CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 15001-23-33-000-2018-00393-02 (3278-2023)1 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP2) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de pensión gracia Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 5 de diciembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones El señor Henry Gómez Pinzón, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA3), para solicitar la nulidad de las Resoluciones 59437 del 4 de diciembre de 2008, por medio de la cual la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión 1 Expediente hibrido, el digital, puede ser consultado en el aplicativo Samai, en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1500123330002018003930211001 03 2 En adelante UGPP. 3 En adelante CPACA. 2 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP gracia y de la 14327 del 2 de abril de 2009, por la cual se resuelve un recurso de reposición. A título de restablecimiento del derecho, deprecó que se ordene a la entidad demandada efectuar el aludido reconocimiento; actualizar las sumas adeudadas; indexar las mesadas pensionales; y al pago de costas y agencias en derecho.

Los hechos de la demanda se resumen de la siguiente manera: El demandante solicitó ante la demandada, el 11 de marzo de 2008, el reconocimiento de una pensión gracia, lo cual fue negado a través de los actos demandados, porque se encontró que prestó sus servicios docentes con tipo de vinculación nacional, desde el 28 de marzo de 1978 hasta el 5 de diciembre de 2007. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 4, 6, 13, 29, 48, 53, 58, 83, 121, 122, 123 y 230 La Ley 114 de 1913 La Ley 116 de 1928 La Ley 37 de 1933 La Ley 46 de 1973 La Ley 43 de 1975 La Ley 91 de 1989 La Ley 33 de 1985 La Ley 60 de1993 La Ley 715 de 2001 El Acto Legislativo 1 de 2005 La Ley 100 de 1993 Decreto ley 2277 de 1979.

La parte demandante, sostuvo que por el nombramiento realizado por el Ministerio de Educación nacional no se puede concluir que se trata de un docente nacional, puesto que para confirmar esta afirmación debería 3 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP verificarse la planta de personal del ministerio, amén de precisar de dónde provenían los salarios y las prestaciones sociales. 2.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda. Frente a la reclamación del accionante, relativa al reconocimiento de la pensión gracia, adujo que no tiene derecho conforme a los tiempos de servicio aportados, porque son nacionales y, por ello, incompatibles para el reconocimiento de la pensión gracia. Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, prescripción de mesadas y reconocimiento oficioso de excepciones. 3.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 5 de diciembre de 20224, negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. Consideró que los beneficiarios de la pensión gracia son los docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada, por lo que descartó de esta forma a aquellos con calificación del orden nacional.

En este caso, el periodo comprendido entre 1978 hasta el año 2008, en virtud de los actos de nombramiento, las actas de posesión, las certificaciones laborales y de factores salariales, así como de lo manifestado por la Secretaría de Educación de Tunja, no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la prestación solicitada al evidenciar una vinculación del orden nacional.

Y, por tanto, no se acreditó el requisito de haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de 20 años. 4 Visible en el índice 2 de la herramienta electrónica Samai, Tribunal Administrativo de Boyacá, Indica 48: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1500123330002018003930015001 23. 4 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP 4.

El recurso de apelación5 La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia6, al indicar que la decisión está soportada sobre unas certificaciones de las Secretarías de Educación de los departamentos de Boyacá y del municipio de Tunja «expedidas irregularmente en razón a que no tienen competencia para ello, ya que dichas certificaciones solo las puede expedir el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL».

Manifestó que el tribunal dejó de lado que el demandante provenía de la planta de personal del municipio de Tunja, y no de la planta de la Nación. Puesto que el solo nombramiento por el Misterio de Educación Nacional no lo califica como un docente nacional. Dijo, además, que no existen docentes nacionales por nombramiento, dado que los empleadores fueron los departamentos, municipios y/o distritos, de la entidad territorial a la que se encontraban vinculados. 5.

Trámite de la segunda instancia En auto del 13 de marzo de 20247, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandada y, en virtud del numeral 5° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se prescindió del traslado a las partes para alegar. Concepto del Ministerio Público8. El agente del Ministerio público delegado ante esta Corporación, rindió informe, en el que solicitó confirmar la sentencia porque quedó demostrado, de acuerdo con los certificados de historial laboral y de salarios expedidos por la entidad territorial, así como de los distintos actos administrativos de 5Expediente digital. 6 Índice 52 Samai, Tribunal Administrativo de Boyacá https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1500123330002018003930211001 03. 7 Índice 7 Samai Consejo de Estado https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1500123330002018003930211001 03 8 Índice 16 ibidem 5 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP nombramiento, que la vinculación con la que el demandante prestó sus servicios obedeció a una de carácter nacional; sin que exista documento alguno que dé cuenta de una de naturaleza distinta; por ello, no puede ser beneficiario de la pensión gracia porque la misma está contemplada para aquellos educadores con vinculación territorial o nacionalizada.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)9, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones. Para el efecto, se analizará si al accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos 20 años como maestro con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo concluyó el a quo. 9 «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 6 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.

Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos probados; y 2.4. Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 191310 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».

El numeral 3° del artículo 4° de la citada ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 190311, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la nación. Posteriormente, la Ley 116 de 192812 amplió el beneficio de la pensión gracia 10 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 11 «[S]obre Instrucción Pública». 12 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 7 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección».

Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual13.

La Ley 37 de 193314 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199815, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos 13 «Artículo 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.

Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 14 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 15 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 8 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley».

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197516, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional».

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes 16 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 9 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en 10 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley».17 Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2° del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ- 030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 202018, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. 17 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 18 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 11 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe 12 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación»19 [se subraya y destaca].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, 19 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 13 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2 Hechos probados20 1) Según la cédula de ciudadanía el actor nació el 18 de abril de 1951. 2) Certificado de tiempo servicio número 0124 del 12 de mayo de 2008, de la secretaría de educación de Tunja, en la que se hace constar que el accionante prestó sus servicios en el nivel de básica secundaria, con una vinculación en propiedad como nacional, de forma continua, y para la fecha de expedición de la constancia, se desempeñaba como docente activo de la Escuela Normal Superior Santiago de Tunja, así:. 3) Certificado de devengados para liquidar prestaciones sociales, de la secretaría de educación de Boyacá, número 475, del 5 de febrero de 2008, en la que se precisó que el señor Henry Gómez Pinzón, tuvo como 20 Expediente administrativo, expediente digital. 14 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP tipo de vinculación nacional, con nombramiento en propiedad. 4) Acta de posesión del 2 de septiembre de 1980, ante la secretaría de educación de Boyacá, el actor tomó posesión como profesor de secundaria, designado por Resolución número 14287 del 22 de agosto de 1980 del Ministerio de Educación Nacional. 2.3 Caso concreto La parte actora acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia, porque la UGPP estima que no cumple con los requisitos para acceder a la prestación, porque todo el tiempo laborado lo fue con vínculo nacional.

El Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda, por considerar que no cumplió con todos los requisitos para el reconocimiento prestacional pedido. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste en que la vinculación no fue de carácter nacional y, por ello, no es posible el reconocimiento de la pensión gracia, dado que el servicio docente lo prestó en planteles de índole territorial.

En el sub lite se tiene que el accionante nació el 18 de abril de 1951 y prestó sus servicios para la educación oficial, desde el 28 de marzo de 1978, hasta el 10 de abril de 1980, en virtud de designación que le hiciera el Ministerio de Educación Nacional, por Resolución 3415 del 28 de marzo de 1978. Luego fue vinculado nuevamente por el Ministerio de Educación Nacional, por Resolución 14287 del 22 de agosto de 1980, a partir del 2 de septiembre de 1980.

Ahora bien, en el sub examine está acreditado que mediante las Resoluciones Nos. 3415 de 28 de marzo de 1978 y 14287 de 22 de agosto de 1980, fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional como profesor de enseñanza secundaria en la Escuela Normal Superior de 15 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP Santiago de Tunja y posteriormente en la Escuela Normal Nacional de Varones de esa misma ciudad, así como de las certificaciones expedidas por la secretaría de educación, documentos con los que se corroboró que el tipo de vinculación era nacional.

En consecuencia, quedó evidenciado que el actor ostentaba una vinculación nacional, pues fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional, desde el inicio de su labor docente y prestó sus servicios en instituciones del mismo nivel, como se indicó en el acta de posesión. Por consiguiente, se destaca que de acuerdo con la sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ- 11-S2)21, «lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada y no el origen de los recursos de la entidad nominadora destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo».

Adicionalmente, la parte actora indicó que aun cuando la designación se hiciera por el Ministerio de Educación, lo cierto es que prestó sus servicios en un ente territorial. Argumento que no es de recibo por esta Subsección porque, como se vio en el recuento normativo y jurisprudencial, existen tres denominaciones de docentes y para el caso de los nacionales son los vinculados directamente por este ministerio, como en su caso.

Sobre este asunto, la Sala recuerda que con la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 322), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. 22 «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». 16 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP nacional. ii) Personal nacionalizado.

Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los vinculados por nombramiento de ente territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 1023 de la Ley 43 de 1975.

La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). De modo que, está probada en el presente asunto la vinculación nacional de la parte demandante, sin que exista en el expediente medio probatorio en contrario, por tanto, dichos tiempos de servicio no pueden ser tenidos en cuenta para efectos del reconocimiento de una pensión gracia. Por ello, comoquiera que el señor Henry Gómez Pinzón tuvo dos periodos laborales con el servicio docente: (i) desde el 28 de marzo de 1978, hasta el 10 de abril de 1980 y ii) la que inició el 2 de septiembre de 1980 hasta su retiro, y son de carácter nacional, no cumplió con los requisitos para acceder a la prestación solicitada.

Ahora bien, uno de los reproches formulados con la alzada es que los certificados emanados de las secretarias de Educación de Boyacá y del Municipio de Tunja con los que se acreditó el tipo de vinculación del accionante, así como los periodos por los que laboró, se expidieron sin competencia, lo cual no es de recibo luego que su expedición hace parte de las funciones asignadas a las secretarias de educación certificadas.

Para ello basta remitirnos al Decreto24 2831 de 2005 al numeral 2 del artículo 23 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 24 por el cual se reglamentan el inciso 2° del artículo 3° y el numeral 6 del artículo 7° de la Ley 91 de 1989, y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, y se dictan otras disposiciones. 17 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP 3 que indica: “Gestión a cargo de las secretarías de educación. De acuerdo con lo establecido en el artículo 3º de la Ley 91 de 1989 y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, la atención de las solicitudes relacionadas con las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, será efectuada a través de las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, o la dependencia que haga sus veces.

Para tal efecto, la secretaría de educación de la entidad territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente, deberá: … 2. Expedir, con destino a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo y conforme a los formatos únicos por esta adoptados, certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional, del docente peticionario o causahabiente, de acuerdo con la normatividad vigente.” Esta norma era la vigente para el momento en que se emitieron los certificados que obran en el expediente, luego que fue compilada por el 25 Decreto26 1075 de 2015.

Por todo lo anterior, la censura formulada por el accionante no tiene asidero pues como se vio los certificados que sirvieron para adoptar la decisión se expidieron conforme la normatividad que así lo autorizaba. Sí existía alguna disconformidad frente a lo allí atestado debió arribarse a la foliatura elementos de convicción que así lo demostraran; sin embargo, tal proceder probatorio no se ejecutó por la parte interesada y simplemente se limitó a hacer señalamientos generales que no demeritan las certificaciones.

En vista de lo procedente, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. 2.4. Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar 25 Artículo 2.4.4.2.3.2.2.

Gestión a cargo de las Secretarías de Educación. Las prestaciones económicas que se pagan con cargo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas y liquidadas por la respectiva Entidad Territorial Certificada en Educación. … 3. Certificar conforme con los procedimientos establecidos para el trámite a nivel nacional, el tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional del docente peticionario o causahabiente, de acuerdo con la normativa vigente. 26 por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación 18 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.

En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandante fue vencida en el proceso, no lo es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, de modo que no se condenará en esta instancia. En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó a las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 5 de diciembre de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: RECONOCER personería a los abogados Edgar José Polanco Pereira, identificado con la cédula de ciudadanía número 16.918.747 de Cali y Tarjeta Profesional 140742 del Consejo superior de la judicatura como abogado principal y a Carlos Chamat Duque, cédula de ciudadanía 9.729.693 y tarjeta profesional 182.519 del Consejo Superior de la Judicatura, sustituto, como apoderados de la UGPP, en los términos y para los fines del poder conferido, visible a índice 22 del aplicativo Samai, Consejo de Estado.

TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.

CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la 19 Número interno: 3278-2023 Demandante: Henry Gómez Pinzón Demandada: UGPP fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA