la información necesaria para que se cumpla con el propósito y finalidad de la certificación reclamada, la cual aún no ha sido expedida.

Lo anterior, conforme a las razones que se exponen a continuación: En el presente asunto se observa que la señora María Rosalba estaba afiliada a la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), según el certificado de información laboral expedido por el rector del Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá57, en el que se observa que la entidad empleadora fue el Ministerio de Educación Nacional y que el tiempo por el que se reclamó la certificación laboral fue el transcurrido entre el 31 de marzo de 1985 y el 29 de abril de 1994.

Así mismo, obra en el expediente el cerficado expedido el 25 de abril de 201758, por el Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, en el que consta que la señora María Rosalba Vaca Cárdenas laboró en esa institución desde el 31 de marzo de 1985 hasta 1993 (sic) y se encontraba a cargo del Ministerio de Educación Naciónal, en razón a que fue su nominador, según la Resolución No. 2226 de 1985, quien la afilió a la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL).

Lo anterior, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 43 de 1975 y el Decreto 102 de 1976, en tanto, respecto de las instituciones educativas nacionales, como era el caso del Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá para esa época, le corresponde al Ministerio de Educación Nacional el pago de los gastos de funcionamiento y las prestaciones sociales del personal docente y administrativo, como es el caso de la señora María Rosalba Vaca Cárdenas.

Ahora bien, el Ministerio de Educación Nacional afirmó y demostró que transfirió al departamento de Cundinamarca (Secretaría de Educación) las plantas de personal que 57 SAMAI, Expediente digital, índice 42, archivo 9. 58 SAMAI, Expediente digital, índice 42, archivo 10. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 estaban a su cargo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 24 de 1988, modificado por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, normas que, en síntesis, atribuyeron a los representantes de las entidades territoriales (gobernadores, Alcalde Mayor de Bogotá y alcaldes), las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados.

En efecto, para el caso concreto, el ministerio allegó el acta del 10 de marzo de 1992, mediante la cual entregó al departamento de Cundinamarca ochocientas tres (803) hojas de vida de funcionarios de los planteles nacionales ubicados en esa entidad territorial, entre ellos, la correspondiente a la señora María Rosalba Vaca Cárdenas59.

Además, el Ministerio de Educación Nacional adujo que, según lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley 715 de 2001, «la Nación no podrá administrar plantas de personal o tener instituciones para prestar los servicios asignados en la presente ley a los departamentos, distritos y municipios. Las existentes deberán transferirse a la entidad donde se presta el servicio».

De conformidad con lo anterior, correspondería a la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca expedir el certificado de tiempos de servicio de la señora Vaca Cárdenas, a través del Fondo Educativo Regional, en aplicación del artículo 179 de la Ley 115 de 1994. Ahora bien, la Sala observa que las razones esgrimidas por las autoridades en conflicto consisten en afirmar que no cuentan con la información laboral, financiera o prestacional de la señora María Rosalba Vaca Cárdenas, esto es, con los actos de nombramiento y retiro; los desprendibles de nómina o certificados laborales.

Sobre el particular, cabe anotar que el municipio de Ubalá y el Ministerio de Educación Nacional allegaron al expediente los desprendibles de nómina del personal docente y administrativo del Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, entre los que se encuentra el nombre de la señora Vaca Cárdenas y en los que se registra el pago de salarios entre el 14 de enero de 1985 al 30 de diciembre de 1993, los cuales aparecen suscritos por el rector y su pagador60.

En este punto conviene recordar el mandato constitucional de colaboración armónica y el principio de coordinación consagrados en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, a cuyo tenor se lee: Artículo 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. 59 SAMAI, Expediente digital, índice 41, archivo 6. 60 SAMAI, Expediente digital, índice 42, archivo 4.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines. Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley [Resalta la Sala]. En este orden de ideas, no se justifica la falta de iniciativa, gestión, organización y coordinación interinstitucional en la formación, custodia y preservación de sus archivos, como excusa para no atender los requerimientos de información de asuntos que están legalmente bajo su competencia y en atención a la obligación de mantener y organizar los archivos a que haya lugar, de manera que se puedan satisfacer adecuadamente y en tiempo las peticiones61.

Al respecto, la Ley 594 de 2000, por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos, señala: Artículo 11. Obligatoriedad de la conformación de los archivos públicos. El Estado está obligado a la creación, organización, preservación y control de los archivos, teniendo en cuenta los principios de procedencia y orden original, el ciclo vital de los documentos y la normatividad archivística.

Artículo 12. Responsabilidad. La administración pública será responsable de la gestión de documentos y de la administración de sus archivos. De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra que la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, a través del Fondo Educativo Regional -FER- es la autoridad competente para expedir la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), por el tiempo en el que la señora María Rosalba Vaca Cárdenas laboró en el Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, entre el 31 de marzo de 1985 y el 29 de abril de 1994.

En dichas certificaciones se deben incluir los periodos laborados, el fondo o caja a la que se hizo el aporte y la entidad responsable de esta obligación, así como, el valor de los factores salariales en pesos colombianos. 61 Decisión del 5 de junio de 2024, Exp. 11001-03-06-000-2024-00150-00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 5.

Exhorto La Sala considera pertinente exhortar al Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, al municipio de Ubalá y al Ministerio de Educación Nacional, para que remitan a la mayor brevedad posible la documentación laboral, financiera y prestacional de la señora María Rosalba Vaca Cárdenas a la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, y brinden la colaboración necesaria para que se expida el CETIL.

Es importante advertir que la señora María Rosalba Vaca Cárdenas que desde el año 2020 inició el trámite administrativo para el reconocimiento de su pensión de vejez ante Colfondos AFP, sin obtener, a la fecha, una solución definitiva, por falta de la documentación necesaria. Dicha situación fue puesta de presente en la acción de tutela y en los fallos que la resolvieron, donde se evidenció ser una persona de la tercera edad con 65 años62 y en estado de vulnerabilidad, razón por la cual el juez de tutela llamó la atención al Ministerio de Educación Nacional y a la Secretaría de Educación de Cundinamarca para que, en un trabajo conjunto y coordinado, determinaran el paradero de la historia laboral de la señora Vaca Cárdenas y no excusaran su responsabilidad.

Además, se oficiará a la Procuraduría Regional de Cundinamarca para que realice un acompañamiento a la señora María Rosalba Vaca Cárdenas en la gestión que se adelante en la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, a través del Fondo Educativo Regional -FER-. También se exhortará a la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, a través del Fondo Educativo Regional -FER- para que, en atención a las funciones y competencias que les han sido conferidas por ley, realice las gestiones pertinentes para emitir la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), por el tiempo en el que la señora María Rosalba Vaca Cárdenas laboró en el Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, entre el 31 de marzo de 1985 y el 29 de abril de 1994, teniendo en cuenta que se trata de una persona de especial protección constitucional, en su calidad de adulta mayor, pues cuenta a la fecha con 67 años y no ha podido resolver su situación desde el año 2020.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, a través del Fondo Educativo Regional -FER- para expedir la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), por el tiempo en el que la 62 De conformidad con la copia de la cédula de ciudadanía que reposa en el expediente, la señora María Rosalba Vaca Cárdenas nació el 1 de marzo de 1958, por lo que, a la fecha, cuenta con 67 años.

SAMAI, índice 39. Archivo 2 (zip). Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 señora María Rosalba Vaca Cárdenas laboró en el Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, entre el 31 de marzo de 1985 y el 29 de abril de 1994.

SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia a la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, a través del Fondo Educativo Regional -FER-, para lo de su competencia.

TERCERO. EXHORTAR al Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, al municipio de Ubalá y al Ministerio de Educación Nacional, para que remitan a la mayor brevedad posible la documentación laboral, financiera y prestacional de la señora María Rosalba Vaca Cárdenas a la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, a través del Fondo Educativo Regional -FER- y brinde la colaboración necesaria para que se expida el CETIL.

Además, oficiar a la Procuraduría Regional de Cundinamarca para que realice un acompañamiento a la señora María Rosalba Vaca Cárdenas en la gestión que se adelante en la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, a través del Fondo Educativo Regional -FER-.

CUARTO. EXHORTAR a la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, a través del Fondo Educativo Regional -FER- para que, en atención a las funciones y competencias que les han sido conferidas por ley, realice las tareas y gestiones pertinentes para emitir la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), por el tiempo en el que la señora María Rosalba Vaca Cárdenas laboró en el Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá, entre el 31 de marzo de 1985 y el 29 de abril de 1994.

QUINTO. RECONOCER personería a los abogados Saúl Orlando León Cagua, identificado con cédula de ciudadanía 11.276.759 y tarjeta profesional 248.725 del C.S. J., como apoderado judicial del municipio de Ubalá63; a Carlos Alberto Vélez Alegría, con cédula de ciudadanía 76.328.346 y tarjeta profesional 151.741 del C.S.J., en representación del Ministerio de Educación Nacional64 y a Juan Fernando Granados Toro, identificado con cédula de ciudadanía 79.870.592 y tarjeta profesional 114.233 del C.S.J., como apoderado general de Colfondos AFP65.

SEXTO. ACEPTAR la renuncia del poder presentada por la abogada Francia Marcela Perilla Ramos, identificada con cédula de ciudadanía 53.105.587 y tarjeta profesional 158.331 del C.S.J., en su condición de apoderada del departamento de Cundinamarca, por cumplir con los requisitos del artículo 76 del Código General del Proceso66. 63 SAMAI.

Expediente digital, índice 5. 64 SAMAI, Expediente digital, índice 6, archivo 7. 65 SAMAI, Expediente digital, índice 2, archivo 1. 66 SAMAI. Expediente digital, índice 27, archivo 3 e índice 49. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00126-00 SÉPTIMO. COMUNICAR la presente decisión al Ministerio de Educación Nacional, a la Secretaría de Educación de Cundinamarca, al Municipio de Ubalá, a la Unidad de Pensiones de Cundinamarca, a la señora María Rosalba Vaca Cárdenas, a Colfondos AFP, al departamento de Cundinamarca, al Fondo Educativo Regional de Cundinamarca -FER-, al Instituto Nacional de Promoción Social de Ubalá y a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP).

OCTAVO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.

NOVENO. ADVERTIR que contra esta decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de Sala (E ) MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado (Ausente con permiso) JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.