Radicado: 25000-23-37-000-2021-00013-01 (28773) Demandante: Surtidora de Gas del Caribe SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00013-01 (28773) Demandante: Surtidora de Gas del Caribe SA ESP Demandada: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Temas: Contribución especial 2020.

Efecto sentencia de nulidad. Pérdida de fundamento jurídico del acto administrativo. Reiteración. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 14 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que resolvió2: Primero: Inaplicar por vía de excepción de inconstitucionalidad la Resolución n°. 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, proferida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD- mediante la cual se estableció el monto de la tarifa de la Contribución Especial para el año 2020, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Declarar la nulidad de la Liquidación Oficial SSPD nº. 20205340068416 del 21 de septiembre de 2020, proferida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por medio de la cual se determinó la contribución especial correspondiente a la vigencia 2020 a cargo de la demandante y de los actos que resolvieron el recurso de reposición y apelación, esto es, la Resolución SSPD nº 20205300046505 del 20 de octubre de 2020 y la Resolución SSPD nº 20205000053795 del 23 de noviembre de 2020.

Tercero: A título de restablecimiento del derecho, declarar que Surtidora de Gas del Caribe S.A. E.S.P no está obligada a cancelar el monto de la contribución especial con fundamento en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y, en consecuencia, se ordenará a la SSPD liquidar a cargo de la empresa actora la referida contribución especial para el año 2020 con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin la modificación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.

Igualmente, se ordena a la SSPD, que una vez profiera la liquidación aquí ordenada, tenga en cuenta el pago realizado por la demandante, por concepto de anticipo de la contribución aquí analizada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cuarto: Negar las demás pretensiones de la demanda. Quinto: No se condena en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Con Liquidación Oficial 20205340068416 del 21 de septiembre de 20203, la 1 Ingresó al despacho el 10 de mayo de 2024. SAMAI CE índice 3 2 SAMAI Tribunal índice 61 3 SAMAI Tribunal índice 2 certificado 3ED_02DEMANDAYANEXOS(.PDF) NroActua 2, ff. 73 a 74 Radicado: 25000-23-37-000-2021-00013-01 (28773) Demandante: Surtidora de Gas del Caribe SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios determinó la contribución especial 2020 a cargo de la Surtidora de Gas del Caribe SA ESP en la suma de $1.682.747.0004.

Contra esa decisión interpuso los recursos de reposición y subsidiario apelación, resueltos por las Resoluciones 20205300046505 del 20 de octubre de 20205 y 20205000053795 del 23 de noviembre de 20206, respectivamente, en el sentido de confirmar la liquidación oficial. La empresa pagó por concepto de anticipo $599.437.0007. Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones8: 1.

Pretensiones principales Solicito que el H. Tribunal profiera las siguientes o similares declaraciones y condenas: Primera: Que se declare la nulidad de: i) La Liquidación Oficial Contribución 2020 con radicado No. 20205340068416 del 21 de septiembre de 2020 mediante el cual se liquida la contribución especial de la empresa Surtigas para la vigencia del año 2020, en su integridad; ii) La Resolución No. SSPD 20205300046505 del 20 de octubre de 2020 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición presentado por la empresa Surtigas, contra la Liquidación Oficial SSPD No. 20205340068416 del 21 de septiembre de 2020, contribución especial vigencia 2020, por el servicio de Gas combustible por redes”, en su integridad; y iii) La Resolución No. SSPD – 20205000053795 del 23 de noviembre de 2020, por la cual se resuelve el recurso de apelación contra la Liquidación Oficial SSPD No. 20205340068416 del 21 de septiembre de 2020, contribución especial vigencia 2020, en su integridad, con base en los argumentos de hecho y de derecho que se exponen en la presente demanda.

La pretensión se funda en la infracción de las normas en las que la Liquidación Oficial Contribución 2020 con radicado No. 20205340068416 del 21 de septiembre de 2020 debían fundarse y en su expedición irregular. Como anexos 4, 10 y 14 de este documento presento en copia simple el texto íntegro de la Liquidación Oficial Contribución 2020 con radicado No. 20205340068416 aludida, de la Resolución No. SSPD 20205300046505 de 2020 y de la Resolución No. SSPD 20205000053795 de 2020 que, por su extensión y economía procesal, no reproduzco aquí. Primera subsidiaria: Que, en subsidio de la pretensión primera, se declare que el acto administrativo – Liquidación Oficial Contribución 2020 con radicado No. 20205340068416 del 21 de septiembre de 2020, mediante el cual se liquida la contribución especial de la empresa Surtigas para la vigencia del año 2020, perdió fuerza ejecutoria por haber desaparecido sus fundamentos de derecho, de conformidad con el artículo 91 del CPACA.

Segunda: De manera complementaria a la pretensión primera, solicito que, en el caso concreto de la Liquidación Oficial SSPD No. 20205340068416 del 21 de septiembre de 2020 y las Resoluciones No. SSPD 20205300046505 de 2020 y No. SSPD 20205000053795 de 2020 a las que se refiere la pretensión anterior, con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho que se exponen en la presente demanda: 4 Teniendo en cuenta el anticipo ($599.437.000) fijó el total a pagar en $1.083.310.000 5 SAMAI Tribunal índice 2 certificado 3ED_02DEMANDAYANEXOS(.PDF) NroActua 2, ff. 125 a 150 6 SAMAI Tribunal índice 2 certificado 3ED_02DEMANDAYANEXOS(.PDF) NroActua 2, ff. 166 a 181 7 Tal como fue reconocido por la demandada en la liquidación oficial. 8 SAMAI Tribunal índice 12 Radicado: 25000-23-37-000-2021-00013-01 (28773) Demandante: Surtidora de Gas del Caribe SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 i) Se declare, solo con efectos interpartes, que la SSPD debió acceder a la petición que hizo Surtigas de que se cumpliera con el artículo 4° de la Constitución para que, vía excepción de inconstitucionalidad, se inaplicara el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, por ser contrario a la Constitución desde cuando fue expedido; y ii) En consecuencia, que también por este motivo se acceda a todas las pretensiones de condena que aparecen en la presente demanda.

Tercera: Que, como consecuencia de la prosperidad de la pretensión primera, primera subsidiaria y/o segunda, una o cualquiera de ellas, y para restablecer el derecho lesionado de Surtigas y reparar el daño, se ordene a la SSPD: i. Liquidar la Contribución Especial del año 2020 de conformidad con lo dispuesto en el texto del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 que se encontraba vigente previo a la modificación realizada por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. ii.

Imputar el pago del anticipo realizado por Surtigas en la suma de $ 599.437.000 a la liquidación de la Contribución Especial de la SSPD para el año 2020 que se haga de conformidad con el numeral anterior. Cuarta: Que se condene a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios al pago de todas las costas y agencias en derecho del proceso, si se llega a oponer a esta demanda.

Invocó como normas vulneradas los artículos 4, 338, 365 y 367 de la CP (Constitución Política); 87 y 137 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011); y 85 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 142 de 1994, bajo el siguiente concepto de violación9: Se vulneró el debido proceso y no se motivaron los actos demandados, dado que la SSPD no se pronunció sobre la excepción de inconstitucionalidad formulada en sede administrativa, a pesar de la vulneración a la Constitución Política por la norma en la que se basó la contribución. Así como tampoco se pronunció sobre todos los argumentos expuestos en los recursos de reposición y apelación. Los actos acusados vulneran los principios de legalidad, reserva de ley y certeza del tributo, al fundarse en una norma declarada inexequible por la Corte Constitucional; además, porque la base gravable y tarifa no se calcularon en función de los costos incurridos por la autoridad, sino del presupuesto neto indiscriminado.

Los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, son inmediatos y afectan la legalidad de los actos demandados, porque la situación jurídica no estaba consolidada, al haberse interpuesto los recursos de ley en sede administrativa. La contribución demandada aumentó de forma desproporcionada respecto del año anterior, lo que genera afectación de los principios de eficiencia económica, suficiencia financiera y la prestación eficaz de los servicios públicos, conforme al artículo 365 de la Constitución Política.

Contestación de la demanda La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la actora10. Indicó que la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 tuvo efectos diferidos a partir del 1º de enero de 2023, de manera que, durante el año 2020 la norma estaba en vigor, surtiendo plenos efectos. Los tributos causados en ese año constituyen una situación jurídica consolidada, tal y como lo precisó la Corte Constitucional en 9 SAMAI Tribunal índice 12 10 SAMAI tribunal índices 28 y 40 Radicado: 25000-23-37-000-2021-00013-01 (28773) Demandante: Surtidora de Gas del Caribe SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 sentencias C-464 y C-484 de 2020.

Con base en esas sentencias y en la C-147 de 2021, las contribuciones causadas podían ser cobradas por medio de los actos demandados porque fueron expedidos durante la vigencia del artículo en comento. Sentencia apelada El tribunal accedió a las pretensiones de la demanda11, por las siguientes razones: Teniendo en cuenta que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 establecía que la base gravable se determinaba con arraigo en los costos y gastos del año anterior a la fecha de liquidación del tributo, la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, proferida con fundamento en esa disposición y que sirvió de soporte a los actos demandados, desconoció el principio de irretroactividad tributaria previsto en el artículo 338 de la CP, toda vez que determinó que la base de la contribución especial para el año 2020 debía definirse con sustento en hechos ocurridos durante el año 2019, cuando el mencionado artículo 18 ib. entró en vigencia el 25 de mayo de ese mismo año. Por tanto, tal acto general debe inaplicarse vía de excepción de inconstitucionalidad.

Si bien en sentencia C-464 de 2020, la Corte Constitucional precisó que los tributos causados en el 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas, la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 en esa sentencia y en la C-484 de 2020, no estudió el alcance del principio de irretroactividad en materia tributaria respecto de la contribución especial por el año 2020.

Por lo anterior, concluyó procedente declarar la nulidad de los actos demandados y que la demandante no está obligada a cancelar el monto de la contribución especial con fundamento en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. En consecuencia, ordenó a la demandada reliquidar la contribución especial para el año 2020 a cargo de la empresa actora con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y tener en cuenta el pago realizado por ésta a título de anticipo de la contribución discutida.

Recurso de apelación La entidad demandada apeló la sentencia de primera instancia12. Indicó que la SSPD está justificada constitucional y legalmente para liquidar la contribución, con base en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. El fallo de primera instancia no corresponde a la realidad fáctica y jurídica del caso, pues los efectos de las sentencias de inexequibilidad del referido artículo, fueron clarificados por la Corte Constitucional y su validez se mantuvo hasta enero de 2023, con lo cual esa norma aplicaba en el año 2020, por tratarse de situaciones jurídicas consolidadas.

Las contribuciones son tributos de fuente legal a favor del Estado, cuya finalidad es recuperar los costos del servicio en los que incurre la entidad por el ejercicio de la inspección, vigilancia y control que desarrolla, además, son de obligatorio pago, no hacen parte del presupuesto general, reportan un interés colectivo y quienes las sufragan se benefician por ser vigilados pertenecientes a un sector, en este caso, el de servicios públicos vigilado por la SSPD -sujeto activo-.

El Consejo de Estado13 señaló que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 era aplicable para el año 2020, atendiendo lo definido por la Corte Constitucional; por ello no se vulneró el principio de irretroactividad tributaria. 11 SAMAI Tribunal índice 61. Sin condena en costas 12 SAMAI Tribunal, índice 64 13 Sentencia del 26 de mayo de 2022 (exp. 25441, CP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello) Radicado: 25000-23-37-000-2021-00013-01 (28773) Demandante: Surtidora de Gas del Caribe SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Pronunciamientos finales La demandante solicitó confirmar la sentencia apelada y refirió que esta corporación en sentencia del 26 de junio de 2024 declaró la nulidad del artículo 2 de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, fundamento de los actos acusados.

La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos acusados, atendiendo a los cargos de impugnación formulados por la demandada, apelante única, contra la sentencia del a quo que accedió a las pretensiones sin condenar en costas.

Tales actos fueron expedidos por la SSPD para determinar la contribución especial -por el 2020- del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 a cargo de la empresa actora, con fundamento en artículo 2 de la Resolución SSPD-20201000033335 de 2020. Análisis del caso concreto 2- El tribunal consideró que, como el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 establecía que la base gravable se determinaba con arraigo en los costos y gastos del año anterior a la fecha de liquidación del tributo, la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, soporte a los actos demandados, debía inaplicarse por desconocer el principio de irretroactividad tributaria previsto en el artículo 338 de la CP, toda vez que definió que la base de la contribución especial para el año 2020 correspondía fijarse con sustento en hechos ocurridos durante el año 2019, cuando el mencionado artículo 18 ib. entró en vigencia el 25 de mayo de ese mismo año. Y si bien en la sentencia C-464 de 2020, la Corte Constitucional precisó que los tributos causados en el 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas, la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 en esa sentencia y en la C-484 de 2020, no estudió el alcance del principio de irretroactividad en materia tributaria respecto de la aludida contribución. La entidad demandada apeló la decisión anterior al entender justificado constitucional y legalmente liquidar la contribución con base en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y que los efectos de las sentencias de inexequibilidad del referido artículo fueron clarificados por la Corte Constitucional manteniéndose su validez hasta enero de 2023, resultando aplicable para el tributo liquidado en el año 2020 por tratarse de situaciones jurídicas consolidadas, sin que se viera vulnerado el principio de irretroactividad, como lo ha expresado el Consejo de Estado14.

A efectos de dirimir la contienda, se advierte que en sentencia del 26 de junio de 2024 (exp. 27733, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto) esta Sección anuló el referido artículo 2 de la Resolución SSPD-20201000033335 de 2020 -acto general fundamento de los actos acusados- que fijó los rubros de la base imponible y la tarifa de la contribución del año 2020 para los prestadores de servicios públicos domiciliarios, conforme al artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, en vez del artículo 85 de la Ley 142 de 1994.

En esa providencia se explicó que como en dicho acto general la SSPD liquidó la contribución 2020 con base en información -hechos- del mismo año en que fue expedida 14 Sentencia del 26 de mayo de 2022 (exp. 25441, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello) Radicado: 25000-23-37-000-2021-00013-01 (28773) Demandante: Surtidora de Gas del Caribe SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 la Ley 1955 -2019- vulneró el principio de irretroactividad tributaria al contrariar los mandatos contenidos en los artículos 338 y 363 de la CP.

Sobre los efectos de las sentencias de nulidad de los actos administrativos de carácter general, la Sala ha precisado «que son inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que cuando se define la situación jurídica particular y concreta, la norma que debía tenerse en cuenta para resolver el caso resulta inaplicable porque fue anulada».15 En línea con el criterio de la Sección16, frente a los actos acusados -expedidos con base en la norma general anulada y discutidos en sede administrativa y judicial- la sentencia que anuló el referido acto general tiene efectos inmediatos, comoquiera que la situación jurídica de la demandante no se encuentra consolidada.

Así, al desaparecer el fundamento de los actos acusados, procede la nulidad de los mismos y el restablecimiento del derecho ordenado por el a quo acorde con las pretensiones -reliquidar la contribución especial 2020 conforme con el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin las modificaciones que introdujo el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, teniendo en cuenta el anticipo pagado por la actora-.

No prospera el cargo de apelación. En ese orden y por las razones expuestas, se revocará el ordinal primero de la sentencia apelada que inaplicó por inconstitucional la Resolución 20201000033335 de 202017. En lo demás, se confirmará. Conclusión 3- Por lo razonado en precedencia, en este asunto la anulación del acto administrativo general apareja la nulidad de los actos administrativos particulares, toda vez que tiene efectos inmediatos en aquellos comoquiera que la situación jurídica no se encuentra consolidada.

De acuerdo con lo anterior, se revocará el ordinal primero de la sentencia apelada y en lo demás se confirmará. Costas 4- Acorde con el criterio de la Sección, por no estar probadas en el expediente, no se condenará en costas en esta instancia, conforme con el artículo 365.8 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Revocar el ordinal primero de la sentencia apelada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Confirmar en lo demás la sentencia apelada. 15 Entre otras, sentencias del 20 de septiembre de 2024 (exp. 28775, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto), 03 de octubre de 2024 (exp. 28386, CP. Milton Chaves García) y 31 de octubre de 2024 (exp. 28791, CP.

Wilson Ramos Girón, que reiteran abundante jurisprudencia sobre la materia. 16 Sentencias del 20 de septiembre de 2024 (exp. 28775, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto), 03 de octubre de 2024 (exp. 28386, CP. Milton Chaves García) y 31 de octubre de 2024 (exp. 28791, CP. Wilson Ramos Girón) 17 No se inaplica porque como se reseñó el acto general fue anulado -efecto erga omnes, artículo 189 CPACA-.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00013-01 (28773) Demandante: Surtidora de Gas del Caribe SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3. Sin condena en costas. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MILTON CHAVES GARCÍA Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclara voto La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador