Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., dos (02) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 76001-23-33-000-2019-01032-01 (31091) Demandante PRECISAGRO SAS Demandada MUNICIPIO DE YOTOCO, VALLE DEL CAUCA Temas Revocatoria de beneficio de exoneración ICA.

Irretroactividad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 7 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Tercera de Decisión, decidió1:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión No. ICA-FISCA-0071 (sic) del 20 de junio de 2019 y la Resolución No. ICA-2018-FISCA-0081 del 21 de octubre de 2019, por medio de las cuales se modificó los impuestos de industria y comercio, avisos y tableros, y se impuso una sanción por inexactitud, presentada por la sociedad Precisagro S.A.S. por el año gravable 2017.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR en firme las declaraciones privadas del impuesto de industria y comercio y el impuesto de avisos y tableros presentada por la sociedad Precisagro S.A.S. por el año gravable 2017.

TERCERO: SIN CONDENA en costas. (…)

ANTECEDENTES La Alcaldía de Yotoco, mediante resolución 0244 del 7 de septiembre de 20112 reconoció a la sociedad Precisagro S.A.S. (PRECISAGRO). la exoneración del impuesto de industria y comercio (ICA) prevista en el Acuerdo Municipal 003 del 31 de mayo de 2011, por el término de 10 años. El 20 de febrero de 2015, la demandante presentó consulta ante la administración sobre el pago del impuesto de avisos y tableros dada la exoneración de ICA la cual fue resuelta en oficio 000397 del 26 del mismo mes y año, en los siguientes términos: «al cumplir con lo estipulado en el artículo 93 del Acuerdo 032 de 2013, no debe cancelar valor alguno por concepto de impuesto de avisos y tableros, tributo que hace parte del impuesto de Industria y Comercio del cual es exenta la empresa, (…)»3.

La demandada profirió la resolución 358 del 10 de agosto de 20184 revocando el beneficio de exoneración del ICA y ordenó iniciar los procedimientos de revisión de las declaraciones tributarias de los años 2015 a 2017. La decisión fue confirmada en la resolución 432 del 27 de septiembre de 20185. 1 Samai del tribunal, índice 29. 2 Samai, índice 13, PDF Demanda y anexos, páginas 96 y siguientes 3 Ibidem, página 236 4 Ibidem, página 239 y siguientes Radicado: 76001-23-33-000-2019-01032-01 (31091) Demandante: Precisagro SAS 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 26 de marzo de 20186, PRECISAGRO presentó declaración privada del ICA del año gravable 2017 en el municipio de Yotoco.

Previo requerimiento especial, el municipio profirió la liquidación oficial de revisión ICA-2018-FISCA-0071 del 20 de junio de 20197 que modificó la declaración señalada e impuso sanción por inexactitud. La demandante interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto en la resolución ICA-2018-FISCA-0081 del 21 de octubre de 20198 confirmando la liquidación. Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la sociedad demandante formuló las siguientes pretensiones9: 3.1.

Que con base en las razones de derecho que sustentan esta demanda, se declare la nulidad de las siguientes actuaciones administrativas: 3.1.1. Liquidación oficial de revisión No. ICA-2018-FISCA-0071 de junio 20 de 2019 que modificó la declaración privada del Impuesto de Industria y Comercio y de Avisos y Tableros presentada por PRECISAGRO S.A.S. (…) por el año gravable 2017 y vigencia fiscal 2018 e impuso sanción por inexactitud proferida por la Alcaldía Municipal de Yotoco, Valle del Cauca. 3.1.2.

Resolución No. ICA-2018-FISCA 0081, “Resolución por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración”, expedida el 21 de octubre de 2019 y notificada el 31 de octubre de 2019 proferida por la Alcaldía Municipal de Yotoco, Valle del Cauca. 3.2. Que en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se determine la firmeza de la declaración de ICA del año gravable 2017 presentada por PRECISAGRO S.A.S. ante el municipio de Yotoco.

Invocó como disposiciones violadas los artículos 29 de la Constitución Política; 730 del Estatuto Tributario; 137 de la Ley 1437 de 2011; 1, 3 y 4 del Acuerdo 004 de 1996; 1 del Acuerdo 003 de 2011; 1, 2 y 3 de la Resolución 244 de 2011 del municipio de Yotoco. Expuso como concepto de violación lo siguiente: Sostuvo que el municipio desconoció la situación jurídica consolidada derivada de la Resolución 0244 de 2011, mediante la cual se le reconoció una exoneración del 100% del ICA por 10 años y que se encontraba vigente para el año gravable 2017, período correspondiente con su declaración privada, por lo que no podía ser modificada con fundamento en actos administrativos posteriores que revocaron la exoneración. Así, las resoluciones 358 y 432 de 2018, que revocaron la exoneración, no podían producir efectos retroactivos sobre la declaración del año gravable 2017, presentada antes de su expedición. Destacó que en este asunto no se controvierte 5 Ibidem, páginas 242 y siguientes.

Estos actos fueron objeto del medio de control de nulidad y de restablecimiento del derecho y le correspondió el número interno 29869. 6 Así se indica en la resolución del 21 de octubre de 2019 7 Ibidem, páginas 40 en adelante. 8 Samai del tribunal. Índice 10. PDF contestación página 73 y siguientes. 9 Samai, índice 13, PDF Demanda y anexos.

Página 2 en adelante Radicado: 76001-23-33-000-2019-01032-01 (31091) Demandante: Precisagro SAS 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que dicha declaración no se encontraba en firme cuando se inició el proceso de fiscalización. Por lo anterior, sostuvo que la administración vulneró los principios y derechos constitucionales de irretroactividad10 y debido proceso, toda vez que la sociedad actuó amparada en una exoneración vigente al momento de presentar la declaración y que la administración debía fiscalizar conforme a las normas aplicables al momento de declarar y no puede la sancionar a la sociedad por un acto administrativo que expidió dos años después del denuncio privado Refiriendo un pronunciamiento del Consejo de Estado11, señaló que el principio de irretroactividad aplica para actos administrativos y situaciones jurídicas preexistentes al acto administrativo, y no puede pretenderse su utilización sólo para situaciones jurídicas consolidadas, como alega el municipio.

Lo anterior también llevó al desconocimiento del principio de correspondencia al introducir, en la liquidación oficial, hechos nuevos que no habían sido discutidos previamente, y que estaban relacionados con la aplicación retroactiva de los actos que revocan el beneficio, los cuales no se encuentran en firme. Se refirió a la liquidación del impuesto de avisos y tableros explicando que, al estar exonerada del pago del ICA, la base para liquidar avisos y tableros era cero.

En consecuencia, aunque pudiera configurarse el hecho generador del impuesto complementario, no existía base gravable para determinar valor alguno a cargo. Destacó que no controvierte los actos que dieron lugar al hecho generador del impuesto de avisos y tableros. Reseñó que diligenció debidamente el respectivo formulario, declarando la totalidad de los ingresos exonerados en el renglón 22 denominado «Menos exenciones», en virtud de la Resolución 0244 de 2011, por lo que no le asiste razón al municipio cuando expone que debieron registrarse en el renglón «29 de descuentos» Invocando la naturaleza de vinculante por la similitud jurídica y fáctica, citó sentencia del Consejo de Estado resaltando que «si la base del impuesto de avisos y tableros es el total del Impuesto de Industria y Comercio y el contribuyente está exento de ese impuesto, la base gravable del impuesto de avisos y tableros es cero (0) y, por tanto, el impuesto es cero (0)»12 Agregó que existen otras providencias13 que permiten concluir que la tesis del Consejo de Estado es que si el contribuyente está exento del ICA, la base gravable y el impuesto a pagar por el impuesto de avisos y tableros es cero.

Agregó que presentó consulta sobre la obligación de pagar el impuesto de avisos y tableros dada la exoneración del ICA, a lo que la Secretaría de Hacienda Municipal respondió14 que no debía cancelar suma alguna por concepto del tributo complementario; sin embargo, la Administración, al objetar las actuaciones realizadas a su amparo, vulneró la buena fe del contribuyente y desconoció el artículo 264 de la Ley 223 de 1995, que aplica por tratarse de una norma de procedimiento. 10 Invocó el concepto 185231 de 2016, proferido por el Departamento Administrativo de la Función Pública. 11 Sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp. 39536, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 12 Exp. 20791, M.P. Stella Jeannette Carvajal. 13 Mencionó la sentencia del 17 de septiembre de 2014, exp. 19584, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y de 20 de febrero de 2017, exp, 20429 sin identificar ponente. 14 Oficio 000397 del 26 de febrero de 2015 Radicado: 76001-23-33-000-2019-01032-01 (31091) Demandante: Precisagro SAS 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que, violando el debido y proceso y el derecho de defensa, se le impuso la sanción por inexactitud sin motivación, lo que da lugar a un vicio de nulidad ante el vacío del acto preparatorio.

Agregó que desconoce el hecho sancionable que se le imputa, máxime cuando se actuó conforme a la exoneración concedida por la Resolución 0244 de 2011 y que no se incurrió en ninguno de las conductas sancionadas por las normas locales. Finalmente, citando el artículo 829 del Estatuto Tributario, agregó que los actos que revocaron la exoneración del ICA no se encuentran ejecutoriados, por lo que sólo hasta que se haya decidido en forma definitiva la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es posible predicar la ejecutoria y cosa juzgada de las decisiones administrativas.

Oposición de la demanda El municipio de Yotoco se opuso las pretensiones de la demanda y solicitó confirmar la legalidad de los actos acusados, con fundamento en lo siguiente15: Destacó que no deben tenerse en cuenta las alusiones hechas a la Resolución 244 de 2011, pues no corresponde al acto censurado en este proceso y no se ha suspendido.

Además, los Acuerdos 004 de 1996 y 003 de 2011 tampoco fueron demandados. Sostuvo que no se está frente a la aplicación retroactiva de las resoluciones que revocaron el beneficio, sino ante la revisión de situaciones no consolidadas. Si bien la demandante había recibido la exoneración, estaba sujeta al lleno de unos requisitos cuyo incumplimiento facultaba a la administración para revocarla, destacando que ello no obedeció a la falta de liquidación del impuesto de avisos y tableros.

También afirmó que no se vulneró la buena fe ni confianza legítima de la demandante, porque debía cumplir las condiciones previstas en el ordenamiento municipal, sin que pueda aceptarse que su interés particular prima sobre el general. Manifestó que la declaración privada no estaba en firme al iniciarse la actuación de revisión, por lo que no existía una situación jurídica consolidada que impidiera modificarla.

Resaltó que no se desconoció el principio de correspondencia pues la liquidación oficial se concretó en los mismos hechos y glosas planteados desde el requerimiento especial: no liquidó ni pagó el impuesto de industria y comercio por el año gravable 2017 ni el de avisos y tableros, adicionó un beneficio de exoneración que no le era aplicable, omitió discriminar los ingresos y aplicó una tarifa diferente porque desarrolló actividades industriales y de servicios.

Frente a la liquidación del impuesto de avisos y tableros, afirmó que la exoneración reconocida a la sociedad recaía únicamente sobre el ICA, no sobre el impuesto complementario. Sostuvo que el beneficio no elimina el hecho generador ni la causación del tributo, sino que impiden la exigibilidad del pago únicamente respecto del gravamen expresamente cobijado.

Con todo, la exoneración fue revocada mediante resolución ejecutoriada y en firme, pero aun si se aceptara, la sociedad tenía base para liquidar el impuesto complementario, por lo que debía declararlo y pagarlo. 15 Samai del Tribunal, índice 10 Radicado: 76001-23-33-000-2019-01032-01 (31091) Demandante: Precisagro SAS 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concluyó que la demandante omitió deliberadamente liquidar y pagar el tributo toda vez que la declaración contradice los argumentos presentados por la misma sociedad, puesto que se incluyó un valor en el renglón 20 que se toma como base para liquidar el impuesto de avisos y tableros.

Por otro lado, las sentencias invocadas por la sociedad como posibles precedentes, no son aplicables como tal, dado que no corresponden a sentencias de unificación, y aunque pueden concurrir puntos en común, y ser tomados como criterio auxiliar, no hay similitud fáctica y jurídica, Respecto al oficio 000397 del 26 de febrero de 2015, expedido por la Secretaría de Hacienda Municipal, consideró que se trataba de una respuesta a una consulta y, conforme al artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 (sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015), los conceptos emitidos por las autoridades no son de obligatorio cumplimiento ni ejecución. Añadió que el artículo 264 de la Ley 223 de 1995 no era aplicable a las entidades territoriales, pues no hacía parte de las normas procedimentales que deben aplicar los municipios según el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.

Enfatizó en que el requerimiento especial y la liquidación oficial expresaron de manera clara y suficiente las razones que sustentaban la propuesta de modificación y la imposición de la sanción. Indicó que la legislación tributaria no exige fórmulas sacramentales, sino una motivación sumaria que permita al contribuyente conocer las razones de la actuación y ejercer su derecho de defensa, como ocurrió en el presente caso.

Insistió en que la sociedad no declaró ni pagó el ICA ni el complementario de avisos y tableros por el año gravable 2017, adicionó en su declaración privada una exoneración que no le correspondía, omitió diferenciar ingresos, aplicó una tarifa distinta a la procedente generando un menor impuesto a cargo. Tales hechos dan lugar a la causal de inexactitud por «inclusión de descuentos, exenciones, actividades no sujetas, retenciones inexistentes».

Resaltó que en este asunto no es aplicable el artículo 829 del Estatuto Tributario porque no se está cobrando un título ejecutivo. Por último, formuló la excepción previa de inepta demanda por falta absoluta de personería del apoderado de la parte demandante, al considerar que el certificado de existencia y representación legal no acreditaba adecuadamente la facultad del representante legal para otorgar poder16; y de mérito, invocó la legalidad de los actos demandados.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, por lo siguiente17: Sostuvo que el municipio vulneró el principio de irretroactividad tributaria, para lo cual indicó que las resoluciones 358 y 432 de 2018, que revocaron la exoneración 16 El tribunal negó esta excepción en auto del 5 de julio de 2022, Samai del tribunal, índice 20 17 Samai del tribunal, índice 29.

Radicado: 76001-23-33-000-2019-01032-01 (31091) Demandante: Precisagro SAS 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del pago del ICA, son objeto de otro proceso que se encuentra en el Consejo de Estado18, es decir, que no se encuentra en firme Explicó que la firmeza de la declaración privada y la irretroactividad tributaria son instituciones distintas.

La primera se relaciona con el término que tiene la administración para ejercer sus facultades de fiscalización; la segunda, con la prohibición de aplicar hacia el pasado normas o decisiones administrativas tributarias. Así, aunque la declaración de ICA del año 2017 no se encontraba en firme cuando se inició la fiscalización el 23 de septiembre de 2018, conforme a la jurisprudencia, los efectos de las decisiones administrativas que revocan un beneficio tributario inician a partir del siguiente año fiscal, es decir, desde el 1º de enero de 2019, para el caso.

Señaló que el ICA es un tributo de período que se causa y liquida con base en la actividad económica realizada entre el 1.º de enero y el 31 de diciembre de cada año. Por ello, la sociedad presentó en 2018 la declaración del año gravable 2017 bajo el amparo de la resolución 0244 de 2011, que para ese momento no había sido revocada. En consecuencia, si bien debía declarar, el impuesto a pagar era cero (0) por efecto de la exoneración. Apoyó su conclusión en jurisprudencia del Consejo de Estado19 sobre los efectos no retroactivos de la revocatoria directa de actos administrativos tributarios y sobre la protección de la confianza legítima y la seguridad jurídica cuando el contribuyente actuó amparado en un beneficio vigente.

Precisó que el hecho generador y base gravable del impuesto de avisos y tableros se desprende o deriva del ICA, más aún cuando su liquidación se toma como base el total del impuesto a cargo de este último. En consecuencia, no procede la modificación a un mayor valor a pagar por el tributo complementario ni la imposición de una sanción porque el ICA a cargo es cero con ocasión a la exoneración otorgada a la demandante.

Finalmente, consideró innecesario analizar los demás cargos de la demanda, por sustracción de materia, toda vez que la violación del principio de irretroactividad tributaria era suficiente para declarar la nulidad de los actos acusados. Se abstuvo de condenar en costas al no encontrar probada su causación. Recurso de apelación La parte demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su reemplazo, negar las pretensiones de la demanda20.

Argumentó que la sentencia incumplió con lo dispuesto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 porque no realizó un verdadero análisis crítico de los argumentos legales expuestos en la contestación de la demanda, pues omitió pronunciarse sobre las diferencias entre irretroactividad de las normas tributarias, firmeza de las declaraciones y consolidación de situaciones jurídicas. 18 Señaló, respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado 76001233300820180123700, en virtud del cual se discute la legalidad de las resoluciones 358 y 432 de 2018, que se falló en primera instancia de manera negativa a las pretensiones de la demanda y se remitió al Consejo de Estado el 14 de febrero de 2025, por lo que la decisión aún no se encuentra en firme. 19 Sentencia del 27 de junio de 2019, exp. 22960, M.P. Milton Chaves García. 20 Samai del tribunal, índice 32.

Radicado: 76001-23-33-000-2019-01032-01 (31091) Demandante: Precisagro SAS 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, acogió precedentes supuestamente similares, sin explicar por qué resultaban aplicables al caso ni cómo desvirtuaban la motivación de los actos demandados y las razones de defensa del municipio.

En relación con la irretroactividad, cuestionó que se fundamentara en una línea jurisprudencial sobre los efectos de la revocatoria de actos administrativos que, a su juicio, no guardaba identidad con el caso ni le resultaba aplicable. De igual forma, consideró que se construyó una regla general de que los actos administrativos particulares en materia tributaria tendrían efectos a partir del período siguiente, lo que desconoce la teoría del acto administrativo, el artículo 89 de la Ley 1437 de 2011 y los procedimientos tributarios que facultan a la administración para revisar declaraciones de períodos anteriores mientras no estén en firme.

Agregó que en los actos demandados no aplicó retroactivamente ninguna decisión administrativa, sino que recayeron sobre una declaración del año gravable 2017 que no se encontraba en firme, en virtud de la existencia de una situación jurídica no consolidada. Afirmó que la declaración estaba sometida al término de firmeza de 3 años previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario, de manera que podía ser objeto de modificación hasta el año 2021.

Es por esto por lo que notificó el emplazamiento para corregir, el requerimiento especial, la liquidación oficial de revisión y la resolución del recurso antes de que operara la firmeza de la declaración. Sostuvo que no existía vulneración de la seguridad jurídica ni de la confianza legítima, porque la declaración de ICA de 2017 constituía una mera expectativa mientras no estuviera en firme, lo cual se sustentó en la contestación con jurisprudencia del Consejo de Estado.

Controvirtió la conclusión del tribunal sobre el impuesto complementario de avisos y tableros señalando que en la contestación se explicó la naturaleza complementaria de dicho tributo, la existencia del nuevo formulario único nacional de declaración y la literalidad del beneficio otorgado a la sociedad, el cual, no incluía el impuesto complementario.

Por ello, manifestó que los actos demandados sí podían exigir la corrección de la declaración por este concepto ya que el impuesto de avisos y tableros no era parte de la exoneración y el formulario confirmaba que tenía base gravable para su liquidación. Oposición al recurso de apelación La demandante guardó silencio. Intervención del Ministerio Público El agente del ministerio compartió la decisión del tribunal y solicitó negar las pretensiones del apelante21, precisando que, sin perjuicio de la autonomía en materia tributaria de la demandante, con los actos acusados se desconoció el principio de irretroactividad al aplicar las resoluciones que revocaron la exoneración, afectando los derechos de la contribuyente para el periodo fiscal 2017.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 21 Samai, índice 23. Radicado: 76001-23-33-000-2019-01032-01 (31091) Demandante: Precisagro SAS 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema jurídico Corresponde a esta Sección estudiar la legalidad de la liquidación oficial de revisión ICA-2018-FISCA-0071 del 20 de junio de 2019 y la resolución ICA-2018-FISCA-0081 del 21 de octubre de 2019, por medio de las cuales el municipio de Yotoco modificó la declaración de ICA, avisos y tableros del período gravable 2017, e impuso una sanción por inexactitud a la sociedad PRECISAGRO.

En atención al recurso de apelación presentado por el municipio frente al análisis del tribunal, debe determinarse si se vulneró el principio de irretroactividad tributaria al modificar el denuncio privado con fundamento en las resoluciones 358 del 10 de agosto de 2018 y 432 del 27 de septiembre de 2018, mediante las cuales se revocó el beneficio de exoneración previamente reconocido a la sociedad.

Análisis del caso concreto Para resolver el problema jurídico se pone de presente que, en sentencia del 7 de mayo de 2026, expediente 29869, esta Sección decidió en segunda instancia el proceso promovido por la demandante contra el municipio de Yotoco, en el que se discutió la legalidad de las Resoluciones 358 y 432 de 2018, esto es, los actos que revocaron el beneficio de exoneración de ICA reconocido mediante la Resolución 0244 de 2011.

En la citada providencia, se confirmó la legalidad de los actos revocatorios, al concluirse que el Acuerdo 004 de 1996 fue válidamente publicado y que estableció una obligación de presentar los documentos requeridos para acreditar el normal funcionamiento del negocio y la permanencia del volumen de empleos directos generados en un tiempo determinado, requisitos que no fueron sustituidos por la resolución 0244 de 2011 que reconoció el beneficio.

Así, ante el incumplimiento de ese deber por parte de la demandante procedía revocar el beneficio. Además, se indicó que el mencionado acuerdo no estableció un límite temporal para revisar las condiciones de los beneficiados con la exoneración, esto «con independencia de los debates que puedan surtirse con ocasión a la expedición de liquidaciones oficiales por dichos períodos».

Es por ello que, aunque no procedió la nulidad de los mencionados actos, su aplicación en cada proceso de determinación es una discusión autónoma y que corresponde a los cargos propuestos contra cada liquidación oficial. Precisado lo anterior se observa que el municipio sostiene que el tribunal confundió la irretroactividad tributaria con la firmeza de la declaración privada; que la declaración del año gravable 2017 no constituía una situación jurídica consolidada, pues estaba sujeta a fiscalización dentro del término previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario; y que los actos demandados no aplicaron retroactivamente la revocatoria del beneficio, sino que ejercieron la facultad de revisión sobre una declaración que aún no se encontraba en firme.

También alega el desconocimiento del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 al considerar que el a quo no hizo un análisis crítico de los argumentos de la defensa, en especial, respecto de las diferencias entre irretroactividad de las normas, firmeza y consolidación de situaciones jurídicas. Para resolver el asunto, se observa que desde las páginas 9 a 12 de la sentencia, el a quo efectuó el análisis correspondiente y sí distinguió correctamente entre las Radicado: 76001-23-33-000-2019-01032-01 (31091) Demandante: Precisagro SAS 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co figuras de firmeza e irretroactividad; cuestión diferente es que no compartiera la postura de la parte demandada, sin que ello constituya una falta de motivación de la providencia ni la ausencia de un análisis de los razonamientos del municipio.

Ahora bien, en primera instancia se consideró que la administración estaba aplicando retroactivamente las resoluciones que revocaron los beneficios, posición que comparte la Sección, con fundamento en un pronunciamiento anterior en el que se indicó que los efectos del acto por medio del cual se revoca un beneficio son hacía el futuro. Ello, en consideración a que la decisión administrativa que reconoció la exoneración estuvo produciendo efectos de conformidad con la presunción de legalidad establecida en el artículo 88 de la Ley 1437 de 201122.

Así lo expuso la Sección en sentencia del 27 de junio de 2019, exp 22960, M.P. Milton Chaves García en donde se concluyó que la revocatoria de la resolución que había otorgado el beneficio tributario fue posterior a la fecha de causación del impuesto (predial) por lo que la resolución del beneficio había surtido efectos y «no podían ser desconocidos retroactivamente por la revocatoria directa expedida en mayo del mismo año».

La sentencia también advirtió que «la demandante actuó bajo la confianza legítima y la seguridad jurídica de ser la beneficiaria de una exoneración previamente (…). Si el municipio (…) consideraba que este acto era contrario a la Constitución o a la ley, debía demandarlo para que la autoridad competente realizara el estudio de su legalidad o en su caso, revocarlo respetando las situaciones jurídicas ya acaecidas durante su vigencia».

Dicho ello, se tiene que, sobre el impuesto de industria y comercio, se ha manifestado que «es un impuesto de período, aspecto que se deriva de la forma como se liquida pues su base gravable corresponde, al promedio mensual de los ingresos brutos del año inmediatamente anterior obtenidos en desarrollo de las actividades gravadas, como indica el artículo 33 de la ley 14 de 1983».

Por lo que «independientemente de que cada vez que se realicen actividades gravadas se cause el impuesto, este solo puede liquidarse hasta el final de periodo gravable, una vez conocidos en forma cierta los ingresos percibidos objeto de gravamen».23 En este caso se trata de la vigencia 2017 que fue declarada el 26 de marzo de 2018 y los actos que revocaron el beneficio son las resoluciones 358 del 10 de agosto y 432 del septiembre, ambas del 2018, razón por la cual sus efectos deben ser hacia el futuro y no pueden aplicarse a un denuncio privado que fue presentado con fundamento en la resolución 244 de 2011 (que concedió la exoneración) la cual se presumía legal para ese momento.

Se pone de presente que, como se indicó en el recurso de apelación, la sentencia citada hace referencia al impuesto predial, tributo diferente al que es objeto de control en este proceso, pero ello no impide que se observe en este caso lo relativo a los efectos que tiene los actos durante su vigencia, así como la imposibilidad de aplicar retroactivamente las decisiones que revocan beneficios cuando la actuación del contribuyente se ajustó a un acto que producía plenos efectos.

La Sección no desconoce que el municipio estaba ejerciendo su función de fiscalización dentro del término correspondiente ya que no había operado la firmeza de la declaración tributaria; no obstante, tal circunstancia no le permitía desconocer 22 ARTÍCULO

88. PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar. 23 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 1 de marzo de 2012, exp 18814, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicado: 76001-23-33-000-2019-01032-01 (31091) Demandante: Precisagro SAS 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que al momento de declarar la actuación de la sociedad se encontraba amparada en un acto administrativo que se presumía legal y que expresamente le reconoció un beneficio, cuestión diferente es que una vez acreditado el incumplimiento de las condiciones para mantener la exoneración esta se revocara, situación que por norma general debe surtir efectos desde su notificación hacia el futuro y no detraerse a una actuación anterior a su existencia. Sobre el impuesto de avisos y tableros, se observa que el tribunal indicó que: «[P]recisa la Sala que la estructura que compone los elementos del hecho generador y base gravable del impuesto de avisos y tableros, este se desprende o deriva del de industria y comercio -artículos 93 y 94 del Acuerdo No. 03 de 2011-.

Es más, para su liquidación se toma como base el total del impuesto a cargo del de industria y comercio. Así las cosas, no procede la modificación por un mayor valor a pagar, incluso, por el impuesto de avisos y tableros e imposición de una sanción por inexactitud, toda vez que la base para su liquidación es el impuesto a cargo total de industria y comercio, el cual es de cero (0) con ocasión del beneficio de exoneración otorgado a la sociedad demandante y que se encontraba vigente para el período fiscalizado por la entidad demandada» Por su parte, en el recurso de apelación el municipio se limitó a mencionar que en la contestación de la demanda se refirió a la naturaleza del impuesto complementario, al nuevo formulario de la declaración acorde con el cual el impuesto de avisos y tableros sí tenía base y a que el beneficio otorgado no cobijaba el complementario de avisos y tableros.

Al respecto, considera la Sección que los argumentos expuestos en primera instancia estaban encaminados a que según el formulario sí existía base del impuesto complementario y a la ausencia del beneficio para el impuesto de avisos y tableros, sin que tales razones puedan considerarse como un reparo puntual contra la interpretación efectuada por el tribunal respecto al acuerdo municipal de donde derivó que sí existe base del impuesto complementario y que esta corresponde al impuesto a cargo total de ICA, pero como para el caso concreto ésta es cero, la del complementario también lo es.

De esta manera, lo que se advierte, entonces, es una inconformidad por parte del municipio sobre el estudio del tribunal, pero frente al cual no propone reparos puntuales, como lo exige el artículo 320 del Código General del Proceso24, que habiliten analizar el asunto de manera diferente. La Corte Constitucional ha asumido la misma posición, pues ha precisado que la finalidad del recurso de apelación es «controvertir una decisión judicial y provocar la intervención del superior, con lo que eso implica en términos de desgaste del aparato judicial, y en merma de la seguridad jurídica, es preciso mostrar razones serias que generen en el fallador una cierta duda sobre el asunto recurrido, o, al menos, que se planteen de manera clara y argumentada las razones de la discrepancia».25 Así las cosas, no prospera el recurso de apelación presentado por el municipio demandado y debe confirmarse la decisión de primera instancia que declaró la nulidad de los actos demandados.

Costas 24 ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. 25 Sentencia SU-418 de 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, reiterada por la Sección en sentencia del 30 de abril de 2026, exp 30862, M.P. Myriam Stella Gutierrez Argüello.

Radicado: 76001-23-33-000-2019-01032-01 (31091) Demandante: Precisagro SAS 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la condena en costas en primera instancia se observa que no fue apelada. En cuanto a la condena en segunda instancia, se impondrá al apelante al no prosperar el recurso, según el numeral 3 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

Para esto, las agencias en derecho se tasan en un (1) SMLMV, de conformidad con el Acuerdo PCSJA-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura. Por tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1.

CONFIRMAR la sentencia del 7 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Causa, Sala Tercera de Decisión. 2. CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte demandada. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Se fijan las agencias en derecho en un (1) SMLMV Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador